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1 六 農 村 基 礎 教 育 改 革 的 困 境 上 世 紀 末, 農 民 負 擔 問 題 的 惡 化 迫 使 中 國 推 行 稅 費 改 革, 中 央 有 意 建 立 起 新 的 公 共 財 政 制 度 在 教 育 方 面, 取 消 過 去 向 農 民 徵 收 的 教 育 費 附 加 與 教 育 集 資 費, 並 於 今 (2006) 年 率 先 在 西 部 地 區 推 動 農 村 免 費 義 務 教 育 本 章 將 審 視 中 國 政 府 的 教 育 改 革 政 策, 評 估 是 否 有 助 於 減 緩 日 益 擴 大 的 教 育 差 距 與 農 村 基 礎 教 育 危 機 ( 一 ) 無 足 夠 經 費 支 持 的 指 標 工 程 在 中 國, 農 村 基 礎 教 育 的 提 供 主 要 由 地 方 負 責, 中 央 省 財 政 撥 款 只 限 於 非 經 常 性 費 用 支 出 與 專 項 撥 款 (Tsang 2002), 即 使 在 1995 年 以 後, 世 界 銀 行 進 行 資 助 中 國 基 礎 教 育 的 計 畫, 中 央 和 省 政 府 也 不 是 去 增 加 轉 移 支 付, 而 是 批 准 地 方 政 府 的 貸 款 (Wang and Berguist 2003) 此 外, 農 村 公 共 物 品 的 提 供 與 服 務, 並 非 來 自 政 府 與 社 會 之 間 的 溝 通 協 商, 而 是 由 政 府 統 一 發 號 施 令 (Bernstein and Lü 2003:89), 中 央 推 行 的 專 項 工 程 與 指 標 工 程, 有 時 並 不 符 合 當 地 需 求 且 指 標 又 過 高 56 而 且 中 央 也 未 能 提 供 工 程 所 需 的 足 夠 資 金, 往 往 需 從 省 以 下 各 級 政 府 逐 層 分 攤, 不 但 減 緩 計 畫 的 成 效 並 且 加 重 地 方 政 府 的 財 政 壓 力 稅 費 改 革 以 後, 中 國 有 意 改 變 過 於 分 權 化 的 公 共 財 政, 在 教 育 方 面, 取 消 過 去 向 農 民 收 取 的 教 育 費 附 加 與 教 育 集 資, 轉 由 中 央 政 府 轉 移 支 付, 但 是 轉 移 支 付 的 資 金 卻 無 法 滿 足 所 需 資 金 的 缺 口, 最 終 仍 需 由 地 方 與 學 校 承 擔, 使 改 革 的 成 效 大 打 折 扣 1 貧 困 地 區 義 務 教 育 工 程 為 了 確 保 在 2000 年 基 本 完 成 普 及 九 年 義 務 教 育 的 政 策, 中 央 政 府 推 出 貧 困 地 區 義 務 教 育 工 程 ( 簡 稱 義 教 工 程 ) 專 項 資 金, 用 以 支 持 貧 困 地 區 發 展 義 務 教 育, 並 確 保 掃 除 文 盲 與 普 及 義 務 教 育 目 標 的 實 現 在 1995 年 至 2000 年 期 間, 中 央 投 入 39 億 元 在 這 項 工 程 上, 這 是 中 共 建 政 以 來 最 大 的 教 育 轉 移 支 56 這 些 指 標 通 常 是 統 一 制 訂 的 標 準, 並 未 考 量 各 地 情 形 進 行 調 整 43

2 第 六 章 農 村 基 礎 教 育 改 革 的 困 境 付, 但 中 央 的 專 款 並 不 足 以 全 額 支 付 工 程 建 設 所 需 的 資 金, 在 整 項 義 教 工 程 中, 地 方 同 時 投 入 高 達 86 億 的 資 金 ( 王 蓉 2004b:19) 義 教 工 程 涵 蓋 了 第 二 類 和 第 三 類 地 區 的 22 個 省, 57 要 求 地 方 政 府 提 供 配 套 的 資 金, 一 般 原 則 是 第 二 類 地 區 按 2:1 的 比 例 提 供 資 金, 而 第 三 類 地 區 按 1.5:1 的 比 例 配 套 (World Bank 2002:106-7) 然 而 協 議 只 是 明 確 配 套 資 金 的 總 額, 卻 沒 有 明 確 省 市 縣 鄉 的 責 任 劃 分 基 層 政 府 在 財 力 不 足 之 下, 只 能 透 過 多 元 化 的 資 源 汲 取, 籌 措 義 務 教 育 所 需 經 費 為 了 達 成 普 及 九 年 義 務 教 育 的 國 家 政 策, 農 村 號 召 農 民 投 工 投 料 來 興 建 校 舍 與 排 除 危 房, 鄉 鎮 政 府 更 透 過 教 育 集 資 費 的 徵 收, 向 農 民 籌 集 新 修 校 舍 所 需 資 金 梓 潼 縣 在 1989 年 和 1997 年 分 別 完 成 普 及 小 學 與 初 中 的 九 年 義 務 教 育, 並 且 通 過 省 政 府 的 驗 收 在 縣 鄉 財 政 有 限 下, 地 方 政 府 汲 取 農 民 企 業 與 社 會 團 體 的 資 源 來 實 現 普 及 九 年 義 務 教 育 學 校 在 資 金 缺 乏 下 為 了 興 建 學 生 宿 舍, 採 取 引 資 的 方 式 由 建 築 商 先 行 吸 收 部 分 資 金, 每 學 期 學 校 再 從 向 寄 宿 生 收 取 的 住 宿 費 中 逐 年 攤 還 目 前 整 個 梓 潼 縣 中 小 學 在 普 九 過 程 中 所 累 積 的 負 債 還 有 700 多 萬 元, 58 訪 談 過 程 中, 每 所 受 訪 學 校 均 存 在 負 債 情 況, 金 額 最 多 者 為 G 小 學 的 140 多 萬 元, 金 額 最 少 的 L 初 中 也 有 20 多 萬 元 學 校 負 債 情 形 勢 必 影 響 學 校 運 作, 每 年 開 學 後 和 過 年 前, 建 築 公 司 老 闆 就 會 到 學 校 討 債 G 小 學 副 校 長 甚 至 說 : 我 希 望 有 錢 的 大 老 闆 台 商 可 以 來 我 們 學 校 捐 錢 建 新 樓 房, 不 論 是 將 大 樓 命 名 為 他 的 名 字, 甚 至 是 將 學 校 改 成 他 的 名 字 都 可 以 59 但 招 商 引 資 的 前 提 是 利 用 學 校 興 建 宿 舍 後, 向 學 生 收 取 住 宿 費 來 償 還 貸 57 普 及 九 年 義 務 教 育 採 取 分 階 段 實 施 的 策 略, 將 中 國 所 有 省 分 分 成 三 類 第 一 類 包 括 九 個 相 對 比 較 發 達 的 沿 海 省 分 與 城 市 : 北 京 天 津 上 海 山 東 遼 寧 吉 林 江 蘇 浙 江 廣 東 第 二 類 是 中 部 十 二 個 省 : 安 徽 福 建 海 南 河 北 黑 龍 江 河 南 湖 北 湖 南 江 西 陝 西 山 西 和 四 川 其 餘 的 省 份 大 多 在 西 部, 屬 於 第 三 類 ; 包 括 : 重 慶 甘 肅 廣 西 貴 州 內 蒙 古 寧 夏 青 海 西 藏 新 疆 和 雲 南 一 類 地 區 的 省 份 在 1996~1997 年 完 成 普 九 ; 二 類 地 區 的 省 份 在 2000 年,90% 的 人 口 地 區 完 成 普 九 ; 此 時, 三 類 地 區 的 省 份 要 在 65% 的 人 口 地 區 完 成 普 九 ( 周 明 編 2004:604) 年 8 月 4 日 梓 潼 縣 教 育 局 官 員 訪 談 紀 錄 年 9 月 6 日 G 小 學 副 校 長 訪 談 紀 錄 44

3 款, 然 而 在 一 些 無 法 進 行 收 費 的 教 育 項 目 上, 例 如 學 校 視 聽 設 備 的 維 修, 利 用 招 商 引 資 的 管 道 來 解 決 經 費 不 足, 就 具 有 困 難 性 2 兩 免 一 補 政 策 另 外, 針 對 農 村 義 務 教 育 階 段 貧 困 學 生 進 行 免 雜 費 免 教 科 書 和 補 助 寄 宿 生 生 活 費 的 兩 免 一 補 政 策, 在 2005 年 秋 季 學 期 實 行 梓 潼 縣 境 內 農 村 中 小 學 學 童 共 有 9120 人 享 受 免 費 教 科 書,5500 人 享 受 免 雜 費, 總 計 減 免 金 額 為 5467 萬 元 60 兩 免 一 補 政 策 由 中 央 省 市 縣 共 同 分 擔 所 需 經 費, 其 中 雜 費 61 和 教 科 書 費 用 由 中 央 和 省 財 政 負 責, 學 生 的 生 活 費 則 由 市 財 政 和 縣 財 政 共 同 負 責 中 央 在 這 方 面 給 予 梓 潼 縣 的 補 貼 只 有 五 十 多 萬 元, 其 他 不 足 的 資 金 就 必 須 由 省 市 縣 與 學 校 共 同 分 攤 以 L 初 中 為 例,2005 年 秋 季 學 期 接 受 兩 免 一 補 的 學 生 有 300 多 人 次, 除 了 上 級 給 的 錢 之 外, 學 校 本 身 還 需 拿 出 3 萬 多 元 做 配 套 但 原 本 核 定 的 金 額 為 六 萬 元, 最 後 撥 下 來 的 錢 卻 只 有 五 萬 元, 這 個 缺 口 就 必 須 由 學 校 負 責, 62 使 學 校 還 必 須 分 擔 專 項 工 程 中 經 費 不 足 的 部 分 在 多 元 化 教 育 經 費 籌 措 下, 鼓 勵 學 校 透 過 汲 取 社 會 資 源 的 方 式, 籌 措 增 加 學 校 經 費 此 時, 學 校 資 源 汲 取 的 對 象, 最 主 要 還 是 來 自 於 學 生 與 家 長 但 是 在 偏 遠 地 區 的 農 村, 從 家 長 身 上 所 能 汲 取 的 經 費 相 當 有 限, 經 濟 狀 況 稍 好 的 家 庭, 寧 願 多 負 擔 寄 讀 費 將 子 女 送 至 城 市 裡 的 學 校 就 讀 經 濟 能 力 更 好 的 家 長, 則 捨 得 花 費 一 學 期 上 萬 元 的 學 費, 讓 子 女 至 城 市 裡 設 備 優 良 升 學 率 高 的 私 立 學 校 讀 書 然 而, 對 於 貧 困 的 家 庭 而 言, 當 教 育 成 本 超 過 所 能 負 擔 的 程 度 時, 最 終 的 結 果 將 是 犧 牲 子 女 繼 續 唸 書 的 機 會 對 於 學 校 而 言, 負 債 倘 若 無 法 順 利 償 還, 學 校 將 面 臨 倒 閉 的 危 機, 最 終 還 是 損 失 農 村 學 童 讀 書 的 權 利 3 農 村 免 費 義 務 教 育 政 策 評 估 2005 年 年 底, 中 國 政 府 公 布 關 於 深 化 農 村 義 務 教 育 經 費 保 障 機 制 改 革 的 年 9 月 7 日 梓 潼 縣 教 育 局 官 員 訪 談 記 錄 61 每 月 補 助 學 生 30 元 的 生 活 費 年 8 月 31 日 L 初 中 校 長 訪 談 記 錄 45

4 第 六 章 農 村 基 礎 教 育 改 革 的 困 境 通 知, 63 在 明 確 各 級 責 任 中 央 地 方 共 擔 的 原 則 下, 目 標 將 農 村 義 務 教 育 全 面 納 入 公 共 財 政 保 障 的 範 圍 內 容 中 最 重 要 的 是 將 逐 步 全 部 免 除 農 村 義 務 教 育 階 段 學 生 學 雜 費, 並 對 貧 困 家 庭 學 生 免 費 提 供 教 科 書 與 補 助 寄 宿 生 生 活 費 從 2006 年 農 村 中 小 學 春 季 學 期 開 始, 分 年 度 分 地 區 逐 步 實 施 ;2006 年 首 先 全 部 免 除 西 部 地 區 農 村 義 務 教 育 學 生 的 學 雜 費, 至 2007 年 也 將 擴 及 至 中 部 和 東 部 地 區 在 進 行 免 學 雜 費 的 同 時, 中 央 財 政 還 將 對 各 地 區 農 村 中 小 學, 安 排 公 用 經 費 補 助 資 金 提 高 公 用 經 費 保 障 水 準 基 於 前 述 基 礎 教 育 相 關 政 策 執 行 的 經 驗, 評 估 目 前 推 行 的 農 村 免 費 義 務 教 育 政 策 首 先, 落 實 農 村 免 費 義 務 教 育 的 資 金 從 何 而 來? 文 件 指 出, 資 金 來 源 採 取 由 中 央 和 地 方 建 立 分 項 目 按 比 例 分 擔 的 農 村 義 務 教 育 經 費 保 障 機 制 從 項 目 來 看, 在 免 除 學 雜 費 方 面, 規 定 由 中 央 和 地 方 按 比 例 分 擔, 且 各 地 區 的 比 例 不 同 西 部 地 區 為 8:2 中 部 地 區 為 6:4, 東 部 地 區 除 直 轄 市 外, 按 照 財 力 狀 況 分 省 確 定 在 免 費 提 供 貧 困 生 教 科 書 方 面, 中 西 部 地 區 由 中 央 全 額 承 擔, 東 部 地 區 由 地 方 自 行 承 擔 至 於 補 助 貧 困 家 庭 寄 宿 生 生 活 費 的 資 金, 則 由 地 方 承 擔, 補 助 對 象 標 準 及 方 式 由 地 方 人 民 政 府 確 定 因 此, 農 村 免 費 義 務 教 育 的 經 費 並 非 由 中 央 政 府 全 部 提 供, 而 是 依 各 地 情 況 按 比 例 進 行 分 攤, 文 件 中 只 對 於 中 央 和 地 方 分 擔 的 比 例 有 明 確 劃 分, 但 中 央 以 下 省 市 縣 各 級 政 府, 在 資 金 分 配 上 卻 未 清 楚 訂 定 如 此 一 來, 縣 級 政 府 在 既 有 教 育 經 費 支 出 的 責 任 外, 還 必 須 負 責 部 分 農 村 免 費 義 務 教 育 的 經 費, 無 疑 更 加 重 縣 級 財 政 負 擔 當 地 方 財 政 無 法 支 付 時, 只 能 短 發 應 付 的 資 金, 使 學 校 面 臨 資 金 短 缺 的 窘 境 農 村 免 費 義 務 教 育 政 策 免 除 農 村 學 童 雜 費 免 費 提 供 貧 困 生 教 科 書 與 補 助 生 活 費, 用 意 在 使 農 村 學 童 不 因 家 庭 經 濟 困 難 造 成 輟 學, 也 可 使 學 校 公 用 經 費 有 來 自 政 府 可 靠 的 財 政 投 入 但 是 在 無 足 夠 經 費 支 持 下, 基 層 政 府 還 是 必 須 承 擔 部 份 資 金, 增 加 教 育 經 費 投 入 的 不 穩 定, 一 旦 學 校 無 法 獲 得 足 夠 和 穩 固 的 經 費 保 障, 將 損 63 全 文 內 容 可 參 見 中 華 人 民 共 和 國 教 育 部 網 站, 國 務 院 關 於 深 化 農 村 義 務 教 育 經 費 保 障 機 制 改 革 的 通 知,< htm> 46

5 害 學 童 受 教 品 質 並 危 及 農 村 基 礎 教 育 發 展 ( 二 ) 優 秀 教 師 流 失 與 專 業 教 師 缺 乏 1 農 村 基 礎 教 育 的 師 資 與 薪 資 在 評 價 教 師 品 質 時 大 都 以 學 歷 作 為 指 標, 但 目 前 教 師 可 透 過 自 考 函 授 等 管 道 取 得 學 歷 認 證, 訪 談 中 梓 潼 縣 大 部 分 農 村 學 校 教 師, 符 合 所 需 學 歷 要 求 64 當 今 農 村 中 小 學 師 資 問 題, 主 要 表 現 在 優 秀 教 師 的 流 失 與 專 業 教 師 的 缺 乏, 這 兩 項 與 城 鄉 教 師 薪 資 差 距 過 大 息 息 相 關 過 去 由 鄉 鎮 負 責 發 放 教 師 工 資, 許 多 偏 遠 地 區 財 政 困 窘 的 鄉 鎮, 無 法 支 付 龐 大 教 師 工 資 而 發 生 嚴 重 拖 欠 與 少 發 情 事, 影 響 農 村 教 師 的 穩 定 與 教 學 品 質 稅 費 改 革 後, 將 教 師 工 資 的 發 放 上 劃 到 縣, 教 師 工 資 正 常 發 放 與 否 成 為 縣 級 政 府 考 核 的 重 要 項 目 65 目 前 梓 潼 縣 重 要 的 工 作 之 一 就 是 保 證 教 師 工 資 按 月 足 額 發 放, 每 月 十 日 以 前 透 過 銀 行 直 發 兌 現, 雖 然 過 去 教 師 工 資 拖 欠 的 情 況 現 已 未 再 發 生, 但 發 放 的 教 師 工 資 中, 只 是 保 證 國 家 規 定 的 固 定 工 資 部 分 66 薪 資 中 還 包 括 津 貼 的 部 分, 工 資 由 國 家 統 一 制 定, 津 貼 補 給 則 是 由 各 級 地 方 自 行 制 定, 依 各 地 財 力 不 同 發 放 以 梓 潼 縣 為 例, 給 予 教 師 的 地 方 補 貼 為 99 元, 其 中 69 元 由 地 方 政 府 負 責, 學 校 分 擔 另 外 的 30 元 在 訪 談 中, 所 有 教 師 均 表 示 地 方 補 貼 不 僅 未 按 時 發 放 且 經 常 拖 欠 或 發 放 不 全, 學 校 也 由 於 經 費 緊 缺 而 少 發 或 不 發 此 外, 農 村 教 師 可 獲 得 的 獎 金 也 很 少, 在 一 費 制 實 施 以 前, 農 村 中 小 學 可 從 向 學 生 收 取 的 額 外 費 用 中, 截 留 部 分 做 為 教 師 津 貼 與 獎 金, 但 目 前 學 校 收 費 受 到 嚴 格 管 理, 政 府 財 政 撥 付 的 教 育 經 費 又 明 顯 不 足, 因 此 影 響 農 村 教 師 職 務 津 貼 與 獎 金 的 發 放 梓 潼 縣 學 校 評 比 第 一 的 X 小 學 與 Z 初 中, 小 學 導 師 一 64 目 前 小 學 專 任 合 格 教 師 需 具 有 中 等 師 範 學 校 畢 業 學 歷, 初 中 需 有 高 等 師 範 專 科 學 校 或 者 其 他 大 學 專 科 畢 業 的 學 歷 學 歷 不 合 格 的 教 師 可 經 由 短 期 函 授, 或 者 自 修 後 參 加 自 考 的 方 式 取 得 同 等 學 歷, 實 際 上 教 師 獲 取 合 格 的 學 歷 並 不 困 難, 學 歷 合 格 與 否 也 並 不 一 定 代 表 具 備 足 夠 教 授 專 業 性 課 程 的 能 力 65 梓 潼 縣 教 育 局 官 員 表 示, 目 前 縣 政 府 即 便 財 政 窘 迫, 甚 至 有 時 還 延 遲 有 關 部 門 公 務 人 員 的 工 資, 但 也 必 須 優 先 保 證 教 師 工 資 按 時 發 放 (2005 年 8 月 4 日 梓 潼 縣 教 育 局 官 員 訪 談 記 錄 ) 66 依 照 教 師 職 務 級 別 與 職 務 工 資 標 準 核 定 的 固 定 工 資 根 據 梓 潼 縣 教 育 局 官 員 表 示, 梓 潼 縣 境 內 中 小 學 教 師 平 均 工 資 為 820 元, 然 而 實 際 訪 談 發 現, 年 資 超 過 15 年 且 學 歷 符 合 標 準 的 教 師, 才 有 可 能 達 到 所 謂 的 平 均 薪 資 47

6 第 六 章 農 村 基 礎 教 育 改 革 的 困 境 個 月 的 導 師 津 貼 40 元, 初 中 也 只 有 64 元 至 於 教 師 的 考 核 獎 金, 以 G 初 中 為 例, 學 校 先 將 教 師 工 資 中 180 元 的 活 工 資 扣 除 50 元, 以 這 筆 錢 作 為 教 師 考 核 獎 金, 依 教 師 常 規 與 教 學 品 質 進 行 考 核, 67 表 現 好 的 教 師 學 期 結 束 可 領 到 約 四 百 元, 被 評 為 教 學 差 的 教 師, 之 前 每 月 所 扣 除 的 50 元 則 無 法 全 數 領 回, 等 於 是 倒 扣 相 較 之 下, 城 市 學 校 的 教 師 薪 資 與 福 利 都 比 偏 遠 地 區 農 村 學 校 來 得 高, 農 村 中 小 學 教 學 成 績 優 秀 的 教 師, 往 往 受 到 縣 城 與 城 市 學 校 的 吸 引, 而 農 村 小 學 又 多 了 中 學 的 拉 力 外 流 的 教 師 不 僅 是 教 學 成 績 好, 往 往 也 是 教 授 具 專 業 性 課 程 的 教 師 目 前 農 村 學 校 英 語 電 腦 音 樂 等 專 業 科 目 的 教 師 最 為 缺 乏, 學 校 只 能 透 過 再 進 修 來 培 養 具 備 第 二 種 專 業 課 程 教 授 能 力 的 教 師 像 是 G 初 中 的 A 導 師, 他 的 學 歷 是 綿 陽 市 師 專 體 育 專 業, 畢 業 後 至 G 初 中 教 書, 雖 然 在 師 專 學 習 體 育, 但 靠 著 自 修 生 物, 目 前 在 學 校 從 事 生 物 科 教 學 工 作 68 偏 遠 地 區 農 村 基 礎 教 育 在 師 資 結 構 上, 具 專 業 性 的 教 師 本 來 就 相 當 缺 乏, 在 教 師 流 往 縣 城 與 城 市 的 浪 潮 中, 專 業 性 教 師 通 常 成 為 這 一 波 中 的 主 浪, 在 此 方 面 農 村 示 範 學 校 有 時 反 而 比 其 他 學 校 受 到 更 大 的 衝 擊 G 小 學 副 校 長 表 示 : 近 年 來 學 校 流 動 的 都 是 一 些 骨 幹 教 師 和 專 業 教 師, 我 們 學 校 由 於 辦 學 成 績 優 良, 好 的 老 師 常 常 會 被 城 裡 的 學 校 或 者 是 鄰 近 的 G 中 學 挖 角 過 去, 目 前 學 校 最 欠 缺 英 語 和 音 樂 的 教 師 英 語 教 師 這 學 期 是 零, 因 為 學 校 原 來 唯 一 的 一 位 英 語 教 師, 這 學 期 被 G 中 學 給 挖 角 過 去 了, 這 位 教 師 還 不 是 英 語 專 業 畢 業, 只 是 對 於 英 語 有 興 趣 自 己 自 修, 但 農 村 學 校 英 語 教 師 的 人 才 實 在 非 常 稀 缺 69 但 是, 當 學 校 透 過 聘 用 代 課 教 師 作 為 專 業 教 師 缺 乏 的 補 充 時, 此 時 使 得 原 本 資 金 就 顯 拮 据 的 學 校 更 為 雪 上 加 霜 因 為 縣 財 政 只 負 責 公 辦 教 師 的 薪 資, 代 課 教 師 的 薪 水 必 須 由 學 校 支 付, 梓 潼 縣 代 課 教 師 的 薪 資 標 準 是 月 薪 350 元, 但 像 是 英 語 音 樂 這 樣 的 專 業 科 目 教 師 屬 於 專 業 人 才, 學 校 至 少 要 付 500 元 以 上 67 學 校 對 教 師 常 規 與 教 學 品 質 進 行 考 核, 教 學 品 質 方 面, 完 全 以 學 生 成 績 表 現 為 依 據, 根 據 同 班 同 科 成 績 平 均 及 格 率 優 生 率 與 差 生 率 為 標 準 進 行 考 核 常 規 考 核 方 面, 則 是 依 教 師 的 出 勤 授 課 是 否 按 照 課 表, 作 業 批 改 與 輔 導 學 生 是 否 認 真 等 教 學 情 形 進 行 綜 合 考 評, 並 依 此 量 化 制 定 獎 金 年 9 月 6 日 G 初 中 教 師 訪 談 記 錄 年 9 月 6 日 G 小 學 副 校 長 訪 談 記 錄 48

7 才 能 請 得 到 70 雖 然 當 教 師 調 離 原 農 村 學 校, 縣 教 育 局 同 時 也 會 從 其 他 學 校 遞 補 教 師, 但 普 遍 的 情 況 是 學 校 調 走 英 語 教 師, 補 進 來 的 卻 是 其 他 科 目 老 師 71 此 外, 當 教 師 退 休 或 離 縣 任 教 時, 縣 政 府 本 該 根 據 每 年 縣 內 教 師 流 動 狀 況 進 行 新 聘 教 師 徵 選, 然 而 在 縣 政 府 財 政 困 難 下, 只 能 停 辦 新 聘 教 師 的 業 務 梓 潼 縣 2001 年 至 2004 年, 四 年 內 皆 未 新 聘 小 學 教 師, 只 是 在 縣 內 各 校 間 進 行 教 師 的 流 動 而 已 偏 遠 地 區 農 村 教 師 雖 然 領 取 低 廉 的 薪 資, 卻 須 負 擔 繁 重 的 工 作 量 在 升 學 率 高 的 示 範 學 校, 一 班 超 過 七 十 位 學 生 相 當 普 遍, 教 師 授 課 與 批 改 作 業 的 辛 苦 可 想 而 知 72 非 示 範 學 校 雖 然 班 級 學 生 人 數 相 對 較 少, 但 是 教 師 數 目 也 較 少, 使 教 師 課 堂 數 被 迫 增 加 加 上 中 國 升 學 競 爭 激 烈, 即 使 教 育 局 取 消 補 課, 但 是 學 校 改 以 晚 自 習 取 代, 夏 季 小 學 晚 自 習 時 間 至 晚 上 八 點 三 十 分 初 中 至 九 點 四 十 分, 擔 任 班 級 導 師 者 也 必 須 延 長 工 作 時 間 此 外, 在 勞 動 力 外 移 嚴 重 的 梓 潼 縣, 受 訪 的 鄉 鎮 中 小 學, 學 生 家 長 外 出 打 工 的 情 形 不 僅 普 遍 且 比 例 很 高, 73 如 此 一 來, 學 生 則 必 須 由 親 友 或 祖 父 母 教 養, 由 於 欠 缺 完 善 的 家 庭 教 育, 也 加 重 教 師 對 於 學 生 輔 導 的 責 任 74 2 特 崗 計 畫 的 政 策 評 估 針 對 農 村 義 務 教 育 階 段 師 資 質 與 量 的 問 題, 今 (2006) 年 中 央 提 出 農 村 義 務 教 育 階 段 學 校 教 師 特 設 崗 位 計 劃 75, 簡 稱 特 崗 計 劃 希 望 透 過 公 開 76 招 募 的 方 式, 鼓 勵 和 引 導 高 等 院 校 畢 業 生 到 西 部 縣 以 下 農 村 中 小 學 任 教, 以 年 8 月 15 日 S 小 學 校 長 訪 談 記 錄 年 8 月 31 日 L 初 中 教 導 主 任 訪 談 記 錄 72 與 Z 初 中 初 三 導 師 訪 談 前, 他 正 在 批 改 學 生 的 作 文 本, 書 桌 上 放 置 厚 厚 一 疊 的 作 文 本 訪 談 過 程 中, 由 於 班 級 該 堂 授 課 教 師 正 巧 請 假, 身 為 導 師 也 必 須 再 安 排 學 生 進 行 其 他 學 習 活 動 73 根 據 梓 潼 縣 農 業 局 2003 年 底 所 做 的 調 查, 外 出 務 工 的 農 村 勞 動 力 為 7.25 萬 人, 占 整 體 農 村 勞 動 力 的 45%( 綿 陽 農 業 信 息 網,2004 年 7 月 4 日, typeid=50) 訪 談 中, 每 所 農 村 中 小 學 超 過 三 分 之 一 以 上 的 學 生, 父 母 雙 方 至 少 有 一 位 外 出 打 工 ; 比 例 最 高 的 出 現 在 D 小 學, 接 近 80% 的 學 生 家 長 外 出 打 工 (2005 年 8 月 30 日 D 小 學 教 師 訪 談 筆 記 ) 74 訪 談 過 程 中, 農 村 教 師 均 認 為 目 前 留 守 兒 童 所 衍 生 出 的 問 題 相 當 嚴 重 X 初 中 教 師 表 示, 祖 父 母 在 對 待 孫 子 和 孫 女, 容 易 溺 愛 並 且 難 以 管 教, 甚 至 發 生 學 生 週 末 回 家 以 後 就 再 未 返 學 X 小 學 教 師 也 表 示, 學 生 由 祖 父 母 撫 養 只 能 負 責 生 活 起 居, 其 他 學 習 或 生 活 常 規 通 常 無 法 管 理, 也 無 法 與 老 師 互 動, 影 響 學 生 學 習 D 小 學 教 師 同 樣 認 為, 祖 父 母 在 教 養 上 和 輔 導 功 課 上 都 有 困 難, 由 於 目 前 教 材 豐 富, 內 容 也 比 過 去 加 深 許 多, 有 些 地 方 連 父 母 都 無 法 輔 導 更 遑 論 祖 父 母 (2005 年 8 月 23 日 X 初 中 教 師 訪 談 記 錄 2005 年 8 月 23 日 X 小 學 教 師 訪 談 記 錄 2005 年 8 月 30 日 D 小 學 教 師 訪 談 記 錄 ) 75 詳 細 內 容 可 見 中 華 人 民 共 和 國 教 育 部 網 站, 農 村 義 務 教 育 階 段 學 校 教 師 特 設 崗 位 計 劃, < 3.htm> 49

8 第 六 章 農 村 基 礎 教 育 改 革 的 困 境 逐 步 解 決 日 益 嚴 重 的 農 村 地 區 師 資 問 題 文 件 中 指 出, 計 畫 的 資 金 將 由 中 央 財 政 和 地 方 財 政 共 同 承 擔, 其 中 以 中 央 財 政 為 主 中 央 設 立 專 項 資 金 用 於 特 設 崗 位 教 師 的 工 資 性 支 出, 並 按 人 均 年 1.5 萬 元 的 標 準 與 地 方 財 政 據 實 結 算 但 是 高 出 1.5 萬 元 的, 高 出 部 分 必 須 由 地 方 政 府 來 承 擔, 這 無 疑 是 間 接 設 下 工 資 的 最 高 上 限, 也 造 成 工 資 調 升 的 困 難 至 於 特 崗 教 師 的 地 方 性 補 貼 與 相 關 社 會 保 障 待 遇, 由 省 級 財 政 負 責 統 籌 落 實, 地 方 政 府 則 負 責 解 決 相 關 周 轉 住 房 等 生 活 問 題 特 崗 教 師 於 2006 年 秋 季 學 期, 正 式 加 入 農 村 中 小 學 教 師 行 列 中, 特 崗 教 師 的 任 用 屬 於 聘 任 制, 聘 期 3 年 並 列 入 中 小 學 教 師 編 制 內 3 年 聘 期 任 滿 後, 可 繼 續 從 事 教 育 工 作 也 允 許 重 新 擇 業 然 而, 自 願 繼 續 留 在 本 校 或 當 地 其 他 學 校 任 教 的, 則 轉 由 當 地 財 政 負 擔 其 工 資 如 此 一 來, 特 崗 教 師 對 於 解 決 農 村 基 礎 教 育 師 資 薄 弱 問 題, 可 能 只 起 到 曇 花 一 現 的 效 果 因 此, 農 村 基 礎 教 育 師 資 目 前 正 面 臨 專 業 與 優 秀 教 師 流 出, 往 薪 資 待 遇 更 好 的 城 市 學 校 流 入, 解 決 的 方 法 不 是 單 憑 號 召 高 等 院 校 畢 業 生 至 農 村 短 期 支 教 便 可 解 決, 而 必 須 提 高 農 村 教 師 薪 資 縮 短 與 城 市 的 差 異 但 在 目 前 由 縣 鄉 主 要 負 責 教 師 薪 水 的 財 政 結 構, 想 要 提 高 農 村 教 師 的 薪 資 根 本 無 法 做 到 尤 其 教 師 工 資 在 90 年 代 中 期 以 後 已 經 有 過 幾 次 調 整, 77 教 師 工 資 的 增 長 速 度 高 於 許 多 地 方 財 政 實 際 增 加 的 速 度, 78 使 得 教 師 工 資 佔 地 方 財 政 預 算 的 比 例 不 斷 攀 升 上 述 可 知, 目 前 偏 遠 地 區 地 方 政 府 財 政 已 屬 典 型 的 吃 飯 財 政, 用 來 支 付 教 師 工 資 與 各 部 門 人 員 薪 資 後, 便 無 其 他 多 餘 可 供 運 用 的 經 費 在 農 村 義 務 教 育 尚 未 完 全 由 中 央 或 省 級 政 府 財 政 撥 款 之 前, 提 高 農 村 中 小 學 教 師 薪 資 只 是 加 劇 地 方 政 府 財 政 的 惡 化 當 專 業 科 目 教 師 與 優 秀 教 師 不 斷 外 流, 新 聘 教 師 的 工 76 包 括 西 部 11 個 省 ( 自 治 區 直 轄 市 ), 以 及 納 入 國 家 西 部 開 發 計 劃 的 湖 北 海 南 省 部 分 兩 基 攻 堅 縣 和 新 疆 生 產 建 設 兵 團 的 部 分 團 場 77 中 國 農 村 中 小 學 教 師 工 資 標 準 從 1993 年 至 2000 年 間, 隨 著 公 務 員 工 資 標 準 調 整, 政 策 性 教 師 工 資 收 入 平 均 年 遞 增 約 18%( 華 誠 2005:108) 78 依 據 有 關 案 例 分 析, 在 經 濟 發 達 的 江 浙 地 區, 教 師 工 資 年 增 長 率 比 地 方 財 政 增 長 速 度 高 出 6%~8%( 華 誠 2005:108), 更 遑 論 其 他 欠 缺 企 業 的 偏 遠 農 業 地 區 50

9 作 卻 又 遭 到 延 緩, 教 育 中 最 重 要 的 師 資 組 成 面 臨 問 題, 勢 必 危 及 農 村 基 礎 教 育 的 發 展 ( 三 ) 公 用 經 費 缺 乏 與 學 校 運 作 困 難 偏 遠 地 區 由 於 縣 鄉 財 政 能 力 不 足, 無 法 支 撐 基 礎 教 育 所 需 的 龐 大 資 金, 從 90 年 代 開 始, 許 多 地 方 連 教 師 工 資 都 發 不 出 來, 更 遑 論 提 供 學 校 所 需 的 公 用 經 費 義 務 教 育 多 元 化 的 資 金 籌 措 下, 學 校 通 過 汲 取 社 會 資 源 成 為 教 育 經 費 的 重 要 來 源, 包 括 雜 費 校 辦 企 業 收 入 勤 工 儉 學 收 入 與 社 會 捐 集 資 等 其 中 最 直 接 與 最 彈 性 的 方 式, 乃 由 學 校 向 學 生 家 長 收 取 各 種 額 外 費 用 由 此, 初 中 與 小 學 階 段 雖 屬 義 務 教 育, 但 提 供 一 名 子 女 接 受 教 育 的 成 本 卻 變 得 相 當 昂 貴, 導 致 部 分 貧 困 家 庭 的 學 童 輟 學 90 年 代 末, 基 礎 教 育 輟 學 率 的 攀 升, 嚴 重 危 及 中 國 普 及 九 年 義 務 教 育 的 政 策, 加 上 農 民 負 擔 問 題 的 突 出, 中 央 政 府 不 得 不 開 始 正 視 教 育 亂 收 費 的 問 題, 並 在 2004 年 正 式 推 行 一 費 制 的 政 策 梓 潼 縣 由 縣 物 價 局 財 政 局 和 教 育 局 共 同 制 訂 一 費 制 的 中 小 學 收 費 標 準, 嚴 格 規 定 義 務 教 育 中 小 學 學 校 收 費 項 目 與 金 額, 並 提 供 檢 舉 電 話 鼓 勵 家 長 糾 舉 不 法 亂 收 費 的 學 校 一 費 制 政 策 推 行 以 後, 學 校 無 法 再 巧 立 名 目 向 學 生 收 取 額 外 費 用, 只 有 從 學 校 附 設 伙 食 團 ( 學 生 餐 廳 ) 小 賣 部 ( 福 利 社 ) 與 提 供 農 地 承 包 等 創 收 中, 才 能 獲 得 較 多 的 非 預 算 外 收 入 以 L 初 中 為 例, 學 校 一 年 來 自 3 個 小 賣 部 的 收 入 有 6 萬 元 伙 食 團 5 萬 7000 元, 以 及 將 7 畝 農 地 給 農 民 承 租 收 取 300 多 元, 79 這 些 收 入 主 要 用 於 發 放 教 師 獎 金 添 購 學 校 設 備 與 維 修 等, 但 並 非 每 所 學 校 都 有 上 述 管 道 來 增 加 學 校 經 費 D 鄉 農 村 非 示 範 學 校 D 小 學 的 校 長 便 表 示 : 一 費 制 實 施 以 後, 目 前 學 校 只 能 維 持 而 無 多 餘 的 經 費, 過 去 有 些 學 校 有 小 金 庫 但 是 現 在 都 不 可 能 有 了 D 小 學 向 學 生 收 取 的 費 用 中, 減 少 最 多 屬 煤 費 這 項, 一 費 制 以 前 學 童 帶 飯 菜 來 學 校, 一 人 一 學 期 可 收 取 100 元 的 煤 費, 但 在 一 費 制 之 後, 學 生 蒸 年 8 月 17 日 L 初 中 教 導 主 任 訪 談 記 錄 51

10 第 六 章 農 村 基 礎 教 育 改 革 的 困 境 飯 一 頓 只 能 收 取 一 角 五 元 在 欠 缺 足 夠 的 經 費 下, 學 校 僅 能 勉 強 維 持 運 作, 若 需 增 購 電 腦 視 聽 等 教 學 設 備, 此 時 學 校 校 長 必 須 到 處 籌 錢 或 與 上 級 建 立 良 好 關 係, 以 爭 取 更 多 的 經 費 80 X 鎮 農 村 示 範 小 學 X 小 學 的 教 師 也 認 為 學 校 現 在 經 費 開 支 特 別 緊 張 : 現 在 不 能 向 學 生 收 補 課 費 也 不 許 補 課 了, 就 只 上 兩 節 晚 自 習, 但 是 學 校 早 晚 自 習 還 是 要 給 老 師 補 貼, 不 然 哪 個 老 師 想 上 啊 所 以 學 校 就 要 想 辦 法 把 這 個 錢 找 出 來 給 補 齊, 現 在 校 長 當 得 好 慘 要 到 處 找 錢 以 前 還 可 以 從 學 生 喝 的 豆 奶 收 點 豆 奶 費, 拿 點 錢 給 老 師 發 獎 金, 現 在 都 沒 得 了 81 縣 教 育 局 不 僅 訂 定 嚴 格 的 收 費 標 準, 對 於 學 校 公 用 經 費 的 使 用 也 嚴 格 把 關, 學 校 購 買 物 品 與 各 種 開 支 都 必 須 經 由 縣 財 政 的 會 管 中 心 批 准 X 小 學 教 師 就 說 : 現 在 縣 教 委 規 定, 學 校 買 本 子 辦 公 用 品 全 部 要 到 他 指 定 的 地 方 購 買, 包 括 買 的 教 學 設 備 也 都 必 須 到 教 委 指 定 的 地 方 去 買, 你 不 到 他 指 定 的 地 方 買 他 不 給 你 錢, 不 像 以 前 學 校 到 其 他 地 方 買 還 可 以 拿 到 一 些 錢 學 校 現 在 收 的 費 用 要 往 縣 上 繳, 學 校 需 要 用 錢 則 要 提 前 給 縣 上 打 報 告, 批 了 過 後 給 你 撥 一 些, 東 西 買 了 要 憑 發 票 來 檢 查 驗 收, 現 在 管 得 嚴, 學 校 沒 有 經 濟 大 權 沒 有 支 配 權 了 82 按 照 目 前 農 村 義 務 教 育 以 縣 為 主 的 規 定, 對 農 村 中 小 學 經 費 實 行 校 財 局 管 目 的 在 建 立 健 全 的 農 村 中 小 學 學 校 預 算 制 度, 各 項 收 支 都 要 統 一 編 入 縣 級 財 政 預 算, 並 由 縣 級 財 政 部 門 按 照 財 政 國 庫 管 理 制 度 的 規 定 辦 理 資 金 支 付 縣 政 府 在 學 校 收 費 與 支 出 的 嚴 格 規 定, 實 際 上 有 助 於 建 立 更 具 效 率 的 教 育 財 政 制 度, 但 在 整 體 農 村 基 礎 教 育 經 費 不 足 的 問 題 尚 未 解 決 下, 農 村 學 校 目 前 只 能 勉 強 維 持 基 本 運 作 而 無 法 進 行 品 質 提 升, 在 教 育 經 費 預 算 管 理 朝 向 更 透 明 化 的 同 時, 農 村 基 礎 教 育 卻 也 面 臨 發 展 的 停 滯 80 D 鄉 農 村 小 學 教 師 就 表 示, 前 任 校 長 為 了 添 購 學 校 電 腦 設 備, 即 使 不 勝 酒 力 仍 須 到 處 與 教 育 局 官 員 應 酬,(2005 年 8 月 30 日 D 小 學 教 師 訪 談 記 錄 ) 年 8 月 23 日 X 小 學 教 師 訪 談 記 錄 年 8 月 23 日 X 小 學 教 師 訪 談 記 錄 52

11 2005 年 進 行 田 野 調 查 時, 訪 談 中 每 所 農 村 中 小 學 校 長 都 在 喊 窮, 當 時 學 校 採 行 一 費 制 的 收 費 標 準, 尚 未 推 行 農 村 免 費 義 務 教 育, 每 所 小 學 一 年 公 用 經 費 平 均 約 15 萬 元 初 中 約 20 萬, 在 扣 除 教 師 工 資 以 後, 縣 財 政 撥 付 的 比 例 低 於 10%, 九 成 以 上 依 靠 學 校 自 籌 經 費 而 來, 自 籌 經 費 中 又 以 雜 費 所 佔 比 例 最 大 目 前 西 部 地 區 正 推 行 農 村 免 費 義 務 教 育 政 策, 農 村 學 童 不 用 再 繳 交 雜 費, 然 而 雜 費 卻 是 農 村 中 小 學 公 用 經 費 的 最 主 要 財 源, 中 央 與 地 方 資 金 的 落 實 與 否, 將 直 接 影 響 農 村 基 礎 教 育 中 小 學 的 實 際 運 作 從 目 前 的 改 革 來 看, 中 央 與 省 級 政 府 尚 未 完 全 承 擔 農 村 義 務 教 育 的 所 有 經 費, 縣 鄉 仍 須 提 供 部 分 資 金 在 偏 遠 地 區 地 方 財 政 困 窘 下, 無 足 夠 經 費 的 免 費 義 務 教 育 政 策, 無 疑 將 使 農 村 義 務 教 育 的 改 革 陷 於 困 境 53