5. 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 制 度 化 与 地 方 治 理 体 系 创 新 流 动 人 口 积 分 制 的 经 验 及 其 启 示 陈 亚 辉 [ 电 子 科 技 大 学 中 山 学 院 中 山 528402] [ 摘 要 ] 公 共 服 务 均 等 化 是 实 现 社 会 公 平 正 义 的 重 要 方 式, 也 是 推 动 行 政 体 制 改 革 的 关 键 途 径, 代 表 了 中 国 发 展 的 主 要 方 向 作 为 公 共 服 务 均 等 化 的 重 要 组 成 部 分, 城 市 公 共 服 务 均 等 化 问 题 近 年 来 得 到 了 广 泛 关 注, 其 核 心 内 容 就 是 户 籍 人 口 与 流 动 人 口 的 公 共 服 务 均 等 化 流 动 人 口 积 分 制 为 城 市 公 共 服 务 均 等 化 进 行 了 现 实 可 行 的 制 度 探 索, 在 公 共 资 源 城 市 发 展 与 流 动 人 口 个 人 利 益 之 间 达 到 了 一 种 平 衡, 制 度 可 复 制 性 和 可 操 作 性 强 同 时, 流 动 人 口 积 分 制 不 仅 是 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 制 度 化 创 新, 也 是 推 动 地 方 治 理 体 系 创 新 和 治 理 能 力 现 代 化 的 积 极 尝 试 和 重 要 成 果 [ 关 键 词 ] 公 共 服 务 均 等 化 ; 积 分 制 ; 地 方 治 理 [ 中 图 分 类 号 ]D035.5 [ 文 献 标 识 码 ]A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)03-0005-06 公 共 服 务 均 等 化 是 实 现 社 会 公 平 的 前 提 和 关 键, 也 是 应 对 我 国 改 革 中 出 现 的 各 种 问 题, 推 动 治 理 现 代 化 和 治 理 体 系 创 新 的 重 要 途 径 之 一 近 些 年 来, 从 中 央 到 地 方 都 在 公 共 服 务 均 等 化 方 面 进 行 了 积 极 的 探 索, 先 后 开 展 了 统 筹 城 乡 发 展 统 筹 区 域 发 展 等 多 项 制 度 安 排, 为 公 共 服 务 均 等 化 的 宏 观 制 度 构 建 奠 定 了 坚 实 的 基 础 最 近, 在 公 共 服 务 均 等 化 微 观 制 度 构 建 方 面 最 引 人 关 注 的 就 是 流 动 人 口 积 分 制 然 而, 学 界 及 政 府 对 于 积 分 制 是 否 能 推 动 公 共 服 务 均 等 化 的 制 度 化, 以 及 少 数 地 方 性 的 零 散 的 局 部 的 积 分 制 实 验 能 否 扩 散 至 全 国, 积 分 制 在 中 国 的 发 展 前 景 如 何 等 问 题 上 存 在 不 少 分 歧 和 争 论 本 文 以 中 山 流 动 人 口 积 分 制 的 发 展 经 验 为 案 例 对 上 述 问 题 进 行 回 应 中 山 流 动 人 口 积 分 制 在 全 市 的 广 泛 和 持 续 推 进 并 在 地 方 治 理 和 城 市 发 展 中 日 益 发 挥 着 重 要 作 用 和 功 能 的 事 实 说 明, 积 分 制 在 推 动 地 方 层 面 的 公 共 服 务 均 等 化 方 面 的 作 用 是 显 著 的, 而 且 在 不 断 发 展 和 制 度 化 ; 积 分 制 是 我 国 地 方 层 面 公 共 服 务 均 等 化 的 重 要 制 度 创 新, 也 是 推 动 地 方 治 理 体 系 创 新 和 治 理 能 力 现 代 化 的 积 极 尝 试 和 重 要 成 就, 代 表 着 中 国 特 色 的 公 共 服 务 均 等 化 模 式 的 可 能 方 向 之 一 本 文 的 结 构 如 下 : 第 一 部 分 简 单 梳 理 了 城 市 公 共 服 务 均 等 化 理 论 及 国 内 外 学 术 界 的 研 究 第 二 部 分 考 察 中 山 流 动 人 口 积 分 制 制 度 发 展 状 况, 分 析 了 该 制 度 的 主 要 现 状 特 征 和 演 进 第 三 部 分 分 析 了 中 山 流 动 人 口 积 分 制 的 功 能 和 作 用, 揭 示 了 其 作 为 公 共 服 务 均 等 化 的 重 要 制 度 创 新, 第 四 部 分 探 讨 了 流 动 人 口 积 分 制 对 提 升 地 方 治 理 能 力 和 体 系 创 新 的 意 义 一 城 市 公 共 服 务 均 等 化 与 中 国 情 境 : 研 究 缘 起 公 共 服 务 均 等 化 的 概 念 起 源 于 福 利 经 济 学 领 域 1920 年, 庇 古 (Pigou) 在 其 著 作 福 利 经 济 学 中 提 出 国 民 收 入 极 大 化 和 收 入 分 配 均 等 化, 并 认 为 消 除 国 民 收 入 分 配 的 不 均 等 现 象 有 利 于 提 高 整 体 福 利 水 平 政 治 哲 学 家 罗 尔 斯 (Rawls) 将 均 等 化 引 入 政 治 领 域, 提 出 平 等 自 由 原 则 和 差 别 原 则 是 正 义 的 [ 收 稿 日 期 ] 2014 11 29 [ 基 金 项 目 ] 广 东 高 校 育 苗 工 程 ( 人 文 社 科 ) 项 目 城 镇 化 进 程 中 农 民 工 利 益 保 障 的 政 策 网 络 以 珠 三 角 为 调 研 样 本 (2013WYM0092); 国 家 社 会 科 学 基 金 一 般 项 目 新 生 代 农 民 工 城 镇 融 入 与 公 共 服 务 均 等 化 实 证 研 究 (11BZZ042); 广 东 省 自 然 科 学 基 金 项 目 : 不 完 全 信 息 动 态 博 弈 下 的 地 方 政 府 绩 效 目 标 设 置 问 题 研 究 (2015A030310135). [ 作 者 简 介 ] 陈 亚 辉 (1981 ) 男, 电 子 科 技 大 学 中 山 学 院 人 文 社 会 科 学 学 院 副 教 授, 广 东 省 社 会 科 学 院 中 山 分 院 特 约 研 究 员.
6. 电 子 科 技 大 学 学 报 ( 社 科 版 ) 两 大 原 则, 其 中 差 别 原 则 的 条 件 是 公 平 的 机 会 平 等 和 使 最 不 利 者 获 得 最 大 利 益 自 公 共 服 务 均 等 化 引 入 中 国 以 来, 从 研 究 领 域 看, 相 关 研 究 主 要 集 中 在 公 共 服 务 均 等 化 基 本 理 论 城 乡 公 共 服 务 均 等 化 和 区 域 公 共 服 务 均 等 化 等 方 面 [1] 对 城 市 公 共 服 务 问 题 的 研 究 则 集 中 在 供 给 机 制 空 间 分 布 市 场 运 营 等 领 域 目 前 研 究 中 国 城 市 公 共 服 务 均 等 化 问 题 的 文 献 则 较 少, 主 要 包 括 王 悦 荣 提 出 了 城 市 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 指 标 体 系 和 能 力 评 价 方 法 [2] ; 田 艳 平 对 国 外 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 成 果 进 行 引 入 [3] ; 此 外, 金 南 顺 徐 增 阳 [4 ~ 5] 等 人 研 究 了 城 市 农 民 工 公 共 服 务 的 获 取 机 制 等 与 理 论 研 究 形 成 鲜 明 反 差 的 是, 我 国 社 会 各 界 对 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 关 注 日 益 增 加 十 八 届 三 中 全 会 将 稳 步 推 进 城 镇 基 本 公 共 服 务 常 住 人 口 全 覆 盖 作 为 重 要 改 革 目 标, 引 发 了 城 市 公 共 服 务 均 等 化 从 理 论 研 究 走 向 政 策 构 建 对 比 而 言, 学 界 对 城 市 公 共 服 务 均 等 化 理 论 关 注 不 够 中 国 城 市 公 共 服 务 均 等 化 问 题 的 产 生 缘 由 是 城 市 化 进 程 不 断 加 速 促 使 中 国 正 在 经 历 从 乡 土 中 国 到 城 市 中 国 的 巨 大 社 会 转 型 在 我 国 不 少 沿 海 经 济 发 达 地 区, 由 流 动 人 口 构 成 的 新 市 民 数 量 已 经 超 过 了 户 籍 人 口 但 是, 这 些 流 动 人 口 城 市 融 入 水 平 较 低, 这 部 分 人 虽 然 在 城 市 就 业 和 生 活, 但 仅 仅 是 劳 动 力 的 城 市 化, 而 不 是 家 庭 城 市 化, 只 能 算 半 城 市 化 他 们 很 少 在 城 市 消 费, 对 经 济 驱 动 有 限 ; 他 们 在 劳 动 报 酬 子 女 教 育 住 房 社 会 保 障 等 公 共 服 务 方 面 都 不 能 享 有 城 市 居 民 的 同 等 待 遇, 也 使 其 消 费 能 力 偏 低, 没 有 真 正 带 来 内 需 的 增 长 半 城 市 化 现 象 不 仅 影 响 经 济, 而 且 引 发 城 市 的 治 安 管 理 和 社 会 矛 盾 问 题, 农 村 的 空 心 化 留 守 儿 童 农 业 劳 动 力 老 龄 化 等 问 题 都 与 此 有 关 很 多 人 将 这 种 难 题 简 单 归 结 为 户 籍 制 度, 但 户 籍 制 度 只 是 表 面 的 鸿 沟, 更 本 质 的 问 题 是 户 籍 背 后 是 公 共 服 务 和 社 会 福 利 的 差 异, 即 城 市 公 共 服 务 均 等 化 问 题 国 内 外 学 者 对 城 市 公 共 服 务 内 涵 的 认 识 并 不 存 在 太 多 分 歧, 但 各 有 侧 重 点 从 国 内 研 究 看, 根 据 公 众 需 求 分 类, 金 南 顺 认 为 城 市 公 共 指 的 是 城 市 政 府 依 据 市 民 的 公 共 精 神 服 务 需 求 公 共 制 度 服 务 需 求 及 具 体 公 共 服 务 需 求, 架 构 与 此 对 应 的 覆 盖 广 义 市 民 的 城 市 公 共 服 务 体 系 [6] 根 据 服 务 内 容 分 类, 朱 广 磊 将 城 市 公 共 服 务 划 分 为 公 共 教 育 社 会 保 障 卫 生 服 务 基 础 设 施 就 业 保 障 住 房 保 障 文 化 科 技 公 共 信 息 等 [7] 从 国 外 研 究 看, 根 据 供 给 方 式 分 类,Baer 将 城 市 公 共 服 务 分 为 政 府 规 制 合 作 生 产 及 政 府 直 接 提 供 三 类 [8] 根 据 重 点 领 域 分 类, 阿 瑟 奥 沙 利 文 将 城 市 贫 困 人 口 服 务 和 城 市 教 育 服 务 视 作 城 市 公 共 服 务 的 核 心 [9] 综 合 国 内 外 学 者 的 分 类, 笔 者 认 为 城 市 公 共 服 务 是 满 足 一 个 城 市 常 住 人 口 需 求 的, 由 政 府 负 有 主 要 供 给 或 规 制 责 任 的 公 共 产 品 和 服 务 根 据 分 类 又 可 以 分 为 城 市 基 本 公 共 服 务 和 城 市 一 般 公 共 服 务, 根 据 国 家 基 本 公 共 服 务 体 系 十 二 五 规 划 的 界 定, 城 市 基 本 公 共 服 务 又 可 以 包 括 城 市 公 共 教 育 劳 动 就 业 服 务 社 会 保 险 基 本 社 会 服 务 基 本 医 疗 服 务 人 口 和 计 划 生 育 基 本 住 房 保 障 公 共 文 化 体 育 残 疾 人 基 本 公 共 服 务 等 城 市 一 般 公 共 服 务 则 可 以 包 括 城 市 公 共 交 通 城 市 基 础 设 施 科 技 服 务 公 共 信 息 服 务 等 结 合 我 国 的 实 际 情 况, 公 共 服 务 均 等 化 一 般 指 的 是 国 家 对 公 共 服 务 及 资 源 的 分 配 对 全 体 公 民 同 等 的 关 照, 人 们 享 有 同 等 的 权 利 与 机 会, 同 时 也 要 求 全 体 公 民 享 有 大 体 相 同 的 基 本 公 共 服 务 水 平, 不 能 有 太 大 的 差 距, 其 目 标 是 保 证 生 存 和 发 展 的 起 点 公 平 基 础 性 的 服 务 均 等 以 及 人 们 基 本 权 利 的 平 等 城 市 公 共 服 务 均 等 化 是 公 共 服 务 均 等 化 的 重 要 领 域, 主 要 指 的 是 以 城 市 为 空 间 范 围 内 全 部 常 住 人 口 的 公 共 服 务 均 等 化 国 外 对 城 市 公 共 服 务 均 等 化 研 究 进 入 了 比 较 深 层 次 的 阶 段, 集 中 在 城 市 内 不 同 群 体 不 同 阶 层 以 及 不 同 邻 里 (Neigbborhood) 及 社 区 之 间, 如 美 国 的 一 项 关 于 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 研 究 是 联 邦 法 院 处 理 的 同 一 地 区 对 不 同 学 校 财 政 支 出 的 分 配 存 在 不 平 等 的 案 例 ; 更 多 的 研 究 还 涉 及 到 城 市 不 同 街 道 公 共 财 政 投 入 及 公 共 设 施 建 设 是 否 均 等 化 问 题 [10] 为 此, 西 方 学 者 还 开 发 了 一 序 列 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 衡 量 方 法, 如 Lucy 提 出 市 不 同 社 区 间 公 共 服 务 均 等 化 的 衡 量 可 以 从 资 源 投 入 使 用 过 程 产 生 结 果 及 其 影 响 效 果 四 个 阶 段 进 行 测 度 [11] 相 比 而 言, 中 国 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 理 论 和 实 践 均 处 于 非 常 初 级 的 阶 段, 当 前 面 临 的 核 心 任 务 是 要 消 弭 同 一 区 域 不 同 群 体 之 间 公 共 服 务 差 距, 其 中 户 籍 人 口 与 流 动 人 口 的 公 共 服 务 之 间 的 均 等 化 则 最 受 关 注 在 解 决 户 籍 人 口 与 流 动 人 口 公 共 服 务 不 均 等 化 方 面, 国 内 目 前 提 出 的 主 要 方 案 是 流 动 人 口 积 分 制 本 文 力 图 以 城 市 公 共 服 务 均 等 化 为 视 角, 通 过 实 证 调 研 方 法, 全 面 审 视 积 分 制 制 度, 并 探 索 其 未 来 发 展 路 径 二 流 动 人 口 积 分 制 : 现 状 特 征 与 演 进 流 动 人 口 积 分 制 最 早 起 源 于 广 东 省 中 山 市, 该 市 位 于 珠 江 三 角 洲 中 南 部, 珠 江 口 西 岸, 北 连 广 州,
7. 毗 邻 港 澳, 总 面 积 1783.67 平 方 公 里, 据 第 六 次 全 国 人 口 普 查 数 据, 全 市 常 住 人 口 312 万, 其 中 外 来 常 住 人 口 达 165 万, 约 占 总 人 口 的 53% 如 何 破 解 典 型 的 城 市 人 口 二 元 结 构 推 进 人 的 城 镇 化 和 公 共 服 务 均 等 化, 成 为 中 山 发 展 过 程 中 亟 待 解 决 的 社 会 问 题 2009 年 10 月, 中 山 市 在 借 鉴 国 外 移 民 经 验 的 基 础 上, 以 探 索 梯 度 式 渐 进 式 户 籍 改 革 和 普 惠 型 公 共 服 务 为 核 心 内 容, 采 用 量 化 计 分 模 式, 率 先 在 全 国 推 出 流 动 人 员 积 分 管 理 制 度 ( 简 称 积 分 制 ), 开 全 国 之 先 河 积 分 制 管 理 是 根 据 本 行 政 区 域 范 围 内 的 人 才 需 求 和 财 政 承 受 能 力, 综 合 考 虑 流 动 人 员 在 当 地 的 工 作 年 限 长 短 个 人 素 质 的 高 低 社 会 贡 献 大 小 遵 纪 守 法 等 情 况, 采 取 定 性 与 定 量 相 结 合 的 方 法 进 行 积 分 登 记, 按 照 总 量 控 制 统 筹 兼 顾 分 类 管 理 分 区 排 名 的 原 则, 每 年 安 排 一 定 数 量 的 入 户 入 读 公 办 学 校 入 住 保 障 性 住 房 指 标 给 流 动 人 员, 以 推 进 户 籍 制 度 改 革 和 流 动 人 口 基 本 公 共 服 务 市 民 化, 引 导 流 动 人 员 提 升 自 我, 促 进 社 会 和 谐 积 分 制 的 实 施 是 中 山 市 按 照 先 局 部 后 整 体 先 试 点 后 推 开 的 原 则, 在 推 动 农 民 工 进 城 制 度 设 计 和 逐 步 消 除 城 市 人 口 由 于 户 籍 制 度 所 造 成 的 社 会 福 利 差 异 方 面 进 行 的 一 种 全 新 尝 试, 具 体 由 市 政 府 统 筹, 市 流 动 人 口 管 理 办 公 室 负 责 实 施, 各 相 关 职 能 部 门 和 镇 区 依 职 责 权 限 协 助 实 施, 总 体 上 形 成 一 个 以 基 层 流 动 人 口 和 出 租 屋 管 理 服 务 中 心 为 工 作 主 体, 相 关 职 能 部 门 共 同 参 与, 社 会 各 界 共 同 监 督 的 工 作 模 式, 整 个 过 程 公 开 公 正 透 明 积 分 制 实 施 以 后, 在 全 国 引 起 了 强 烈 反 响, 并 称 之 为 推 进 户 籍 制 度 改 革 和 流 动 人 口 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 中 山 模 式, 2013 年, 流 动 人 员 积 分 制 管 理 项 目 荣 获 第 七 届 中 国 地 方 政 府 创 新 奖 之 后, 在 广 东 省 委 省 政 府 的 推 动 下, 中 山 的 积 分 制 政 策 迅 速 在 全 省 推 广, 并 被 列 入 珠 江 三 角 洲 地 区 改 革 发 展 规 划 纲 要 (2008~2020 年 ), 明 确 提 出 : 探 索 和 完 善 流 动 人 口 积 分 制 管 理 办 法, 引 导 流 动 人 口 融 入 所 在 城 市 2009 年 7 月 30 日, 广 东 省 人 大 常 委 会 修 订 通 过 的 广 东 省 流 动 人 口 服 务 管 理 条 例 提 出, 流 动 人 员 入 户 具 体 办 法 由 居 住 地 地 级 以 上 市 人 民 政 府 制 定, 常 住 户 口 的 入 户 实 行 年 度 总 量 控 制 按 照 条 件 受 理 人 才 优 先 依 次 轮 候 办 理 进 一 步 为 中 山 流 动 人 员 积 分 制 管 理 明 确 了 方 向, 提 供 了 法 理 依 据 积 分 制 的 实 施 开 启 了 户 籍 制 度 改 革 的 破 冰 之 旅, 有 效 地 打 破 了 长 期 以 来 将 户 口 作 为 基 本 公 共 服 务 资 源 分 配 的 惯 例 ( 一 ) 流 动 人 口 积 分 制 的 典 型 特 征 1. 构 建 了 积 分 制 与 多 种 公 共 服 务 的 灵 活 对 接 机 制 目 前 根 据 流 动 人 口 的 需 求, 将 入 户 子 女 入 学 住 房 保 障 三 部 分 分 开 申 请, 满 足 了 不 同 群 体 的 公 共 服 务 均 等 化 需 求 中 山 流 动 人 口 的 公 共 服 务 需 求 特 征, 决 定 了 积 分 制 的 特 点 : 因 受 户 口 问 题, 外 来 务 工 人 员 的 子 女 教 育 问 题 方 面 挺 不 公 平 的, 非 本 地 户 口 的 子 女 很 难 入 学, 无 法 享 受 和 本 地 户 口 同 等 的 教 育 资 源 所 以 希 望 政 府 应 该 取 消 户 口 限 制, 让 更 多 的 人 平 等 享 受 教 育 资 源 目 前 亟 待 解 决 的 是 子 女 教 育, 除 了 子 女 教 育 其 他 的 其 实 用 处 不 大 ( 积 分 制 个 案 访 谈, 横 栏 镇,2013) 统 计 数 据 也 反 映 了 中 山 申 请 积 分 入 户 易 于 积 分 入 学 2014 年, 积 分 入 户 的 成 功 率 达 到 99.68%, 仅 有 13 人 未 能 获 得 入 户 资 格 ; 积 分 入 学 的 成 功 率 达 64.32%, 同 比 上 升 6.9 个 百 分 点, 取 得 积 分 入 学 资 格 人 数 达 到 12251 人, 同 比 上 升 40.48% 积 分 入 户 的 成 功 率 高 于 积 分 入 学 35.36 个 百 分 点 2. 建 立 了 公 开 透 明 的 积 分 制 计 分 标 准 体 系, 并 明 确 了 积 分 制 实 施 细 则 其 中 基 础 分 指 标 包 含 个 人 素 质 参 保 情 况 和 居 住 情 况 三 项 内 容, 附 加 分 指 标 包 括 个 人 基 本 情 况 急 需 人 才 专 利 创 新 表 彰 奖 励 社 会 贡 献 投 资 纳 税 卫 生 防 疫 儿 童 随 行 卡 办 理 住 房 公 积 金 缴 交 社 会 教 育 基 础 教 育 等 十 一 项 内 容, 扣 减 分 指 标 包 括 违 反 计 划 生 育 政 策 和 违 法 犯 罪 两 项 内 容 在 构 建 了 计 分 标 准 体 系 的 同 时, 出 台 了 中 山 市 流 动 人 员 积 分 制 管 理 实 施 细 则, 详 细 规 定 了 每 项 指 标 的 责 任 部 门 这 些 制 度 的 构 建, 标 志 着 积 分 制 从 一 项 理 论 设 想 变 为 政 策 实 践, 并 成 为 社 会 广 泛 关 注 的 热 点 民 生 工 程 3. 构 建 了 基 于 部 门 协 作 的 积 分 制 运 行 机 制 具 体 流 程 为 : 由 个 人 提 出 申 请, 各 镇 流 动 人 口 和 出 租 屋 管 理 服 务 中 心 统 一 受 理 审 核 计 分 ; 各 镇 区 相 关 部 门 机 构 负 责 对 存 在 疑 问 的 资 料 进 行 复 审 ; 申 请 人 可 通 过 互 联 网 登 录 市 流 动 人 口 管 理 办 公 室 的 网 站 实 时 查 询 本 人 或 他 人 的 基 本 得 分 情 况, 进 行 监 督 ; 市 流 动 人 口 管 理 办 公 室 受 理 流 动 人 员 积 分 制 管 理 相 关 投 诉, 市 各 相 关 职 能 部 门 协 助 开 展 投 诉 审 查 受 理 截 止 后, 市 流 动 人 口 管 理 办 公 室 统 一 对 积 分 进 行 排 名, 并 向 全 社 会 公 示 根 据 积 分 排 名, 获 得 子 女 入 读 公 办 学 校 资 格 的 流 动 人 员, 市 流 动 人 口 管 理 办 公 室 将 名 单 移 交 市 教 育 局, 市 教 育 部 门 统 筹 安 排 入 学 ; 获 得 入 户 资 格 的 流 动 人 员, 市 流 动 人 口 管 理 办 公 室 将 名 单 移 交 市 公 安 局, 并 向 其 个 人 发 出 积 分 入 户 通 知 书, 由 个 人 向 公 安 机 关 提 出 入 户 申 请, 公 安 机 关 按 规 定 办 理 入 户 手 续 ; 获 得 住 房 保 障 资 格 的 流 动 人 员, 市 流 动 人 口 管 理 办 公 室 将 名 单 移 交 市 住 保 部 门, 市 住 保 部 门 安 排 其 入 住 公 租 房 总 体 上 形 成
8. 电 子 科 技 大 学 学 报 ( 社 科 版 ) 一 个 以 镇 区 流 动 人 口 和 出 租 屋 管 理 服 务 中 心 为 工 作 主 体, 相 关 职 能 部 门 共 同 参 与, 社 会 各 界 共 同 监 督 的 工 作 模 式 ( 二 ) 流 动 人 口 积 分 制 的 发 展 与 完 善 随 着 中 山 流 动 人 口 积 分 制 的 普 遍 推 进, 在 实 施 过 程 中 也 在 不 断 完 善, 表 现 在 : 1. 积 分 制 的 群 众 参 与 度 进 一 步 提 升 2014 年 共 有 23060 人 次 流 动 人 员 提 出 积 分 入 学 入 户 申 请, 同 比 增 长 21.63%, 群 众 参 与 度 进 一 步 提 升 其 中 19047 人 次 的 流 动 人 员 提 出 积 分 入 学 申 请, 同 比 增 长 25.41%, 包 括 11569 人 次 的 流 动 人 员 提 出 积 分 入 读 小 学 一 年 级 申 请, 同 比 增 长 21.55%,7478 人 次 的 流 动 人 员 提 出 积 分 入 读 初 中 一 年 级 申 请, 同 比 增 长 31.89%;4013 人 次 提 出 积 分 入 户 申 请, 同 比 增 长 6.45% 2. 积 分 制 的 标 准 引 领 功 能 强, 实 现 新 中 山 人 的 深 层 融 入 积 分 制 通 过 正 负 评 价, 标 准 引 领, 不 断 引 导 广 大 新 中 山 人 在 中 山 安 居 乐 业 遵 纪 守 法 热 心 公 益 自 我 增 值, 实 现 个 人 发 展 与 城 市 需 要 的 对 接 2014 年 申 请 积 分 入 户 入 学 23060 人 次 中, 有 专 利 创 新 加 分 人 员 达 296 名, 同 比 上 升 55.78%, 仅 有 1 人 有 违 法 记 录, 大 部 分 指 标 的 得 分 情 况 明 显 提 升 在 取 得 积 分 入 户 资 格 人 员 当 中, 具 有 大 专 以 上 学 历 职 业 资 格 和 专 业 技 术 资 格 获 得 居 住 登 记 社 会 保 险 得 分, 参 与 志 愿 服 务, 具 有 捐 赠 或 无 偿 献 血 行 为 的 人 数 同 比 上 升 10%~20% 同 时 进 一 步 优 化 了 城 市 人 口 结 构, 成 功 取 得 积 分 入 户 资 格 人 员 中,56.7% 的 人 员 为 18 岁 至 35 岁 以 下 的 青 年 人 群 申 请 积 分 入 学 人 员 当 中, 有 职 业 资 格 和 专 业 技 术 资 格 的 人 数 达 3081 人, 同 比 上 升 64.58% 3. 积 分 制 推 动 了 流 动 人 口 公 共 服 务 均 等 化 纳 入 中 山 国 民 经 济 和 社 会 发 展 计 划 中 山 市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 规 划 了 十 二 五 期 间, 要 完 善 流 动 人 口 积 分 制, 推 进 优 秀 外 来 务 工 人 员 逐 步 享 受 与 户 籍 居 民 同 等 的 公 共 服 务 和 社 会 保 障 ; 提 出 了 基 本 公 共 服 务 均 等 化 的 六 项 重 点 工 作 中 山 市 2013 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 计 划 提 出 : 不 断 拓 展 积 分 制 管 理 的 广 度 和 深 度, 逐 步 推 进 基 本 公 共 服 务 向 异 地 务 工 群 体 延 伸, 扶 持 面 向 异 地 务 工 人 员 的 文 化 体 育 类 社 团 发 展, 广 泛 开 展 邻 里 帮 扶 志 愿 互 助 文 化 娱 乐 社 区 联 谊 等 活 动, 促 进 异 地 务 工 人 员 更 好 地 融 入 中 山 在 积 分 制 的 推 动 下, 促 进 流 动 人 口 融 入 城 市 成 为 一 项 普 惠 性 公 共 政 策 三 流 动 人 口 积 分 制 的 功 能 与 作 用 : 地 方 政 府 主 导 的 城 市 公 共 服 务 均 等 化 ( 一 ) 创 新 和 超 越 户 籍 制 度 : 将 公 共 服 务 与 户 籍 身 份 适 当 剥 离 城 市 公 共 服 务 的 不 均 等 的 最 突 出 反 映 是 户 籍 人 口 和 流 动 人 口 之 间 的 鸿 沟, 而 造 成 这 个 巨 大 鸿 沟 的 关 键 则 是 户 籍 制 度 因 此, 户 籍 制 度 是 城 市 公 共 服 务 均 等 化 政 策 无 法 回 避 的 问 题 中 山 流 动 人 口 积 分 制 尝 试 将 入 户 与 子 女 入 学 及 住 房 保 障 分 开 申 请 的 做 法 本 质 是 将 公 共 服 务 与 户 籍 身 份 进 行 剥 离 一 方 面, 创 新 了 户 籍 制 度 我 国 户 籍 制 度 改 革 的 总 体 特 点 是 在 谨 慎 中 前 行 在 渐 进 中 发 展, 即 在 改 革 时 间 和 空 间 的 选 择 上 采 取 的 是 渐 进 式 而 不 是 一 步 到 位 式 的 改 革 模 式 我 国 户 籍 制 度 的 渐 进 式 改 革 是 以 试 点 推 进 和 条 件 设 定 为 主 要 改 革 方 式 的 增 量 改 革 户 籍 制 度 的 试 点 改 革 是 一 个 先 小 城 市 后 大 城 市 先 局 部 后 整 体 的 循 环 渐 进 推 进 过 程 另 一 方 面, 超 越 了 户 籍 制 度 流 动 人 口 积 分 制 充 分 体 现 了 低 门 槛 渐 进 式 的 户 籍 制 度 改 革 方 向 及 流 动 人 口 基 本 公 共 服 务 普 惠 制 的 发 展 趋 势, 在 制 度 层 面 打 破 了 长 期 以 来 城 市 以 户 口 为 标 准 享 受 城 市 社 会 保 障 和 公 共 服 务 的 惯 例, 将 主 要 依 附 于 户 籍 制 度 的 社 会 保 障 和 公 共 服 务 适 当 剥 离 出 来, 实 现 了 制 度 上 的 新 突 破 积 分 制 将 教 育 住 房 保 障 等 公 共 服 务 与 户 口 脱 钩, 有 利 于 流 动 人 员 在 保 护 合 理 权 益 基 础 上, 在 城 乡 之 间 灵 活 进 退 同 时, 积 分 制 的 实 施 与 推 广, 实 现 了 从 管 控 思 维 到 治 理 创 新 的 重 大 变 革, 是 通 往 善 政, 最 终 达 至 善 治 的 有 效 尝 试, 将 产 生 经 济 的 治 理 外 溢 效 应, 尝 试 出 一 种 全 新 的 公 民 社 会 培 养 体 制 ( 二 ) 突 出 和 强 化 政 府 责 任 : 倒 逼 政 府 改 革 城 市 公 共 服 务 供 给 机 制 随 着 积 分 制 制 度 的 建 立, 流 动 人 口 对 公 共 服 务 的 真 实 需 求 能 得 到 很 好 的 反 映, 便 于 政 府 在 总 需 求 和 总 供 给 之 间 合 理 调 控 以 建 立 均 衡 如 :2014 年 政 府 加 大 了 基 本 公 共 服 务 的 投 入, 积 分 入 学 入 户 指 标 大 幅 增 加, 入 学 指 标 13200 名, 同 比 增 加 50%, 入 户 指 标 4000 名, 同 比 增 加 11.11% 在 没 有 积 分 制 制 度 之 前, 政 府 公 共 服 务 供 给 只 面 向 户 籍 人 口, 这 是 一 个 封 闭 的 系 统, 在 没 有 外 力 作 用 的 情 况 下 政 府 很 难 有 提 高 公 共 服 务 供 给 的 动 力 ; 积 分 制 建 立 后, 每 年 的 公 共 服 务 需 求 情 况 可 以 完 全 测 量 和 预 料, 一 方 面 方 便 政 府 做 出 公 共 服 务 供 给 的 总 体 决 策 ; 另 一 方 面 积 分 制 倒 逼 政 府 提 供 城 市 公 共 服 务 总 量 的 特 征 得 以 显 现
9. 在 城 市 人 口 二 元 结 构 客 观 存 在 的 前 提 下, 城 市 有 限 公 共 资 源 的 一 种 合 理 分 配 机 制, 出 发 点 和 最 终 归 宿 在 于 改 善 流 动 人 口 民 生 问 题, 最 大 限 度 地 释 放 了 流 入 地 政 府 善 意, 是 管 理 型 政 府 向 服 务 型 政 府 转 换 的 生 动 案 例, 积 分 制 较 好 地 处 理 了 彼 此 的 关 切 点, 为 户 籍 制 度 改 革 和 流 动 人 口 基 本 公 共 服 务 市 民 化 探 索 出 了 一 条 现 实 可 行 的 路 径 ( 三 ) 城 市 人 口 调 控 和 公 民 培 育 的 统 一 : 开 发 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 附 加 功 能 首 先, 积 分 制 着 力 于 解 决 城 镇 化 带 来 的 流 动 人 口 问 题, 是 在 推 进 人 的 城 镇 化 方 面 的 新 探 索, 对 于 破 解 城 镇 化 带 来 的 人 口 二 元 结 构 构 建 和 谐 的 社 会 关 系 具 有 重 要 的 价 值 ; 同 时, 积 分 制 以 一 种 渐 进 式 的 户 籍 改 革 和 有 效 供 给 的 公 共 服 务 模 式, 对 提 高 流 动 人 员 的 城 市 归 属 感 消 除 本 地 人 和 外 地 人 之 间 的 心 理 隔 阂 和 情 绪 对 立 具 有 很 强 的 正 面 引 导 作 用 其 次, 积 分 制 成 为 城 市 人 口 调 控 的 新 手 段 积 分 制 管 理 具 有 总 量 控 制 择 优 轮 候 的 特 点, 既 能 保 证 城 市 发 展 所 需 人 力 资 源 的 有 效 供 给, 又 能 适 度 缓 解 人 口 的 无 序 涌 入 对 现 有 城 市 管 理 和 社 会 福 利 体 制 造 成 的 巨 大 冲 击, 有 效 地 解 决 了 良 好 的 服 务 管 理 与 城 市 规 模 失 控 的 矛 盾, 为 政 府 有 效 控 制 人 口 总 量 优 化 人 口 结 构 提 高 人 口 素 质 提 供 了 重 要 抓 手 据 统 计, 在 全 市 取 得 入 户 资 格 的 10765 人 中, 具 有 大 专 以 上 学 历 的 有 5538 人, 占 总 人 数 的 51.44%; 拥 有 技 术 职 称 和 职 业 技 术 资 格 的 3816 人, 占 总 人 数 的 35.45%; 取 得 年 龄 积 分 ( 年 龄 在 16 周 岁 以 上 至 35 周 岁 以 下 ) 的 有 6460 人, 占 60.01% 最 后, 积 分 制 是 城 市 公 民 培 育 的 新 机 制 积 分 制 采 用 量 化 指 标 正 负 评 价 的 管 理 模 式, 实 行 积 分 高 低 与 权 益 享 受 对 等 的 原 则, 有 利 于 引 导 流 动 人 员 自 觉 提 升 个 人 素 质, 规 范 个 人 行 为, 规 划 自 己 成 长, 强 化 公 民 意 识, 接 受 社 会 管 理, 从 事 慈 善 公 益, 自 觉 融 入 城 市, 实 现 了 人 的 成 长 与 城 市 发 展 的 有 效 对 接, 孵 化 出 了 一 种 全 新 的 城 市 公 民 培 育 机 制 据 统 计, 全 市 通 过 积 分 奖 励 方 式, 发 展 流 动 人 员 交 通 消 防 志 愿 者 超 8000 人 四 流 动 人 口 积 分 制 的 意 义 : 地 方 治 理 体 系 创 新 ( 一 ) 推 动 政 府 职 能 转 变, 创 建 公 共 服 务 型 政 府 其 一, 地 方 政 府 的 流 动 人 口 工 作 职 能 逐 步 从 管 制 走 向 服 务 起 初, 地 方 政 府 并 没 有 专 门 的 职 能 部 门, 随 着 沿 海 发 达 地 区 流 动 人 口 数 量 快 速 增 加, 引 发 了 城 市 人 口 管 理 压 力, 珠 三 角 地 区 基 本 设 立 了 专 门 的 流 动 人 口 管 理 部 门, 主 要 职 能 是 负 责 对 流 动 人 口 和 出 租 屋 管 理 服 务 工 作 的 监 督 检 查 和 协 调 指 导 等, 这 种 职 能 比 较 单 一, 主 要 从 管 制 的 角 度 确 保 流 动 人 口 有 序 进 入 和 生 活 在 城 市 流 动 人 口 积 分 制 政 策 出 台 后, 地 方 政 府 流 动 人 口 工 作 职 能 更 多 地 从 治 理 而 不 是 管 制 的 逻 辑 为 流 动 人 口 提 供 服 务 平 台, 如 : 流 动 人 口 入 户 和 公 共 服 务 均 等 化 ; 流 动 人 口 信 息 平 台 构 建 及 处 理 ; 流 动 人 口 工 作 的 跨 部 门 协 作 组 织 等 其 二, 摈 弃 见 物 不 见 人 的 发 展 模 式, 要 求 经 济 发 展 要 惠 及 全 体 参 与 者 改 革 开 放 以 来, 中 国 地 方 政 府 的 基 本 模 式 是 经 济 建 设 型 政 府, 政 府 长 期 主 导 经 济 的 发 展, 并 把 本 应 该 由 政 府 提 供 的 某 些 公 共 服 务 推 向 市 场 和 社 会 地 方 政 府 公 共 服 务 型 政 府 的 主 观 意 愿 不 强, 政 府 被 动 转 型 的 特 征 较 明 显 从 经 济 建 设 型 政 府 到 公 共 服 务 型 政 府 是 一 次 重 要 的 行 政 理 念 的 改 革, 经 济 建 设 型 政 府 强 调 政 府 的 行 为 要 为 经 济 发 展 服 务, 其 重 要 标 志 是 物 质 财 富 的 增 长, 公 共 服 务 型 政 府 则 更 重 视 以 人 为 本 的 治 理 理 念 流 动 人 口 积 分 制 是 地 方 政 府 主 动 探 索 公 共 服 务 型 政 府 转 型 的 一 次 有 益 尝 试, 其 重 要 意 义 在 于 促 进 政 府 创 新 治 理 理 念, 强 调 人 是 经 济 社 会 发 展 的 关 键 因 素, 通 过 提 供 更 优 质 的 公 共 产 品 和 服 务 推 进 可 持 续 发 展, 通 过 制 度 约 束 和 体 制 激 励 提 高 地 方 政 府 公 共 服 务 的 主 观 意 愿 流 动 人 口 积 分 制 政 策 的 实 施, 促 使 地 方 政 府 开 始 关 注 流 动 人 口 公 共 服 务 问 题, 并 开 始 探 索 构 建 常 住 人 口 公 共 服 务 体 系 ( 二 ) 探 索 破 解 新 二 元 结 构 改 革 开 放 以 来, 随 着 城 镇 化 进 程 的 持 续 推 进, 社 会 流 动 性 迅 速 增 加, 中 国 社 会 结 构 除 了 原 有 的 城 乡 二 元 结 构 外, 又 增 添 了 新 二 元 结 构, 即 城 乡 户 籍 居 民 与 以 外 来 农 民 工 为 主 的 流 动 人 口 形 成 的 二 元 结 构 新 二 元 结 构 下 的 城 市 公 共 治 理 对 流 动 人 口 形 成 了 制 度 性 排 斥, 使 得 流 动 人 口 无 法 获 得 与 户 籍 人 口 同 等 的 待 遇 流 动 人 口 积 分 制 是 探 索 破 解 新 二 元 结 构 的 一 项 制 度 创 新, 逐 步 破 除 了 流 动 人 口 与 户 籍 居 民 在 就 学 住 房 就 医 就 业 就 学 社 会 保 障 等 待 遇 上 的 差 距, 促 进 了 同 城 待 遇 均 等 化 通 过 淡 化 附 着 在 只 有 城 市 户 籍 才 有 的 各 种 机 会 和 待 遇, 如 : 子 女 入 学 住 房 保 障 等, 逐 步 引 导 流 动 人 口 融 入 城 市, 并 最 终 实 现 人 的 城 镇 化 ( 三 ) 引 导 流 动 人 口 参 与 社 会 治 理 公 民 参 与 是 治 理 能 力 现 代 化 的 重 要 组 成 部 分, 相 比 户 籍 人 口 而 言, 流 动 人 口 参 与 社 会 治 理 的 意 识 渠 道 和 制 度 都 相 对 比 较 缺 乏 中 山 市 通 过 多 种 途 径
10. 电 子 科 技 大 学 学 报 ( 社 科 版 ) 引 导 流 动 人 口 参 与 社 会 治 理, 其 一, 通 过 推 举 + 选 举 结 合 的 方 式 先 后 选 聘 了 较 有 威 望 熟 悉 辖 区 情 况 有 较 高 知 名 度 的 农 民 工 代 表 作 为 特 别 委 员, 并 赋 予 特 别 委 员 参 与 社 区 建 设 协 调 委 员 会 和 村 ( 居 ) 委 员 会 会 议 的 权 限, 大 大 提 高 了 流 动 人 口 影 响 社 区 和 基 层 发 展 的 能 力 其 二, 组 建 流 动 人 口 兼 职 联 络 员 队 伍, 建 立 了 全 方 位 的 信 息 快 速 收 集 网 络, 及 时 处 理 流 动 人 口 面 临 的 社 会 治 理 难 题, 涉 及 社 会 治 安 涉 嫌 传 销 劳 资 纠 纷 等 多 个 方 面 其 三, 在 流 动 人 口 积 分 制 体 系 中 设 置 社 会 管 理 指 标, 如 志 愿 者 禁 毒 宣 传 员 等, 通 过 引 导 流 动 人 口 参 与 社 会 治 理, 使 得 他 们 能 够 有 序 融 入 城 市 流 动 人 口 参 与 社 会 治 理 意 义 重 大, 引 导 流 动 人 口 提 高 自 我 管 理 和 自 我 服 务 能 力, 成 为 社 会 治 理 的 参 与 者 和 主 导 者 通 过 促 进 流 动 人 口 融 入 社 区 和 城 市, 增 强 他 们 的 主 人 意 识, 减 少 过 客 思 想 虽 然 社 会 上 将 非 户 籍 人 口 称 之 为 流 动 人 口, 但 是 事 实 上 相 当 一 部 分 人 已 经 长 期 居 住 和 工 作 在 流 入 地, 居 住 和 工 作 时 间 远 远 超 过 户 籍 所 在 地 在 这 样 的 背 景 下, 引 导 他 们 尽 快 适 应 并 融 入 当 地, 能 最 大 限 度 减 少 社 会 隔 阂 和 冲 突 五 结 论 流 动 人 口 积 分 制 作 为 城 市 公 共 服 务 均 等 化 制 度 化 的 路 径 探 索, 是 一 种 有 效 的 政 策 尝 试 从 福 利 经 济 学 角 度 看, 积 分 制 是 一 种 帕 累 托 改 进, 这 项 政 策 是 在 没 有 过 多 侵 犯 户 籍 人 口 利 益, 并 且 在 地 方 政 府 公 共 财 政 允 许 的 范 围 内 开 展 的, 因 此, 总 体 上 看 没 有 使 得 任 何 人 的 公 共 服 务 变 坏, 然 而, 它 却 明 显 改 进 了 通 过 积 分 制 入 户 或 解 决 子 女 入 学 等 公 共 服 务 问 题 的 流 动 人 口 利 益 正 因 为 如 此, 广 东 流 动 人 口 积 分 制 政 策 自 出 台 以 来 就 获 得 了 社 会 各 界 的 广 泛 赞 誉 然 而, 积 分 制 从 本 质 上 是 站 在 地 方 政 府 需 求 视 角 上 考 虑 公 共 服 务 均 等 化 问 题 的, 是 一 种 基 于 地 方 政 府 资 源 限 制 下 的 改 革 措 施, 它 无 法 从 根 本 上 改 变 公 共 服 务 向 常 住 人 口 覆 盖 的 问 题, 也 很 难 触 动 当 前 以 户 籍 为 依 托 的 公 共 服 务 供 给 体 制, 积 分 制 存 在 其 内 在 缺 陷 : 一 是 积 分 制 无 法 实 现 全 部 城 市 常 住 人 口 公 共 服 务 均 等 化 ; 二 是 积 分 制 不 能 解 决 空 间 区 位 导 致 的 城 市 公 共 服 务 机 会 不 均 等 ; 三 是 积 分 制 较 难 触 及 城 市 公 共 服 务 供 给 结 构 改 革 看 到 了 流 动 人 口 积 分 制 的 价 值 限 度, 才 能 更 为 理 性 地 思 考 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 改 革 路 径 问 题 因 此, 从 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 短 期 政 策 目 标 看, 流 动 人 口 积 分 制 可 以 作 为 各 个 地 方 政 府 推 进 户 籍 改 革 和 公 共 服 务 均 等 化 的 政 策 手 段, 这 项 政 策 十 分 符 合 当 前 中 国 地 方 治 理 的 需 求 特 征, 即 : 操 作 便 利, 可 移 植 性 强, 可 量 化 考 核 然 而, 从 长 期 看, 必 须 逐 步 建 立 常 住 人 口 教 育 就 业 医 疗 文 化 和 社 区 服 务 等 城 市 公 共 服 务 均 等 化 供 给 机 制, 才 能 推 进 基 本 公 共 服 务 逐 步 由 户 籍 人 口 向 常 住 人 口 覆 盖 参 考 文 献 [1] 阿 玛 蒂 亚 森. 论 经 济 不 平 等 : 不 平 等 之 再 考 察 [M]. 王 利 文, 于 占 杰, 译. 北 京 : 社 会 科 学 文 献 出 版 社, 2006: 289-290. [2] 王 悦 荣. 城 市 基 本 公 共 服 务 均 等 化 及 能 力 评 价 [J]. 城 市 问 题, 2014(8): 9-16. [3] 田 艳 平. 国 外 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 研 究 领 域 及 进 展 [J]. 中 南 财 经 政 法 大 学 学 报, 2014(1): 50. [4] 金 南 顺. 覆 盖 农 民 工 的 城 市 公 共 服 务 均 等 化 体 系 研 究 [M]. 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 2012: 25. [5] 徐 增 阳. 农 民 工 公 共 服 务 获 得 机 制 与 同 城 待 遇 对 中 山 市 积 分 制 的 调 查 与 思 考 [J]. 经 济 社 会 体 制 比 较, 2011(5): 95. [6] 金 南 顺. 城 市 公 共 服 务 理 论 与 实 践 [M]. 北 京 : 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 2009: 43. [7] 朱 光 磊. 城 市 公 共 服 务 体 系 建 设 纲 要 : 给 市 长 们 的 建 议 [M]. 北 京 : 中 国 经 济 出 版 社, 2010: 40 [8] BEAR W C. Just what is an urban service,anyway? [J]. The Journal of Politics, 1985, 47(3): 882-896. [9] 阿 瑟 沙 利 文. 城 市 经 济 学 [M]. 北 京 : 中 信 出 版 社, 2003: 312-321. [10] 田 艳 平. 国 外 城 市 公 共 服 务 均 等 化 的 研 究 领 域 及 进 展 [J]. 中 南 财 经 政 法 大 学 学 报, 2014(1): 50. [11] LUCY W H, DENNIS G, BIRKHEAD G S. Equity in local service distribution[j]. Public Administration Review, 1977(11/12): 687-689. ( 下 转 第 85 页 )
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