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1 目 录 卷首 2 认真谋划 十三五 审计工作 双月刊 2016年第4期 总第 189 期 2016年8月5日出版 本刊特约评论员 经济责任审计 3 新形势下区县党政领导干部经济责任审计实务研究 张 嬿 6 经济责任同步审计的思考 刘 冰 金融审计 9 区域性金融风险冲击下金融审计的路径选择 以上海为例 周晓菁 16 试论农业面源污染防治政策跟踪审计 周雯波 上海市浦东新区审计局课题组 22 外聘人员参与国家审计的审计质量控制研究 上海市审计科学研究所课题组 上海市内部审计师协会 工作研究 26 财政大数据审计探究 陈泉倩 29 论组织行为学在跨国企业稽核工作中的应用 汪 淳 上海市审计学会 课题研究 19 自贸区背景下加强审计创新转型的分析研究 主 办 单 位 上海市审计科学研究所 资源环境审计 14 资源环境审计在生态文明建设中发挥的作用 主 管 单 位 上海市审计局 问题与思考 31 开展政策措施贯彻落实情况跟踪审计的思考 王凯敏 34 存量资金视角下优化区县部门预算项目支出预算管理的思考 郑 玥 计算机审计 36 基于异常数据检测和聚类算法的大数据审计研究 编 田春华 主 副 主 编 林忠华 牛海军 张向民 赵 勇 内审天地 执 行 编 辑 孙 玙 刘颖琳 40 论信息安全测试技术在商业银行信息系统内控审计中的运用 电 子 邮 箱 [email protected] 投 稿 专 用 编 辑 出 版 上海审计 编辑部 编辑部地址 上海市陆家浜路1388号1007室 邮 政 编 码 电 话 传 真 上海市连续性内部资料准印证 K 第0496号 常年法律顾问 信达律师事务所姚诚律师 张晓鸥 45 审计思路和审计模型的完美结合 上海银行审计部课题组 朱 琴 审计文苑 47 再当一次新兵 朱 伟 48 我与审计共青春 王 强 封面摄影 直插云霄 上海淞沪抗战纪念馆 傅洪增 照 排 上海歆乐文化传播有限公司 印 刷 上海新艺印刷有限公司 / 上海审计 1

2 卷 首 2016 年 是 十 三 五 规 划 的 开 局 之 年, 也 是 贯 彻 落 实 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 关 于 完 善 审 计 制 度 若 干 重 大 问 题 的 框 架 意 见 及 相 关 配 套 文 件 和 国 务 院 关 于 加 强 审 计 工 作 的 意 见 的 关 键 之 年 本 市 各 级 审 计 机 关 要 立 足 本 地 实 际, 坚 持 目 标 导 向 和 问 题 导 向 相 结 合, 坚 持 战 略 性 与 操 作 性 相 结 合, 认 真 分 析 评 估 审 计 内 外 部 环 境, 广 泛 听 取 各 方 意 见, 对 本 地 区 未 来 五 年 审 计 工 作 的 发 展 目 标 审 计 业 务 审 计 管 理 以 及 理 论 研 究 等 方 面 作 出 规 划 和 安 排, 推 动 审 计 工 作 在 新 时 期 实 现 新 发 展 十 三 五 时 期, 各 级 审 计 机 关 要 高 举 中 国 特 色 社 会 主 义 伟 大 旗 帜, 以 马 克 思 列 宁 主 义 毛 泽 东 思 想 邓 小 平 理 论 三 个 代 表 重 要 思 想 科 学 发 展 观 为 指 导, 深 入 贯 彻 习 近 平 总 书 记 系 列 重 要 讲 话 精 神, 牢 固 树 立 政 治 意 识 大 局 意 识 核 心 意 识 看 齐 意 识, 着 力 贯 彻 落 实 创 新 协 调 绿 色 开 放 共 享 的 发 展 理 念, 完 善 审 计 制 度, 加 大 审 计 力 度, 创 新 审 计 方 式, 提 升 审 计 能 力, 提 高 审 计 效 率, 依 法 独 立 行 使 审 计 监 督 权, 更 好 地 发 挥 审 计 在 党 和 国 家 监 督 体 系 中 的 重 要 作 用, 为 协 调 推 进 四 个 全 面 战 略 布 局, 实 现 中 华 民 族 伟 大 复 兴 的 中 国 梦 做 出 更 大 贡 献 十 三 五 时 期, 国 家 审 计 的 目 标 要 求 是, 按 照 协 调 推 进 四 个 全 面 战 略 布 局 的 部 署 要 求, 围 绕 提 高 发 展 质 量 和 效 益 这 个 中 心, 贯 穿 供 给 侧 结 构 性 改 革 这 条 主 线, 贯 彻 党 政 同 责 同 责 同 审 要 求, 对 公 共 资 金 国 有 资 产 国 有 资 源 和 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 情 况 实 行 审 计 全 覆 盖, 做 到 应 审 尽 审 凡 审 必 严 严 肃 问 责 要 形 成 有 利 于 依 法 独 立 行 使 审 计 监 督 权 的 审 计 管 理 体 制, 健 全 与 审 计 全 覆 盖 相 适 应 的 工 作 机 制, 建 立 具 有 审 计 职 业 特 点 的 审 计 人 员 管 理 制 度, 大 力 推 行 现 代 综 合 审 计 模 式 到 2020 年, 基 本 形 成 与 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 相 适 应 的 审 计 监 督 机 制, 使 中 国 特 色 社 会 主 义 审 计 制 度 更 加 完 善, 更 加 充 分 发 挥 审 计 在 保 障 国 家 重 大 决 策 部 署 贯 彻 落 实 维 护 国 家 经 济 安 全 推 动 深 化 改 革 促 进 依 法 治 国 推 进 廉 政 建 设 中 的 作 用 十 三 五 时 期, 审 计 工 作 的 基 本 原 则 是, 适 应 新 常 态 践 行 新 理 念, 正 确 把 握 改 革 和 发 展 中 出 现 的 新 情 况 新 问 题, 既 不 能 以 新 出 台 的 制 度 规 定 去 衡 量 以 前 的 老 问 题, 也 不 能 生 搬 硬 套 或 机 械 地 使 用 不 符 合 改 革 发 展 要 求 的 旧 制 度 规 定 来 衡 量 当 前 的 创 新 事 项, 坚 持 依 法 审 计, 坚 持 问 题 导 向, 坚 持 客 观 求 实, 坚 持 鼓 励 创 新, 坚 持 推 动 改 革 十 三 五 时 期, 国 家 审 计 的 主 要 任 务 是, 围 绕 党 和 国 家 工 作 中 心, 服 务 改 革 发 展 大 局, 从 审 计 财 政 财 务 收 支 的 真 实 合 法 和 效 益 入 手, 始 终 坚 持 两 手 抓, 突 出 着 力 维 护 人 民 根 本 利 益 着 力 推 动 依 法 治 国 着 力 推 动 深 化 改 革 着 力 推 动 政 策 落 实 着 力 推 动 提 高 发 展 质 量 和 效 益 着 力 推 动 生 态 文 明 建 设 着 力 维 护 经 济 安 全 着 力 推 动 党 风 廉 政 建 设 和 反 腐 败 斗 争 十 三 五 时 期, 本 市 审 计 机 关 要 明 确 政 策 落 实 跟 踪 审 计 财 政 审 计 金 融 审 计 企 业 审 计 民 生 审 计 资 源 环 境 审 计 经 济 责 任 审 计 等 各 领 域 审 计 的 具 体 目 标 和 工 作 重 点 同 时, 要 加 强 和 改 进 审 计 管 理, 加 强 审 计 队 伍 建 设, 落 实 全 面 从 严 治 党 和 党 风 廉 政 建 设 主 体 责 任, 推 进 审 计 法 治 化 建 设, 加 快 审 计 信 息 化 建 设, 加 强 和 改 进 审 计 理 论 研 究, 确 保 国 家 审 计 的 目 标 任 务 顺 利 完 成 本 刊 特 约 评 论 员 认 真 谋 划 十 三 五 审 计 工 作 / 上 海 审 计

3 经济责任审计 张 嬿 新形势下区县党政领导干部 经济责任审计实务研究 经济责任审计是中国特色的 政府经济决策 是指国家行政 了 区 党 政 领 导 的 自 由 裁 量 权 如 审 计 监 督 制 度 党 中 央 国 务 院 机关配置 调控经济资源和建立经 给哪些引进企业较高的财政扶持 和各级党委 政府都非常重视 社 济交易规则的行政行为 是各级政 比例 比例是多少等等 应该是审 会公众也非常关注 在全面深化 府行政权行使的方式之一 其关 计重点关注的内容 二是土地资 改 革 这 一 新 的 历 史 发 展 时 期 深 键就是建立科学民主的政府经济 源配置权 包括土地出让 规划调 化 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 监 督 决策机制 实质在于决策主体的权 整 等 方 面 以 往 的 审 计 中 不 少 问 意义重大 2010 年 10 月 中共中 限划分和运行机制的优化 区县 题也出在这个方面 但 2009 年后 央办公厅 国务院办公厅印发 党 党政领导干部决策与部门领导决 区 规 划 调 整 权 收 归 市 里 每 块 土 政主要领导干部和国有企业领导 策相比 具有宏观性 综合性和复 地 的 出 让 也 需 经 市 规 土 局 批 准 人员经济责任审计规定 2014 年 杂性的特点 常常以党委常委会 相关的问题可能出现的越来越少 7 月 中央纪委机关 中央组织部 会议纪要 书记办公会议纪要 政 了 但 土 地 出 让 环 节 中 土 地 指 标 中央编办 监察部 人力资源社会 府常务会议纪要 专题会议纪要 的分配 即用于商业 保障性住房 保障部 审计署 国资委联合发印 抄告单的形式出现 等 方 面 的 土 地 指 标 如 何 分 配 土 地垦复指标如何完成等方面仍是 企业领导人员经济责任审计规定 1. 主要内容 1 贯彻落实上级政府相关精 实 施 细 则 两 办 规 定 及 其 实 施 神 政策和目标 执行上级政府下 三是国有资产处置权 包括国企 细 则 把 党 政 领 导 干 部 经 济 责 任 达的任务相关的决策情况 如 制 改制 重大对外投资等 审计的重要性再次提到历史性的 定详细措施 落实中央 稳增长 高 度 充 分 验 证 了 经 济 责 任 审 计 转方式 调结构 惠民生 保障性 在加强干部管理监督和党的执政 住房 节能环保 等政策的决策 一 是 财 力 结 算 体 制 的 确 定 以 及 能力建设 推动反腐倡廉 促进经 如何进行清理整顿 落实我市规范 根 据 街 镇 的 经 济 发 展 程 度 功 济社会科学发展等方面都发挥了 招商引资政策的决策 能转变如街道逐步转变为社区服 发了 党政主要领导干部和国有 区 县 领 导 决 策 的 一 项 重 要 内 容 3 对 下 级 政 府 宏 观 经 济 发 展 和 重 大 经 济 事 项 相 关 的 决 策 2 本 级 政 府 为 发 展 地 区 经 务 以 及 成 本 的 变 化 而 调 整 二 力 运 行 的 制 约 着 力 监 督 检 查 领 济实施的重大经济决策 主要围 是指标考核的确定 合理的考核 导 干 部 守 法 守 纪 守 规 尽 责 情 况 绕 一是资金分配和调度权 资 机制对引导下级政府健康发展经 促进依法行政和政令畅通 不仅 金 分 配 包 括 财 政 预 算 国 资 经 营 济 有 着 重 要 作 用 我 们 审 计 也 发 把 权 力 关 进 制 度 的 牢 笼 依 法 为 预算 国有土地出让金预算 政府 现 乡 镇 中 存 在 的 一 些 问 题 往 往 积极作用 特别是围绕强化对权 权 力 制 造 笼 子 的 政 治 高度 让 广 性 投 资 项 目 计 划 安 排 融 资 计 划 是为了完成区政府的个别考核指 大领导干部 不干坏事 多干好 等 资金使用财政资金一事一议 标 如对乡镇为完成税收收入目 事 把好事干好 土 地 出 让 金 使 用 举 债 资 金 使 用 标 由财政出借资金给企业缴税 一 加强对决策环节的审计 力度 保护领导干部 不干坏事 等 尤其是其中招商引资 土地等 造成资金损失的情况 三是对下 方面 一事一议 事项的决策体现 级政府的监督和管理相关的决 / 上海审计 3

4 经 济 责 任 审 计 策, 如 乡 镇 重 大 经 济 事 项 是 否 报 区 政 府 备 案? 区 政 府 是 否 可 通 过 相 关 渠 道 知 晓, 并 予 以 监 管? 是 否 建 立 相 关 制 度, 对 乡 镇 领 导 干 部 决 策 进 行 规 范? 总 的 来 说, 就 是 在 目 前 审 计 经 济 和 社 会 事 业 发 展 情 况 重 大 经 济 决 策 情 况 财 政 收 支 情 况 政 府 投 融 资 情 况 土 地 管 理 情 况 等 基 础 上, 突 出 决 策 这 个 内 容, 对 其 他 几 部 分 内 容 的 审 计 始 终 围 绕 其 展 开, 审 计 区 县 党 政 领 导 在 决 策 程 序 的 规 范 性 决 策 内 容 的 合 法 合 理 性, 以 及 决 策 的 有 效 性 方 面 存 在 的 问 题 揭 示 区 领 导 在 决 策 中 存 在 的 缺 位 和 越 位 情 况 2. 主 要 关 注 (1) 决 策 程 序 的 规 范 性 1 形 式 的 规 范 性 一 是 主 要 审 查 相 关 决 策 是 否 遵 循 民 主 集 中 制 原 则, 是 否 存 在 违 反 决 策 程 序, 个 人 擅 自 决 策 的 情 况 一 般 来 说, 各 区 县 均 已 制 定 三 重 一 大 决 策 制 度, 重 大 经 济 事 项 需 要 通 过 集 体 决 策 通 过 二 是 有 决 策 过 程, 但 形 成 的 决 策 结 果 形 式 不 规 范, 通 过 白 头 文 件 便 条 等 更 加 不 规 范 的 形 式, 甚 至 仅 仅 是 领 导 干 部 口 头 同 意 要 求 2 内 容 的 规 范 性 决 策 内 容 的 规 范 性 也 是 决 策 审 计 的 一 个 重 要 方 面 表 现 在 相 关 决 策 内 容 用 词 及 表 述 模 糊 不 清, 下 级 部 门 操 作 随 意 性 大 一 方 面 可 能 由 于 文 字 表 达 欠 缺, 另 一 方 面 也 可 能 是 领 导 干 部 决 策 为 了 防 范 风 险, 不 作 明 确 指 示, 但 实 际 操 作 中 相 关 利 益 方 按 最 有 利 的 方 向 操 作 (2) 决 策 内 容 的 合 法 性 以 及 合 理 性 合 法 性 即 关 注 重 大 经 济 决 策 内 容 是 否 符 合 国 家 规 定, 有 无 违 法 违 规 行 为, 同 时 我 们 在 审 计 中 很 重 要 也 是 最 多 碰 到 的 就 是 合 法 但 不 合 理 的 经 济 事 项 如, 政 府 为 改 善 招 商 环 境, 提 高 商 业 档 次, 要 求 某 民 营 企 业 调 整 建 设 项 目 规 划, 降 低 入 住 商 户 租 金 等, 但 并 未 测 算 该 企 业 的 损 失, 而 采 取 将 该 企 业 作 为 招 商 平 台, 将 其 引 进 企 业 税 收 大 部 分 返 还, 并 由 该 企 业 自 有 支 配 的 措 施 予 以 平 衡 决 策 过 程 粗 化, 内 容 不 合 理 (3) 决 策 结 果 的 有 效 性 评 价 一 项 决 策 的 好 坏, 是 否 存 在 相 关 问 题, 最 重 要 的 是 看 决 策 的 结 果 一 是 要 关 注 的 就 是 决 策 结 果 的 真 实 性, 二 是 结 果 的 有 效 性 主 要 关 注 决 策 对 区 域 经 济 发 展 是 否 产 生 推 动 作 用 ; 决 策 产 生 的 结 果 是 否 达 到 制 定 时 的 目 标, 有 无 重 大 资 金 损 失 浪 费 国 有 资 产 流 失 等 问 题 我 们 重 点 阐 述 以 下 方 面 1 政 府 举 债 健 全 融 资 管 理 机 制 合 理 控 制 举 债 规 模 有 效 使 用 举 债 资 金 是 区 县 党 政 领 导 决 策 的 一 项 重 要 内 容, 我 们 在 以 前 的 审 计 中 也 发 现 部 分 区 县 债 务 规 模 较 大, 财 力 难 以 支 持, 依 靠 成 立 虚 假 融 资 平 台, 或 以 较 高 利 息 进 行 民 间 借 贷, 借 新 还 旧 因 此, 举 债 方 面 我 们 要 关 注 : 融 资 规 模 与 政 府 财 力 是 否 匹 配, 是 否 存 在 较 大 债 务 风 险 ; 是 否 建 立 偿 债 机 制 等 等 2 政 府 性 投 资 计 划 安 排 及 重 大 项 目 建 设 政 府 性 投 资 决 策 主 要 看 : 一 是 投 资 计 划 的 安 排 是 否 科 学 执 行 是 否 到 位 ; 二 是 重 大 项 目 投 资 审 批 程 序 是 否 合 规 ; 三 是 对 部 分 重 大 建 设 项 目 的 使 用 效 益 进 行 评 价, 揭 示 因 决 策 不 科 学 造 成 的 损 失 浪 费 等 问 题 如 我 们 在 审 计 中 发 现, 部 分 区 县 投 资 计 划 安 排 缺 乏 科 学 论 证, 部 分 项 目 甚 至 只 停 留 在 概 念 阶 段 就 纳 入 当 年 投 资 计 划, 计 划 调 整 流 于 形 式, 导 致 计 划 执 行 率 过 低, 失 去 了 投 资 计 划 安 排 的 作 用, 而 财 政 打 包 下 拨 建 设 资 金, 也 不 随 计 划 调 整 而 调 整 资 金 用 途, 导 致 资 金 大 量 滞 留 建 设 单 位, 如 果 这 样 的 问 题 我 们 单 从 财 政 或 建 设 上 来 提 难 以 反 映 其 根 本 原 因, 还 要 上 升 到 区 体 制 层 面 上 才 能 揭 示 清 楚 3 招 商 引 资 招 商 引 资 是 区 县 政 府 发 展 地 区 经 济 的 重 要 手 段, 也 是 考 核 各 级 领 导 干 部 政 绩 的 一 个 重 要 指 标 因 此 各 地 区 为 引 进 相 关 企 业, 特 别 是 规 模 大 的 企 业, 违 反 相 关 政 策 精 神, 突 破 优 惠 范 围, 决 策 很 不 规 范 对 招 商 引 资 和 财 政 扶 持 决 策 的 审 计 主 要 包 括 以 下 几 个 方 面 : 一 是 是 否 已 按 照 市 政 府 要 求 对 招 商 引 资 中 出 现 的 虚 假 验 资 等 问 题 进 行 了 清 理, 是 否 在 全 区 范 围 了 制 定 了 统 一 规 范 的 招 商 引 资 政 策 ; 二 是 领 导 干 部 对 财 政 扶 持 自 由 裁 量 权 的 审 计, 重 点 关 注 一 事 一 议 事 项, 揭 示 部 分 财 政 扶 持 比 例 过 高, 决 策 程 序 不 规 范, 政 策 不 统 一 等 情 况 ; 三 是 对 部 分 重 点 决 策 的 招 商 引 资 项 目 审 计, 是 否 存 在 决 策 不 规 范 引 进 项 目 效 益 不 高 等 情 况 4 对 下 属 乡 镇 重 大 经 济 事 项 是 否 建 立 有 效 的 监 管 机 制 一 是 审 计 对 下 属 乡 镇 的 考 核 指 标 是 否 科 学 合 理 重 点 审 查 区 委 区 政 府 对 下 属 街 道 乡 镇 考 核 指 标 的 合 理 性, 是 否 按 照 中 央 及 市 政 府 相 关 精 神, 弱 化 对 GDP 及 财 政 收 入 等 经 济 指 标 的 考 核, 强 化 民 生 和 社 会 保 障 等 方 面 的 考 核 二 是 审 计 对 下 属 乡 镇 重 大 经 济 事 项 是 否 建 立 有 效 的 监 管 机 制 主 要 是 对 乡 镇 审 计 发 现 的 问 题, 应 进 一 步 分 析, 是 否 是 有 代 表 性 或 普 遍 性 问 题, 是 否 是 由 于 区 层 面 体 制 不 合 理 或 未 建 立 起 乡 镇 重 大 事 项 的 监 管 机 制 造 成 的, 将 乡 镇 问 题 上 升 到 区 层 面 才 能 从 根 本 上 减 少 类 似 问 题 的 再 次 发 生 二 加 强 对 政 策 执 行 环 节 的 / 上 海 审 计

5 经 济 责 任 审 计 审 计 力 度, 督 促 领 导 干 部 多 干 好 事 新 形 势 下, 各 级 领 导 对 审 计 机 关 提 出 了 新 的 要 求, 要 紧 紧 盯 住 重 大 决 策, 确 保 改 革 发 展 重 大 举 措 落 实 到 位, 当 好 落 实 重 大 决 策 的 督 查 员 以 及 深 化 改 革 的 助 推 器 今 年 市 委 1+8 重 点 调 研 课 题 重 点 推 进 和 督 查 工 作 已 经 明 确, 市 政 府 20 项 重 点 工 作 也 都 作 了 部 署, 各 区 县 政 府 在 这 些 重 大 政 策 落 实 重 大 项 目 落 地 重 点 资 金 保 障 的 实 施 情 况, 是 否 存 在 党 政 领 导 乱 作 为 不 作 为 慢 作 为 以 及 选 择 性 作 为 等 问 题 例 如 围 绕 国 务 院 出 台 的 稳 增 长 促 改 革 调 结 构 惠 民 生 一 系 列 政 策 措 施, 区 县 政 府 是 否 按 照 职 责 范 围 和 分 工 制 定 具 体 落 实 措 施 任 务 分 解 工 作 进 展 和 完 善 制 度 保 障 等 情 况 ; 各 地 区 因 地 制 宜 制 定 具 体 措 施 承 接 并 制 订 目 标 任 务 细 化 方 案 明 确 责 任 主 体 建 立 健 全 保 障 机 制 等 情 况 ; 各 地 区 各 相 关 部 门 落 实 措 施 的 具 体 内 容 时 间 表 路 线 图 和 执 行 进 度, 以 及 取 得 的 实 际 效 果 特 别 是 区 县 政 府 在 重 大 项 目 管 理 中, 项 目 建 设 进 度 是 否 符 合 时 间 要 求, 财 政 和 信 贷 等 资 金 保 障 是 否 到 位, 各 类 资 金 是 否 及 时 投 入 使 用, 简 政 放 权 等 相 关 改 革 措 施 是 否 落 地, 各 项 政 策 措 施 是 否 充 分 发 挥 作 用, 以 及 经 济 发 展 过 程 中 可 能 出 现 的 财 政 金 融 产 业 外 贸 等 方 面 的 风 险 隐 患 主 要 围 绕 : 取 消 和 下 放 行 政 审 批 事 项 推 进 简 政 放 权 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 棚 户 区 改 造 加 大 保 障 性 安 居 工 程 建 设 力 度 政 策 措 施 落 实 情 况 深 化 铁 路 投 融 资 体 制 改 革 加 快 铁 路 建 设 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 城 市 基 础 设 施 建 设 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 节 能 环 保 产 业 发 展 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 发 展 养 老 健 康 服 务 业 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 信 息 消 费 政 策 措 施 落 实 情 况 推 进 文 化 创 意 和 设 计 服 务 与 相 关 产 业 融 合 发 展 政 策 措 施 落 实 情 况 落 实 企 业 投 资 自 主 权, 向 非 国 有 资 本 推 出 一 批 投 资 项 目 政 策 措 施 落 实 情 况 金 融 支 持 实 体 经 济 特 别 是 小 微 企 业 和 三 农 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 对 外 贸 易 稳 定 增 长 政 策 措 施 落 实 情 况 以 创 新 支 撑 引 领 经 济 结 构 优 化 升 级 政 策 措 施 落 实 情 况 夯 实 农 业 基 础 推 进 现 代 农 业 发 展 政 策 措 施 落 实 情 况 加 快 重 大 水 利 工 程 建 设,2014 年 再 解 决 6000 万 农 村 人 口 饮 水 安 全 问 题 政 策 措 施 落 实 情 况 实 行 精 准 扶 贫,2014 年 再 减 少 农 村 贫 困 人 口 1000 万 人 以 上 政 策 措 施 落 实 情 况 加 强 生 态 环 境 保 护 政 策 措 施 落 实 情 况 扩 大 营 改 增 试 点 减 轻 和 公 平 企 业 税 负 政 策 措 施 落 实 情 况 促 进 高 校 毕 业 生 就 业 创 业 政 策 措 施 落 实 情 况 加 强 社 会 救 助 保 障 困 难 群 众 基 本 生 活 政 策 措 施 落 实 情 况 等 具 体 开 展 审 计 与 此 同 时, 经 济 责 任 审 计 在 发 现 问 题 的 同 时, 还 要 深 入 研 究, 分 析 问 题 产 生 的 主 要 原 因 及 各 地 区 各 相 关 部 门 下 一 步 将 采 取 的 措 施 包 括 : 针 对 跟 踪 审 计 发 现 的 问 题, 深 入 分 析 问 题 产 生 的 原 因, 落 实 各 环 节 的 责 任 主 体, 提 出 意 见 和 建 议 ; 帮 助 区 县 党 政 领 导 干 部 针 对 跟 踪 审 计 指 出 的 问 题, 采 取 积 极 有 效 措 施, 多 干 好 事 三 加 大 审 计 整 改 力 度, 帮 助 领 导 干 部 将 好 事 干 好 审 计 整 改 是 指 被 审 计 单 位 按 照 审 计 机 关 出 具 的 审 计 报 告 审 计 决 定 的 要 求, 纠 正 其 已 发 生 的 违 法 违 规 行 为, 并 采 取 健 全 财 务 管 理 制 度 优 化 财 务 运 行 机 制 等 措 施, 将 财 政 财 务 收 支 活 动 和 其 他 经 济 活 动 置 于 法 律 法 规 框 架 内 并 实 现 有 序 高 效 运 转 审 计 整 改 作 为 审 计 业 务 工 作 程 序 之 内 的 一 项 工 作, 审 计 法 实 施 条 例 第 四 十 五 条 规 定 审 计 机 关 应 当 自 审 计 决 定 生 效 之 日 起 3 个 月 内, 检 查 审 计 决 定 的 执 行 情 况 被 审 计 单 位 未 按 规 定 期 限 和 要 求 执 行 审 计 决 定 的, 审 计 机 关 应 当 责 令 执 行 ; 仍 不 执 行 的 申 请, 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 审 计 法 第 四 条 第 二 款 也 明 确 要 求 国 务 院 和 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 应 当 将 审 计 工 作 报 告 中 指 出 的 问 题 的 纠 正 情 况 和 处 理 结 果 向 本 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 报 告 审 计 整 改 对 于 最 大 限 度 地 发 挥 审 计 监 督 职 能 作 用, 实 现 审 计 目 标, 扩 大 审 计 成 效 具 有 重 要 的 现 实 意 义 发 现 问 题 作 出 处 理 抓 好 整 改, 是 审 计 工 作 不 可 缺 少 的 三 个 步 骤 只 注 重 发 现 和 处 理 问 题 而 忽 视 督 促 整 改, 发 现 的 问 题 会 不 了 了 之, 审 计 的 目 标 就 不 能 实 现, 审 计 的 作 用 就 会 打 折 扣 一 项 审 计 工 作 结 束 之 后, 必 须 督 促 被 审 计 单 位 认 真 执 行 审 计 决 定, 纠 正 存 在 问 题, 追 究 有 关 人 员 的 责 任 ; 要 督 促 他 们 吸 取 教 训, 建 章 立 制, 加 强 管 理, 从 制 度 上 预 防 违 规 问 题 的 发 生 完 全 彻 底 的 整 改 应 能 够 从 源 头 上 制 约 问 题 的 重 复 发 生, 避 免 出 现 屡 审 屡 犯 现 象 要 达 到 这 一 目 的, 就 不 能 简 单 的 就 事 论 事, 要 从 体 制 机 制 制 度 上 追 根 溯 源 寻 找 对 策, 实 现 从 发 现 和 揭 露 问 题 向 更 好 地 解 决 问 题 转 变 国 务 院 及 各 级 政 府 对 审 计 整 改 工 作 重 视 程 度 不 断 提 升 在 国 务 院 层 面,2014 年 7 月 2 日, 李 克 强 总 理 在 主 持 召 开 国 务 ( 下 转 第 13 页 ) / 上 海 审 计 5

6 经 济 责 任 审 计 刘 冰 经 济 责 任 同 步 审 计 的 思 考 去 年, 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 印 发 的 关 于 完 善 审 计 制 度 若 干 重 大 问 题 的 框 架 意 见 及 相 关 配 套 文 件 通 知 中, 要 求 坚 持 党 政 同 审 同 责 同 审, 对 公 共 资 金 国 有 资 产 国 有 资 源 和 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 情 况 实 行 审 计 全 覆 盖 因 此, 做 好 同 步 审 计 应 成 为 当 前 经 济 责 任 审 计 中 需 要 解 决 的 一 个 重 要 问 题 本 文 将 对 当 前 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 存 在 的 难 点 进 行 分 析, 进 而 提 出 进 一 步 推 动 经 济 责 任 同 步 审 计 的 对 策 和 建 议 一 经 济 责 任 同 步 审 计 的 内 涵 及 新 形 势 下 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 的 必 要 性 1. 经 济 责 任 同 步 审 计 的 内 涵 经 济 责 任 同 步 审 计 是 指 由 同 一 审 计 机 关 在 同 一 时 期 内, 对 一 个 地 区 一 个 部 门 或 一 个 单 位 履 行 密 切 相 关 经 济 责 任 的 不 同 领 导 干 部, 同 步 开 展 经 济 责 任 审 计 分 别 认 定 责 任, 分 别 出 具 审 计 报 告 和 审 计 结 果 报 告 根 据 中 央 七 部 委 党 政 主 要 领 导 干 部 和 国 有 企 业 领 导 人 员 经 济 责 任 审 计 规 定 实 施 细 则 的 相 关 规 定, 经 济 责 任 同 步 审 计 主 要 包 括 三 种 类 型 : 一 是 地 方 党 委 与 政 府 的 主 要 领 导 干 部 经 济 责 任 同 步 审 计 ; 二 是 党 政 工 作 部 门 高 等 院 校 等 单 位 的 党 委 与 行 政 主 要 领 导 干 部 经 济 责 任 同 步 审 计 ; 三 是 国 有 及 国 有 控 股 企 业 法 定 代 表 人 与 不 担 任 法 定 代 表 人 的 董 事 长 总 经 理 党 委 书 记 等 企 业 主 要 负 责 人 经 济 责 任 同 步 审 计 2. 新 形 势 下 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 的 必 要 性 经 济 责 任 审 计 是 权 力 运 行 制 约 和 监 督 机 制 的 重 要 环 节, 是 惩 治 预 防 腐 败 体 系 的 重 要 制 度 设 计 在 当 前 形 势 下, 开 展 同 步 审 计 具 有 重 要 的 现 实 意 义 第 一, 经 济 责 任 同 步 审 计 是 全 面 从 严 治 党 的 需 要 从 严 治 党, 重 在 从 严 监 督 管 理 干 部 在 受 托 经 济 责 任 关 系 中, 经 济 权 力 委 托 人 希 望 受 托 人 能 够 恰 当 地 运 用 经 济 权 力 令 人 满 意 地 履 行 受 托 经 济 责 任 如 果 不 对 履 行 密 切 相 关 经 济 责 任 的 领 导 干 部 ( 人 员 ) 同 步 进 行 监 督, 难 以 涵 盖 公 共 权 力 运 行 监 督 的 全 过 程 开 展 同 步 审 计, 可 以 实 现 对 经 济 决 策 执 行 管 理 等 权 力 运 行 进 行 全 过 程 全 方 位 地 监 督, 建 立 权 责 对 等 的 监 督 机 制, 推 进 党 风 廉 政 建 设 反 腐 败 工 作 第 二, 经 济 责 任 同 步 审 计 是 推 进 五 大 发 展 的 需 要 党 的 十 八 届 五 中 全 会 提 出 了 创 新 协 调 绿 色 开 放 共 享 的 发 展 理 念 在 推 动 五 大 发 展 的 中, 各 级 地 方 党 委 和 政 府 主 要 领 导 各 部 门 单 位 党 委 和 行 政 主 要 领 导, 工 作 目 标 一 致, 重 大 决 策 统 一, 经 济 责 任 密 切 相 关 同 步 审 计, 有 利 于 防 止 相 互 推 诿 的 现 象, 促 进 领 导 干 部 团 结 协 作 共 谋 发 展 方 略, 有 利 于 促 进 领 导 班 子 全 面 分 析 和 研 究 本 地 区 部 门 单 位 关 于 经 济 社 会 发 展 的 深 层 次 问 题, 促 进 科 学 决 策, 推 动 发 展 迈 上 新 台 阶 第 三, 经 济 责 任 同 步 审 计 是 实 现 审 计 全 覆 盖 的 需 要 审 计 全 覆 盖 是 党 和 政 府 在 新 的 历 史 条 件 下 对 审 计 机 关 提 出 的 新 的 更 高 要 求 在 现 实 中, 由 于 审 计 资 源 审 计 组 织 实 施 方 式 审 计 技 术 方 法 等 方 面 存 在 的 不 足, 审 计 全 覆 盖 也 面 临 一 些 困 难 而 同 步 审 计 作 为 经 济 责 任 审 计 的 一 种 特 殊 组 织 方 式, 只 需 审 计 一 次 就 可 以 实 现 对 多 位 相 对 人 的 监 督, 有 利 于 节 约 审 计 资 源, 优 化 审 计 组 织 实 施, 提 高 审 计 效 能, 是 推 进 审 计 全 覆 盖 的 有 效 途 经 二 开 展 经 济 责 任 同 步 审 计 存 在 的 难 点 上 海 对 区 ( 县 ) 党 政 主 要 领 导 干 部 已 全 部 实 行 同 步 审 计 近 年 来, 还 对 部 分 医 院 高 校 党 委 书 记 和 行 政 领 导, 以 及 部 分 国 有 或 国 有 控 股 企 业 董 事 长 总 裁 ( 总 经 理 ) 探 索 开 展 同 步 审 计 从 同 步 审 计 的 实 践 看, 在 推 进 同 步 审 计 过 程 中, 还 存 在 一 些 困 难, 突 出 表 现 在 以 下 四 个 方 面 : 1. 准 确 界 定 经 济 责 任 的 难 度 较 大 同 步 审 计 具 有 一 审 多 人 的 特 点, 同 步 审 计 的 对 象 有 着 相 同 / 上 海 审 计

7 经 济 责 任 审 计 或 相 似 的 职 务 级 别, 很 多 重 大 经 济 事 项 都 是 共 同 参 与 决 策 加 上 一 些 部 门 和 单 位 对 领 导 干 部 ( 人 员 ) 职 责 的 规 定 和 划 分 也 比 较 笼 统 这 样 造 成 在 实 际 中, 多 人 职 责 交 叉, 难 以 截 然 分 开, 当 审 计 发 现 问 题 时, 较 难 客 观 公 正 地 界 定 每 个 人 责 任 2. 审 计 评 价 难 以 把 握 影 响 经 济 责 任 履 行 的 原 因 多 样, 有 历 史 的 有 现 实 的, 有 主 观 的 有 客 观 的, 有 班 子 集 体 的 也 有 领 导 个 人 的, 更 有 许 多 新 情 况 和 新 问 题 难 以 用 现 行 的 法 律 法 规 和 评 价 标 准 来 评 判 因 此, 如 何 结 合 地 区 部 门 单 位 的 实 际 情 况, 根 据 审 计 查 证 或 者 认 定 的 事 实, 客 观 公 正 实 事 求 是 地 进 行 审 计 评 价, 带 来 了 一 定 难 度 3. 审 计 内 容 的 侧 重 点 难 以 把 握 党 政 主 要 领 导 干 部 和 国 有 企 业 领 导 人 员 经 济 责 任 审 计 规 定 实 施 细 则 对 地 方 各 级 党 委 主 要 领 导 干 部 地 方 各 级 政 府 主 要 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 的 内 容 分 别 作 出 了 划 分 和 明 确 但 是 对 部 门 单 位 党 委 领 导 与 行 政 领 导, 对 国 有 及 国 有 控 股 企 业 法 定 代 表 人 与 不 担 任 法 定 代 表 人 的 董 事 长 总 经 理 党 委 书 记 等 企 业 主 要 负 责 人, 开 展 同 步 审 计 时, 对 不 同 领 导 干 部 ( 人 员 ) 审 计 侧 重 点 和 应 关 注 的 主 要 内 容 并 未 分 别 作 出 规 定, 使 得 在 开 展 同 步 审 计 时, 审 计 内 容 侧 重 点 不 易 把 握 4. 审 计 结 果 的 运 用 效 果 有 待 提 升 同 步 审 计 分 别 认 定 领 导 干 部 ( 人 员 ) 应 当 承 担 的 责 任, 分 别 出 具 审 计 报 告 和 审 计 结 果 报 告 这 种 组 织 方 式 的 优 势 不 仅 为 有 关 部 门 监 督 管 理 干 部 进 行 责 任 追 究 提 供 依 据, 还 会 起 到 制 约 权 力 运 行 端 正 党 风 政 风 促 进 经 济 发 展 的 作 用 而 在 实 际 中, 审 计 结 果 未 得 到 充 分 利 用, 问 责 和 追 责 不 到 位, 使 同 步 审 计 的 优 势 没 有 充 分 发 挥 三 推 进 经 济 责 任 同 步 审 计 的 对 策 与 建 议 针 对 上 述 存 在 的 难 点 和 问 题, 提 出 以 下 对 策 和 建 议 1. 明 确 领 导 干 部 ( 人 员 ) 经 济 责 任, 解 决 责 任 界 定 难 的 问 题 有 效 实 施 同 步 审 计 的 首 要 问 题 应 当 是 界 定 不 同 领 导 干 部 各 自 应 当 履 行 的 经 济 责 任 准 确 界 定 各 自 应 该 履 行 的 经 济 责 任 后, 才 能 围 绕 权 力 运 行 的 轨 迹 和 运 行 结 果, 确 定 审 什 么, 怎 么 评 价, 应 承 担 什 么 责 任 因 此, 有 关 部 门 应 进 一 步 明 确 领 导 干 部 ( 人 员 ) 的 职 责 以 及 经 济 责 任 范 围, 这 样 既 有 利 于 领 导 干 部 本 人 履 行 经 济 责 任, 也 有 利 于 审 计 部 门 依 法 依 规 审 计 审 计 部 门 在 责 任 界 定 时 要 将 经 济 责 任 与 具 体 岗 位 结 合 起 来, 既 要 看 到 同 步 审 计 的 领 导 干 部 ( 人 员 ) 经 济 责 任 的 相 同 方 面 和 内 在 联 系, 又 要 关 注 主 要 差 异 和 区 别 所 在, 分 别 界 定 责 任, 分 别 进 行 评 价, 分 别 出 具 审 计 报 告 和 结 果 报 告 总 体 上 讲, 党 委 负 责 人 的 经 济 职 责 侧 重 于 把 握 发 展 的 大 方 向 和 整 体 思 路, 以 及 对 重 大 事 项 进 行 决 策 和 监 督 ; 行 政 负 责 人 的 经 济 职 责 侧 重 于 参 与 重 大 决 策, 执 行 组 织 和 实 施 党 委 的 重 大 决 策, 并 对 日 常 性 事 务 进 行 决 策 执 行 和 管 理 在 责 任 界 定 时, 应 本 着 权 责 对 等 的 原 则, 来 区 分 和 评 价 同 步 审 计 领 导 干 部 ( 人 员 ) 的 经 济 责 任 在 具 体 操 作 中, 应 坚 持 四 个 一 致 性 一 是 主 管 与 责 任 一 致 性 党 委 领 导 主 管 的 事 宜 原 则 上 由 党 委 领 导 负 责, 纳 入 党 委 领 导 的 评 价 范 围 ; 行 政 领 导 主 管 的 事 宜 原 则 上 由 行 政 领 导 负 责, 纳 入 行 政 领 导 评 价 范 围 二 是 主 持 与 责 任 一 致 性 按 照 会 议 记 录 会 议 纪 要 等 资 料, 谁 主 持 召 集 会 议, 谁 负 责 三 是 主 批 与 责 任 一 致 性 通 过 文 件 或 批 示 的 形 式 决 策 的 事 宜, 谁 主 批 谁 负 责 四 是 主 定 与 责 任 一 致 性 通 过 集 体 决 策 的 事 项, 集 体 中 个 体 之 间 的 责 任, 不 应 平 均 分 配, 以 集 体 责 任 淡 化 个 人 责 任, 应 根 据 领 导 干 部 ( 人 员 ) 拥 有 信 息 和 权 力 优 势 情 况 来 认 定 责 任 大 小, 对 拥 有 决 策 决 定 权 优 势 者, 认 定 的 责 任 应 大 于 其 他 成 员 ; 对 没 有 经 过 集 体 决 策 的 事 项, 如 果 出 现 问 题, 应 由 主 要 决 策 者 负 责 任 2. 规 范 审 计 评 价, 解 决 评 价 难 以 把 握 的 问 题 审 计 机 关 应 积 极 探 索, 建 立 健 全 同 步 审 计 评 价 规 范 一 是 把 握 审 计 评 价 的 总 体 原 则 同 步 审 计 评 价 的 总 体 原 则 为 不 越 位 不 缺 位 不 错 位 不 越 位 就 是 坚 持 审 计 什 么 评 价 什 么, 没 进 行 审 计 的 不 评 价 ; 不 缺 位 就 是 循 着 领 导 干 部 ( 人 员 ) 经 济 责 任 履 行 的 轨 迹 进 行 审 计 和 评 价, 对 重 大 经 济 责 任 履 行 情 况 的 审 计 监 督 不 能 缺 失 ; 不 错 位 就 是 紧 紧 围 绕 经 济 责 任 进 行, 对 不 属 于 经 济 责 任 的 内 容 不 作 评 价 二 是 完 善 审 计 评 价 指 标 体 系 审 计 评 价 的 指 标 体 系 是 审 计 评 价 的 依 据 和 标 准 应 按 照 权 责 对 等 的 要 求 分 类 设 置 评 价 指 标 体 系, 从 而 全 面 客 观 公 正 地 评 价 领 导 干 部 ( 人 员 ) 比 如, 对 国 有 或 国 有 控 股 企 业 的 董 事 长 和 总 裁 ( 总 经 理 ), 在 设 置 和 运 用 指 标 体 系 时, 应 由 不 同 的 标 准 应 在 坚 持 全 面 性 的 基 础 上, 突 出 重 点, 选 择 由 代 表 性 的 定 性 指 标 和 定 量 指 标 作 为 评 价 标 准, 评 价 指 标 应 当 简 明 实 用 易 于 操 作 比 如, 对 地 方 党 政 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计, 可 以 将 经 济 社 会 发 展 情 况 重 大 经 济 决 策 情 况 财 政 财 务 收 支 管 理 情 况 政 府 性 债 务 管 理 情 况 土 地 管 理 情 况 国 有 资 产 管 理 情 况 政 府 投 资 项 目 管 理 情 况 环 境 治 理 保 护 情 况 等, / 上 海 审 计 7

8 经济责任审计 纳入评价体系 应注重评价指标 任审计的 12 项主要内容 地方各 部门 国有资产监督管理部门 有 体系的导向性 正确处理经济效益 级政府主要领导干部经济责任审 关主管部门 被审计领导干部及其 与 社 会 效 益 近 期 效 益 与 长 远 效 计的 15 项主要内容 为各级地方 所在单位在审计结果运用中的主 益 局部利益与整体利益的关系 党委与政府主要领导干部经济责 要职责 要建立健全上述各部门 确保总体目标的实现 三是要客 任同步审计内容侧重点的确定提 单位的工作协调机制 把审计监督 观求实的进行审计评价 当前 经 供 了 依 据 目 前 应 探 索 另 外 两 与党管干部 纪律检查 追责问责 济社会发展进程中新生事物层出 类经济责任同步审计内容侧重点 结合起来 把审计结果及整改情况 不穷 审计人员要适应形势和实践 的 选 择 一 是 对 党 政 工 作 部 门 作为考核 任免 奖惩领导干部的 的发展变化 做到依法审计与实事 高等院校等单位党委主要领导与 重要依据 当前 应亟需建立健全 求 是 客 观 公 正 的 统 一 要 根 据 行政主要领导经济责任同步审计 与问责 考核相关的审计成果利用 刘家义审计长提出的 2 个不用 时 各 自 的 审 计 内 容 的 侧 重 点 如 制度机制 倒逼审计成果的利用 5 个统一 15 个凡是 的要求 何确定 比如对高校党委书记与 在问责方面 针对审计发现重大问 在审计中具体问题具体分析 做到 校 长 经 济 责 任 同 步 审 计 笔 者 认 题及整改不力情况 应明确问责的 评价中肯 尤其对审计中发现的 为 对 书 记 的 审 计 内 容 应 侧 重 于 主 体 问 责 的 程 序 和 问 责 的 方 式 一些创新事项 在遵循宪法和基本 重 大 决 策 情 况 高 等 教 育 发 展 规 等 使追责问责落到实处 维护审 法律法规的基础上 要以是否符合 划 制 定 及 完 成 情 况 个 人 廉 政 情 计的威慑力和严肃性 在考核方 中央决定精神和重大改革方向作 况等 对校长的审计内容应侧重 面 中央两办印发的 关于完善审 为定性判断事物的标准 切不可生 于 学 校 发 展 目 标 的 完 成 情 况 财 计制度若干重大问题的框架意见 搬硬套 拿着一些不符合改革发展 政财务收支的真实性 合法性 效 及相关配套文件中 提出把领导干 要求的法规制度作为定性评价的 益 性 重 大 投 资 项 目 建 设 及 管 理 部经济责任审计结果和审计发现 依据 情 况 重 要 事 项 管 理 制 度 的 制 定 问题的整改情况 纳入所在单位领 与 执 行 情 况 对 下 属 单 位 财 政 财 导班子民主生活会及党风廉政建 决 审 计 侧 重 点 难 以 把 握 的 问 题 同步审计内容的确定 应紧紧围绕 务收支情况以及相关经济活动的 设责任制检查考核的内容 作为领 管理监督情况 个人廉政情况等 导班子成员述职述廉 年度考核 领导干部 人员 履行的经济责任 二是对国有及国有控股企业法定 任职考核的重要依据 应抓紧与 展开 根据中央两办 党政主要领 代表人与不担任法定代表人的董 组织人事 纪检监察及相关主管部 导干部和国有企业领导人员经济 事长 总经理 党委书记等企业主 门沟通 形成具体的工作机制和落 责任审计规定 经济责任是指领 要 负 责 人 经 济 责 任 同 步 审 计 时 实办法 推进此项要求落实到位 导干部在任职期间根据其所任职 各自审计内容的侧重点如何确 务 依法对本地区 本部门 系统 定 笔 者 认 为 应 以 国 有 企 业 领 本 单 位 的 财 政 收 支 财 务 收 支 以 导 人 员 经 济 责 任 审 计 的 12 项 内 3. 明确审计的内容和重点 解 及有关经济活动应当履行的职责 容 为 框 架 结 合 企 业 法 人 治 理 结 义务 构 中 对 董 事 长 总 经 理 等 领 导 人 因 此 对 领 导 干 部 人 员 同 步 审 计 的 内 容 应 围 绕 财 政 收 支 员的职责划分 以及组织部门 国 资监管部门对国有及国有控股企 财务收支有关经济活动三方面确 业 领 导 人 员 的 考 核 内 容 来 确 定 定 从 总 体 上 看 同 步 审 计 的 内 同步审计中不同领导人员审计内 容 具 有 同 一 性 但 是 由 于 领 导 干 容的侧重点 部 人员 职责分工不同 审计的 4. 加强审计结果的运用 解决 中央七部委 党政主要领导干部 同步审计优势发挥不充分的问题 中央两办 党政主要领导干部和国 和国有企业领导人员经济责任审 有企业领导人员经济责任审计规 计规定实施细则 同时明确了地 定 明确了纪检监察机关 组织部 方各级党委主要领导干部经济责 门 审计机关 人力资源社会保障 具 体 内 容 也 应 各 有 侧 重 比 如 / 上海审计 作者单位 上海市审计局经 济责任审计处

9 金融审计 张晓鸥 区域性金融风险冲击下 金融审计的路径选择 以上海为例 2013 年 国 家 审 计 署 公 布 的 36 个地方政府本级政府性债务 保不发生区域性的金融风险 仍是 联动性和自我增强的传播特性 个 一个极大的挑战和考验 别或部分机构的微观性金融风险 审计结果 显示 部分地方政府的 此外 根据 中华人民共和国 可能会在某一区域突现并逐渐累 整体债务负担仍然较重 从而引起 国民经济和社会发展第十二个五 积 传播 扩散 形成区域性金融风 了 有 关 区 域 性 金 融 风 险 的 讨 论 年规划纲要 要求 加快上海国际 险 一旦区域性金融突破可控边 2014 年 国际外汇市场发生震荡 经济 金融 航运 贸易中心建设 界 并且形成跨越区域范围的传染 卢布暴跌 日元贬值 美元强势回 到 2020 年 基本建成与中国经济 途径 就可能导致整体性的金融动 归 石油等大宗商品价格大跌 中 实力和人民币国际地位相适应的 荡 乃至形成金融危机 也就是宏 国 GDP 增速放缓 有学者担忧一 国际金融中心 在这一背景下 如 观性 系统性的金融风险 些潜在的金融风险会逐渐暴露 如 何看待 评价 防范区域性金融风 综上所述 所谓区域性金融风 房地产市场 地方政府融资平台 险 尤 其 是 上 海 的 区 域 性 金 融 风 险 是指在某一经济区域内的金融 互联网金融等 所以 当前和未来 险 显得极具现实意义 而如何明 体系聚集了较大风险 进而通过其 一个时期内 防控区域性金融风险 确国家金融审计的路径选择 加强 网络和资金链向其他行业传导 演 的任务更加艰巨 早在 2011 年 和完善金融审计 使其在促进区域 变为更大规模的金融风险 温州就爆发了较大范围的民间金 性金融稳定方面如何更好地发挥 融风波 大批老板跑路 民间信用 作用 更是值得每一名审计干部深 2. 区域性金融风险的形成原 因 根据区域性金融风险的概念 崩塌 由此可见 区域性金融风险 入思考 可知 区域性金融风险是中观层面 的爆发早已不是杞人忧天 而是实 的金融风险 是某个经济区域内部 2014 年 12 月召开的中央经济 一 区域性金融风险的概念 及形成原因 要正确看待 评价 防范区域 工作会议也明确指出 我国经济正 性金融风险的 我们需要先识别清 1 宏观层面 一国的宏观金 在向分工更复杂 形态更高级 结 楚区域性金融风险的概念及形成 融政策 金融开放程度和金融监管 构更合理的阶段演化 经济发展进 原因 制度的健全性是形成区域性金融 入新常态 正逐步从高速增长转向 风险的主要宏观因素 这是自上而 中高速增长 经济的发展结构 发 1. 区 域 性 金 融 风 险 的 概 念 根据金融风险的影响范围以及基 展方式 发展动力也都随之发生了 本特征 金融风险体现为不同的层 一般来说 一国的宏观金融政 深刻的变革 在这一新常态背景 级 即宏观性金融风险 区域性金 策是以经济发达地区的情况为参 下 各种不确定 不稳定的因素 以 融风险和微观性金融风险 由于 照物制定的 但是不同的区域 基 及与之相关的各种风险都应受到 金融过程的网络化和金融关系的 于其自身区域经济 发展水平之上 广泛关注 而在金融领域 如何确 广泛渗透性 金融风险具有极强的 的金融产业水平存在较大差异 当 实在在存在 金融产业所面对的金融风险 其形 成原因大致为以下三个层面 下的金融风险 / 上海审计 9

10 金 融 审 计 面 对 某 一 紧 缩 或 扩 张 的 财 政 政 策 时, 较 发 达 的 地 区 可 以 通 过 多 元 化 的 金 融 组 织 金 融 工 具 以 及 较 健 全 的 金 融 市 场 迅 速 调 整 金 融 活 动, 实 现 预 期 目 标 反 之, 金 融 水 平 较 差 的 区 域 则 往 往 无 法 化 解 政 策 带 来 的 影 响, 导 致 金 融 风 险 在 欠 发 达 地 区 形 成 并 累 积 起 来 随 着 加 入 WTO, 我 国 金 融 市 场 也 逐 渐 开 放 金 融 开 放 虽 然 可 以 使 我 国 参 与 到 金 融 全 球 化 的 过 程 中, 享 受 到 全 球 金 融 创 新 和 金 融 发 展 的 带 动 和 辐 射, 带 来 更 多 的 金 融 业 务 机 会, 加 速 金 融 深 化 的 步 伐 但 与 此 同 时, 在 世 界 上 任 何 一 个 国 家 或 地 区 累 积 并 爆 发 的 金 融 风 险 也 不 可 避 免 地 会 沿 着 金 融 开 放 的 链 条 向 其 他 国 家 或 地 区 传 播, 国 内 的 金 融 风 险 也 会 通 过 与 国 际 金 融 风 险 的 叠 加 而 放 大 国 际 资 本 也 通 过 各 种 渠 道 进 入 到 国 内 的 金 融 市 场, 一 些 难 以 甄 别 的 以 套 利 为 目 的 的 短 期 行 为, 也 会 给 国 内 的 金 融 市 场 带 来 较 大 的 冲 击, 甚 至 形 成 金 融 动 荡 亚 洲 金 融 危 机 和 美 国 次 贷 危 机 的 经 验 都 告 诉 我 们, 一 些 国 家 受 到 严 重 金 融 冲 击 的 原 因 主 要 还 在 于 这 些 国 家 金 融 机 构 风 险 管 理 水 平 的 欠 缺 和 金 融 监 管 制 度 的 不 够 健 全 金 融 监 管 是 防 止 个 体 性 危 机 产 生 及 传 播 的 必 要 手 段, 从 某 种 意 义 上 说, 金 融 监 管 是 金 融 安 全 的 外 在 保 护 措 施 美 国 金 融 专 家 鲁 撒 基 斯 就 曾 提 出, 金 融 监 管 的 发 展 与 其 说 是 导 因 于 政 府 对 银 行 健 康 发 展 的 期 望, 倒 不 如 说 是 主 要 导 因 于 金 融 危 机 而 致 (2) 中 观 层 面 : 地 方 政 府 对 金 融 活 动 的 干 预 以 及 经 济 关 联 密 切 的 区 域 之 间 传 播 扩 散 是 诱 发 区 域 性 金 融 风 险 的 重 要 因 素, 这 是 横 向 的 金 融 风 险 地 方 政 府 在 地 方 利 益 的 驱 动 下 干 预 金 融 活 动, 导 致 了 金 融 财 政 化 的 趋 势, 降 低 了 金 融 资 源 的 使 用 效 率, 使 金 融 组 织 自 身 的 约 束 能 力 和 内 控 能 力 得 不 到 有 效 的 发 挥 和 提 高 与 此 同 时, 政 府 干 预 金 融 活 动 形 成 区 域 性 金 融 运 行 的 封 闭 化 和 区 域 间 的 产 业 同 构 化 弊 端, 增 大 了 金 融 产 业 的 经 营 风 险, 也 影 响 了 宏 观 调 控 目 标 的 实 现 当 区 域 内 的 金 融 组 织 与 地 方 政 府 之 间 形 成 难 以 分 割 的 关 联 网 络 时, 地 方 政 府 就 自 然 地 承 担 了 隐 含 的 担 保 责 任 区 域 内 的 金 融 组 织 因 这 层 担 保 关 系 的 存 在, 会 无 所 顾 忌 地 涉 足 高 风 险 投 资 项 目, 使 大 量 银 行 资 产 的 风 险 越 来 越 大, 并 且 还 会 使 人 们 对 经 济 的 发 展 产 生 过 于 乐 观 的 预 期, 地 方 政 府 也 会 不 停 上 马 各 类 项 目, 如 此 循 环, 产 生 过 度 借 贷 综 合 症, 甚 至 造 成 信 贷 资 源 浪 费, 恶 化 区 域 性 资 金 短 缺 状 况, 延 误 区 域 经 济 发 展 时 机 区 域 间 的 资 金 流 动 会 形 成 区 域 性 金 融 风 险, 是 由 于 不 同 区 域 之 间 的 投 资 环 境 差 异 较 大, 以 追 逐 较 高 回 报 率 为 目 的 的 资 金 或 资 本 通 过 金 融 市 场 进 行 跨 区 域 流 动, 特 别 是 随 着 金 融 产 业 的 发 展, 金 融 市 场 工 具 日 益 完 善, 金 融 主 导 型 的 资 金 流 动 逐 渐 取 代 了 财 政 主 导 型 的 资 金 流 动, 这 种 转 变 加 剧 了 经 济 关 系 密 切 且 存 在 梯 度 差 的 区 域 间 的 资 金 非 平 衡 流 动, 扩 大 了 资 金 流 出 区 域 的 资 金 缺 口, 并 伴 随 此 频 繁 流 动 形 成 的 债 务 链 条, 也 是 横 向 金 融 风 险 的 传 播 途 径 (3) 微 观 层 面 : 金 融 产 业 的 内 控 机 制 金 融 市 场 的 健 全 性 以 及 金 融 从 业 人 员 水 平 等 是 微 观 性 的 金 融 风 险, 是 自 下 而 上 的 金 融 风 险 金 融 产 业 的 内 控 机 制, 是 指 金 融 产 业 内 部 克 服 金 融 脆 弱 性, 保 值 增 值 金 融 资 产 和 支 付 能 力 的 机 制 建 立 并 完 善 内 部 监 督 决 策 管 理 经 营 等 内 控 机 制, 是 当 下 每 家 金 融 机 构 的 首 要 任 务 之 一, 是 其 完 善 业 务 流 程 防 控 金 融 风 险 防 止 金 融 舞 弊 的 必 要 手 段 之 一 金 融 市 场 的 健 全 性, 是 指 区 域 内 所 有 的 金 融 机 构 能 够 充 分 利 用 货 币 市 场 和 资 本 市 场 资 源, 获 得 长 短 期 的 资 金 融 通, 减 少 发 生 信 用 风 险 流 动 性 风 险 以 及 经 营 风 险 的 可 能 健 全 的 金 融 市 场 包 含 了 上 述 金 融 活 动 的 规 范 性 约 束 和 监 督 监 控 机 制, 能 有 效 避 免 违 规 金 融 业 务 的 发 生, 也 能 遏 制 由 此 关 联 并 通 过 金 融 市 场 传 播 或 叠 加 的 金 融 风 险 金 融 市 场 从 产 品 设 计 到 业 务 操 作, 都 离 不 开 金 融 从 业 人 员 参 与 其 中, 如 果 管 理 人 员 的 管 理 水 平 决 策 水 平, 以 及 项 目 审 查 人 员 的 风 险 意 识 风 险 防 范 等 能 力 不 足, 就 足 以 造 成 金 融 机 构 的 金 融 风 险, 甚 至 引 发 区 域 性 的 金 融 风 险 上 述 三 个 层 面 的 金 融 风 险 的 存 在 均 源 自 于 金 融 的 本 质 属 性, 贯 穿 于 金 融 过 程 的 始 终, 无 法 消 除 但 是 金 融 风 险 在 某 种 程 度 上 具 有 可 预 见 性, 因 而 具 备 了 一 定 程 度 的 可 控 性, 其 程 度 的 大 小 则 取 决 于 该 市 场 的 机 制 健 全 程 度 范 围 和 容 量, 以 及 监 管 制 度 的 有 效 性 等 二 上 海 区 域 性 金 融 风 险 分 析 从 上 述 区 域 性 金 融 风 险 的 概 念 和 形 成 原 因 可 以 看 出, 区 域 性 金 融 风 险 的 形 成 原 因 是 多 方 面 的, 那 么 上 海 当 前 和 未 来 一 定 阶 段 的 区 域 性 金 融 风 险 主 要 集 中 在 哪 几 方 面 呢? 1. 第 三 产 业 为 主 带 来 的 风 险 根 据 上 海 市 统 计 局 2015 年 公 布 的 上 海 统 计 年 鉴 显 示, 第 三 产 业 占 上 海 市 生 产 总 值 的 比 重 由 2001 年 的 52.38% 已 经 上 升 到 了 2014 年 的 64.82%, 由 此 可 见, 上 海 整 体 经 济 / 上 海 审 计

11 金 融 审 计 呈 现 轻 资 产 化 特 征, 制 造 业 占 比 较 小, 且 金 融 业 和 房 地 产 业 的 生 产 总 值 占 第 三 产 业 的 比 重 为 32.28% 自 2010 年 1 月 起 的 几 年 间, 国 家 陆 续 颁 布 了 国 十 一 条 国 十 条 国 八 条 新 国 五 条 等 政 策, 几 年 的 紧 缩 政 策 后,2015 年 3 月 31 日 五 部 门 和 央 行 同 时 解 冻, 实 施 较 宽 松 的 房 贷 政 策, 仅 一 年 时 间, 上 海 市 的 新 建 商 品 房 价 格 同 比 上 涨 高 达 30.5%, 二 手 住 宅 价 格 指 数 同 比 上 涨 高 达 27.8% 为 了 遏 止 此 拨 疯 涨, 上 海 于 3 月 25 日 颁 布 并 立 即 执 行 了 史 上 最 严 的 房 地 产 调 控 政 策 此 外, 根 据 南 开 大 学 发 布 全 新 成 果 中 国 城 市 家 庭 住 房 消 费 调 查 报 告 (2015), 按 住 房 价 格 风 险 指 数 对 全 国 70 个 城 市 近 五 年 的 住 房 价 格 风 险 进 行 了 评 估, 显 示 2015 年, 住 房 价 格 风 险 排 行 前 10 名 的 城 市 中, 上 海 排 第 三 而 当 下, 银 行 的 信 贷 资 产 主 要 以 房 产 为 第 一 和 第 二 还 款 来 源, 各 家 金 融 机 构 的 资 产 组 成 中 房 产 也 占 大 部 分, 再 加 上 房 地 产 业 的 发 展, 暂 居 高 位 的 房 产 价 格 一 旦 发 生 剧 烈 波 动, 会 给 金 融 市 场 带 来 不 可 估 量 的 风 险 此 外, 上 述 资 产 因 处 置 不 易, 也 会 给 金 融 机 构 的 流 动 性 带 来 极 大 的 风 险 伴 随 着 各 类 金 融 创 新 和 衍 生 品 的 发 展, 上 海 的 金 融 市 场 逐 渐 与 国 际 接 轨, 并 具 有 了 业 务 资 金 规 模 大, 审 查 时 效 短 等 特 点, 再 加 上 杠 杆 效 应 和 蝴 蝶 效 应 的 作 用, 一 旦 因 为 某 家 金 融 机 构 内 控 制 度 不 健 全, 存 在 过 渡 投 机 或 者 违 规 操 作, 一 些 即 便 是 较 低 风 险 的 业 务 也 能 演 变 成 高 风 险 业 务, 可 能 给 多 家 金 融 机 构 带 来 不 可 估 量 的 损 失, 甚 至 引 发 区 域 性 的 金 融 风 险 美 国 的 次 贷 危 机 正 是 在 次 级 按 揭 贷 款 业 务 发 展 时, 由 于 监 管 缺 失, 华 尔 街 投 机 者 钻 制 度 的 空 子, 弄 虚 作 假, 欺 骗 大 众, 因 而 引 起 次 级 抵 押 贷 款 机 构 破 产 投 资 基 金 被 迫 关 闭 股 市 剧 烈 震 荡 等 这 一 场 难 以 想 象 的 金 融 风 暴 2. 互 联 网 金 融 发 展 带 来 的 风 险 近 些 年, 伴 随 着 网 络 技 术 的 发 展 以 及 电 子 商 务 社 交 平 台 等 的 普 及, 互 联 网 金 融 也 随 之 发 生 了 巨 大 的 变 化, 其 热 潮 席 卷 全 国 作 为 一 种 新 兴 的 金 融 模 式, 互 联 网 金 融 通 过 更 丰 富 的 产 品 更 细 致 的 服 务 更 低 廉 的 成 本, 弥 补 了 传 统 金 融 业 的 不 足, 有 效 提 升 了 金 融 市 场 的 整 体 效 率 便 捷 度 和 活 跃 度 当 下, 国 内 互 联 网 金 融 主 要 有 三 种 业 务 模 式 : 第 三 方 支 付 是 指 具 备 一 定 资 质 的 独 立 机 构 通 过 与 商 业 银 行 合 作, 提 供 支 付 结 算 接 口 交 易 平 台, 其 运 营 模 式 主 要 为 : 一 是 以 支 付 宝 财 付 通 为 首 的 互 联 网 支 付 企 业, 以 在 线 支 付 为 主, 捆 绑 大 型 电 子 商 务 网 站 ; 二 是 以 银 联 商 务 快 钱 汇 付 天 下 等 为 首 的 金 融 性 支 付 企 业, 侧 重 行 业 需 求 和 开 拓 行 业 应 用 ; 三 是 以 非 金 融 机 构 的 第 三 方 支 付 公 司 作 为 信 用 中 介, 类 似 银 联 商 务 拉 卡 拉 等 这 类 手 机 刷 卡 器 金 融 产 品 销 售 伴 随 着 网 络 银 行 手 机 银 行 的 普 及, 各 类 金 融 理 财 产 品 的 销 售 不 仅 仅 局 限 于 柜 台, 更 多 地 依 托 于 网 络, 它 比 传 统 的 销 售 模 式 具 有 产 品 种 类 多 市 场 反 应 快 客 户 体 验 及 时 交 易 便 捷 等 优 势 网 络 借 贷 主 要 运 行 模 式 有 两 种, 一 是 电 子 商 务 公 司 发 放 的 网 络 小 额 信 贷, 如 京 东 商 场 阿 里 小 贷 等 ; 另 一 种 是 利 用 网 络 平 台 的 P2P 网 络 借 贷, 网 站 只 充 当 一 个 交 易 媒 介, 不 参 与 借 贷 业 务 本 身 快 速 的 互 联 网 金 融 发 展 在 带 来 了 便 捷 的 同 时, 不 仅 可 能 影 响 宏 观 调 控 的 政 策 效 果, 也 带 来 了 较 大 的 经 营 风 险 隐 患 和 法 律 监 管 缺 失 等 问 题 首 先, 当 前 涉 及 互 联 网 金 融 的 法 律 法 规 和 监 管 体 系 还 不 健 全, 如 上 述 三 种 主 要 业 务 模 式 中 目 前 只 有 第 三 方 支 付 纳 入 了 中 国 人 民 银 行 的 监 管 体 系, 出 台 了 非 金 融 机 构 支 付 服 务 管 理 办 法 及 实 施 细 则 ; 而 网 销 金 融 产 品 存 在 着 无 序 竞 争 误 导 宣 传 等 影 响 互 联 网 金 融 健 康 发 展 的 现 象, 但 由 于 监 管 边 界 不 清, 存 在 一 定 监 管 空 白 ; 更 有 甚 者, 网 络 借 贷 中 的 P2P 网 络 借 贷 更 是 处 于 无 法 可 依 的 状 态, 且 其 并 未 被 央 行 统 计 进 入 社 会 融 资 总 额, 可 能 影 响 政 策 判 断 2015 年 12 月, 单 日 7 日 30 日 累 计 的 成 交 额 已 经 跃 居 网 贷 行 业 第 一 名 的 e 租 宝 涉 嫌 非 法 集 资 虚 构 项 目 挪 用 客 户 资 金 等 罪 名 被 立 案 调 查, 涉 及 资 金 500 多 亿 元, 受 害 投 资 人 遍 布 全 国 31 个 省 市 自 治 区, 进 而 引 发 了 P2P 行 业 的 市 场 恐 慌 此 外, 互 联 网 金 融 潜 藏 着 巨 大 的 客 户 资 金 和 信 息 资 料 安 全 隐 患 一 是 一 些 帐 户 监 管 银 行 在 对 申 购 和 赎 回 资 金 采 取 轧 差 清 算 模 式 中, 未 能 对 相 关 明 细 数 据 进 行 说 明, 无 法 对 其 进 行 有 效 监 督 ; 部 分 P2P 网 络 借 贷 平 台 由 于 缺 乏 对 借 贷 资 金 的 托 管 和 监 控 手 段, 自 有 资 金 和 客 户 资 金 未 能 实 现 有 效 隔 离, 导 致 挪 用 客 户 资 金 等 违 规 行 为 时 有 发 生 二 是 互 联 网 金 融 业 务 中, 客 户 资 金 划 转 均 通 过 网 络 完 成, 但 部 分 公 司 重 业 务 发 展, 轻 安 全 管 理, 大 量 客 户 信 息 和 资 金 存 在 丢 失 和 泄 露 的 隐 患, 一 定 程 度 上 为 犯 罪 分 子 实 施 非 法 集 资 信 用 卡 诈 骗 等 提 供 了 便 利 3. 地 方 政 府 的 债 务 清 偿 的 风 险 根 据 2014 年 上 海 市 政 府 性 债 务 审 计 结 果, 截 至 2013 年 6 月 底, 上 海 市 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 债 务 亿 元, 负 有 担 保 责 / 上 海 审 计 11

12 金 融 审 计 任 的 债 务 亿 元, 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 债 务 亿 元 上 述 债 务 从 政 府 层 级 上 看, 市 级 区 县 级 乡 镇 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 债 务 合 计 亿 元, 比 2010 年 底 增 加 亿 元, 年 均 增 长 率 为 16.05%, 增 长 速 度 较 快 从 债 务 资 金 来 源 看, 银 行 贷 款 是 政 府 负 有 偿 还 责 任 债 务 的 主 要 来 源, 为 亿 元, 占 债 务 总 额 的 71.31%, 由 此 可 见, 银 行 信 贷 规 模 庞 大, 而 其 中 大 部 分 的 抵 押 物 均 为 房 产 土 地, 皆 会 因 未 来 房 地 产 市 场 价 格 波 动 产 生 不 可 估 量 的 金 融 风 险 从 举 债 主 体 上 看, 融 资 平 台 公 司 政 府 部 门 和 机 构 国 有 独 资 或 控 股 企 业 是 政 府 负 有 偿 还 责 任 债 务 的 主 要 举 借 主 体, 分 别 为 亿 元 亿 元 亿 元, 占 债 务 总 额 的 33.24% 21.28% 16.98%, 如 此 巨 大 的 规 模 会 是 上 海 金 融 改 革 中 比 较 难 以 推 进 的 一 部 分 4. 产 能 过 剩 行 业 的 债 务 风 险 产 能 过 剩 在 中 国 并 非 是 个 新 问 题, 早 在 2004 年 以 来, 抑 制 产 能 过 剩 一 直 是 官 方 宏 观 调 控 的 一 项 重 要 内 容 值 得 关 注 的 是, 除 了 钢 铁 水 泥 煤 炭 等 传 统 行 业 外, 一 些 新 兴 行 业 或 发 展 势 头 正 猛 的 行 业 也 被 列 入 了 黑 名 单, 如 光 伏 风 电 造 船 石 化 产 业 和 房 地 产 行 业 等 产 能 过 剩 问 题 的 产 生, 主 要 归 结 于 地 方 政 府 的 盲 目 规 划 事 实 上 目 前 过 剩 的 一 些 行 业 曾 经 是 暴 利 行 业 ( 如 光 伏 ), 于 是 地 方 政 府 在 热 衷 追 求 GDP 和 税 收 的 冲 动 之 下, 通 过 低 地 价 甚 至 零 地 价 供 地 税 收 减 免 财 政 补 贴 信 贷 扶 持 等 方 式 招 商 引 资, 违 规 审 批 甚 至 主 动 帮 助 企 业 开 路 条 拿 批 文 未 批 先 建 边 批 边 建, 吸 引 企 业 大 量 布 局, 产 能 严 重 超 过 了 市 场 消 化 能 力 再 加 上 在 上 一 轮 信 贷 扩 张 大 潮 中, 一 些 产 业 虽 然 已 经 严 重 过 剩, 但 是 由 于 项 目 有 地 方 政 府 隐 性 担 保, 银 行 在 追 求 业 绩 的 驱 使 下, 大 量 信 贷 流 入 了 这 些 行 业 经 济 的 萎 靡 和 市 场 需 求 不 振, 使 整 体 经 济 形 势 疲 弱, 企 业 难 以 收 回 投 资 并 陷 入 价 格 战 的 恶 性 竞 争 上 海 虽 然 是 以 第 三 产 业 为 主, 但 上 述 产 能 过 剩 行 业 也 多 有 存 在, 尤 其 是 房 地 产 行 业 2015 年 全 年 完 成 房 地 产 开 发 投 资 亿 元, 比 上 年 增 长 8.2% 商 品 房 施 工 面 积 万 平 方 米, 增 长 2.8%; 竣 工 面 积 万 平 方 米, 增 长 14.4% 商 品 房 销 售 面 积 万 平 方 米, 增 长 16.6% 房 地 产 市 场 若 低 迷, 或 出 现 深 度 调 整, 最 直 接 的 影 响 就 是 导 致 商 业 银 行 不 良 贷 款 率 上 升 抵 押 品 的 价 值 降 低 和 房 地 产 市 场 再 投 资 增 速 放 缓 地 方 政 府 土 地 出 让 金 规 模 锐 减 偿 债 能 力 下 降, 这 在 2015 年 重 点 清 理 地 方 政 府 债 务 的 背 景 下, 风 险 叠 加 效 应 会 更 加 明 显, 应 高 度 重 视 银 监 会 最 新 数 据 显 示,2015 年 四 季 度 末 我 国 商 业 银 行 不 良 贷 款 余 额 亿 元, 较 上 季 末 增 加 881 亿 元 ; 商 业 银 行 不 良 贷 款 率 1.67%, 较 上 季 度 末 上 升 0.08 个 百 分 点,, 这 也 是 上 述 区 域 性 金 融 风 险 在 银 行 业 金 融 机 构 和 商 业 银 行 的 集 中 体 现, 因 其 不 良 贷 款 的 产 生 大 都 与 地 方 政 府 债 务 房 地 产 市 场 波 动 等 密 切 相 关 三 国 家 审 计 的 路 径 选 择 近 几 年, 在 面 对 区 域 性 金 融 风 险 的 到 来 时, 中 央 及 有 关 部 门 都 非 常 重 视, 各 地 已 经 出 台 了 多 方 面 的 措 施, 如 温 州 设 立 金 融 综 合 改 革 试 验 区 山 东 制 定 民 间 融 资 机 构 监 督 管 理 暂 行 办 法 等 但 从 上 述 区 域 性 金 融 风 险 的 分 析 中 我 们 不 难 看 出, 在 当 前 金 融 改 革 创 新 浪 潮 中, 随 着 金 融 业 的 深 化 发 展, 现 有 的 分 业 监 管 体 制 已 经 难 以 适 应 当 下 各 类 金 融 业 务 逐 渐 趋 于 混 业 经 营 发 展 这 一 趋 势 带 来 的 风 险, 而 国 家 审 计 由 于 具 有 独 立 性 强 和 综 合 性 高 的 特 征, 能 在 当 下 和 未 来 一 段 时 间 内 发 挥 更 大 的 作 用 国 家 审 计 对 金 融 方 面 的 审 计 对 象 不 仅 包 括 占 据 我 国 金 融 市 场 主 体 地 位 的 银 行 证 券 保 险 等 机 构, 也 包 括 中 国 人 民 银 行 证 券 交 易 所 外 汇 交 易 中 心 等, 即 对 金 融 市 场 的 主 要 参 与 者 与 监 管 者 都 有 法 定 的 监 督 权 限, 因 而 能 够 站 在 整 个 经 济 与 金 融 市 场 全 局 的 高 度, 考 虑 顶 层 设 计, 及 时 反 映 机 制 体 制 中 存 在 的 问 题, 并 向 有 关 部 门 提 出 监 管 建 议 为 了 更 好 地 履 行 审 计 监 督 职 能, 有 效 发 挥 预 防 和 抵 御 功 能, 国 家 审 计 在 面 对 区 域 性 金 融 审 计 的 冲 击 时, 应 明 确 路 径 选 择, 更 好 地 发 挥 作 用 : 1. 创 新 金 融 审 计 组 织 模 式 针 对 金 融 相 关 行 业 信 息 化 程 度 高 数 据 量 大 且 集 中 的 特 点, 国 家 金 融 审 计 需 要 加 强 数 字 化 审 计 平 台 建 设, 探 索 实 施 以 总 部 审 计 为 龙 头 以 资 金 流 为 导 向 以 特 殊 业 务 为 抓 手 的 审 计 组 织 模 式, 运 用 大 数 据 云 计 算 技 术, 通 过 便 捷 的 审 计 接 口, 改 事 后 和 有 限 的 审 计 为 持 续 性 审 计, 以 解 决 审 计 结 果 与 经 济 活 动 的 时 差 问 题, 能 更 有 效 地 对 有 关 企 业 进 行 监 管, 更 早 地 准 确 锁 定 和 揭 示 风 险 区 域 风 险 机 构 风 险 业 务 风 险 资 金 等 2. 不 断 拓 展 金 融 审 计 对 象 和 范 围 伴 随 着 金 融 业 日 新 月 异 地 发 展, 国 家 审 计 在 对 传 统 金 融 企 业 和 业 务 展 开 常 规 审 计 的 同 时, 也 不 能 圈 地 为 牢, 应 与 时 俱 进, 不 断 了 解 和 学 习 新 兴 行 业 新 兴 业 务 新 兴 产 品, 关 注 其 中 的 业 务 流 程 和 风 险 点, 不 断 拓 展 审 计 的 对 象 和 范 / 上 海 审 计

13 金 融 审 计 围, 关 注 交 叉 性 金 融 业 务 和 新 型 金 融 工 具 快 速 发 展 的 新 动 向 3. 改 进 完 善 审 计 工 作 方 法 传 统 的 国 家 审 计 大 多 是 事 后 审 计, 但 随 着 区 域 性 金 融 风 险 爆 发 的 速 度 和 危 险 性 的 上 升, 国 家 审 计 要 逐 渐 改 变, 综 合 运 用 常 规 审 计 跟 踪 审 计 审 计 调 查 和 专 题 调 研 等 方 式 方 法, 通 过 多 视 角 分 析 多 专 业 融 合 等 手 段, 逐 步 转 向 同 步 监 督, 及 时 揭 示 P2P 网 络 借 贷 等 易 爆 发 风 险 业 务 的 风 险 点 及 不 规 范 操 作, 在 金 融 创 新 中 加 强 风 险 隐 患 的 揭 示 和 防 范 4. 掌 握 并 运 用 新 兴 审 计 工 具 及 手 段 随 着 大 数 据 时 代 的 来 临, 金 融 审 计 也 从 对 传 统 纸 质 媒 介 的 审 计 时 代 向 数 据 式 信 息 审 计 时 代 过 渡 金 融 审 计 受 大 数 据 影 响, 重 新 进 行 了 组 织 流 程 再 造, 通 过 对 国 有 金 融 机 构 与 相 关 社 会 组 织 信 息 系 统 的 审 计, 不 仅 可 以 发 现 其 安 全 隐 患, 推 进 信 息 系 统 的 建 设, 还 能 通 过 对 各 国 有 金 融 机 构 与 社 会 组 织 信 息 系 统 的 对 比 分 析 信 息 关 联, 发 现 可 疑 业 务, 更 有 效 地 实 施 审 计 监 督 5. 提 高 审 计 人 员 业 务 能 力 审 计 是 一 个 融 合 了 多 行 业 知 识 的 职 业, 要 成 为 一 名 合 格 的 国 家 审 计 干 部, 除 了 要 掌 握 财 务 相 关 知 识 等 看 家 本 领 外, 还 要 根 据 各 个 被 审 计 单 位 的 特 色 学 习 掌 握 各 个 行 业 相 关 知 识 而 作 为 一 名 从 事 金 融 审 计 的 干 部, 由 于 金 融 企 业 的 不 断 创 新, 在 学 习 新 业 务 了 解 新 产 品 等 方 面 的 要 求 更 是 高 中 之 高 为 了 实 现 同 步 持 续 性 审 计, 审 计 人 员 在 承 担 日 常 审 计 工 作 的 同 时, 要 随 时 关 注 金 融 市 场 变 革 并 坚 持 不 断 学 习, 还 要 掌 握 运 用 信 息 系 统 等 新 兴 审 计 工 具 的 能 力, 才 能 在 审 计 工 作 中 发 挥 最 大 的 作 用 ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 金 融 审 计 处 ) ( 上 接 第 5 页 ) 院 常 务 会 议 时, 要 求 各 部 门 一 把 手 是 审 计 整 改 的 第 一 责 任 人, 要 列 出 整 改 任 务 清 单, 排 出 时 间 表, 实 行 对 账 销 号, 在 规 定 时 间 内 向 国 务 院 报 告 整 改 情 况, 并 在 向 全 国 人 大 报 告 后 对 社 会 公 布 ; 要 通 过 整 改 促 进 稳 增 长 调 结 构 ; 要 着 力 构 建 长 效 机 制 一 是 在 区 县 经 济 责 任 审 计 中, 积 极 推 行 审 计 结 果 公 告 制 度, 进 一 步 扩 大 审 计 影 响 实 行 审 计 结 果 公 告 制 度, 是 加 强 民 主 法 制 建 设, 推 进 依 法 行 政 的 必 然 要 求, 也 是 依 法 履 行 审 计 监 督 职 责, 提 高 审 计 质 量 的 重 要 举 措 审 计 机 关 应 当 抓 住 当 前 的 有 利 时 机, 积 极 推 动 审 计 监 督 公 开 化 进 程 要 以 审 计 工 作 报 告 为 平 台, 逐 步 加 大 审 计 结 果 公 告 力 度, 不 仅 要 公 告 审 计 发 现 的 主 要 问 题, 而 且 也 要 公 告 有 关 部 门 单 位 的 整 改 落 实 情 况, 将 审 计 监 督 与 社 会 监 督 舆 论 监 督 有 机 结 合 起 来, 特 别 是 对 那 些 屡 审 屡 犯 的 问 题 要 进 行 曝 光, 推 动 有 关 部 门 单 位 认 真 抓 好 审 计 查 出 问 题 的 整 改, 进 一 步 树 立 审 计 权 威, 扩 大 审 计 影 响 二 是 实 行 被 审 计 单 位 落 实 执 行 审 计 决 定 情 况 及 时 反 馈 制 度 和 审 计 机 关 对 被 审 计 单 位 整 改 成 效 评 估 制 度, 通 过 加 大 审 计 回 访 力 度 实 行 整 改 情 况 跟 踪 查 询 探 索 建 立 问 责 追 究 等 措 施, 从 制 度 上 强 化 区 县 党 政 领 导 干 部 落 实 整 改 问 题 的 主 动 性 和 自 觉 性 三 是 强 调 问 责 机 制, 即 落 实 审 计 整 改 工 作 的 责 任 主 体, 明 确 审 计 整 改 工 作 的 问 责 制 度, 提 高 被 审 计 单 位 整 改 的 主 动 性 中 华 人 民 共 和 国 审 计 法 实 施 条 例 规 定, 被 审 计 单 位 应 当 按 照 审 计 机 关 规 定 的 期 限 和 要 求 执 行 审 计 决 定, 被 审 计 单 位 不 执 行 审 计 决 定 的, 审 计 机 关 应 当 责 令 限 期 执 行 ; 逾 期 仍 不 执 行 的, 审 计 机 关 可 以 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行, 建 议 有 关 主 管 机 关 单 位 对 直 接 负 责 的 主 管 人 员 和 其 他 直 接 责 任 人 员 给 予 处 分 这 一 条 款 以 行 政 法 规 的 方 式 明 确 了 被 审 计 单 位 是 落 实 审 计 整 改 的 责 任 主 体, 同 时 明 确 了 审 计 整 改 的 问 责 制 度 此 外, 一 些 省 级 政 府 制 定 的 关 于 进 一 步 加 强 审 计 整 改 工 作 的 意 见 或 办 法, 也 明 确 了 被 审 计 单 位 的 主 要 负 责 人 是 落 实 审 计 整 改 工 作 的 第 一 责 任 人, 组 织 人 事 部 门 和 其 他 有 人 事 任 免 权 奖 惩 考 核 权 的 有 关 主 管 部 门, 把 审 计 整 改 情 况 作 为 评 价 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 考 察 任 用 干 部 和 考 核 部 门 年 度 工 作 的 内 容 之 一 四 是 实 行 审 计 整 改 情 况 通 告 通 报 制 度, 增 强 区 县 党 政 领 导 落 实 执 行 审 计 决 定 和 意 见 建 议 的 外 在 制 约 力 在 披 露 被 审 计 单 位 对 审 计 查 出 违 纪 违 规 问 题 整 改 落 实 情 况 的 基 础 上, 探 索 实 行 对 一 些 较 为 敏 感 问 题 发 审 计 建 议 书 向 政 府 领 导 上 报 信 息 要 情 不 定 期 召 开 审 计 整 改 情 况 通 报 会 等 方 式, 在 一 定 范 围 内 通 告 被 审 计 单 位 落 实 执 行 审 计 决 定 和 意 见 建 议 情 况, 从 管 理 措 施 上 督 促 党 政 领 导 进 行 审 计 整 改 真 正 做 到 促 进 改 革, 服 务 发 展, 把 好 事 做 好! ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 综 合 计 划 处 ) / 上 海 审 计 13

14 资 源 环 境 审 计 周 晓 菁 资 源 环 境 审 计 在 生 态 文 明 建 设 中 发 挥 的 作 用 一 资 源 环 境 审 计 概 述 资 源 环 境 审 计 是 审 计 组 织 在 社 会 经 济 可 持 续 发 展 理 论 指 导 下, 对 被 审 计 单 位 资 源 环 境 会 计 披 露 的 信 息 进 行 真 实 性 合 法 性 的 验 证, 是 披 露 其 资 源 环 境 状 况 及 环 境 经 济 责 任 鉴 证 的 特 殊 审 计, 是 环 境 科 学 与 审 计 实 务 交 叉 渗 透 而 形 成 的 一 门 审 计 工 作 实 际 应 用 学 科 我 国 资 源 环 境 审 计 大 致 经 历 了 三 个 发 展 阶 段 第 一 阶 段 :1983 年 至 1997 年 这 个 阶 段 没 有 明 确 提 出 环 境 审 计 的 概 念, 主 要 围 绕 各 类 环 境 保 护 资 金 和 项 目 展 开 审 计 第 二 阶 段 :1998 年 至 2002 年 1998 年 审 计 署 成 立 了 农 业 与 资 源 环 保 审 计 司, 明 确 了 环 境 审 计 职 能, 各 地 方 审 计 机 关 也 陆 续 成 立 了 相 应 资 源 环 境 审 计 部 门 期 间, 审 计 署 主 要 从 促 进 环 境 污 染 治 理 和 促 进 生 态 环 境 保 护 两 个 方 面, 组 织 开 展 了 多 项 环 境 审 计 第 三 阶 段 :2003 年 至 今 2003 年 6 月, 审 计 署 成 立 环 境 审 计 协 调 领 导 小 组, 标 志 着 环 境 审 计 成 为 一 项 全 署 性 的 工 作 2009 年 审 计 署 发 布 了 审 计 署 关 于 加 强 资 源 环 境 审 计 工 作 的 意 见, 提 出 了 资 源 环 境 审 计 的 指 导 思 想, 即 深 入 贯 彻 落 实 科 学 发 展 观, 以 促 进 贯 彻 落 实 节 约 资 源 和 保 护 环 境 基 本 国 策 为 目 标, 紧 紧 围 绕 我 国 资 源 环 保 工 作 的 中 心, 积 极 开 展 资 源 环 境 审 计, 维 护 国 家 资 源 环 境 利 益, 防 范 资 源 环 境 风 险, 保 障 国 家 资 源 环 境 安 全, 充 分 发 挥 审 计 在 促 进 资 源 开 发 利 用 管 理 和 生 态 环 境 保 护 中 的 免 疫 系 统 功 能, 指 导 全 国 各 级 审 计 机 关 积 极 开 展 资 源 环 境 审 计 实 践 二 我 国 生 态 文 明 建 设 之 路 的 进 程 新 中 国 成 立 以 来 的 很 长 时 间, 我 们 始 终 追 求 现 代 化 目 标, 以 工 业 为 核 心, 努 力 赶 超 发 达 国 家, 但 因 缺 乏 生 态 环 境 保 护 意 识, 引 发 了 严 重 的 环 境 污 染 1972 年, 中 国 出 席 联 合 国 第 一 次 人 类 环 境 会 议, 收 到 国 际 社 会 环 境 保 护 思 想 的 启 蒙 1973 年, 中 国 召 开 第 一 次 全 国 环 境 保 护 会 议, 标 志 着 中 国 环 境 保 护 意 识 的 觉 醒 1983 年, 第 二 次 全 国 环 境 保 护 会 议 把 环 境 保 护 战 略 提 升 为 基 本 国 策 1992 年, 中 国 出 席 联 合 国 环 境 与 发 展 大 会, 受 到 系 统 的 环 境 教 育, 大 会 提 出 可 持 续 发 展 战 略 中 国 随 后 提 出 了 环 境 保 护 十 大 对 策 和 中 国 21 世 纪 议 程, 可 持 续 发 展 战 略 在 中 国 得 以 被 迅 速 接 受 2007 年, 中 共 十 七 大 提 出 生 态 文 明 战 略, 中 国 生 态 现 代 化 理 论 正 式 形 成 2012 年, 中 共 十 八 大 首 次 单 篇 论 述 生 态 文 明, 把 生 态 文 明 建 设 放 在 突 出 地 位, 融 入 经 济 建 设 政 治 建 设 文 化 建 设 社 会 建 设 各 方 面 和 全 过 程, 并 将 美 丽 中 国 作 为 未 来 生 态 文 明 建 设 的 宏 伟 目 标 2015 年, 国 务 院 出 出 台 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见, 明 确 了 当 前 和 今 后 一 个 时 期 我 国 生 态 文 明 建 设 的 总 体 要 求 主 要 任 务 制 度 体 系 和 保 障 措 施 生 态 文 明 建 设 是 中 国 特 色 社 会 主 义 事 业 的 重 要 内 容, 关 系 人 民 福 祉, 关 乎 民 族 未 来 我 们 不 能 再 以 牺 牲 生 态 环 境 为 代 价 换 取 一 时 的 发 展, 而 必 须 选 择 以 青 山 绿 水 鸟 语 花 香 幽 静 宜 人 为 新 符 号 的 绿 色 可 持 续 发 展 之 路 三 资 源 环 境 审 计 在 生 态 文 明 建 设 中 发 挥 的 作 用 1. 资 源 环 境 审 计 是 推 动 生 态 文 明 建 设 的 重 要 制 度 保 障 在 生 态 文 明 建 设 的 过 程 中, 国 家 根 据 地 域 环 境 资 源 状 况, 制 定 科 学 的 经 济 社 会 发 展 规 划, 调 整 结 构, 出 台 激 励 保 护 生 态 节 能 减 排 的 相 关 政 策, 引 导 企 业 和 公 众 做 好 保 护 生 态 环 境 的 工 作 无 论 多 么 好 的 政 策, 多 么 完 善 的 法 律 体 系, 最 后 只 有 被 有 效 地 付 诸 实 施 才 能 充 分 发 挥 其 作 用 通 过 资 源 环 境 审 计, 可 以 揭 露 生 态 文 明 建 设 中 存 在 的 重 大 问 题 和 潜 在 风 险, 评 价 资 源 开 发 利 用 环 境 保 护 等 方 面 的 经 济 性 效 率 性 和 效 益 性, 充 分 发 挥 国 家 审 计 在 国 家 治 理 中 的 免 疫 系 统 功 能, 为 推 动 生 态 文 明 / 上 海 审 计

15 资源环境审计 建设提供有力保障 根据本市 2015 年资源环境审 例如 在关于本市大气污染防 治财政资金使用管理及绩效情况 制 制约 法治功能 使资源环境审 计为中国梦保驾护航 计工作要点 资源环境审计已与财 的审计调查中 通过重点调查清洁 政审计 金融审计 企业审计 投资 能源替代及工业污染源监管情况 者认为本市在生态文明建设中的 含外资利用 审计 经济责任审计 高污染汽车淘汰政策推进情况 农 难点主要包括以下几方面 一是 等专业审计有机结合起来 实现了 作物秸秆综合利用情况以及扬尘 土地资源有限 城市发展进入紧约 五个结合 构建了 1+5 资源环 污染的治理情况与防控措施等 审 束阶段 二是能源自给率低 矿产 境审计工作新格局 在财政审计 计发现了燃煤 重油 锅炉清洁能 资源严重短缺 三是资源综合利 部门预算执行审计 中 重点关注 源替代计划数量不完整 农作物秸 用水平较低 固体废弃物的处理水 资源环保资金的筹集 分配 和管 秆综合利用政策执行不到位 部分 平和循环利用还有较大潜力 四 理情况 在对领导干部 人员 任 黄标车淘汰财政补贴政策执行不 是跨界污染问题日趋突出 长三角 期经济责任审计中 重点关注环境 严 等 问 题 并 提 出 了 相 关 审 计 建 一体化管理尚未形成 本市各级 责任履行情况 土地资源管理和土 议 审计调查报告 揭示的问题以 审计力量可以针对上述难点问题 地出让收支管理情况 节能减排任 及提出的建议受到相关部门高度 开展各类资源环境审计 如开展土 结 合 本 市 资 源 环 境 形 势 笔 务完成情况等有关事项 并探索自 重视 市环保局和市质量技监局联 地审计 关注土地利用总体规划情 然资源资产离任审计的内容 评价 合修订了 锅炉大气污染物排放标 况 土地出让审批情况 土地开发 指标和审计方法 在金融审计中 准 并加强对区 县环境监测工作 利用情况 土地整治项目实施情况 重点关注金融机构 绿色信贷 政 的监督检查力度 提高污染源监管 等 开展节约能源审计 关注节能 策执行情况和相关金融监管政策 的覆盖面和有效性 资源环境审计 工程项目实施及资金情况 节能惠 的完善情况 在企业审计中 重点 切实维护了人民群众的根本利益 民产品推广情况 循环经济推广情 关 注 万 元 生 产 总 值 综 合 能 耗 污 况等 开展固定废弃物污染防治 染物减排等节能减排指标完成情 3. 资源环境审计是实现中国 梦的重要手段 刘家义审计长曾 况和企业资源环境责任履行情况 经 说 过 传 承 审 计 魂 护 航 中 国 和处理 危险废物处理处置 固体 情况审计 关注生活垃圾分类回收 在投资 含外资利用 审计中 重点 梦 目前 我国生态文明建设水 废弃物源头控制等 开展环境管 关注 建设项目环境保护设计规 平仍滞后于经济社会发展 资源约 理审计 关注环境监测能力建设和 定 执行情况 环境影响评价和 三 束趋紧 环境污染严重 生态系统 工作开展情况 环境排污监控 环 同时 制度执行情况等 退化 发展与人口资源环境之间的 境统计数据真实性等 发挥好资源 2. 资源环境审计是维护人民 根本利益的直接体现 近年来 我 矛盾日益突出 已成为经济社会可 环境审计工作在促进生态文明建 持续发展的重大瓶颈制约 通过 设中的积极作用 国关于饮用水源污染 有毒有害气 资源环境审计 瞄准生态文明建设 体排放 雾霾等环境问题频发 环 中的热点 难点 发挥审计监督 控 作者单位 上海市审计局农 业与资源环保审计处 境问题引起了社会公众的强烈思 考 究竟如何才能打破目前资源有 限与环境污染严重并存的格局 提 高百姓生活环境 维护百姓切身利 益 还百姓绿水青山 资源环境审 计就是一把维护人民根本利益的 利剑 通过资源环境审计 可以深 入揭露违规排放污染物等危害群 众安全和利益的违法行为 促进国 家加强资源环境保护力度 建立健 全相关法律法规制度 防范资源环 境事故发生 改善人民群众生存条 件和环境质量 / 上海审计 15

16 资 源 环 境 审 计 周 雯 波 试 论 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计 我 国 正 着 力 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设, 但 农 村 生 态 环 境 面 临 的 污 染 形 势 严 峻 农 业 面 源 污 染 已 成 为 目 前 影 响 农 村 生 态 环 境 质 量 的 重 要 污 染 源, 同 时 也 是 水 污 染 的 一 个 重 要 来 源 习 近 平 总 书 记 指 出, 农 业 发 展 不 仅 要 杜 绝 生 态 环 境 欠 新 账, 而 且 要 逐 步 还 旧 账, 要 打 好 农 业 面 源 污 染 治 理 攻 坚 战 李 克 强 总 理 提 出, 要 坚 决 把 资 源 环 境 恶 化 势 头 压 下 来, 让 透 支 的 资 源 环 境 得 到 休 养 生 息 2015 年 中 央 1 号 文 件 也 对 加 强 农 业 生 态 治 理 做 出 专 门 部 署, 强 调 要 加 强 农 业 面 源 污 染 治 理 农 业 面 源 污 染 防 治 是 一 项 长 期 复 杂 的 工 作, 为 促 进 贯 彻 落 实 国 家 方 针 政 策, 满 足 公 众 对 良 好 生 态 环 境 的 需 求, 审 计 机 关 应 积 极 投 身 于 打 好 农 业 面 源 污 染 防 治 的 攻 坚 战, 在 政 策 执 行 过 程 中 开 展 跟 踪 审 计, 运 用 审 计 跟 进 职 能 提 升 审 计 监 督 效 能 并 发 挥 免 疫 系 统 功 能, 服 务 国 家 加 快 推 进 农 业 生 态 文 明 建 设 一 农 业 面 源 污 染 概 念 和 政 策 1. 农 业 面 源 污 染 概 念 污 染 源 的 分 类 有 多 种, 点 源 和 面 源 的 区 分 主 要 在 于 污 染 源 的 分 布 形 态 和 污 染 的 排 放 形 式 与 点 源 污 染 相 比, 面 源 污 染 的 时 空 范 围 更 广, 不 确 定 性 更 大, 成 分 过 程 更 复 杂, 更 难 以 检 测 控 制 农 业 面 源 污 染 是 相 对 于 工 业 和 城 市 生 活 面 源 污 染 而 言 的, 是 指 在 农 业 生 产 过 程 中 农 药 化 肥 地 膜 等 农 用 物 资 的 不 合 理 和 过 量 使 用, 以 及 秸 秆 畜 禽 粪 便 等 农 业 废 弃 物 的 任 意 排 放, 经 由 农 田 的 地 表 径 流 和 农 田 渗 透 而 造 成 的 水 体 土 壤 大 气 和 生 物 的 污 染 由 于 农 业 生 产 活 动 的 广 泛 性 和 普 遍 性, 加 上 农 业 面 源 污 染 涉 及 范 围 广 隐 蔽 性 强 不 易 监 测 难 以 量 化 控 制 难 度 大, 因 此 农 业 面 源 污 染 的 危 害 日 益 凸 显 目 前, 农 业 面 源 污 染 已 成 为 影 响 农 村 生 态 环 境 质 量 的 重 要 污 染 源, 导 致 耕 地 退 化 农 村 和 农 业 内 部 环 境 恶 化, 影 响 江 河 湖 泊 水 质 饮 水 安 全 大 气 污 染 农 产 品 质 量 与 食 品 安 全 的 主 要 因 素, 尤 其 对 水 环 境 的 污 染 影 响 最 大 2. 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 (1) 国 家 层 面 法 律 法 规 我 国 从 根 本 大 法 宪 法 的 层 面 对 环 境 保 护 污 染 防 治 做 出 了 规 定, 并 将 其 作 为 国 家 的 责 任 以 法 律 形 式 明 确 下 来 其 中 防 治 污 染 包 括 农 业 生 产 引 起 的 面 源 污 染 的 综 合 防 治 环 境 保 护 法 海 洋 环 境 保 护 法 固 体 废 物 污 染 防 治 法 农 业 法 农 产 品 质 量 安 全 法 基 本 农 田 保 护 条 例 和 水 污 染 防 治 法 等 相 关 法 律 也 分 别 规 定 应 控 制 农 业 面 源 污 染 的 各 项 污 染 源, 如 合 理 使 用 化 肥 增 加 使 用 有 机 肥 料 ; 合 规 使 用 农 药 ; 回 收 利 用 农 用 薄 膜 ; 收 集 贮 存 利 用 或 者 处 置 畜 禽 粪 便 等 (2) 地 方 层 面 法 规 制 度 为 有 效 治 理 和 控 制 本 市 郊 区 农 业 面 源 污 染, 加 强 农 村 环 境 保 护 和 建 设, 上 海 市 第 三 轮 (2006 年 年 ) 第 四 轮 (2009 年 年 ) 和 第 五 轮 (2012 年 年 ) 环 境 保 护 和 建 设 三 年 行 动 计 划 明 确 了 本 市 农 业 源 总 量 减 排 阶 段 目 标, 包 括 氨 氮 排 放 减 量 农 田 秸 秆 资 源 化 综 合 利 用 率 等 具 体 目 标 (3) 最 新 政 策 近 期, 国 家 加 大 对 农 业 污 染 整 治 力 度 2015 年 4 月 中 共 中 央 国 务 院 印 发 关 于 加 快 推 进 生 态 文 明 建 设 的 意 见 中 强 调 全 面 推 进 污 染 防 治, 加 强 农 业 面 源 污 染 防 治, 加 大 种 养 业 特 别 是 规 模 化 畜 禽 养 殖 污 染 防 治 力 度, 科 学 施 用 化 肥 农 药 同 月 农 业 部 印 发 关 于 打 好 农 业 面 源 污 染 防 治 攻 坚 战 的 实 施 意 见 提 出 形 成 全 链 条 全 过 程 全 要 素 的 农 业 面 源 污 染 解 决 方 案, 力 争 到 2020 年 农 业 面 源 污 染 加 剧 的 趋 势 得 到 有 效 遏 制, 实 现 两 减 三 基 本 的 目 标 即 化 肥 农 药 减 量 使 用, 畜 禽 粪 污 农 膜 农 作 物 秸 秆 基 本 得 到 资 源 化 利 用 综 合 循 环 再 利 用 和 无 害 化 处 理 上 海 市 第 六 轮 (2015 年 / 上 海 审 计

17 资 源 环 境 审 计 年 ) 环 境 保 护 和 建 设 三 年 行 动 计 划 除 明 确 本 市 减 排 目 标 外, 提 出 建 立 资 源 整 合 权 责 明 确 信 息 共 享 的 农 田 土 壤 保 护 评 价 体 系 加 强 农 业 生 产 的 监 管 控 制 二 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计 概 念 及 优 势 1. 政 策 跟 踪 审 计 的 概 念 政 策 跟 踪 审 计 作 为 一 种 新 型 审 计 形 式, 在 审 计 介 入 时 间 持 续 时 间 审 计 目 标 和 内 容 组 织 形 式 等 方 面 均 不 同 于 传 统 审 计 政 策 跟 踪 审 计 是 指 审 计 机 关 依 据 有 关 法 律 法 规, 为 促 进 国 家 重 大 政 策 目 标 的 实 现, 在 政 策 的 制 定 执 行 阶 段 介 入, 对 政 策 的 落 实 和 健 全 情 况 做 出 客 观 评 价 的 全 过 程 持 续 性 的 审 计 监 督 活 动 政 策 跟 踪 审 计 从 传 统 的 事 后 评 价 转 为 提 前 介 入 全 过 程 跟 踪 审 计, 有 利 于 及 时 发 现 潜 在 隐 患 并 加 以 处 理, 提 出 改 进 政 策 的 审 计 建 议, 起 到 预 防 揭 示 和 抵 御 作 用, 发 挥 审 计 免 疫 系 统 的 功 能 2. 政 策 跟 踪 审 计 优 势 2011 年, 审 计 署 十 二 五 审 计 工 作 发 展 规 划 中 要 求 加 强 对 水 大 气 土 壤 等 污 染 防 治 情 况 的 审 计, 加 强 对 中 央 重 大 方 针 政 策 和 宏 观 调 控 措 施 贯 彻 落 实 情 况 的 跟 踪 审 计, 促 进 政 令 畅 通, 保 障 各 项 政 策 措 施 落 实 到 位 从 以 往 审 计 的 情 况 来 看, 跟 踪 审 计 在 工 程 建 设 项 目 中 运 用 较 多, 环 境 资 源 项 目 的 跟 踪 审 计 较 少 与 传 统 事 后 审 计 相 比, 开 展 农 业 面 源 污 染 政 策 跟 踪 审 计 有 以 下 几 点 优 势 : (1) 发 挥 提 前 介 入 的 优 势 在 项 目 过 程 中 切 入, 使 审 计 监 督 先 期 发 力, 发 挥 跟 踪 审 计 及 时 同 步 的 优 势 审 查 项 目 合 法 性 真 实 性 规 范 性, 揭 示 农 业 面 源 污 染 防 治 各 项 政 策 执 行 中 弄 虚 作 假 偷 换 概 念 控 制 不 严 过 程 不 科 学 等 问 题 以 促 进 整 改 为 落 点, 从 而 达 到 保 障 政 策 执 行 及 时 完 整 准 确 的 审 计 目 标 (2) 发 挥 预 警 防 范 的 优 势 审 计 机 关 在 局 部 层 面 发 现 的 苗 头 性 倾 向 性 和 潜 伏 性 问 题, 通 过 建 立 预 警 机 制 及 时 在 全 市 层 面 沟 通, 要 求 有 关 部 门 及 时 堵 塞 管 理 漏 洞, 消 除 管 理 隐 患, 完 善 内 控 制 度, 切 实 将 萌 芽 性 风 险 排 解 在 初 始 状 态 (3) 发 挥 灵 活 机 动 的 优 势 对 于 农 业 面 源 污 染 治 理 政 策 实 施 过 程 中, 跟 踪 审 计 能 及 时 发 现 由 于 政 策 本 身 缺 乏 具 体 操 作 细 则 要 求 过 于 超 前 导 致 无 法 落 实 政 策 间 缺 乏 衔 接 难 以 执 行 等 而 产 生 的 问 题, 为 政 府 修 正 政 策 缺 陷, 推 进 政 策 落 实 提 供 参 考, 使 政 策 的 调 整 更 具 灵 活 性 而 非 传 统 审 计 在 事 后 做 出 评 价, 等 到 调 整 后 的 政 策 在 执 行 中 发 挥 效 益 可 能 已 经 滞 后 了 好 几 年 (4) 发 挥 时 效 性 的 优 势 上 海 市 审 计 局 秉 承 开 疆 拓 土 的 精 神 于 2010 年 组 织 实 施 了 对 本 市 2008 年 至 2010 年 农 业 面 源 污 染 治 理 审 计 调 查, 该 项 目 是 资 源 环 境 审 计 领 域 一 项 具 有 开 拓 性 和 前 瞻 性 的 审 计 但 在 审 计 过 程 中 发 现, 由 于 农 业 生 产 活 动 成 果 具 有 时 效 性, 随 着 时 间 的 推 移, 成 果 会 灭 失 因 此 事 后 审 计 无 法 对 其 真 实 性 取 得 最 直 接 最 可 靠 的 审 计 取 证, 只 能 采 取 费 时 费 力 的 审 计 方 法, 效 果 也 不 甚 理 想 政 策 跟 踪 审 计 能 克 服 传 统 审 计 的 缺 点, 对 于 具 有 时 效 性 的 证 据 进 行 客 观 直 接 的 取 证, 大 大 提 升 审 计 效 率 和 效 果 三 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计 内 容 农 业 面 源 污 染 防 治 涉 及 面 广 项 目 分 散 经 手 部 门 多 ( 如 涉 及 市 区 两 级 农 业 委 员 会 及 其 下 属 单 位 区 县 级 财 政 局 建 委 水 务 局 环 保 局 等 部 门 镇 级 财 政 所 村 委 会 供 应 商 农 户 等 ), 且 资 金 链 长 单 个 补 贴 项 目 资 金 量 小 而 散 如 果 按 照 传 统 沿 着 资 金 走 的 思 路, 项 目 没 有 行 之 有 效 的 统 一 抓 手, 因 此 需 要 拓 展 审 计 纬 度 根 据 本 市 农 业 面 源 污 染 防 治 重 点 工 作 安 排, 政 策 跟 踪 审 计 可 以 分 为 以 下 内 容 : 1. 定 量 目 标 执 行 情 况 (1) 化 肥 农 药 减 量 根 据 源 头 防 控 过 程 拦 截 末 端 处 理 的 原 则, 农 业 面 源 污 染 要 解 决 的 重 点 首 先 是 化 肥 和 农 药 污 染 问 题, 污 染 防 治 主 要 通 过 推 广 商 品 有 机 肥 测 土 配 方 肥 和 高 效 低 毒 低 残 留 农 药 应 用 等 措 施 使 减 量 达 到 既 定 目 标 政 策 执 行 过 程 中, 审 计 机 关 需 审 核 监 测 化 肥 农 药 使 用 量 统 计 分 析 的 方 法 是 否 合 理 ; 统 计 频 率 对 象 方 法 是 否 规 范 ; 统 计 数 据 是 否 真 实, 有 无 弄 虚 作 假 瞒 报 漏 报 ; 是 否 建 立 长 效 机 制, 全 程 监 督 定 期 抽 查 数 据 真 实 性 有 效 性 ; 目 标 是 否 细 化 至 阶 段 目 标 ; 跟 踪 每 阶 段 减 量 目 标 是 否 完 成 针 对 推 广 有 机 肥 农 药 等 政 府 补 贴 资 金, 审 计 机 关 需 审 查 各 级 部 门 单 位 配 套 资 金 是 否 按 时 到 位 ; 是 否 建 立 资 金 拨 付 内 控 制 度, 有 无 未 执 行 制 度 或 缺 乏 制 约 机 制 的 情 况 ; 跟 踪 专 项 资 金 流 向, 检 查 专 项 资 金 拨 付 的 真 实 性 与 合 法 性, 有 无 资 金 被 截 留 或 滞 留 未 按 照 标 准 进 行 补 贴 虚 报 项 目 套 取 补 贴 资 金 ; 是 否 专 款 专 用, 有 无 损 失 浪 费 挤 占 挪 用 ; 评 价 政 府 补 贴 资 金 是 否 起 到 使 化 肥 农 药 减 量 作 用 (2) 农 业 废 弃 物 资 源 化 利 用 农 业 面 源 污 染 防 治 通 过 推 进 畜 禽 养 殖 场 标 准 化 建 设 畜 禽 场 沼 气 工 程 建 设 推 广 秸 秆 还 田 绿 肥 种 植 标 准 农 膜 使 用 和 回 收 等 农 业 废 弃 物 的 回 收 利 用 手 段, 使 畜 禽 粪 便 / 上 海 审 计 17

18 资 源 环 境 审 计 农 作 物 秸 秆 农 膜 基 本 资 源 化 利 用 率 达 到 既 定 目 标 政 策 执 行 过 程 中, 审 计 机 关 需 审 核 利 用 化 率 数 据 统 计 分 析 的 方 法 是 否 合 理 ; 统 计 频 率 对 象 方 法 是 否 规 范 ; 记 录 利 用 化 量 是 否 真 实, 有 无 弄 虚 作 假 瞒 报 漏 报 ; 是 否 建 立 内 控 制 度, 全 程 监 督 定 期 抽 查 统 计 量 针 对 推 广 畜 禽 粪 便 秸 秆 农 膜 回 收 利 用 等 政 府 补 贴 资 金, 审 计 机 关 需 评 价 资 金 管 理 内 控 制 度 审 查 专 项 资 金 拨 付 的 真 实 性 与 合 法 性 及 补 贴 资 金 效 用 如 农 作 物 秸 秆 问 题, 一 是 通 过 推 广 绿 肥 种 植 面 积, 从 源 头 上 减 少 秸 秆 总 量, 二 是 加 大 对 秸 秆 综 合 利 用, 包 括 秸 秆 还 田 发 展 肥 料 饲 料 化 燃 料 化 等 审 计 机 关 需 调 查 是 否 建 立 绿 肥 种 植 面 积 统 计 管 理 制 度, 有 无 复 核 抽 查 审 核 程 序 ; 审 查 绿 肥 申 报 真 实 性, 有 无 高 估 冒 算, 骗 取 补 贴 资 金 ; 农 作 物 秸 秆 是 否 及 时 处 理, 达 到 综 合 利 用 状 态 ; 秸 秆 利 用 率 统 计 分 析 方 法 是 否 合 理 ; 秸 秆 利 用 量 是 否 真 实 ; 秸 秆 利 用 率 是 否 达 到 目 标 ; 是 否 建 立 长 效 管 理 机 制, 明 确 发 生 秸 秆 焚 烧 情 况 后 续 处 理 方 法, 有 无 管 理 部 门 不 作 为 等 2. 监 测 机 制 建 立 情 况 农 业 面 源 污 染 范 围 广, 成 分 过 程 复 杂, 通 过 建 设 完 善 的 农 业 环 境 监 测 系 统, 达 到 实 时 对 污 染 进 行 监 测 控 制, 全 面 反 映 污 染 治 理 实 施 效 果 的 目 的 审 计 人 员 应 审 查 是 否 制 定 例 行 监 测 制 度, 开 展 周 期 性 定 位 监 测 ( 如 是 否 建 立 化 肥 农 药 等 化 学 投 入 品 的 监 测 体 系, 切 实 加 强 化 肥 农 药 等 农 资 市 场 管 理 ; 是 否 建 立 农 业 主 要 污 染 物 流 失 监 测 基 地, 有 无 定 点 开 展 化 肥 农 药 流 失 定 位 监 测, 开 展 规 模 化 畜 禽 养 殖 场 粪 污 监 测 ); 监 测 方 法 频 率 是 否 合 理, 数 据 是 否 真 实 ; 是 否 建 立 监 测 预 警 机 制, 做 到 早 发 现 早 处 置 ; 是 否 建 立 快 速 反 应 系 统 以 及 重 大 农 业 面 源 污 染 事 故 监 测 体 系 ; 是 否 建 立 长 效 机 制, 对 超 标 行 为 进 行 控 制 处 罚 整 改 ; 是 否 建 立 统 一 的 生 产 销 售 使 用 档 案 资 料, 有 效 实 施 农 业 生 产 全 过 程 的 管 理 监 控 ; 评 价 对 污 染 源 监 管 是 否 到 位, 有 无 监 管 盲 区 3. 政 策 完 善 情 况 党 中 央 国 务 院 提 出 一 系 列 农 业 面 源 污 染 防 治 部 署, 并 要 求 地 方 制 定 相 应 实 施 政 策 审 计 机 关 需 解 读 国 家 地 方 政 策, 评 价 地 方 政 策 是 否 与 国 家 方 针 保 持 连 贯 性 和 一 致 性 ; 政 策 实 施 是 否 切 实 可 行, 有 无 真 空 区 域 衔 接 漏 洞 或 缺 乏 操 作 可 行 性 的 情 况 由 于 面 源 污 染 防 治 涉 及 范 围 广 补 贴 资 金 种 类 多, 污 染 防 治 政 策 在 管 理 程 序 上, 控 制 弄 虚 作 假 措 施 落 实 不 到 位 等 风 险 的 能 力 是 跟 踪 审 计 需 要 重 点 关 注 的 问 题 审 计 机 关 需 动 态 掌 握 跟 踪 审 计 时 发 现 的 问 题, 对 于 普 遍 存 在 或 普 遍 有 隐 患 风 险 的 问 题 加 以 梳 理, 挖 掘 出 政 策 控 制 中 的 漏 洞, 及 时 提 出 改 进 政 策 防 范 风 险 能 力 的 建 议 例 如 审 计 人 员 在 农 药 减 量 审 核 中 发 现 农 药 减 量 不 实 的 情 况 农 药 种 类 繁 多, 不 同 农 作 物 蔬 菜 使 用 的 农 药 种 类 和 浓 度 也 不 尽 相 同, 相 关 管 理 部 门 未 按 农 药 实 际 浓 度 统 计 农 药 使 用 量, 而 是 使 用 同 一 个 农 药 含 量 估 算 出 所 有 农 药 亩 均 使 用 量 进 一 步 分 析 发 现, 由 于 相 关 政 策 未 对 使 用 的 农 药 做 出 标 准 要 求, 申 报 单 位 无 法 真 实 完 整 上 报 农 药 使 用 量 四 总 结 开 展 农 业 面 源 污 染 防 治 政 策 跟 踪 审 计, 可 以 发 挥 跟 踪 审 计 优 势, 促 进 污 染 防 治 的 制 度 建 设, 保 障 各 项 政 策 落 实, 为 政 策 完 善 落 实 保 驾 护 航, 从 而 推 进 高 效 生 态 农 业 建 设, 促 进 农 业 可 持 续 发 展, ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 农 业 与 资 源 环 保 审 计 处 ) / 上 海 审 计

19 课题研究 上海市浦东新区审计局课题组 自贸区背景下加强审计 创新转型的分析研究 中国 上海 自由贸易试验区 贸区建设主体纳入审计监督范围 革 同时 以各项政策措施制订与 自 2013 年 9 月 29 日挂牌以来 按 达到促进自贸区发展的目的 研 执行结果跟踪审计为全面监督举 照国务院批准的总体方案 围绕激 究表明 新加坡审计机关高度重视 措 全过程动态监督检查政策制订 发市场活力和促进投资贸易便利 自贸区合同管理 内部控制等流程 与执行结果 效果反馈情况 促进 化 着力推进投资 贸易 金融 以 和措施 且通过严格执行相关流程 可复制可推广的制度措施形成及 及事中事后监管等领域的制度创 来实现对项目的约束和控制 高效运作 新 作为国家治理基石和重要组 2 台湾地区 台湾地区在政 2 强化经济责任履行情况 成部分的国家审计 在自贸区背景 府审计实践中 注重把自贸区审计 审计 严格纠错 同时 构建容错 下 创新转型的目标是充分发挥控 纳入审计范围 通过对其主管行政 机制 鼓励创新 自贸区试点过程 制系统 负反馈和前馈作用 促进 机关 交通部 职能履行 项目开展 涉及到投资 贸易 金融服务等多 有关政策措施落实和以事中 事后 与整体经济指标及相关机构的业 个方面的行政管理工作 同时 在 监管为重点制度体系的形成及发 务指标变动情况的比对和评价 依 新旧制度交替 利益分配调整过程 展 保障和推动投资贸易便利化 法加强对以政策执行为核心内容 中 公共资金 权力运行等领域存 金融服务等具体经济领域相关主 的绩效审计 在较大风险 审计机关需要加强 体 环 境 及 其 运 行 机 制 的 不 断 完 2. 我国审计机关促进自贸区 经济责任审计 强化纠错机制的合 善 以及充分揭示自贸区开放和变 理运用 加强对公共资金使用 权 革过程中对区域和国家经济的影 建设的总体目标与定位分析 上 海自贸试验区背景下 审计机关注 响与风险 同时探索审计机关自 重 加 强 理 念 和 模 式 创 新 将 从 以 资源等问题的问责力度 提高监督 身服务于自贸区的监督体系创新 下三个方面促进自贸区的建设和 效果 同时 构建容错机制 对未 促进提高监督保障的质量和水平 发展 能实现预期目标 但决策程序合规 力运用中违反公共利益 侵占公共 一 审计机关促进自贸区建 设和发展的目标与定位 为适应自贸区建设带来的相 关变化 审计机关必须从服务于国 家自贸区战略的高度出发 重新认 机制 负面清单管理模式是政府 识审计的目标与定位 以便于更好 经济管理理念和模式的重大变革 台的建立 使用 共享 预告等情况 地服务于自贸区的健康发展 1 以负面清单管理及其相 且未牟取私利的改革创新举措 在 关配套改革执行情况为关键 开展 政府政绩考核中对有关部门和个 持续审计 同时 建立完善自贸区 人不做负面评价 鼓励探索创新 重大政策措施执行结果跟踪督查 营造有利于创新的生态环境 3 通过对跨部门综合信息平 以负面清单执行情况作为政府职 的监督 加强风险预警 在以贸易 1. 有关国家和地区审计机关 能转变的重点和关键 通过持续审 金融和投资便利化为核心特征的 在自贸区建设领域的审计实践 1 新加坡 新加坡审计机关 计的方式 以点带面 以不同时点 自贸区建设过程中 国家的经济 过程中发现的不作为 慢作为 乱 金融 投资等领域可能出现不可预 高度关注自贸区的发展 通过把自 作为等问题为突破口 加速推进改 见的系统性风险 因此 审计机关 / 上海审计 19

20 课 题 研 究 一 方 面 要 关 注 微 观 主 体 行 为, 对 经 济 后 果 进 行 深 入 研 究, 提 高 分 析 和 判 断 水 平, 有 效 防 范 个 体 风 险 ; 同 时, 还 必 须 高 度 关 注 控 制 系 统 性 风 险, 通 过 对 跨 部 门 综 合 信 息 平 台 的 综 合 评 价 和 对 微 观 个 体 表 现 与 后 果 的 具 体 分 析, 在 产 业 和 行 业 等 方 面 防 范 经 济 信 息 和 金 融 风 险, 合 理 构 建 国 家 风 险 应 对 和 抵 御 系 统, 从 而 保 障 国 家 经 济 可 持 续 发 展 3. 各 级 审 计 机 关 服 务 自 贸 区 建 设 的 具 体 目 标 与 定 位 分 析 由 于 现 实 审 计 业 务 中 还 需 要 考 虑 管 辖 问 题 所 带 来 的 影 响, 在 上 述 总 体 目 标 和 定 位 的 引 领 下, 还 需 要 进 一 步 从 国 家 审 计 机 关 和 地 方 审 计 机 关 两 个 不 同 层 面 来 进 行 具 体 分 析 我 国 现 行 审 计 管 辖 机 制 属 于 级 别 管 辖 加 授 权 管 辖 机 制 从 国 家 层 面 看 上 海 自 贸 试 验 区 相 关 的 制 度 创 新 制 度 突 破 工 作 中 瓶 颈 和 问 题 的 解 决, 都 是 在 国 家 各 有 关 主 管 部 门 帮 助 指 导 下 来 实 现 的 ; 所 涉 及 的 许 多 事 权 及 上 海 自 贸 试 验 区 内 的 部 分 行 政 管 理 工 作, 都 属 国 家 层 面, 审 计 署 负 有 管 辖 权 从 地 方 层 面 看 上 海 市 政 府 具 体 落 实 自 贸 区 改 革 任 务, 统 筹 管 理 和 协 调 自 贸 试 验 区 有 关 行 政 事 务 此 外, 在 建 设 自 贸 区 的 过 程 中 还 涉 及 到 浦 东 新 区 政 府 多 项 制 度 措 施 职 能 的 进 一 步 下 放 承 接 及 相 关 主 体 属 地 管 理 等 事 项 因 此, 审 计 促 进 自 贸 区 建 设, 就 是 要 形 成 在 审 计 署 的 指 挥 和 统 领 下, 上 海 市 与 浦 东 新 区 审 计 机 关 共 同 联 动 的 格 局 地 方 审 计 机 关 需 全 力 完 成 上 级 审 计 机 关 安 排 的 有 关 上 海 自 贸 区 的 审 计 业 务 同 时, 作 为 地 方 审 计 机 关, 特 别 是 浦 东 新 区 审 计 机 关, 通 过 独 立 或 结 合 型 的 审 计 业 务 与 审 计 方 式 创 新, 全 方 位 服 务 于 上 海 自 贸 区 的 建 设 和 发 展 二 审 计 机 关 开 展 自 贸 区 审 计 的 理 念 与 思 路 转 型 自 贸 区 战 略 是 国 家 战 略 之 一, 上 海 自 贸 区 建 设 是 一 项 复 杂 的 系 统 工 程, 涉 及 面 广, 影 响 力 大, 且 在 微 观 个 体 层 面 可 能 难 以 观 测, 这 些 都 要 求 审 计 机 关 要 进 一 步 转 变 理 念 与 思 路, 主 动 服 务 自 贸 区 建 设 1. 从 单 纯 的 合 规 审 计 向 绩 效 与 合 规 并 重 转 变 要 牢 固 树 立 法 治 理 念 和 法 治 思 维, 一 方 面, 紧 贴 公 共 资 金 使 用 公 共 权 力 运 行 的 关 键 点, 以 真 实 合 法 合 规 为 基 础, 加 大 对 违 规 违 法 案 件 线 索 的 查 处 和 移 送 力 度 ; 另 一 方 面, 强 化 问 效 问 绩 问 责, 提 高 资 金 使 用 效 率, 增 加 政 策 执 行 效 果, 并 恰 当 提 出 有 针 对 性 的 整 改 意 见 2. 从 单 纯 的 政 策 措 施 执 行 审 计 向 政 策 制 订 与 执 行 结 果 结 合 转 变 除 政 策 措 施 执 行 审 计 外, 还 要 高 度 关 注 参 与 主 体 的 市 场 反 馈 情 况, 加 强 问 题 调 研, 不 断 提 高 政 策 制 订 的 针 对 性 有 效 性 同 时, 注 重 促 进 创 新 举 措 转 变 成 可 复 制 的 制 度 安 排, 最 终 形 成 以 点 带 面 的 从 局 部 到 整 体 的 溢 出 和 扩 散 效 益 政 策 制 订 与 执 行 审 计 是 自 贸 区 背 景 下 审 计 机 关 发 挥 审 计 作 用 的 重 要 渠 道 3. 从 单 纯 的 监 督 资 金 向 监 督 政 府 职 能 履 行 转 变 以 政 府 职 能 履 行 的 具 体 环 节 和 全 过 程 作 为 突 破 口, 一 方 面, 认 真 调 研 分 析 被 审 计 单 位 的 权 力 清 单 和 责 任 清 单, 厘 清 职 责 和 权 力 边 界, 划 出 若 干 不 可 触 碰 的 红 线, 并 进 行 动 态 分 析 与 调 整, 推 动 完 善 审 计 评 价 体 系 ; 另 一 方 面, 以 负 面 清 单 为 依 据, 强 化 主 体 责 任, 提 出 审 计 整 改 意 见, 并 加 强 清 单 式 整 改 和 对 账 销 号 等 具 体 手 段 的 运 用 三 浦 东 新 区 审 计 机 关 开 展 自 贸 区 审 计 的 内 容 与 重 点 分 析 浦 东 新 区 审 计 机 关 在 促 进 上 海 自 贸 区 的 建 设 中, 要 勇 于 创 新, 积 极 探 索, 对 所 属 自 贸 区 相 关 政 府 职 能 履 行 事 中 事 后 监 管 体 系 完 善 各 项 政 策 措 施 制 订 与 执 行 风 险 揭 示 等 重 点 方 面 开 展 审 计 监 督 1. 以 自 贸 区 负 面 清 单 管 理 模 式 为 切 入 点, 探 索 开 展 政 府 职 能 转 变 情 况 的 持 续 审 计 浦 东 新 区 审 计 机 关 促 进 上 海 自 贸 区 建 设 的 重 要 抓 手 之 一, 就 是 采 用 持 续 审 计 方 式, 以 负 面 清 单 管 理 模 式 及 其 配 套 措 施 落 实 情 况 作 为 审 计 内 容, 创 新 审 计 业 务 类 型 审 计 内 容 包 括 : 检 查 负 面 清 单 管 理 模 式 ( 包 括 负 面 清 单 权 力 清 单 和 责 任 清 单 ) 的 规 划 设 计 和 推 进 落 实 情 况, 特 别 是 要 关 注 跨 时 期 不 同 具 体 清 单 项 目 变 化 的 合 理 性 和 可 行 性 ; 通 过 延 伸 至 具 体 项 目 的 申 办 过 程 手 续 周 期 等 信 息, 考 察 实 际 执 行 效 果 其 中 重 点 关 注 新 区 各 相 关 职 能 部 门 简 政 放 权 情 况 和 改 进 行 业 监 督 推 进 信 用 管 理 转 变 财 政 资 金 管 理 模 式 等 实 际 执 行 情 况 审 计 对 象 包 括 在 本 区 内 承 接 上 海 自 贸 试 验 区 管 委 会 及 驻 区 机 构 的 有 关 政 府 职 能 部 门 2. 开 展 上 海 自 贸 区 政 策 制 订 与 执 行 效 果 跟 踪 审 计 以 自 贸 区 政 策 执 行 绩 效 审 计 为 目 标, 从 结 果 与 产 出 业 绩 与 效 果 两 个 不 同 维 度 来 诠 释 绩 效, 并 对 不 同 维 度 的 绩 效 评 价 进 行 动 态 衡 量, 实 现 静 态 与 动 态 的 有 效 结 合 审 计 内 容 包 括 : 一 是 在 国 家 出 台 的 政 策 框 架 下, 区 内 所 属 政 府 部 门 相 应 的 工 作 机 制 管 理 制 度 等 建 立 情 况 ; 二 是 检 查 各 项 政 策 的 推 进 是 否 符 合 改 革 的 方 向 政 策 设 计 上 是 否 存 在 漏 洞 ; 三 是 政 府 职 能 转 变 及 探 索 创 新 经 济 管 理 模 式 等 情 况 ; 四 是 政 策 目 标 的 实 现 程 度 和 效 果 / 上 海 审 计

21 课 题 研 究 具 体 来 看, 可 重 点 关 注 以 下 几 个 方 面 : 一 是 通 过 审 查 政 策 执 行 主 体 提 供 必 要 资 源 进 行 必 要 管 理 等 工 作 开 展 情 况, 评 估 其 职 责 履 行 情 况 ; 二 是 通 过 审 查 政 策 执 行 过 程 中 的 效 果, 纠 正 和 消 除 政 策 执 行 偏 差 ; 三 是 采 集 比 对 多 领 域 数 据, 评 价 目 标 的 实 现 程 度 各 项 政 策 的 协 调 程 度 复 制 推 广 制 度 与 现 行 制 度 衔 接 程 度 等 ; 四 是 综 合 分 析 信 息 和 数 据, 开 展 政 策 预 测 研 究, 突 破 单 一 政 策 系 统 局 限, 为 政 策 制 定 者 提 供 前 瞻 性 和 战 略 性 的 意 见 和 建 议 由 此, 将 审 计 活 动 嵌 入 整 个 政 策 设 计 执 行 的 全 部 过 程 中, 尤 其 直 接 参 与 到 前 端 的 政 策 设 计 环 节, 成 为 政 府 政 策 活 动 的 信 息 系 统 和 咨 询 系 统, 为 自 贸 区 政 策 决 策 提 供 全 方 位 的 信 息 和 智 力 支 持 3. 探 索 开 展 自 贸 区 综 合 平 台 信 息 系 统 构 建 及 运 营 情 况 的 专 项 审 计 调 查 审 计 内 容 既 包 括 信 息 系 统 的 规 划 设 计 委 托 开 发 系 统 调 试 等 信 息 审 计 构 建 的 安 全 性 问 题 ; 同 时 也 包 括 信 息 系 统 的 运 行 维 护 及 其 实 施 效 果 情 况 在 年 度 专 项 审 计 的 基 础 上, 还 同 步 开 展 跨 年 度 的 比 较, 从 动 态 视 角 揭 示 信 息 系 统 的 构 建 和 运 营 情 况 具 体 来 看, 新 区 审 计 机 关 可 以 重 点 关 注 基 础 且 影 响 广 泛 的 信 息 系 统, 主 要 包 括 : 一 是 工 商 登 记 机 关 的 信 息 系 统 通 过 对 管 理 与 业 务 数 据 的 检 查, 揭 示 信 息 系 统 在 数 据 安 全 信 息 共 享 财 政 资 金 拨 付 使 用 等 方 面 存 在 的 问 题, 以 及 由 此 反 映 的 在 资 金 政 策 职 能 等 方 面 存 在 的 深 刻 问 题 ; 二 是 诚 信 信 息 系 统 重 点 关 注 内 设 诚 信 考 察 点 的 合 理 性 可 衡 量 性 可 获 得 性 和 及 时 性, 以 及 与 其 他 信 息 的 关 联 调 用 共 享 推 送 等 手 段 安 排, 促 进 发 挥 真 实 作 用 4. 针 对 自 贸 区 各 项 数 据 信 息 开 展 大 数 据 审 计 创 新 引 入 大 数 据 审 计, 通 过 连 续 的 年 度 审 计, 进 行 系 统 全 面 监 控, 有 效 预 警 和 防 范 系 统 性 金 融 信 息 等 风 险 具 体 来 看, 可 以 通 过 对 辖 区 监 督 权 限 范 围 内 相 关 企 业 的 检 查, 重 点 关 注 自 由 贸 易 (FT) 账 户 系 统, 包 括 关 注 取 消 前 置 审 批 依 托 FT 账 户 进 行 事 中 事 后 监 管 等 各 项 改 革 开 放 措 施 的 实 施 情 况, 并 通 过 数 据 审 计 分 析, 发 现 可 能 存 在 的 问 题 与 疑 点 ; 同 时, 结 合 国 内 外 金 融 市 场 的 突 发 事 件 进 行 事 后 经 济 后 果 的 跟 踪 监 控, 从 而 有 效 防 范 金 融 领 域 改 革 风 险 5. 强 化 自 贸 区 经 济 责 任 审 计 监 督 力 度, 纠 错 与 容 错 并 举 构 建 审 计 容 错 机 制, 实 现 纠 错 与 容 错 并 举, 关 键 要 把 握 好 以 下 几 个 环 节 : 一 是 要 守 住 底 线, 只 有 在 依 法 决 策 无 违 规 违 纪 行 为 等 原 则 范 围 内, 才 能 够 启 动 容 错 机 制 ; 二 是 要 科 学 评 价 容 错 事 项, 从 是 否 有 利 于 深 化 改 革 是 否 有 利 于 促 进 发 展 等 多 个 维 度, 对 错 误 和 偏 差 程 度 进 行 分 类 分 级 ; 三 是 要 加 强 多 渠 道 信 息 反 馈 和 沟 通, 改 变 原 有 审 计 机 关 信 息 反 馈 与 沟 通 的 单 一 对 应 模 式, 通 过 建 立 多 元 化 多 主 体 多 部 门 的 审 计 结 果 反 馈 与 沟 通 机 制, 强 化 审 计 容 错 的 客 观 公 正 性 ; 四 是 要 严 格 复 核, 引 入 集 体 审 议 制 度, 确 保 审 计 结 果 实 事 求 是, 同 时 也 减 少 审 计 人 员 容 错 顾 虑 ; 五 是 要 强 化 后 续 跟 踪, 对 偏 差 程 度 较 高 事 项 要 进 行 后 续 跟 踪, 防 范 相 关 风 险 四 浦 东 新 区 审 计 机 关 在 自 贸 区 背 景 下 审 计 方 式 方 法 组 织 管 理 创 新 的 建 议 为 适 应 前 述 思 想 理 念 与 业 务 重 点 的 转 变, 浦 东 新 区 审 计 机 关 还 需 要 在 具 体 的 审 计 方 式 方 法 组 织 管 理 等 方 面 做 出 相 应 的 调 整 与 改 变 1. 灵 活 采 用 独 立 型 或 结 合 型 审 计 方 式 组 织 实 施 自 贸 区 相 关 事 项 审 计 自 贸 区 负 面 清 单 管 理 及 其 配 套 政 策 执 行 跟 踪 审 计 和 监 管 创 新 活 动 执 行 情 况 跟 踪 审 计, 可 以 打 破 行 政 与 事 业 企 业 单 位 的 既 有 划 分, 单 独 地 开 展 审 计 业 务 ; 对 于 相 关 综 合 信 息 平 台 和 FT 账 户 的 监 督, 则 可 以 以 结 合 型 的 方 式 来 组 织 审 计 项 目 2. 注 重 发 挥 专 家 的 咨 询 作 用, 不 断 提 高 审 计 质 量 探 索 构 建 自 贸 区 各 领 域 专 家 库, 根 据 不 同 监 督 对 象, 选 择 不 同 专 业 领 域 的 专 家, 为 更 好 发 挥 审 计 成 效 提 供 专 业 保 障 同 时, 更 加 注 重 整 合 内 部 审 计 社 会 审 计 高 校 审 计 及 相 关 理 论 学 者 等 各 类 审 计 资 源 参 与 审 计 项 目, 强 化 过 程 控 制, 严 格 执 行 复 核 审 理, 有 效 提 高 审 计 质 量 水 平 此 外, 加 强 审 计 经 验 与 案 例 的 积 累 和 开 发, 通 过 构 建 逻 辑 化 的 通 用 审 计 方 法 模 块, 不 断 提 高 审 计 成 效 3. 采 用 审 计 稽 查 方 式, 快 速 及 时 响 应 自 贸 区 审 计 监 督 需 求 当 前 上 海 自 贸 区 的 重 点 是 投 资 贸 易 便 利 化 的 实 施 而 在 此 领 域 内 的 监 督 对 象 和 环 境 受 国 际 国 内 共 同 影 响, 情 况 复 杂, 瞬 息 变 化, 风 险 和 不 确 定 性 强 因 此, 审 计 时 效 性 显 得 特 别 重 要 为 此, 在 实 施 审 计 项 目 时, 可 以 引 入 浦 东 新 区 特 有 的 审 计 稽 查 方 式, 及 时 快 捷 高 效 地 实 现 审 计 对 象 的 监 督, 从 而 及 早 揭 示 风 险 相 关 信 息, 推 动 即 知 即 改, 防 止 事 态 漫 延 和 恶 化, 有 效 防 范 风 险 4. 在 审 计 报 告 中 增 加 对 涉 及 自 贸 区 相 关 事 项 的 单 独 评 价 在 审 计 过 程 中, 可 以 对 涉 及 自 贸 区 建 设 的 事 项, 如 突 破 性 举 措 政 策 落 / 上 海 审 计 21

22 课 题 研 究 上 海 市 审 计 科 学 研 究 所 课 题 组 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 的 审 计 质 量 控 制 研 究 中 办 国 办 印 发 的 关 于 实 行 审 计 全 覆 盖 的 实 施 意 见 中 提 到 要 适 应 审 计 全 覆 盖 的 要 求, 必 须 加 大 审 计 资 源 统 筹 整 合 力 度, 包 括 有 效 利 用 社 会 审 计 力 量, 根 据 审 计 需 要 向 社 会 购 买 审 计 服 务 然 而, 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计, 在 一 定 程 度 上 缓 解 审 计 人 员 力 量 不 足 知 识 结 构 不 全, 专 业 化 技 能 缺 失, 提 高 审 计 效 率, 同 时 也 存 在 影 响 审 计 质 量 的 风 险 因 此, 开 展 对 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 的 途 径 及 质 量 控 制 的 课 题 研 究 十 分 必 要 为 明 确 研 究 范 围, 本 文 所 指 的 外 聘 人 员 是 指 审 计 机 关 从 相 关 机 构 ( 社 会 中 介 机 构 或 相 关 行 业 领 域 ) 聘 请 的 赋 予 审 计 资 格 的 审 计 人 员 或 专 业 技 术 人 员 国 家 审 计 机 关 通 过 向 社 会 中 介 机 构 人 员 支 付 服 务 报 酬, 以 购 买 审 计 机 关 所 需 的 相 关 服 务 一 现 阶 段 对 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 的 质 量 控 制 存 在 的 问 题 目 前 对 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 的 质 量 控 制 包 括 对 外 聘 人 员 进 行 资 质 审 核 对 参 与 途 径 和 程 序 进 行 规 范 签 订 聘 用 合 同 开 展 项 目 培 训 监 督 复 核 以 及 绩 效 考 评, 虽 然 在 一 定 程 度 上 防 范 了 质 量 风 险, 但 在 实 践 中 还 存 在 以 下 问 题 : 1. 对 外 聘 人 员 的 需 求 分 析 不 够 充 分 审 计 机 关 各 业 务 处 室 常 常 未 能 结 合 具 体 审 计 任 务 审 计 业 务 种 类 审 计 对 象 特 点 对 外 聘 人 员 需 求 进 行 分 析, 科 学 确 定 项 目 小 组 是 否 需 要 外 聘 人 员, 需 要 哪 种 类 型 的 外 聘 人 员 什 么 时 候 需 要 外 聘 人 员 以 及 外 聘 人 员 采 用 何 种 形 式 参 与 审 计 工 作 等, 在 聘 请 过 程 中 有 一 定 的 盲 目 性 和 随 意 性, 外 聘 人 员 的 实 情 况 容 错 事 项 等 进 行 单 独 评 价, 并 在 报 告 进 行 反 映 此 外, 还 可 以 采 用 时 效 性 强 的 持 续 动 态 信 息 反 馈 形 式 或 联 席 会 议 等 平 台, 向 上 层 审 计 机 关 同 级 政 府 及 其 各 有 关 部 门 通 报 审 计 结 果, 加 强 多 元 沟 通 5. 完 善 审 计 结 果 运 用 机 制 (1) 推 进 制 度 性 整 改 在 现 有 浦 东 新 区 审 计 局 推 动 的 区 委 区 政 府 出 台 关 于 进 一 步 加 强 审 计 整 改 工 作 的 实 施 意 见 基 础 之 上, 进 一 步 落 实 审 计 整 改 责 任 制, 通 过 强 化 整 改 的 分 类 督 促 函 告 催 告 情 况 通 报 督 查 问 责 结 果 公 告 等 措 施, 做 好 点 对 点 的 清 单 式 审 计 整 改 跟 踪 管 理 工 作, 促 进 审 计 整 改 真 正 落 到 实 处 (2) 加 强 成 果 综 合 运 用 注 重 加 强 与 纪 检 组 织 等 部 门 的 联 动 机 制, 推 动 审 计 成 果 在 党 风 廉 政 建 设 和 干 部 选 拔 任 用 及 考 核 中 的 运 用 如 区 委 组 织 部 出 台 加 强 经 济 责 任 审 计 及 审 计 整 改 结 果 在 干 部 管 理 工 作 中 运 用 的 规 定 中 已 经 明 确, 对 审 计 发 现 的 违 规 问 题, 负 有 直 接 责 任 的 干 部 一 年 内 不 得 作 为 提 任 人 选, 负 有 主 管 责 任 的 干 部 当 年 度 不 得 评 优 等 (3) 实 行 审 计 公 开 适 度 进 行 审 计 结 果 公 告, 促 使 自 贸 区 建 设 活 动 得 到 广 泛 关 注, 发 动 社 会 力 量 进 行 政 策 效 果 评 估 检 验 监 管 创 新 效 果, 也 是 扩 大 审 计 结 果 运 用 的 创 新 探 索 6. 强 化 审 计 人 员 的 专 业 胜 任 能 力 与 信 息 技 术 应 用 能 力 上 海 自 贸 区 建 设 的 目 标 和 定 位, 给 审 计 人 员 专 业 胜 任 能 力 提 出 更 高 的 要 求 审 计 队 伍 成 为 制 约 审 计 作 用 发 挥 的 关 键 要 素 新 区 审 计 机 关 要 进 一 步 强 化 培 训 建 好 平 台 加 强 激 励 通 过 专 题 辅 导 专 家 交 流 岗 位 练 兵 等 形 式, 增 加 宏 观 把 握 能 力 系 统 分 析 能 力 和 判 断 能 力 同 时, 借 助 现 代 通 讯 互 联 网 物 联 网 云 审 计 等 新 技 术 和 手 段, 推 进 现 场 审 计 与 远 程 审 计 相 结 合 传 统 审 计 与 大 数 据 审 计 相 结 合, 不 断 创 新 审 计 方 法 手 段, 提 高 审 计 工 作 效 率 / 上 海 审 计

23 课 题 研 究 业 务 水 平 工 作 能 力 以 及 职 业 道 德 难 以 满 足 审 计 任 务 的 需 要, 导 致 外 聘 人 员 难 以 按 照 协 议 要 求 按 时 按 质 地 完 成 指 定 工 作 2. 对 外 聘 人 员 的 评 选 指 标 不 够 明 确 在 招 标 过 程 中, 具 体 的 评 选 指 标 和 权 重 分 数 不 明 确, 在 评 审 过 程 中 容 易 受 主 观 因 素 影 响, 影 响 招 投 标 的 客 观 和 公 正 根 据 西 南 财 经 大 学 课 题 组 对 某 省 审 计 厅 开 展 聘 用 审 计 的 问 卷 调 查 结 果 看, 在 对 外 聘 人 员 的 审 查 中 审 计 机 关 更 看 重 职 业 资 格 学 历 和 胜 任 能 力 实 践 经 验 而 对 职 业 道 德 情 况 以 及 个 人 信 誉 方 面 并 未 过 多 关 注, 以 致 出 现 外 聘 人 员 对 工 作 质 量 不 负 责 以 及 经 不 起 诱 惑 与 被 审 计 单 位 串 通 等 行 为 3. 未 有 效 落 实 对 外 聘 人 员 的 审 前 培 训 由 于 时 间 紧 张, 培 训 常 会 流 于 形 式 甚 至 被 迫 取 消 如 在 某 国 家 审 计 机 关 实 施 的 国 外 贷 援 款 项 目 审 计 中, 因 时 间 紧, 仅 由 审 计 组 长 向 受 聘 人 员 对 审 计 项 目 的 目 标 进 行 了 简 单 介 绍, 而 受 聘 人 员 出 于 自 身 利 益 考 虑, 不 愿 意 主 动 学 习 国 家 审 计 工 作 目 标 程 序 以 及 相 关 法 律 法 规, 导 致 受 聘 人 员 最 终 提 交 的 工 作 成 果 偏 离 审 计 组 要 求, 影 响 审 计 项 目 质 量 4. 外 聘 人 员 与 审 计 项 目 的 契 合 度 不 高 外 聘 人 员 由 于 从 事 鉴 证 类 的 业 务 较 多 以 及 受 利 益 的 驱 动, 其 工 作 的 思 路 往 往 比 较 注 重 财 务 数 据 的 真 实 性, 而 缺 乏 对 被 审 单 位 存 在 问 题 的 原 因, 特 别 是 制 度 体 制 机 制 层 面 原 因 的 深 入 分 析, 以 及 对 违 规 违 纪 问 题 的 一 查 到 底 如 某 省 级 国 家 审 计 机 关 实 施 的 一 项 高 速 公 路 项 目 竣 工 决 算 审 计 中, 聘 用 社 会 中 介 机 构 的 从 业 人 员 参 与 该 项 审 计 工 作, 外 聘 人 员 受 利 益 驱 动, 在 审 计 过 程 中 主 要 把 精 力 放 在 核 减 工 程 款 上, 而 对 项 目 中 存 在 的 违 纪 违 规 问 题 却 很 少 关 注, 为 审 计 项 目 质 量 留 下 隐 患 5. 对 外 聘 人 员 缺 乏 有 效 的 质 量 监 督 一 是 审 计 组 对 外 聘 人 员 工 作 的 复 核 往 往 流 于 形 式, 大 部 分 情 况 下, 审 计 组 对 于 外 聘 人 员 的 工 作 成 果 是 拿 来 主 义, 并 未 按 照 相 关 规 定 实 施 核 实 确 认 程 序 二 是 部 分 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 提 供 的 是 除 会 计 审 计 领 域 外 的 专 业 服 务 这 些 工 作 都 是 审 计 人 员 在 知 识 结 构 上 有 所 欠 缺 的, 专 业 无 法 达 到 的 领 域, 因 此 审 计 人 员 很 难 从 专 业 角 度 对 其 工 作 成 果 发 表 实 质 性 的 评 价 6. 未 建 立 信 息 共 享 机 制 在 审 计 项 目 过 程 中, 审 计 机 关 未 与 外 聘 人 员 建 立 动 态 的 沟 通 机 制, 双 方 的 信 息 共 享 不 到 位 审 计 人 员 难 以 对 外 聘 人 员 的 工 作 进 行 实 时 把 控 和 监 督, 导 致 外 聘 人 员 工 作 如 出 现 进 展 缓 慢 偏 离 审 计 项 目 重 点 程 序 不 合 规 以 及 质 量 不 达 标 等 问 题 时 不 能 及 时 发 现 更 正 有 时 候 快 到 项 目 结 束, 审 计 人 员 才 获 得 外 聘 人 员 的 工 作 成 果, 并 发 现 工 作 成 果 难 以 满 足 审 计 要 求, 但 是 迫 于 时 间 节 点, 只 能 勉 强 接 受 相 关 结 论, 由 此 给 审 计 项 目 带 来 一 定 的 质 量 风 险 7. 事 后 考 核 激 励 机 制 尚 不 够 完 善 项 目 结 束 后, 审 计 组 对 外 聘 人 员 的 考 核 评 价 更 多 地 是 以 结 果 为 导 向, 即 主 要 以 外 聘 人 员 的 工 作 成 果 是 否 查 出 了 问 题, 查 出 的 问 题 是 否 能 纳 入 审 计 组 的 审 计 报 告 等 方 面 来 判 断 同 时, 考 核 结 果 由 于 未 能 及 时 更 新 至 外 聘 人 员 备 选 库, 难 以 对 外 聘 人 员 及 其 相 关 中 介 机 构 实 施 末 位 淘 汰 二 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 的 风 险 分 析 本 文 将 依 托 交 易 费 用 理 论 X 效 率 理 论 以 及 寻 租 理 论 对 外 聘 专 家 参 与 国 家 审 计 的 行 为 动 机 进 行 分 析, 并 梳 理 相 应 行 为 产 生 的 风 险 类 型, 为 进 一 步 完 善 审 计 质 量 控 制 提 供 理 论 依 据 1. 交 易 费 用 理 论 及 违 约 风 险 审 计 机 关 购 买 外 部 人 员 的 专 业 服 务 可 以 视 为 经 济 活 动 中 的 交 易 行 为, 审 计 机 关 和 外 部 人 员 双 方 在 交 易 过 程 中 都 要 付 出 一 定 的 交 易 费 用 从 外 聘 人 员 角 度 考 虑, 他 们 在 接 受 审 计 项 目 前 首 先 会 有 参 与 审 计 项 目 招 投 标 与 审 计 机 关 洽 谈 业 务 的 成 本, 在 参 与 审 计 项 目 后 又 要 付 出 沟 通 和 信 息 共 享 成 本 确 保 协 议 生 效 成 本 以 及 交 易 偏 离 目 标 带 来 后 果 的 成 本 等 作 为 经 济 人 属 性 的 外 聘 人 员, 在 交 易 过 程 中, 会 考 虑 所 得 的 服 务 报 酬 能 否 超 过 所 付 出 的 劳 动 成 本 以 及 这 些 交 易 费 用 外 聘 流 程 越 复 杂 协 议 内 容 不 确 定 性 越 多 审 计 任 务 难 度 越 大 外 聘 人 员 与 审 计 项 目 契 合 度 越 低, 越 会 增 加 外 聘 人 员 在 参 与 审 计 项 目 中 投 入 的 事 前 事 后 交 易 成 本 在 服 务 报 酬 一 定 的 情 况 下, 外 聘 人 员 往 往 会 想 通 过 减 少 对 项 目 的 劳 动 成 本 投 入 来 获 得 尽 可 能 多 的 利 润, 由 此 产 生 不 按 照 协 议 要 求 付 出 全 部 劳 动 并 影 响 审 计 目 标 实 现 的 违 约 风 险 因 此 审 计 机 关 需 要 进 一 步 注 重 规 范 聘 请 流 程 明 确 协 议 内 容 加 强 需 求 分 析 以 及 提 高 外 聘 人 员 与 审 计 项 目 契 合 度, 减 少 外 聘 人 员 的 事 前 事 后 交 易 成 本, 降 低 违 约 风 险, 提 高 外 聘 人 员 工 作 质 量 2.X 效 率 理 论 及 追 求 自 我 舒 适 度 风 险 X 效 率 理 论 认 为 人 是 具 有 双 重 性 格 的, 包 括 超 我 倾 向 和 本 我 倾 向 个 人 会 根 据 环 境 的 不 同 对 超 我 倾 向 和 本 我 倾 向 进 行 有 机 地 结 合, 使 自 己 在 工 作 中 达 到 一 种 平 衡, 两 者 之 间 存 在 的 替 代 关 系 可 / 上 海 审 计 23

24 课 题 研 究 以 用 无 差 异 曲 线 来 表 示 将 X 效 率 理 论 应 用 于 外 聘 人 员 参 与 审 计 项 目, 如 下 图 : U 的 无 差 异 曲 线 代 表 外 聘 人 员 的 本 我 无 差 异 曲 线,S 的 无 差 异 曲 线 代 表 超 我 无 差 异, 两 条 曲 线 相 交 的 X Y 点 代 表 本 我 与 超 我 的 稳 定 结 合, 这 些 点 上, 个 人 的 舒 适 度 和 理 性 达 到 了 最 佳 组 合, 不 需 要 进 行 改 进 假 设 外 聘 人 员 目 前 参 与 国 家 审 计 的 状 态 处 于 M 点, 在 这 点 上 个 人 舒 适 度 和 理 性 未 达 到 最 佳 组 合, 需 要 向 X 点 或 Y 点 移 动 当 工 作 责 任 明 确 考 核 评 价 标 准 完 善 以 及 监 督 机 制 健 全 时, 外 聘 人 员 会 选 择 向 Y 点 移 动, 提 高 理 性 程 度, 对 自 我 有 更 高 的 标 准, 在 工 作 中 投 入 更 多 的 努 力 相 反, 则 会 选 择 向 X 点 移 动, 放 弃 高 要 求 转 而 获 取 更 多 的 舒 适 度, 承 担 较 小 的 压 力 这 种 由 于 外 聘 人 员 回 避 工 作 难 度, 将 工 作 简 单 化 捷 径 化 而 影 响 审 计 目 标 实 现 的 风 险 称 为 追 求 自 我 舒 适 度 风 险 因 此 审 计 机 关 需 要 制 定 完 善 的 法 律 制 度 严 格 的 责 任 绩 效 考 核 良 好 的 激 励 机 制 以 及 有 效 的 监 管 模 式, 使 得 外 聘 人 员 在 审 计 工 作 中 实 现 国 家 审 计 的 权 威 性 和 公 正 性, 降 低 追 求 舒 适 度 风 险 3. 寻 租 理 论 及 寻 租 风 险 寻 租 理 论 被 广 泛 运 用 于 探 讨 政 府 运 用 行 政 权 力 对 企 业 和 个 人 的 经 济 活 动 进 行 干 预 和 管 理, 从 而 创 造 了 少 数 有 特 权 者 取 得 超 额 收 入 的 机 行 为 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计, 被 暂 时 赋 予 了 国 家 审 计 人 员 的 职 责 和 权 力, 而 其 本 身 又 有 追 求 利 益 最 大 化 的 动 机, 容 易 发 生 被 审 计 单 位 向 外 聘 人 员 购 买 审 计 意 见 咨 询 意 见 评 价 结 果 以 及 鉴 定 结 果 以 掩 盖 事 实 情 况 的 行 为 这 种 寻 租 行 为 为 审 计 质 量 带 来 的 风 险 称 为 寻 租 风 险 寻 租 风 险 不 仅 会 降 低 外 聘 人 员 在 审 计 项 目 中 的 独 立 性, 还 造 成 被 审 计 单 位 真 实 情 况 的 扭 曲, 影 响 审 计 结 论 的 客 观 性, 降 低 审 计 质 量 因 此 审 计 机 关 需 要 对 外 聘 人 员 在 审 计 过 程 中 的 权 力 进 行 约 束 和 限 制, 并 建 立 完 善 的 监 督 机 制 来 遏 制 外 聘 人 员 的 寻 租 行 为 三 进 一 步 完 善 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 质 量 控 制 的 建 议 1. 完 善 相 关 制 度 保 障 通 过 完 善 相 关 制 度 保 障, 对 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 的 途 径 和 流 程 进 行 规 范, 有 利 于 降 低 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 事 前 交 易 费 用, 并 减 少 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 的 违 约 风 险 审 计 署 可 以 针 对 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 出 台 适 用 于 全 国 范 围 内 使 用 和 参 照 的 管 理 办 法, 各 地 审 计 机 关 可 以 对 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 比 较 多 的 领 域 如 建 设 项 目 审 计 出 台 更 有 针 对 性 管 理 办 法, 使 制 度 更 具 体, 更 具 操 作 性 2. 加 强 外 聘 人 员 备 选 库 管 理 审 计 机 关 应 结 合 审 计 业 务 实 际 情 况, 对 外 聘 人 员 进 行 需 求 分 析, 针 对 不 同 审 计 类 型 和 审 计 任 务 种 类 制 定 外 聘 人 员 方 案 对 于 较 成 熟 的 传 统 型 审 计 业 务, 所 需 要 的 人 员 主 要 来 源 于 会 计 师 事 务 所 造 价 公 司 等 社 会 中 介 机 构, 为 审 计 项 目 提 供 审 计 工 程 审 价 等 服 务 对 于 新 的 审 计 领 域 业 务, 所 需 要 的 人 员 不 仅 需 要 提 供 审 计 业 务 服 务, 更 多 地 是 要 为 审 计 组 提 供 专 业 咨 询 和 建 议 需 要 从 高 校 院 所 科 研 单 位 以 及 行 业 协 会 等 挖 掘 学 者 行 业 带 头 人, 充 实 外 聘 人 员 备 选 库 同 时, 要 对 纳 入 备 选 库 的 人 员 进 行 严 格 的 培 训 和 末 位 淘 汰, 以 提 高 外 聘 人 员 与 国 家 审 计 项 目 的 契 合 度, 降 低 违 约 风 险 3. 对 外 聘 人 员 的 选 聘 制 定 科 学 的 评 标 标 准 要 在 管 理 办 法 中 明 确 选 聘 的 科 学 评 标 标 准, 包 括 在 资 质 招 标 中, 注 重 对 投 标 人 受 处 罚 或 惩 戒 情 况 内 部 质 量 控 制 管 理 情 况 行 业 声 誉 和 品 牌 以 及 职 业 道 德 记 录 情 况 的 考 核 在 项 目 招 标 中, 注 重 对 投 标 人 与 被 审 计 单 位 之 间 独 立 性 的 考 核, 调 查 是 否 与 被 审 计 单 位 存 在 利 害 关 系 或 长 期 业 务 来 往 同 时 通 过 投 标 人 提 供 的 工 作 方 案 考 察 投 标 人 与 审 计 项 目 的 契 合 程 度 以 及 职 业 胜 任 能 力, 保 障 外 聘 人 员 能 够 胜 任 项 目 任 务 4. 明 确 外 聘 人 员 责 任 义 务 根 据 交 易 费 用 理 论 的 结 论, 外 聘 人 员 参 与 国 家 审 计 过 程 中 会 存 在 很 多 不 确 定 性 的 因 素, 如 工 作 难 易 程 度 变 化 等, 这 些 不 确 定 性 因 素 会 增 加 外 聘 人 员 的 交 易 费 用, 从 而 影 响 其 努 力 程 度 和 工 作 质 量 因 此 有 必 要 通 过 加 强 聘 请 合 同 的 管 理, 对 审 计 质 量 责 任 进 行 明 确, 减 少 不 确 定 性 因 素 对 履 约 行 为 造 成 的 影 响 要 尽 可 能 详 细 地 制 定 聘 请 合 同, 明 确 外 聘 人 员 的 工 作 内 容 工 作 时 间 节 点 任 务 目 标 以 及 违 约 责 任 特 别 是 对 提 供 审 计 服 务 的 专 业 人 员, 要 在 协 议 上 要 求 其 在 审 计 过 程 中 遵 守 国 家 审 计 准 则, 按 照 审 计 机 关 规 定 的 审 计 流 程 和 审 计 程 序 获 取 审 计 证 据 5. 搭 建 信 息 共 享 平 台 根 据 上 文 交 易 费 用 理 论 的 分 析, 搭 建 信 息 共 享 平 台 能 够 让 外 聘 人 员 与 审 计 机 关 实 现 实 时 便 利 的 沟 通, 及 时 / 上 海 审 计

25 课 题 研 究 修 正 错 误 的 行 为, 降 低 事 后 交 易 成 本 和 风 险, 确 保 全 过 程 审 计 质 量 控 制 审 计 机 关 可 以 通 过 月 度 例 会 重 点 难 点 会 商 以 及 项 目 座 谈 会 了 解 外 聘 人 员 的 工 作 进 度 遇 到 的 重 难 点 问 题, 并 及 时 明 确 工 作 目 标, 加 以 指 导 同 时 还 可 以 通 过 搭 建 网 络 信 息 共 享 平 台, 由 外 聘 人 员 上 传 工 作 记 录 工 作 底 稿 以 及 针 对 具 体 项 目 事 项 提 出, 主 审 或 审 计 组 长 可 以 随 时 在 这 些 文 件 上 进 行 批 示, 回 答 提 出 并 督 促 外 聘 人 员 改 正 问 题 6. 构 建 对 外 聘 人 员 审 计 质 量 监 控 模 式 由 于 外 聘 人 员 存 在 追 求 自 我 舒 适 度 风 险 及 寻 租 风 险, 因 此, 需 要 通 过 构 建 严 格 审 计 质 量 监 控 模 式, 对 外 聘 人 员 的 懈 怠 行 为 和 寻 租 行 为 进 行 约 束, 实 现 审 计 质 量 控 制 对 于 编 入 审 计 组 从 事 会 计 审 计 工 作 的 外 聘 人 员, 项 目 组 组 长 根 据 审 计 实 施 方 案 和 外 聘 合 同, 对 外 聘 人 员 的 工 作 任 务 进 行 具 体 安 排 并 定 期 督 导 外 聘 人 员 的 工 作, 严 格 监 控 外 聘 人 员 按 照 规 定 时 间 节 点 完 成 审 计 任 务 同 时 对 于 外 聘 人 员 的 审 计 工 作 底 稿 审 计 证 据 采 取 分 析 性 复 核 经 验 型 复 核 随 机 抽 样 实 地 勘 察 等 方 法 进 行 复 核 审 计 业 务 部 门 以 及 审 理 部 门 要 格 外 注 重 考 察 项 目 组 依 据 外 聘 人 员 的 审 计 结 果 得 出 的 审 计 结 论 是 否 可 靠, 提 出 复 核 和 审 理 意 见 对 于 编 入 审 计 组 从 事 非 会 计 审 计 的 其 他 专 业 领 域 的 外 聘 人 员, 审 计 机 关 由 于 专 业 知 识 的 不 足, 难 以 对 其 工 作 底 稿 和 工 作 成 果 发 表 意 见 因 此 审 计 组 可 以 借 助 第 三 方 的 力 量 对 工 作 质 量 进 行 监 控 如 与 该 领 域 的 管 理 部 门 专 业 机 构 和 权 威 人 士 合 作, 由 他 们 根 据 外 聘 人 员 的 工 作 底 稿 以 及 相 关 材 料, 对 工 作 质 量 发 表 意 见 或 者 通 过 审 计 机 关 内 部 挖 掘 和 外 部 招 募, 将 具 备 这 方 面 专 业 的 人 员 组 建 成 监 管 团 队, 以 弥 补 在 专 业 领 域 监 管 上 的 不 足 序 号 考 核 内 容 分 值 得 分 一 外 聘 人 员 的 日 常 行 为 方 面 20 1 是 否 按 时 到 岗, 遵 守 工 作 纪 律 4 2 是 否 服 从 项 目 组 安 排, 按 要 求 开 展 工 作 4 3 是 否 定 期 汇 报 工 作, 并 移 交 有 关 资 料 4 4 是 否 有 团 队 合 作 精 神, 善 于 沟 通 4 5 工 作 态 度 是 否 认 真 负 责 4 二 外 聘 人 员 工 作 质 量 方 面 60 1 是 否 控 制 进 度 按 期 完 成 审 计 任 务, 10 2 相 关 结 论 是 否 准 确 10 3 是 否 对 工 作 目 标 重 点 把 握 到 位 8 4 是 否 对 发 现 的 问 题 和 疑 点 定 性 准 确 8 5 提 交 的 工 作 成 果 格 式 和 内 容 是 否 符 合 要 求 8 6 是 否 按 照 审 计 机 关 要 求 的 程 序 进 行 操 作 8 7 取 证 材 料 和 工 作 底 稿 经 复 核 是 否 存 在 不 足 8 三 外 聘 人 员 的 工 作 纪 律 方 面 20 1 是 否 遵 守 审 计 制 度 和 职 业 道 德 规 范 7 2 是 否 遵 守 廉 政 和 保 密 制 度 7 3 是 否 遵 守 审 计 小 组 纪 律 和 合 同 规 定 6 小 计 100 四 奖 励 方 面 20 1 发 现 重 大 违 法 违 规 违 纪 问 题, 并 被 审 计 小 组 采 用 10 2 能 为 审 计 项 目 加 强 管 理 提 高 质 量 提 出 合 理 建 议, 并 发 挥 实 效 10 总 计 120 表 1 审 计 机 关 对 外 聘 人 员 的 考 评 指 标 表 7. 落 实 考 核 奖 惩 机 制 审 计 组 要 严 格 依 据 考 评 指 标 的 内 容 进 行 打 分, 避 免 评 审 人 员 的 主 观 性 参 照 相 关 审 计 机 关 经 验, 对 外 聘 人 员 的 考 评 指 标 表 可 以 设 计 如 表 1 考 核 评 分 表 可 以 由 审 计 组 成 员 分 别 填 写, 再 进 行 汇 总, 取 平 均 分 作 为 外 聘 人 员 最 后 的 工 作 考 核 成 绩 同 时, 在 考 核 中 可 增 加 奖 励 指 标, 鼓 励 挖 掘 违 法 违 纪 违 规 线 索 审 计 机 关 要 向 外 聘 人 员 公 布 最 终 的 考 核 结 果, 保 证 评 价 结 果 是 客 观 公 正 的 同 时 划 定 奖 惩 分 数 线, 落 实 奖 惩 制 度 ( 执 笔 : 徐 真 陈 玲 ) / 上 海 审 计 25

26 工 作 研 究 陈 泉 倩 财 政 大 数 据 审 计 探 究 大 数 据 审 计 是 国 家 审 计 技 术 发 展 的 必 然 趋 势 刘 家 义 审 计 长 指 出, 中 国 审 计 的 出 路 关 键 在 于 信 息 化, 信 息 化 的 关 键 在 于 数 字 化 随 着 财 政 部 门 信 息 化 程 度 的 不 断 提 高, 为 审 计 部 门 开 展 财 政 大 数 据 审 计 提 供 了 可 能 通 过 运 用 计 算 机 审 计 方 法, 分 析 海 量 财 政 数 据, 可 以 有 效 地 扩 大 审 计 覆 盖 面, 提 高 审 计 效 率, 为 审 计 结 果 的 客 观 公 正 提 供 支 撑, 从 而 提 升 审 计 效 果 本 文 拟 从 财 政 信 息 系 统 简 介 入 手, 阐 述 开 展 财 政 大 数 据 审 计 的 思 路 和 具 体 审 计 方 法 一 财 政 信 息 系 统 基 本 情 况 目 前, 各 级 财 政 部 门 基 本 根 据 财 政 部 金 财 工 程 要 求 开 发 预 算 管 理 信 息 系 统, 系 统 的 设 计 运 作 模 式 基 本 一 致 我 市 财 政 部 门 也 结 合 本 市 实 际, 开 发 建 设 了 涵 盖 预 决 算 管 理 非 税 收 入 收 缴 政 府 采 购 等 财 政 业 务 过 程 的 信 息 系 统, 主 要 包 括 财 政 业 务 信 息 处 理 平 台 上 海 市 非 税 收 入 管 理 信 息 系 统 部 门 决 算 报 表 系 统 政 府 采 购 信 息 管 理 平 台 等 1. 财 政 业 务 信 息 处 理 平 台 财 政 业 务 管 理 的 源 头 是 预 算 管 理, 该 平 台 是 财 政 部 门 最 核 心 的 数 据 系 统, 也 是 开 展 财 政 信 息 化 审 计 分 析 最 有 价 值 的 依 托 载 体 从 业 务 环 节 的 覆 盖 面 上 看, 涵 盖 了 预 算 编 制 预 算 执 行 总 预 算 会 计 核 算 等 财 政 组 织 预 算 的 全 过 程 从 使 用 范 围 上 看, 目 前 市 区 两 级 财 政 部 门 市 级 预 算 单 位 基 本 上 都 在 使 用 该 平 台 从 系 统 模 块 上 看, 主 要 包 括 四 大 模 块 : 一 是 预 算 编 制 即 预 算 单 位 通 过 二 上 二 下 程 序 编 制 年 初 预 算, 在 预 算 单 位 编 报 预 算 的 过 程 中, 需 要 填 写 单 位 基 础 信 息 库 和 项 目 库, 其 中 一 些 基 础 信 息, 如 人 员 情 况 办 公 及 业 务 用 房 情 况 车 辆 明 细 情 况 也 是 审 计 分 析 时 的 基 础 数 据 ; 二 是 指 标 管 理 指 标 即 预 算 支 出 指 标, 其 实 质 就 是 预 算 单 位 可 用 资 金 额 度 设 置 指 标 管 理 模 块 的 最 重 要 功 能 是 通 过 指 标 控 制 预 算 单 位 资 金 用 款 计 划, 再 通 过 资 金 用 款 计 划 控 制 资 金 的 最 终 拨 付 其 业 务 流 程 为 年 度 预 算 草 案 经 人 大 批 复 后, 财 政 部 门 在 系 统 中 生 成 总 指 标, 经 过 分 解 后 形 成 预 算 单 位 指 标 在 年 度 中, 可 以 对 预 算 指 标 进 行 动 态 调 整, 年 度 终 了 时, 除 经 财 政 批 准 结 转 下 年 使 用 以 外, 预 算 单 位 其 余 未 使 用 完 毕 的 当 年 指 标 予 以 注 销 ; 三 是 预 算 执 行 根 据 国 库 单 一 账 户 改 革 的 要 求, 预 算 执 行 模 块 支 持 国 库 单 一 账 户 和 非 国 库 单 一 账 户 两 种 模 式, 通 过 直 接 支 付 授 权 支 付 实 拨 等 多 种 方 式 涵 盖 财 政 所 有 支 付 业 务 预 算 执 行 系 统 模 块 是 财 政 业 务 管 理 系 统 中 关 键 的 部 分, 也 是 审 计 重 点 关 注 的 内 容, 通 过 执 行 模 块 上 接 指 标 管 理 下 接 总 预 算 会 计, 对 外 与 银 行 衔 接, 解 决 预 算 和 执 行 两 张 皮 问 题 ; 四 是 会 计 核 算 即 依 据 预 算 执 行 收 入 等 数 据, 进 行 相 应 的 会 计 处 理, 形 成 总 预 算 会 计 帐 册 报 表 2. 非 税 收 入 管 理 信 息 系 统 该 系 统 用 于 市 区 两 级 非 税 收 入 收 缴 管 理 以 执 收 单 位 的 收 费 项 目 及 收 费 标 准 核 定 为 监 管 措 施, 以 收 费 票 据 领 用 核 销 管 理 全 程 监 控 为 手 段, 利 用 网 络 通 讯 技 术 将 财 政 部 门 主 管 部 门 执 收 单 位 和 代 理 银 行 有 关 的 所 有 执 收 信 息 数 据 有 机 联 系 起 来, 实 现 包 括 直 接 缴 库 集 中 汇 缴 形 式 在 内 的 非 税 收 入 主 要 业 务 管 理, 达 到 规 范 收 入 管 理 加 强 资 金 监 督 简 化 收 缴 管 理 程 序 目 的 3. 政 府 采 购 管 理 平 台 该 平 台 为 以 采 购 管 理 采 购 服 务 和 决 策 支 持 为 主 要 内 容 的 一 体 化 政 府 采 购 信 息 管 理 系 统 涵 盖 电 子 集 市 采 购 电 子 招 投 标 系 统, 以 及 相 关 管 理 模 块, 业 务 上 包 括 采 购 预 算 采 购 需 求 公 开 招 投 标 合 同 管 理 等 环 节 4. 部 门 决 算 报 表 软 件 该 软 件 用 于 市 区 两 级 预 算 单 位 编 报 部 门 决 算 报 表, 其 业 务 流 程 为 各 预 算 单 位 根 据 财 政 部 门 编 制 当 年 决 算 的 要 求, 在 软 件 中 填 列 本 单 位 决 算 报 表, 再 由 主 管 部 门 进 行 初 步 审 / 上 海 审 计

27 工 作 研 究 核 汇 总 后 报 财 政 部 门 审 核, 财 政 部 门 将 本 级 各 部 门 决 算 报 表 汇 总 后, 形 成 市 区 两 级 部 门 决 算 汇 总 报 表, 报 上 级 财 政 及 本 级 人 大 审 批 二 实 施 财 政 大 数 据 审 计 的 思 路 和 方 法 利 用 财 政 业 务 信 息 系 统 大 数 据, 实 施 智 能 审 计 的 思 路 总 体 上 来 说 可 以 分 为 三 个 层 次, 即 掌 握 财 政 信 息 系 统 结 构 实 施 数 据 采 集 转 换, 进 行 总 体 分 析 摸 清 财 政 家 底, 编 制 具 体 审 计 方 法 寻 找 审 计 疑 点, 通 过 核 实 疑 点 发 现 问 题 1. 掌 握 财 政 信 息 系 统 结 构, 实 施 数 据 采 集 转 换 开 展 财 政 大 数 据 审 计, 首 先 要 搞 清 财 政 信 息 系 统 结 构 和 数 据 分 布 情 况, 为 采 集 数 据 做 好 准 备 过 程 中 要 注 意 了 解 财 政 业 务 系 统 运 行 的 内 控 环 节, 分 清 基 础 数 据 核 心 数 据 和 辅 助 关 联 数 据, 便 于 下 一 步 开 展 编 制 审 计 方 法 其 次, 要 对 采 集 到 的 数 据 进 行 验 证, 可 以 通 过 提 取 数 据 的 汇 总 金 额 与 财 政 总 账 数 字 财 政 公 开 的 预 决 算 数 据 核 对, 确 保 采 集 数 据 的 准 确 性 和 完 整 性 最 后, 运 用 计 算 机 语 言 对 验 证 无 误 的 数 据 进 行 清 理 转 换, 完 成 数 据 的 采 集 转 换 的 全 过 程 2. 进 行 总 体 分 析, 摸 清 财 政 家 底 财 政 信 息 数 据 反 映 了 当 年 财 政 收 支 执 行 情 况, 体 现 了 经 济 运 行 的 情 况, 实 施 财 政 大 数 据 审 计, 除 了 查 找 问 题 外, 对 四 本 预 算 进 行 总 体 分 析, 摸 清 家 底 也 尤 为 重 要 : 一 是 总 量 及 结 构 分 析, 主 要 包 括 四 本 预 算 收 支 总 量 统 计 重 点 非 税 收 入 占 当 年 收 入 总 量 比 重, 重 点 领 域 财 政 支 出 比 重 等 二 是 趋 势 分 析, 包 括 对 各 项 财 政 收 支 环 比 同 比 变 动 分 析, 从 执 收 单 位 收 缴 方 式 等 角 度 对 非 税 收 入 进 行 不 同 年 度 的 变 动 分 析, 以 及 财 政 预 算 管 理 情 况, 如 政 府 采 购, 对 政 府 采 购 资 金 节 约 率 政 府 采 购 费 用 率 集 中 / 分 散 采 购 费 用 比 等 进 行 变 动 趋 势 分 析 三 是 单 项 查 询 根 据 审 计 需 要, 对 单 项 收 支 等 进 行 明 细 查 询 3. 编 制 具 体 审 计 方 法, 寻 找 审 计 疑 点 审 计 方 法 是 为 了 实 现 审 计 目 标 采 用 的 方 法 和 手 段, 财 政 数 据 量 大 面 广, 相 应 的 大 数 据 审 计 方 法 较 多, 无 法 一 一 枚 举, 实 施 中 应 根 据 审 计 重 点 内 容 编 制 具 体 审 计 方 法, 笔 者 围 绕 财 政 的 四 个 主 要 信 息 系 统, 根 据 近 年 来 财 政 审 计 实 践 中 已 运 用 的 方 法 进 行 阐 述 (1) 预 算 管 理 审 计 方 法 1 预 算 执 行 均 衡 性 审 计 按 预 算 资 金 支 付 时 间, 对 财 政 业 务 信 息 平 台 中 本 级 预 算 执 行 数 据 进 行 筛 选, 分 别 计 算 各 月 份 或 季 度 的 预 算 执 行 进 度, 揭 示 四 季 度 突 击 花 钱, 预 算 执 行 不 均 衡 的 情 况 通 过 分 析 汇 总, 发 现 造 成 预 算 执 行 不 均 衡 的 主 要 专 项 资 金, 进 一 步 延 伸 核 实 找 出 专 项 资 金 执 行 较 慢 的 原 因 2 预 算 资 金 流 向 审 计 也 就 是 通 过 分 析 预 算 执 行 数 据, 对 预 算 资 金 支 付 用 途 的 合 规 性 审 计, 主 要 包 括 : 一 是 同 一 企 业 重 复 取 得 财 政 补 助 资 金 的 审 计 以 受 款 人 为 条 件, 筛 选 同 一 受 款 人 收 到 多 项 财 政 资 金 的 数 据 二 是 在 专 项 资 金 中 列 支 人 员 经 费 审 计 目 前 财 政 负 担 的 预 算 单 位 人 员 工 资 及 津 补 贴, 采 用 直 接 支 付 方 式, 通 过 工 资 平 台 拨 付 因 此 对 该 事 项 的 审 计 可 以 采 用 筛 选 授 权 支 付 方 式 下, 预 算 资 金 用 途 中 包 含 中 奖 金 补 贴 津 贴 工 资 等 关 键 词 数 据 的 方 法 三 是 分 析 预 算 单 位 财 政 资 金 的 支 付 对 象, 审 计 单 位 遵 守 八 项 规 定 情 况 3 资 金 预 算 单 位 违 规 将 未 使 用 完 毕 的 零 余 额 账 户 资 金, 转 入 本 单 位 其 他 账 户 或 下 属 单 位 的 审 计 根 据 国 库 集 中 支 付 制 度 的 要 求, 预 算 单 位 不 得 将 未 执 行 完 毕 的 预 算 采 用 以 拨 代 支 方 式, 转 入 本 单 位 其 他 账 户 或 下 属 单 位, 对 于 该 事 项 的 审 计 可 以 采 用 以 下 方 法 : 一 是 资 金 转 入 本 单 位 账 户 审 计 筛 选 预 算 执 行 数 据 中, 预 算 单 位 采 用 授 权 支 付 并 利 用 转 账 支 票 结 算 的 方 式, 将 资 金 转 入 收 款 人 账 户 前 6 个 汉 字 与 付 款 人 账 户 名 称 相 同 的 数 据 二 是 资 金 转 入 下 属 单 位 账 户 审 计 筛 选 授 权 支 付 下, 收 款 人 帐 户 名 称 为 付 款 人 下 级 单 位 4 预 算 单 位 公 务 卡 使 用 情 况 审 计 通 过 分 析 预 算 单 位 公 务 卡 办 理 开 卡 和 报 销 数 据, 掌 握 预 算 单 位 公 务 卡 的 使 用 情 况, 分 析 预 算 单 位 提 取 现 金 量 占 授 权 支 付 总 金 额 的 比 重, 判 断 预 算 单 位 (2) 非 税 收 入 收 缴 管 理 审 计 1 非 税 收 入 收 缴 及 时 性 审 计 筛 选 非 税 收 入 收 缴 管 理 系 统 中 已 经 开 具 非 税 收 入 缴 款 票 据, 但 资 金 尚 未 缴 入 国 库 或 专 户 的 明 细 数 据, 剔 除 其 中 错 误 开 票 重 复 开 票 因 素 后 再 进 一 步 进 行 核 实 2 非 税 收 入 收 缴 管 理 推 进 情 况 审 计 核 对 非 税 收 入 系 统 中 已 上 线 收 费 费 种 与 决 算 报 表 中 费 种 的 一 致 性, 审 计 是 否 还 存 在 未 纳 入 非 税 收 缴 系 统 的 收 费 项 目, 判 断 未 上 线 的 合 理 性 (3) 政 府 采 购 管 理 审 计 方 法 1 政 府 采 购 方 式 合 规 性 审 计 根 据 政 府 采 购 法 要 求, 纳 入 集 中 采 购 目 录 的 商 品 服 务 必 须 采 用 集 中 采 购 方 式, 对 财 政 方 式 的 审 计, 可 以 设 置 菜 单 式 的 审 计 方 法, 将 采 购 目 录 中 的 项 目 全 部 设 计 进 审 计 方 法, 根 据 审 计 需 要, 选 择 部 分 集 中 采 购 目 录 中 项 目, 提 取 政 府 采 购 方 式 不 为 集 中 采 购 数 据 2 政 府 采 购 项 目 支 付 方 式 合 规 性 审 计 根 据 我 市 国 库 集 中 支 付 制 度 的 要 求, 除 集 市 采 购 其 他 采 / 上 海 审 计 27

28 工 作 研 究 购 方 式 都 应 采 取 国 库 直 拨 的 资 金 支 付 方 式 该 项 审 计 可 以 依 据 采 购 方 式 为 分 散 采 购, 支 付 方 式 为 财 政 授 权 支 付 为 条 件 进 行 疑 点 筛 选 3 政 府 采 购 管 理 情 况 包 括 筛 选 政 府 采 购 各 环 节 的 所 需 时 间, 重 点 关 注 其 中 耗 时 较 长 项 目, 进 行 采 购 效 率 审 计 以 及 筛 选 专 家 库 人 数 参 加 频 率 等 数 据, 重 点 关 注, 推 动 专 家 库 的 更 新 等 (4) 决 算 草 案 审 计 方 法 1 本 级 决 算 支 出 真 实 性 准 确 性 审 计 一 是 科 目 归 类 准 确 性 审 计 筛 选 其 他 支 出 以 及 重 点 支 出 科 目 中 款 级 其 他 ** 支 出 决 算 科 目 明 细 数 据, 通 过 分 析 其 支 出 用 途, 判 断 是 否 准 确 列 支 科 目 二 是 决 算 真 实 性 审 计, 筛 选 预 算 支 出 的 受 款 人, 关 注 其 中 转 入 同 级 财 政 专 户 等 异 常 情 况 2 部 门 决 算 报 表 编 制 情 况 审 计 一 是 将 预 算 执 行 系 统 中 财 政 拨 付 部 门 资 金 与 部 门 编 报 财 政 拨 款 收 入 进 行 比 对 二 是 报 表 体 系 编 制 完 整 性 审 计 如 基 建 报 表 编 制 的 完 整 性 可 以 通 过 比 对 财 政 基 本 建 设 资 金 拨 付 明 细 数 据, 与 未 编 制 部 门 决 算 基 建 报 表 的 预 算 单 位 进 行 比 对, 将 比 对 结 果 作 为 审 计 疑 点 三 开 展 财 政 大 数 据 审 计 中 应 注 意 的 方 面 1. 组 织 形 式 上, 强 化 财 政 审 计 与 部 门 预 算 执 行 审 计 联 动 对 财 政 资 金 审 计 的 全 覆 盖 要 求 审 计 人 员 要 对 财 政 资 金 监 督 跟 踪 到 底, 但 是 目 前 财 政 信 息 系 统 数 据 也 有 其 局 限 性, 只 有 部 分 区 县 财 政 部 门 实 现 了 集 中 财 务, 对 未 实 施 集 中 财 务 的 其 他 财 政 部 门, 信 息 系 统 数 据 只 能 反 映 预 算 资 金 拨 付 到 预 算 单 位 的 情 况, 造 成 目 前 对 预 算 执 行 数 据 分 析 只 能 涉 及 财 政 拨 付 预 算 单 位 情 况, 无 法 掌 握 预 算 资 金 最 终 的 使 用 情 况, 也 无 法 实 现 对 财 政 资 金 一 查 到 底 要 解 决 这 个 问 题, 就 要 求 在 审 计 组 织 形 式 上 进 一 步 强 化 财 政 审 计 与 部 门 预 算 执 行 审 计 的 联 动 将 财 政 大 数 据 分 析 环 节 前 置, 将 从 财 政 信 息 系 统 中 筛 选 出 来 的 审 计 疑 点, 交 由 各 部 门 预 算 审 计 小 组 进 行 进 一 步 核 实, 便 于 从 整 体 发 现 问 题, 揭 示 普 遍 存 在 的 现 象 同 时, 通 过 大 数 据 审 计, 可 以 在 较 短 时 间 内 集 中 生 成 大 量 的 审 计 重 点 或 疑 点, 这 些 疑 点 涉 及 单 位 面 广, 要 查 实 这 些 疑 点 还 是 需 要 配 备 大 量 的 人 员 分 组 进 行 实 地 核 查, 仅 依 靠 对 财 政 部 门 审 计 的 人 员 是 远 远 不 够 的, 需 要 强 化 与 部 门 预 算 审 计 的 联 动, 对 审 计 分 析 和 审 计 核 查 进 行 适 当 的 分 工 2. 数 据 利 用 上, 强 化 对 数 据 进 行 多 维 度 的 关 联 分 析 一 是 发 掘 财 政 不 同 信 息 系 统 数 据 的 关 联 性 财 政 部 门 有 多 个 信 息 系 统, 涉 及 预 算 管 理 资 产 管 理 等 财 政 业 务 管 理 的 各 个 环 节, 不 同 系 统 数 据 间 存 在 一 定 的 关 联 性, 可 以 作 为 筛 选 审 计 疑 点 的 直 接 依 据, 或 审 计 分 析 比 对 的 基 础 例 如 对 预 算 单 位 房 产 出 租 处 置 收 益 上 缴 情 况 审 计, 就 可 以 将 财 政 业 务 信 息 平 台 中 预 算 单 位 房 产 出 租 收 入 处 置 收 入 数 据, 与 资 产 管 理 系 统 中 部 门 房 产 数 量 房 产 出 租 报 批 情 况 进 行 比 对 二 是 加 强 跨 部 门 跨 行 业 数 据 的 交 互 分 析 非 税 收 入 的 减 免 财 政 专 项 资 金 的 审 批 往 往 都 需 要 相 关 职 能 部 门 的 审 核 或 数 据 作 为 依 据, 因 此 在 开 展 审 计 时, 需 要 加 强 跨 部 门 跨 行 业 数 据 的 交 互 分 析, 如 审 计 小 微 企 业 地 方 教 育 费 附 加 减 免 政 策 执 行 情 况, 就 需 要 与 税 务 征 管 系 统 中 小 微 企 业 名 单 缴 纳 营 业 税 税 额 数 据 进 行 比 对 3. 实 施 保 障 上, 强 化 队 伍 建 设 进 一 步 完 善 工 作 制 度 开 展 大 数 据 审 计 主 要 是 对 审 计 数 据 信 息 的 分 析 和 处 理, 人 的 作 用 核 心 而 关 键 要 重 视 审 计 数 据 分 析 专 业 技 术 人 才 的 培 养, 抽 调 业 务 骨 干 和 计 算 机 专 业 人 员 组 成 审 计 数 据 分 析 专 业 技 术 攻 坚 小 组, 不 仅 要 求 其 对 已 经 开 发 的 审 计 模 型 熟 练 运 用, 而 且 要 掌 握 将 审 计 日 常 经 验 和 方 法 进 行 固 化, 形 成 审 计 方 法 模 型, 推 广 使 用, 实 现 审 计 经 验 的 积 累 分 享 同 时, 为 了 统 一 审 计 实 施 标 准, 适 应 集 中 分 析, 分 散 核 查 带 来 的 大 量 核 实 工 作 要 求 提 高 审 计 效 率, 审 计 部 门 可 以 从 业 务 指 南 上 入 手 进 行 改 变, 拟 订 相 关 信 息 化 操 作 指 南, 让 审 计 人 员 根 据 指 南 完 成 数 据 分 析 的 必 选 动 作, 再 根 据 余 力 安 排 自 选 动 作, 推 动 大 数 据 审 计 模 式 下 审 计 分 析 等 工 作 制 度 的 进 一 步 完 善 ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 财 政 审 计 处 ) / 上 海 审 计

29 工作研究 汪 淳 论组织行为学在跨国企业 稽核工作中的应用 一 跨国企业稽核工作面临 的困境 稽 核 是 稽 查 和 复 核 的 简 称 二 运用组织行为学研究问 题的必要性 组织行为学是一门应用性的 是指稽核人员检查或者审核本单 行为科学 在心理学 社会心理学 位会计核算的一种内部监督工作 社会学 人类学等众多行为科学分 不够到位 对其行为规律的把握不 够准确 就容易造成稽核工作难以 取得预期的效率和应有的效益 三 解决问题的思路和方法 组织行为学研究相关问题的 在企业内部建立和实行稽核制度 支的基础上建立起来 以改善组织 思路和方法 对跨国企业的稽核人 是 中华人民共和国会计法 的强 绩效为目的 探讨个体 群体以及 员如何有效地化解稽核工作中面 制规定 稽核工作的主要任务包 结构对组织内部行为的影响 在 临的困难具有重要启发作用 一 括两方面 一是发现和纠正本单 跨国企业稽核工作中 不仅需要研 项基于组织行为学的研究结论指 出 在组织内部 员工的心理状态 位会计核算中因会计核算失误 疏 究稽核制度 稽核技术方法和操作 忽或误解经济业务实质 或误用会 规程 还要研究组织文化 员工行 和行为状态 与其在私人空间下的 计政策等各种原因造成的会计差 为 人格情绪和道德规范 状态存在着十分显著的差别 但 错 保证企业会计信息质量 二是 履行会计监督职责 执行有效的企 基 于 组 织 行 为 学 视 角 而 言 由 于 受 组 织 的 性 质 组 织 的 发 展 企业内部的员工并不需要假定为 状 况 所 处 的 社 会 环 境 以 及 组 织 纯粹理性行为者 其在企业中的行 内部管理者的价值观等多重因素 对跨国企业而言 在实施自主 为 做事方式 是可以进行预测和 影响 员工的心理和行为也是有规 品牌 走出去 的国际战略中 离 管理的 美国著名管理学家 Fred 律可探究和遵循的 这项研究成 不开对新市场 新产品 新技术等 Luthans 教授关于 管理者作什么 果的启示是 如果积极运用组织行 方面的大量资金投入 巨大的国 的研究启示我们 在一个组织的内 为学中的个体行为和群体行为的 际贸易量 跨境支付 境外票据 国 部 人与人之间的社会交往能力 相关理论 深入研究稽核对象的心 际条约以及外籍员工文化教育背 以及与群体相关的政治思维能力 理和行为规律 将有助于以更积极 景 都给企业稽核工作带来了前所 显得尤为重要 对于稽核人员而 的态度和更为适当的切入点 去争 业内部会计控制 实施反舞弊 言 需要将人际交往能力作为提升 取稽核对象的理解 认同 配合 甚 从跨国企业内部管理的实际 职业素养的重要内容 充分理解组 至是支持 深入了解跨国企业在国 情况来看 稽核是会计工作的重要 织行为学的权变观点 善于发现和 际贸易中所发生的各类经济业务 内容 加强稽核工作是做好会计核 总结归纳在跨国企业内部 各管理 事项中存在的问题及产生问题的 算工作的重要保证 但跨国企业 层级 各事业部 各分支机构的员 深层次原因 有利于问题的准确揭 内部稽核人员在履行稽核职责时 工个体 群体和结构对员工行为的 示和妥善把握 增强稽核工作的实 常会遇到稽核对象存在不认真配 影响 积极研究情景变量达到调整 效性 合 消极对待等主观情绪 与稽核 因果之间关系的目的 才能使稽核 人员沟通时对存在的问题避重就 工作更为有效 取得更佳效果 1. 人性理论 按照相关法律 规定 企业内部的稽核主要体现为 未有的难度 轻 设置障碍 影响稽核工作质量 等实际问题 从组织行为学角度分析 稽核 人员如果对稽核对象的心理分析 监督职能 查弊纠错的工作导向 容易引导稽核人员在对待稽核对 / 上海审计 29

30 工 作 研 究 象 时, 采 用 的 人 性 假 设 人 格 特 质 更 多 地 以 D 麦 格 雷 戈 X 理 论 权 术 主 义 为 基 础, 潜 在 认 为 稽 核 对 象 的 自 律 性 欠 佳, 个 人 诉 求 和 组 织 目 标 并 不 一 致, 可 能 因 为 经 济 诱 因 发 生 不 道 德 的 违 规 或 舞 弊 等 机 会 主 义 权 利 操 纵 行 为 而 在 稽 核 工 作 中 如 果 更 多 地 引 入 和 运 用 Y 理 论 或 复 杂 人 理 论, 将 会 更 利 于 引 导 稽 核 对 象 积 极 的 心 理 和 行 为 因 素 跨 国 企 业 在 国 际 贸 易 环 境 下 的, 随 着 主 营 业 务 在 国 际 市 场 上 的 持 续 拓 展, 相 关 经 济 业 务 事 项 国 际 化 复 杂 化 程 度 也 随 之 显 著 增 加 跨 国 企 业 稽 核 工 作 的 实 践 表 明, 合 作 型 的 稽 核 工 作 组 织 模 式 可 以 取 得 更 高 效 率 和 更 佳 效 果 合 作 型 稽 核 是 根 据 稽 核 工 作 的 内 容 需 要, 在 跨 国 企 业 的 内 部 征 召 遴 选 有 志 于 参 与 稽 核 工 作, 拥 有 丰 富 管 理 经 验 或 者 具 有 专 业 特 长 的 管 理 人 员 专 业 技 术 人 员 与 专 职 稽 核 人 员 组 成 临 时 团 队 合 作 开 展 稽 核 工 作, 将 稽 核 从 单 一 岗 位 变 为 人 员 可 能 同 时 隶 属 于 多 个 部 门 的 多 元 化 合 作 型 团 队, 形 成 跨 专 业 职 能 融 合 式 的 临 时 团 队, 使 稽 核 工 作 可 以 精 耕 细 作, 更 具 专 业 性 和 深 度 合 作 型 稽 核 是 D 麦 格 雷 戈 Y 理 论 在 稽 核 工 作 组 织 模 式 中 有 效 的 实 践 运 用 Y 理 论 认 为 人 是 愿 意 有 担 当 的, 蕴 藏 着 想 象 力 和 创 造 性, 除 了 物 质 因 素 外, 社 会 心 理 等 条 件 也 会 影 响 人 的 积 极 性, 发 挥 自 身 潜 力 和 才 能 这 种 稽 核 工 作 组 织 模 式, 有 助 于 显 著 促 进 稽 核 人 员 与 稽 核 对 象 之 间 的 信 息 对 称, 使 稽 核 工 作 的 目 标 得 到 各 事 业 部 分 支 机 构 的 正 确 理 解 和 必 要 信 任, 改 善 和 提 升 部 门 团 队 之 间 的 对 话 效 果 和 沟 通 效 率 破 除 部 门 壁 垒, 使 稽 核 工 作 充 分 寻 求 和 取 得 相 关 专 业 力 量 的 技 术 支 撑, 打 造 一 支 知 识 结 构 更 为 科 学 完 整 的 临 时 工 作 团 队 这 能 帮 助 稽 核 工 作 充 分 挖 掘 和 分 析 非 财 务 数 据 价 值, 跳 出 财 务 信 息 的 局 限, 做 出 更 为 全 面 更 有 价 值 的 判 断, 提 升 稽 核 工 作 的 效 能 在 这 种 组 织 模 式 下, 稽 核 工 作 可 以 更 容 易 找 出 问 题, 提 出 合 理 可 行 的 纠 正 意 见 当 然, 在 合 作 型 的 稽 核 工 作 组 织 下, 由 于 临 时 工 作 团 队 的 人 员 来 源 多 元, 兼 职 的 稽 核 辅 助 人 员 独 立 性 并 不 充 分, 需 要 注 意 把 握 利 益 相 关 回 避 原 则, 以 保 证 稽 核 工 作 质 量 标 准, 客 观 完 整 地 揭 示 出 舞 弊 问 题 跨 国 企 业 的 经 营 管 理 势 必 引 进 国 际 化 人 才, 具 有 突 出 的 包 容 式 特 点 员 工 个 体 的 差 异 包 括 国 籍 民 族 成 长 经 历 等, 这 些 因 素 都 会 影 响 团 队 的 合 作 合 作 型 稽 核 是 重 视 个 体 差 异, 建 立 高 效 工 作 团 队 的 一 种 可 行 做 法 在 跨 国 企 业 临 时 稽 核 工 作 团 队 的 内 部 人 员 工 作 协 作 中, 团 队 成 员 个 体 之 间 必 然 不 尽 相 同, 不 同 文 化 背 景 不 同 教 育 背 景 不 同 工 作 经 历 的 员 工 在 工 作 能 力 行 事 作 风 知 识 结 构 语 言 技 巧 人 际 交 往 之 间 存 在 着 差 异, 可 以 形 成 互 补 优 势 合 理 的 人 员 搭 配 有 助 于 更 有 效 地 发 挥 团 队 化 的 优 势, 促 进 稽 核 工 作 更 富 有 效 率 此 外, 合 作 型 稽 核 还 有 助 于 调 整 跨 国 企 业 各 管 理 层 级 事 业 部 分 支 机 构 等 内 部 群 体 的 人 际 关 系 通 过 人 员 交 融, 拉 近 稽 核 人 员 所 在 团 队 与 稽 核 对 象 之 间 的 距 离, 增 进 彼 此 之 间 的 信 任 关 系, 改 善 信 息 沟 通 效 果 2. 需 要 和 动 机 理 论 组 织 行 为 学 的 观 点 认 为, 要 实 现 预 定 的 管 理 目 标, 就 需 要 积 极 调 动 人 在 主 观 上 的 积 极 性 与 创 造 性 而 人 的 需 求 动 机 等 心 理 因 素, 则 会 直 接 影 响 到 积 极 性 与 创 造 性 的 发 挥 人 们 往 往 因 为 某 种 需 要 而 产 生 动 力, 进 行 形 成 了 主 动 作 为 的 动 机 人 们 行 为 做 事 通 常 源 于 某 种 动 机, 有 着 一 定 的 目 的 性, 并 往 往 是 由 某 些 需 求 转 化 而 来 由 于 稽 核 工 作 固 有 的 查 错 纠 弊 特 性, 往 往 需 要 充 分 分 析 掌 握 稽 核 对 象 某 些 行 为 的 真 实 动 机, 但 这 一 点 却 通 常 会 遇 到 比 较 大 的 障 碍 和 困 难 与 稽 核 对 象 进 行 谈 话, 是 稽 核 人 员 掌 握 情 况 分 析 问 题 常 用 的 一 种 方 法 而 进 行 充 分 有 效 的 谈 话 沟 通, 则 需 要 稽 核 人 员 在 谈 话 之 前, 先 针 对 稽 核 对 象 做 好 其 可 能 立 场 和 动 机 的 分 析 与 评 估 稽 核 人 员 在 谈 话 了 解 情 况 时, 还 要 注 意 比 对 分 析 和 筛 选, 区 别 出 哪 些 观 点 可 能 缺 乏 完 整 性 客 观 性, 甚 至 是 真 实 性, 哪 些 观 点 具 有 佐 证 作 用, 尽 可 能 真 实 还 原 和 全 面 掌 握 有 价 值 的 信 息 特 别 是 稽 核 人 员 在 稽 查 舞 弊 行 为 时, 更 是 要 用 好 动 机 分 析 原 理, 客 观 分 析 稽 核 对 象 所 处 的 地 位 环 境 因 素, 分 析 预 判 可 能 诱 发 其 形 成 违 规 的 或 不 道 德 行 为 的 动 机 稽 核 人 员 发 现 问 题 后, 还 要 充 分 考 虑 如 何 调 动 大 多 数 员 工 的 积 极 性 来 维 护 规 章 制 度 严 肃 性, 提 出 切 实 可 行 的 纠 正 意 见, 尽 可 能 争 取 得 到 大 多 数 员 工 的 拥 护, 实 现 稽 核 工 作 质 量 与 企 业 经 营 管 理 水 平 同 步 提 升 的 双 赢 结 果 发 现 问 题 的 目 的 在 于 解 决 问 题, 而 解 决 问 题 的 办 法 如 果 过 于 简 单, 得 不 到 大 家 的 认 同 和 支 持, 制 度 就 容 易 失 去 生 命 力, 易 产 生 新 的 问 题 3. 群 体 理 论 按 照 组 织 行 为 学 的 群 体 观 点, 不 仅 有 正 式 群 体, 还 存 在 着 非 正 式 群 体 在 稽 核 人 员 的 工 作 视 野 里, 除 了 要 有 正 式 群 体, 还 要 有 非 正 式 群 体, 这 一 点 尤 为 重 要 非 正 式 群 体 客 观 存 在 于 跨 国 企 业 内 部 的 各 管 理 层 级 事 业 / 上 海 审 计

31 问题与思考 王凯敏 开展政策措施贯彻 落实情况跟踪审计的思考 一 围绕现有研究成果 把 握政策落实情况跟踪审计定义 定位 2008 年 审 计 署 在 2008 至 物质审计采取提前介入 全过程跟 过程性 时效性 预防性 全局性 针 踪 以预防性和建设性为主要目的 对性 持续性 综合性等特点 的一种全新的审计监督模式 重庆 政策落实情况跟踪审计是国 市国有资产监督管理委员会王世安 家审计发挥 免疫系统 功能最重 2012 年审计工作发展规划 中明确 认为 跟踪审计是对被审计对象的 要 最有效的方式 是国家审计推动 指出 要积极探索跟踪审计 那跟踪 效率 效果 效益进行事前预防 事 完善国家治理的重要途径 开展政 审计究竟是什么 根据浙江省审计 中控制和事后监督的一种审计活 策落实情况跟踪审计 必须坚持突 厅课题组的研究成果 跟踪审计是 动 综上所述 政策落实情况跟踪 出主题 贯穿主线 统筹兼顾 协调 审计机关根据审计产品使用者的 审计是指审计机关依法对政府及其 推进的指导原则 坚持审计监督的 需要 通过对资金流向和权力运行 部门出台的政策 制度 措施等进行 基本要求 把影响经济平稳较快发 轨迹两方面的审计监督 在事前 事 分阶段 有重点的持续性 过程性审 展作为揭示问题 分析原因和作出 中 事后全过程进行跟踪的动态的 计 以促进政策的落实和改进完善 处理的重要标准 以揭示政策落实 审计方式 审计署驻重庆特派员办 为目标 充分运用审计手段 解决制 过程中不同阶段出现的问题 促进 事处刘杰 王彦清认为 跟踪审计是 度性 政策性问题 与传统审计方 政策不断完善为目的 注重发现财 审计机关对特定事项 特殊资金和 式相比 政策落实情况跟踪审计有 政管理体制 投资管理体制以及行 部或是分支机构 发挥着潜在而不 时候就可能升级为人际关系的冲 绪 在平等 开放的环境下与稽核 容忽视的作用 因此稽核工作范围 突 稽核人员与稽核对象的目标 对象回顾问题 准确查找发生问题 理应覆盖非正式群体 稽核人员 和立场容易存在差异 认识和意见 的主观和客观原因 需要注意从非正式群体中倾听意 有时可能短期内形成冲突 难以调 三是掌握好批评武器 化消极 见和不同声音 掌握这些群体的诉 和 久而久之 双方在感情上互相 为积极 充分掌握客观事实 明确 求和建议 同时 要客观地加以分 不信任 不认同的因素就容易日渐 批评的目的 对事不对人 选择适 析判断 因势利导地开展工作 充 积聚 因此 冲突管理是稽核人员 当用语 选择适当场合和时间 使 分评估非正式群体可能对企业经 经常需要面对 不容回避的课题之 稽核对象明白自己错在何处 今后 济业务事项产生的潜在影响 因势 一 稽核人员则需要从以下方面 应该怎样才能避免重犯 利导 让积极的情绪和因素发挥更 加以把握和运用 四是鼓励稽核对象以成熟心 一是以开放式的思维 控制情 态客观冷静地正视问题 积极参与 4. 冲突观和冲突管理观 相 互作用冲突观指出 内部冲突在任 绪化矛盾 允许和接纳稽核对象详 探讨解决问题的目标和方法 眼睛 细阐述其立场和观点 善于对矛盾 向前看 善于总结和自我校正 何的组织中都是难以回避的现象 焦点进行有原则的 规避 和 降 把消极对待逐渐转变到积极地参 温 对热点问题及时有效的进行 与 实现自身行为的自我调节 自 大作用 但 既 要 重 视 其 消 极 的 方 面 更 要 看到其积极的因素 人们很少能 冷处理 够清楚 准确地划分 任务 分歧 二是积极消除不必要的隔阂 与 关系 分歧 因此任务冲突有 和 误 解 疏 导 稽 核 对 象 的 抵 触 情 我规范 变 他律 为 自律 作者单位 银联国际有限公 司 / 上海审计 31

32 问 题 与 思 考 政 管 理 体 制 等 方 面 存 在 的 突 出 问 题, 有 针 对 性 地 提 出 审 计 建 议, 推 动 完 善 宏 观 调 控, 促 进 经 济 社 会 平 稳 较 快 发 展, 持 续 发 挥 审 计 的 预 防 揭 露 抵 御 等 建 设 性 作 用 不 同 于 传 统 的 事 后 审 计, 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 是 国 家 审 计 机 关 在 国 家 重 大 政 策 刚 开 始 落 实 或 者 落 实 过 程 中 的 某 个 时 点 提 前 介 入 也 不 同 于 政 策 制 定 和 落 实 部 门 对 政 策 实 施 过 程 进 行 跟 踪 检 查 和 情 况 反 馈, 审 计 与 政 策 制 定 和 落 实 部 门 无 直 接 利 害 关 系, 居 于 客 观 公 正 的 超 脱 地 位, 决 定 了 政 策 及 其 落 实 情 况 的 跟 踪 审 计 监 督 工 作 能 够 独 立 和 客 观 公 正 地 进 行 通 过 跟 踪 审 计 发 现 妨 碍 国 家 政 策 顺 利 实 施 的 困 难 和 问 题, 督 促 及 时 整 改, 促 进 完 善 政 策 措 施, 推 进 国 家 政 策 贯 彻 落 实, 提 升 政 策 落 实 效 果, 从 而 发 挥 国 家 审 计 预 防 揭 示 和 抵 御 的 免 疫 系 统 功 能, 推 进 完 善 国 家 治 理 二 围 绕 社 会 关 注 焦 点, 科 学 谋 划 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 项 目 通 常 情 况 下, 要 做 好 跟 踪 审 计 必 须 选 择 恰 当 时 机 进 行 审 计 项 目 的 整 体 规 划 和 统 筹 安 排, 尤 其 是 在 重 大 对 外 投 资 环 境 资 源 使 用 关 乎 民 生 发 展 等 各 项 重 大 宏 观 政 策 贯 彻 落 实 的 项 目 中 实 施 开 展 跟 踪 审 计 对 于 政 策 可 以 从 实 施 对 象 解 决 问 题 等 角 度 进 行 分 类, 并 统 一 纳 入 政 策 项 目 库, 之 后 根 据 审 计 机 关 力 量 和 热 点 焦 点 等 来 有 序 组 织 实 施 选 定 审 计 项 目 时, 要 准 确 选 择 项 目 内 容 合 理 确 定 项 目 范 围 确 定 的 项 目 应 当 是 属 于 党 和 政 府 关 注, 社 会 和 群 众 关 心 的 话 题 在 当 前 审 计 人 员 力 量 和 审 计 任 务 之 间 存 在 困 难 和 矛 盾 的 前 提 下, 选 择 好 审 计 项 目 才 能 较 好 地 履 行 审 计 部 门 的 职 责 要 求 我 们 应 该 选 择 与 跟 踪 审 计 要 求 相 适 宜 的 政 策 项 目 开 展 审 计, 以 体 现 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 的 连 续 性 及 时 性 促 进 性 的 特 点 一 是 准 确 把 握 已 经 制 定 施 行 的 各 种 政 策 措 施 只 有 熟 悉 各 级 党 委 政 府 已 经 制 定 施 行 的 各 种 政 策 措 施, 才 能 精 选 优 选 出 围 绕 中 心 服 务 大 局 领 导 关 心 民 众 关 注 的 重 大 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 项 目 目 前, 一 些 审 计 机 关 和 部 分 审 计 人 员 不 同 程 度 地 存 在 重 视 审 计 业 务 技 能 学 习 培 训 忽 视 党 和 国 家 政 策 措 施 的 学 习, 对 各 级 党 委 政 府 已 经 制 定 施 行 的 政 策 措 施 了 解 不 多 不 够 深 入 各 级 审 计 机 关 应 当 加 强 各 级 党 委 政 府 制 定 施 行 的 政 策 措 施 的 学 习 传 达, 帮 助 和 促 使 审 计 人 员 掌 握 各 级 党 委 和 政 府 制 定 施 行 的 各 类 政 策 措 施 的 背 景 和 意 义, 为 审 计 机 关 大 力 开 展 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 打 下 思 想 基 础, 提 供 政 策 储 备 二 是 积 极 征 求 择 优 确 定 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 项 目 政 策 的 施 行 涉 及 党 委 政 府 和 人 民 群 众, 哪 些 政 策 落 实 的 关 注 度 高, 这 些 政 策 落 实 情 况 如 何, 党 委 政 府 和 人 民 群 众 是 最 有 发 言 权 的 可 以 采 取 的 方 式 主 要 包 括 : 呈 请 党 委 政 府 领 导 出 题 目 ; 召 开 座 谈 会, 邀 请 政 府 部 门 和 人 大 代 表 政 协 委 员 出 主 意 ; 在 报 纸 电 视 和 审 计 机 关 门 户 网 站 发 公 告, 请 社 会 公 众 提 意 见 等 随 后 筛 选 归 并 征 求 的 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 项 目, 将 领 导 最 关 心 民 众 最 关 注 的 重 大 公 共 政 策 落 实 情 况 作 为 跟 踪 审 计 的 重 点 三 是 科 学 安 排 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 项 目 对 本 级 自 主 安 排 的 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 项 目, 应 视 具 体 情 况, 确 定 不 同 的 跟 踪 审 计 周 期, 提 出 不 同 的 跟 踪 审 计 要 求, 着 力 提 升 审 计 项 目 的 效 率 和 效 果 在 审 计 立 项 上, 可 以 参 考 绩 效 审 计 的 经 验 做 法, 既 可 以 确 立 为 审 计 项 目, 也 可 以 确 立 为 审 计 调 查 项 目 ; 既 可 以 单 独 立 项 实 施, 也 可 以 在 确 立 主 题 的 情 况 下, 分 散 到 相 关 审 计 项 目 中 实 施, 最 后 形 成 综 合 审 计 报 告 在 审 计 方 法 上, 可 以 借 鉴 美 国 审 计 署 公 共 政 策 审 计 方 法, 对 时 效 性 较 强 的 政 策 落 实 情 况, 强 调 跟 踪 审 计 的 及 时 性 ; 对 周 期 较 长 的 政 策 落 实 情 况, 强 调 跟 踪 审 计 的 连 续 性 ; 对 呈 现 阶 段 性 特 点 的 公 共 政 策, 强 调 跟 踪 审 计 的 适 时 性 既 可 以 多 次 连 续 跟 踪 审 计, 也 可 以 一 次 性 跟 踪 审 计 ; 既 可 定 期 跟 踪 审 计, 也 可 以 不 定 期 跟 踪 审 计, 还 可 以 实 时 跟 踪 审 计 三 围 绕 政 策 落 实 过 程, 活 用 审 计 方 式 方 法 跟 踪 政 策 落 实 情 况 我 国 跟 踪 审 计 已 快 速 发 展, 但 是 仍 处 于 初 级 发 展 阶 段, 还 有 许 多 有 待 规 范 的 地 方 要 加 大 创 新 力 度, 在 认 真 总 结 实 践 经 验 的 基 础 之 上, / 上 海 审 计

33 问 题 与 思 考 加 快 研 究 制 定 相 对 统 一 的 跟 踪 审 计 方 式 方 法 一 是 制 定 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 的 规 范 操 作 规 程, 包 括 审 计 立 项 和 实 施 等 各 阶 段 的 具 体 工 作 内 容, 特 别 是 跟 踪 审 计 如 何 组 织 开 展, 如 何 具 体 实 施 现 场 审 计, 如 何 撰 写 审 计 报 告 框 架, 如 何 统 一 审 计 资 料 档 案 要 求 等 各 项 具 体 行 为, 都 要 在 操 作 规 程 中 予 以 明 确 二 是 制 定 与 跟 踪 审 计 相 适 应 的 文 书 载 体, 推 行 跟 踪 审 计 报 告, 将 阶 段 性 审 计 报 告 与 最 终 结 果 审 计 报 告 相 结 合 审 计 根 据 重 大 项 目 实 施 和 大 额 度 资 金 使 用 的 具 体 情 况, 动 态 合 理 划 分 阶 段, 分 别 出 具 审 计 报 告, 分 阶 段 反 映 政 策 的 贯 彻 落 实 的 阶 段 性 情 况, 揭 示 和 揭 露 违 法 违 规 问 题, 有 针 对 性 地 提 出 审 计 建 议 例 如 在 汶 川 地 震 灾 后 恢 复 重 建 跟 踪 审 计 中, 根 据 刘 家 义 审 计 长 指 示, 审 计 机 关 探 索 了 一 种 新 的 审 计 文 书 审 计 情 况 通 报 审 计 机 关 在 实 施 跟 踪 审 计 过 程 中, 通 过 向 有 关 地 方 政 府 和 单 位 发 送 审 计 情 况 通 报, 及 时 通 报 跟 踪 审 计 情 况 审 计 发 现 的 主 要 问 题, 并 提 出 审 计 意 见 和 建 议, 督 促 有 关 政 府 和 单 位 举 一 反 三 进 行 整 改, 帮 助 建 立 健 全 了 规 章 制 度, 规 范 了 资 金 使 用 和 项 目 管 理, 提 高 了 灾 后 重 建 资 金 使 用 效 益 和 灾 后 恢 复 重 建 效 果 三 是 在 跟 踪 审 计 中 坚 持 与 审 计 调 查 常 规 审 计 各 级 党 委 政 府 职 能 部 门 和 内 部 审 计 机 构 的 监 督 相 结 合 充 分 运 用 抽 样 审 计 方 法, 坚 持 重 点 项 目 全 程 跟 踪 审 计 与 重 大 事 项 专 项 审 计 调 查 相 结 合, 通 过 重 点 项 目 跟 踪 审 计, 深 入 剖 析 政 策 执 行 中 存 在 的 突 出 问 题, 既 促 进 各 级 审 计 机 关 日 常 审 计 工 作, 又 有 效 扩 大 跟 踪 审 计 覆 盖 面, 积 极 支 持 开 展 多 部 门 联 合 检 查 及 时 通 报 审 计 情 况 督 促 有 关 主 管 部 门 进 行 全 面 清 查 并 整 改, 有 效 提 高 跟 踪 审 计 监 督 的 效 能 四 是 全 面 分 析 宏 观 政 策 贯 彻 落 实 前 后 产 生 的 不 同 效 果, 运 用 趋 势 比 较 分 析 等 多 种 审 计 方 法 实 施 审 计 过 程 中, 要 注 重 采 集 和 分 析 各 阶 段 不 同 的 业 务 数 据, 运 用 比 较 分 析 法, 根 据 审 计 要 求 将 其 与 历 史 数 据 行 业 数 据 等 进 行 对 照, 全 面 深 入 分 析, 使 跟 踪 审 计 更 具 科 学 性 和 准 确 性 例 如 美 国 审 计 署 对 预 防 传 染 病 流 行 政 策 执 行 情 况 的 跟 踪 审 计, 在 2006 至 2009 年 连 续 开 展 四 年, 充 分 运 用 对 历 史 数 据 的 比 较 分 析, 反 映 宏 观 政 策 贯 彻 落 实 的 效 果, 四 年 间 发 布 了 13 份 报 告 和 4 份 证 词, 一 方 面 完 善 了 法 律 保 障, 另 一 方 面 也 实 现 政 策 制 度 执 行 与 跟 踪 监 督 的 良 性 互 动 五 是 广 泛 运 用 访 谈 调 查 问 卷 等 方 法 对 被 审 计 单 位 贯 彻 落 实 国 家 宏 观 经 济 政 策 落 实 情 况 的 审 计, 就 可 以 走 访 有 关 主 管 部 门 和 同 行 业 或 同 类 型 单 位, 对 重 要 事 项 可 以 进 行 必 要 的 延 伸 调 查, 保 证 政 策 落 实 情 况 跟 踪 审 计 的 权 威 性 和 独 立 性, 保 证 审 计 意 见 的 客 观 和 公 正, 从 而 切 实 掌 握 被 审 计 单 位 存 在 的 问 题, 同 时 也 能 对 整 个 行 业 的 发 展 现 状 有 清 晰 的 认 识 和 把 握 六 是 开 展 数 据 分 析 和 应 用 总 结, 加 大 信 息 系 统 审 计 力 度 如 果 被 审 计 单 位 信 息 系 统 比 较 完 整, 数 据 比 较 齐 全, 可 以 重 点 从 安 全 管 理 访 问 控 制 等 方 面 对 被 审 计 单 位 的 信 息 系 统 进 行 重 点 审 查, 及 时 发 现 被 审 计 单 位 存 在 的 问 题, 深 入 分 析 原 因, 提 出 有 针 对 性 的 整 改 建 议 例 如 审 计 署 2011 年 开 展 了 货 币 信 贷 政 策 跟 踪 审 计 实 践, 这 次 跟 踪 审 计 围 绕 2011 年 经 济 工 作 大 局 和 中 央 经 济 工 作 会 议 精 神, 共 调 查 了 8 家 商 业 银 行 的 15 万 亿 元 新 发 贷 款 和 3 万 亿 元 新 增 贷 款 充 分 发 挥 信 息 系 统 审 计 优 势, 在 审 计 的 过 程 中, 按 照 银 行 设 立 调 查 小 组, 加 载 包 括 贷 款 总 量 结 构 成 本 期 限 和 种 类 等 内 容 的 分 月 份 电 子 数 据, 通 过 制 定 统 一 分 析 模 板 编 制 应 用 程 序, 运 用 计 算 机 实 施 集 中 处 理 ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 行 政 事 业 审 计 处 ) / 上 海 审 计 33

34 问 题 与 思 考 郑 玥 存 量 资 金 视 角 下 优 化 区 县 部 门 预 算 项 目 支 出 预 算 管 理 的 思 考 2015 年 是 新 预 算 法 实 施 的 第 一 年, 也 是 全 面 深 化 财 税 体 制 改 革 的 重 要 一 年, 经 济 发 展 进 入 新 常 态, 财 政 收 支 矛 盾 较 为 突 出 据 财 政 部 公 布 的 中 央 财 政 预 算 报 表 表 明, 截 至 2015 年 底 我 国 政 府 债 务 规 模 总 计 万 亿 元, 政 府 负 债 率 约 为 40% 2015 年 地 方 新 增 债 务 规 模 为 6000 亿 元, 其 中 一 般 债 务 5000 亿 元 2016 年, 我 国 将 继 续 扩 大 财 政 赤 字 规 模, 提 高 赤 字 率 至 3% 为 贯 彻 落 实 新 预 算 法, 加 强 对 全 区 部 门 预 算 工 作 的 监 督, 笔 者 在 负 责 对 涉 及 民 生 的 某 重 点 部 门 审 计 的 过 程 中 发 现, 总 支 出 预 算 执 行 率 有 待 提 高 造 成 支 出 执 行 率 欠 佳 的 原 因 有 很 多, 如 果 是 由 效 率 提 高 开 支 节 约 所 造 成, 应 该 鼓 励 倡 导 ; 如 果 是 由 预 算 编 制 与 实 际 用 款 需 求 不 相 符 合 或 相 关 政 策 未 执 行 到 位 相 关 工 作 未 及 时 开 展 所 造 成, 则 会 导 致 新 增 存 量 资 金 的 产 生, 削 弱 资 金 使 用 效 益, 与 上 述 财 政 增 长 放 缓, 政 府 债 务 逐 年 增 加 的 现 状 相 矛 盾 本 文 主 要 对 由 后 者 造 成 的 支 出 执 行 率 欠 佳 的 情 况 进 行 讨 论 总 支 出 主 要 包 括 基 本 支 出 和 项 目 支 出, 由 于 目 前 基 本 支 出 公 用 经 费 实 行 定 员 定 额 标 准 体 系 管 理 且 在 总 支 出 中 占 比 较 小, 本 文 拟 重 点 对 项 目 支 出 预 算 执 行 率 有 待 提 高 的 原 因 进 行 浅 析, 并 从 减 少 新 增 存 量 资 金 提 高 财 政 资 金 使 用 效 益 的 角 度 出 发, 对 如 何 优 化 区 县 部 门 预 算 中 项 目 支 出 预 算 管 理 进 行 思 考 一 国 库 集 中 收 付 制 度 改 革 后 财 政 存 量 资 金 的 构 成 国 库 集 中 收 付 制 度 改 革 后, 用 于 反 映 和 记 录 财 政 资 金 收 支 的 账 户 主 要 有 三 类, 即 财 政 部 门 在 人 民 银 行 开 设 的 国 库 单 一 账 户 财 政 专 户 和 预 算 单 位 账 户 相 应 的 财 政 存 量 资 金 也 主 要 分 布 在 上 述 三 类 账 户 2014 年 财 政 部 发 文 要 求 各 地 全 面 清 理 存 量 财 政 专 户, 除 经 财 政 部 审 核 并 报 国 务 院 批 准 保 留 的 财 政 专 户 外, 其 余 财 政 专 户 在 2 年 内 逐 步 撤 销 故 本 文 主 要 关 注 国 库 单 一 账 户 和 预 算 单 位 账 户 中 的 存 量 资 金 一 方 面, 国 库 集 中 支 付 制 度 改 变 了 原 先 财 政 支 出 以 拨 代 支 的 核 算 方 式, 各 预 算 单 位 设 立 用 于 反 映 财 政 授 权 支 付 的 零 余 额 账 户, 财 政 资 金 只 有 在 实 际 发 生 支 付 行 为 时 才 流 出 国 库 体 现 为 支 出, 即 使 支 出 预 算 执 行 率 欠 佳, 在 预 算 单 位 层 面 也 不 产 生 新 增 存 量 资 金, 此 时 新 增 存 量 资 金 沉 淀 在 国 库 单 一 账 户 另 一 方 面, 由 于 目 前 国 库 集 中 支 付 制 度 推 行 尚 不 全 面, 预 算 单 位 账 户 不 仅 包 括 零 余 额 账 户, 还 包 括 保 留 的 银 行 存 款 账 户 正 是 银 行 存 款 账 户 的 存 在, 为 历 史 存 量 资 金 和 新 增 存 量 资 金 沉 淀 留 下 空 间 银 行 存 款 账 户 中 的 历 史 存 量 资 金 除 主 要 列 示 在 结 转 结 余 科 目 外, 还 可 能 以 以 前 年 度 往 来 挂 账 和 违 规 提 取 基 金 ( 事 业 单 位 ) 等 形 式 存 在 ; 新 增 存 量 资 金 则 通 常 产 生 于 往 来 收 款 和 收 上 级 拨 款 等 环 节, 如 审 计 中 发 现, 个 别 部 门 存 在 以 拨 代 支 情 况, 虽 然 上 级 预 算 单 位 将 项 目 款 全 额 下 拨 全 部 执 行, 但 资 金 在 下 级 预 算 单 位 未 被 有 效 使 用, 宕 存 其 银 行 存 款 账 户 二 项 目 支 出 预 算 执 行 率 有 待 提 高 的 原 因 浅 析 1. 项 目 支 出 定 额 标 准 体 系 有 待 完 善 项 目 支 出, 是 指 行 政 事 业 单 位 在 基 本 支 出 外, 为 完 成 其 特 定 行 政 任 务 和 事 业 发 展 目 标 所 发 生 的 经 常 性 项 目 支 出 和 非 经 常 性 项 目 支 出 目 前, 我 区 财 政 部 门 基 本 参 照 上 年 预 算 数 考 虑 增 量 控 制 审 批 预 算 单 位 年 初 部 门 预 算 支 出 数, 经 常 性 项 目 支 出 有 支 出 定 额 标 准 的 按 定 额 编 制, 无 定 额 标 准 的 从 严 控 制, 严 格 控 制 经 常 性 项 目 增 长, 对 无 政 策 文 件 依 据 的 非 经 常 性 项 目 一 般 不 予 安 排 且 年 初 预 算 一 旦 排 定, 财 政 部 门 严 格 控 制 年 中 调 增 预 算, 但 允 许 动 用 历 年 结 余 和 支 / 上 海 审 计

35 问 题 与 思 考 出 间 结 构 调 整 审 计 中 发 现, 部 分 项 目 尚 未 设 立 定 额 标 准, 预 算 单 位 为 保 证 开 展 工 作 时 资 金 充 裕, 倾 向 于 高 标 准 编 制 项 目 预 算, 在 既 有 计 划 的 基 础 上, 多 报 项 目 多 报 单 项 开 支, 以 便 实 际 执 行 时 即 使 发 生 新 增 项 目 或 新 增 单 项 开 支 的 情 况 也 不 需 再 向 财 政 申 请 追 加 拨 款, 仅 通 过 本 部 门 内 支 出 结 构 调 整 即 可 给 予 资 金 保 证 2. 项 目 论 证 欠 充 分, 内 外 部 沟 通 欠 顺 畅 (1) 预 算 单 位 方 面, 一 方 面, 部 门 预 算 编 制 工 作 通 常 在 每 年 9 月 前 后 启 动, 启 动 时 间 过 早 造 成 预 算 年 度 的 相 关 政 策 尚 不 明 确, 部 分 基 础 数 据 难 以 调 查 清 楚, 项 目 前 期 论 证 难 以 充 分 开 展, 从 而 只 能 根 据 现 有 预 决 算 数 据 编 制 增 量 预 算 如 某 部 门 的 某 专 项 业 务 开 展 受 市 局 下 达 指 标 考 核, 由 于 市 局 考 核 指 标 下 达 时 间 通 常 在 预 算 年 度 上 半 年, 故 年 初 预 算 编 制 时 只 能 框 算 总 量, 待 来 年 预 算 调 整 时 再 进 行 结 构 调 整 另 一 方 面, 项 目 支 出 预 算 通 常 由 相 关 业 务 科 室 根 据 需 求 填 报, 财 务 仅 负 责 汇 总 上 报 业 务 人 员 缺 乏 相 关 财 务 知 识, 对 预 算 了 解 重 视 程 度 不 够, 财 务 人 员 对 业 务 方 面 的 知 识 也 不 甚 了 解, 在 双 方 没 有 充 分 沟 通 探 讨 没 有 对 项 目 充 分 论 证 的 情 况 下 编 制 预 算, 预 算 数 据 很 难 精 准 (2) 从 全 区 层 面 看, 部 门 与 部 门 之 间 部 门 与 街 道 之 间 存 在 行 政 职 能 交 叉 的 领 域, 在 没 有 充 分 沟 通 统 筹 协 调 预 算 安 排 的 情 况 下, 重 复 编 报 预 算 的 现 象 就 会 发 生 如 某 部 门 某 专 项 整 治 项 目 的 支 出 执 行 率 不 高, 就 是 因 为 相 关 整 治 工 作 由 部 门 和 街 道 协 作 开 展, 双 方 分 别 编 报 预 算, 但 实 际 整 治 项 目 开 展 时 街 道 承 担 并 列 支 了 大 部 分 整 治 费 用, 从 全 区 整 体 看 属 于 相 同 性 质 的 支 出 被 重 复 编 列 预 算 了 (3) 财 政 部 门 在 审 核 批 复 预 算 时, 由 于 专 业 性 和 时 间 限 制, 通 常 以 预 算 单 位 申 报 为 主, 财 政 部 门 难 以 有 针 对 性 的 进 行 充 分 的 审 核 论 证, 从 而 导 致 对 批 复 的 项 目 无 可 行 性 论 证, 对 预 算 执 行 进 行 监 督 也 难 以 操 作 3. 项 目 支 出 进 度 考 核 和 绩 效 考 核 机 制 尚 未 全 面 建 立 (1) 部 门 预 算 项 目 支 出 执 行 进 度 考 核 机 制 尚 未 全 面 建 立 一 方 面, 部 分 预 算 单 位 由 于 主 客 观 种 种 原 因 导 致 项 目 启 动 时 间 晚 项 目 前 期 准 备 时 期 长 项 目 工 期 拖 延 等, 影 响 了 支 出 执 行 进 度 另 一 方 面, 预 算 按 年 度 平 衡, 资 金 按 年 度 安 排, 有 的 项 目 实 施 周 期 较 长, 客 观 上 要 求 必 须 跨 年 执 行, 但 出 于 测 算 编 报 方 便 等 原 因 预 算 单 位 通 常 以 一 次 性 资 金 安 排 的 方 式 编 列 在 一 年 的 部 门 预 算 里, 从 而 导 致 支 出 进 度 缓 慢, 年 末 结 转 资 金 产 生 而 由 于 区 财 政 部 门 严 格 控 制 年 中 预 算 调 增, 预 算 单 位 即 使 发 现 部 门 项 目 执 行 进 度 缓 慢, 至 年 底 预 期 无 法 完 成, 也 不 愿 意 上 报 预 算 调 减 (2) 部 门 预 算 项 目 支 出 绩 效 考 核 机 制 尚 未 全 面 建 立 一 方 面, 尽 管 对 财 政 预 算 安 排 的 项 目 实 施 过 程 及 其 完 成 结 果 进 行 绩 效 考 核 是 大 势 所 趋, 但 财 政 部 门 对 此 尚 缺 乏 经 验, 具 体 如 何 开 展 尚 处 于 探 索 阶 段 另 一 方 面, 预 算 单 位 对 绩 效 管 理 认 识 还 不 到 位, 绩 效 目 标 编 制 评 价 指 标 体 系 建 设 等 尚 处 于 探 索 阶 段 三 优 化 部 门 预 算 项 目 支 出 预 算 管 理 的 对 策 与 思 考 1. 完 善 项 目 支 出 定 额 标 准 体 系 财 政 部 门 应 督 促 预 算 单 位 摒 弃 依 据 经 验 历 史 数 据 安 排 项 目 预 算 的 习 惯, 树 立 先 事 项, 后 资 金 理 念, 制 定 科 学 合 理 以 定 额 管 理 为 主 的 预 算 管 理 机 制 通 过 梳 理 管 理 标 准 作 业 规 范, 通 过 本 部 门 今 昔 纵 向 行 业 横 向 对 比, 通 过 及 时 获 取 设 备 更 新 人 工 物 料 价 格 变 动 等 信 息, 通 过 对 明 细 项 目 现 有 数 据 采 集 统 计 分 析, 对 无 标 准 或 标 准 变 更 的 支 出 项 目 进 行 深 入 调 研 和 科 学 测 算 在 财 力 允 许 并 兼 顾 可 操 作 性 的 基 础 上, 逐 步 建 立 起 项 目 分 类 准 确 细 化 完 整 档 次 划 分 得 当 量 化 科 学 的 项 目 支 出 定 额 标 准 体 系, 结 合 工 作 量 任 务 量, 使 部 门 主 要 项 目 支 出 预 算 精 细 化 标 准 化 对 一 些 专 业 性 强 内 容 复 杂 的 定 额 标 准, 财 政 部 门 可 以 通 过 购 买 服 务 的 方 式 委 托 中 介 机 构 进 行 测 定 2. 建 立 项 目 论 证 机 制 和 有 效 沟 通 机 制 部 门 预 算 编 制 精 准 化 需 要 各 条 块 各 部 门 协 力 推 进, 在 编 制 过 程 中, 预 算 单 位 财 务 与 业 务 科 室 之 间 上 下 级 单 位 之 间 部 门 与 部 门 ( 街 道 ) 之 间 财 政 与 相 关 预 算 单 位 之 间 需 要 建 立 有 效 的 沟 通 机 制 预 算 单 位 在 编 制 支 出 预 算 时, 财 务 与 业 务 科 室 应 成 立 预 算 编 制 专 题 组 充 分 讨 论 各 项 目 的 规 划 计 划 方 案 等, 全 面 考 虑 政 策 性 管 理 性 因 素, 对 重 大 项 目 进 行 可 行 性 论 证 ; 需 要 下 拨 到 下 级 单 位 的 专 项, 要 充 分 调 研, 据 实 列 支, 杜 绝 以 拨 代 支 ; 与 其 他 部 门 ( 街 道 ) 共 建 的 项 目 合 理 分 配 各 自 任 务 量, 不 重 复 编 列 预 算 财 政 部 门 在 审 批 预 算 编 制 时 对 大 额 项 目 进 行 评 审 论 证, 评 价 审 核 预 算 的 可 行 性 合 理 性 准 确 性, 根 据 评 审 结 果 按 照 轻 重 缓 急, 优 先 安 排 急 需 和 可 行 的 项 目 ; 减 少 资 金 转 拨 环 节, 将 原 本 上 级 预 算 单 位 下 拨 基 层 预 算 单 位 的 经 费 直 接 细 化 安 排 到 基 层 预 算 单 位 的 可 执 行 项 目 上, 避 免 上 级 预 算 单 位 在 执 行 / 上 海 审 计 35

36 计算机审计 牛海军 张向民 赵 勇 基于异常数据检测和聚类 算法的大数据审计研究 一 概述 随着全球的信息化的高速发 数据集合 与传统的数据库处理 对象和技术相比 大数据有四个显 国务院印发 关于加强审计工 展 移 动 互 联 网 社 交 媒 体 电 子 著的特点 即 4V 特点 Volume 数 作的意见 第 19 条明确提出 探 商务的兴起 产生了海量的数据 据体量大 Velocity 处理速度快 索在审计实践中运用大数据技术 世界已进入网络化的大数据 Big Variety 数据类型繁多 Value 价 的途径 加大数据综合利用力度 Data 时代 一般意义上 大数据 值巨大但密度很低 [1] 除了储 提高运用信息化技术查核问题 评 是指无法在可容忍的时间内用传 存这些数据 我们更多是要利用这 价判断 宏观分析的能力 这是国 统的 IT 技术和软硬件工具对其进 些大数据 对它们进行收集 整理 家首次在文件中将大数据审计列 行感知 获取 管理 处理和服务的 清洗和分析 利用这些数据创造新 入审计信息化工作重点 审计部 中 以拨代支 以利于项目组织实 进度 结转结余资金规模挂钩 使 同时设定各明细项目的预期目 施和对资金的监管 避免资金在基 预算编制更加科学 同时 财政部 标 考 核 指 标 由 财 政 部 门 审 计 层预算单位沉淀 对跨部门资金 门对执行进度迟缓的部门进行通 部 门 对 项 目 开 展 追 踪 问 效 适 当 的价值 统筹管理 统筹规划 避免重复 保 报约谈 审计部门探索将预算执 借助第三方中介力量参与相关专 证预算资金切实服务于全区的中 行审计与经济责任审计相结合的 业领域的绩效评价 评审方式可 心工作 评价机制 对支出进度迟缓 不作 以采取先网上自评申报继而实地 为慢作为的行为进行问责 核 查 相 关 资 料 项 目 进 度 和 项 目 3. 预算执行进度考核问责与 跨年度项目预算编制精准化 1 财政部门逐步建立定期考 2 预算单位应根据项目规 成果的方式进行 重点审核项目 划 计划 实施方案 合同约定条款 支 出 的 必 要 性 支 出 金 额 的 合 理 核预算单位部门预算执行进度的 等资料科学测算付款进度 合理安 性 对 项 目 完 成 结 果 与 预 期 目 标 机制 对执行进度缓慢 预计年底 排跨年度项目支出 按付款时间分 进 行 对 比 分 析 对 项 目 资 金 是 否 可能形成较多结转结余的项目 在 别编入各年度预算 促进跨年度项 闲置和资金投入后项目预期效益 年中预算调整时及时督促预算单 目预算编制精准化 提高年度预算 是否达到进行评价 将绩效考核 位予以调减 在批复控制年初部 执行率 从根本上减少新增存量资 结果作为以后年度项目审批立项 门预算时 应以预算单位上年实际 金的产生 如根据合同对质保金 的参考依据 优化支出结构 优先 支出进度及编报当年累计支出进 的约定条款将质保金按比例安排 安排 适当激励成效高的项目 厉 度作为参考依据 同时 不能刻板 在之后相应年度的预算里 以此 行 节 俭 压 缩 调 减 无 效 低 效 的 项 的仅考虑序时进度 而是要根据政 顺应趋势 逐步探索建立跨年度预 目资金 清理整合性质用途相近 策实施和部门实际工作需要 结合 算平衡机制 提高政府及部门工作 的 项 目 资 金 以 减 少 新 增 存 量 资 考虑政策开展 项目实施进度进行 前瞻性 金 的 产 生 集 中 力 量 保 障 区 内 重 考核 对于支出进度未达标的部 4. 建立项目绩效考核与追踪 问效机制 构建科学的预算绩效 点支出 门 在项目支出预算中进行一定比 例扣除 从而将预算编制与执行 管 理 体 系 探 索 在 项 目 预 算 编 制 计局 / 上海审计 作者单位 上海市虹口区审

37 计 算 机 审 计 门 作 为 一 个 综 合 性 的 经 济 监 督 部 门, 和 数 据 有 着 天 然 的 联 系, 每 天 都 会 面 对 大 量 的 数 据, 这 些 数 据 都 是 真 实 可 靠 的, 具 有 非 常 大 的 价 值 所 以 审 计 部 门 要 深 度 挖 掘 充 分 运 用 所 拥 有 的 数 据, 从 而 得 出 客 观 的 审 计 结 论, 这 是 在 大 数 据 时 代 背 景 下, 审 计 服 务 国 家 治 理 的 内 在 要 求 和 必 然 选 择 在 这 样 大 数 据 环 境 下, 如 何 利 用 大 数 据 开 展 审 计 工 作, 值 得 我 们 认 真 思 考 数 据 挖 掘 技 术 是 一 种 新 型 数 据 分 析 和 处 理 技 术, 帮 助 人 们 从 繁 杂 的 数 据 中 挖 掘 出 有 用 的 信 息, 发 现 其 中 存 在 的 关 系 和 规 则 聚 类 算 法 是 数 据 挖 掘 的 一 个 重 要 方 法, 所 谓 聚 类 就 是 按 照 事 物 的 某 些 属 性, 把 事 物 聚 集 成 类, 使 类 间 的 相 似 性 尽 可 能 小, 类 内 相 似 性 尽 可 能 大 聚 类 算 法 有 很 多 种, 大 体 上, 根 据 定 义 聚 类 的 方 法 来 分, 主 要 分 为 以 下 几 类 :(1) 划 分 方 法 ;(2) 基 于 层 次 的 方 法 ;(3) 基 于 密 度 的 方 法 ;(4) 基 于 网 络 结 构 的 方 法 ;(5) 基 于 模 型 的 方 法 本 文 运 用 数 据 挖 掘 技 术 进 行 大 数 据 审 计 分 析, 提 出 一 种 新 的 方 法 本 文 第 二 部 分 是 数 据 挖 掘 在 大 数 据 审 计 中 的 应 用 与 方 法, 第 三 部 分 是 采 用 小 波 变 换 进 行 异 常 数 据 检 测, 第 四 部 分 是 K-means 聚 类 算 法, 第 五 部 分 是 实 验 结 果 与 分 析 二 数 据 挖 掘 在 大 数 据 审 计 中 的 应 用 与 方 法 1. 数 据 挖 掘 在 大 数 据 审 计 中 的 具 体 应 用 数 据 挖 掘 是 在 没 有 明 确 假 设 的 前 提 下 去 挖 掘 信 息 发 现 知 识 所 以 它 所 得 到 的 信 息 应 具 有 未 知, 有 效 和 实 用 三 个 特 征 因 此 数 据 挖 掘 技 术 从 一 开 始 就 是 面 向 应 用 的 审 计 部 门 的 数 据 挖 掘 主 要 是 从 庞 大 的 数 据 库 系 统 中 挖 掘 更 多 有 用 的 审 计 信 息, 从 中 寻 找 出 一 定 的 数 据 特 征, 发 现 可 疑 数 据 数 据 挖 掘 的 方 法 有 很 多, 它 们 分 别 从 不 同 的 角 度 对 数 据 进 行 挖 掘 其 中 绝 大 部 分 都 可 以 用 于 审 计 工 作 中 (1) 统 计 分 析 它 是 基 于 模 型 的 方 法, 包 括 回 归 分 析 因 子 分 析 和 判 别 分 析 等, 用 此 方 法 可 对 数 据 进 行 分 类 和 预 测 通 过 分 类 挖 掘 对 被 审 计 数 据 库 中 的 各 类 数 据 挖 掘 出 其 数 据 的 描 述 或 模 型, 或 者 审 计 人 员 通 过 建 立 的 统 计 模 型 对 被 审 计 单 位 的 大 量 财 务 或 业 务 历 史 数 据 进 行 预 测 分 析, 根 据 分 析 的 预 测 值 和 审 计 值 进 行 比 较, 都 能 帮 助 审 计 人 员 从 中 发 现 审 计 疑 点, 从 而 将 其 列 为 审 计 重 点 (2) 聚 类 分 析 聚 类 分 析 是 把 一 个 数 据 集 划 分 成 不 同 的 组, 使 得 同 一 组 的 个 体 之 间 的 距 离 尽 可 能 地 小, 而 不 同 组 的 个 体 间 的 距 离 尽 可 能 地 大 通 过 聚 类, 容 易 识 别 出 密 集 和 稀 疏 的 区 域, 从 而 发 现 被 审 计 数 据 的 分 布 模 式 在 审 计 过 程 中, 通 常 是 利 用 聚 类 分 析 技 术 对 被 审 计 单 位 的 同 类 型 的 财 务 数 据 或 者 业 务 数 据 进 行 分 组 一 般 来 说, 财 务 数 据 或 重 要 业 务 数 据 的 变 动 具 有 一 定 的 规 律 性 所 以 如 果 某 些 数 据 处 于 稀 疏 区 域, 说 明 其 变 动 表 现 异 常, 需 要 重 点 关 注 (3) 分 类 分 析 分 类 是 数 据 挖 掘 中 一 项 非 常 重 要 的 任 务 上 述 聚 类 属 于 无 监 督 学 习, 也 就 是 说 样 本 中 没 有 给 定 类 别 标 签 而 分 类 算 法 是 有 监 督 的 学 习, 即 训 练 样 本 中 已 经 提 前 给 定 类 别 标 签, 基 于 这 些 训 练 样 本 数 据 建 立 分 类 器, 然 后 使 用 分 类 器 对 测 试 样 本 集 中 的 未 给 定 类 别 标 签 的 数 据 进 行 分 类 比 如, 某 医 院 将 某 一 病 种 患 者 分 为 高 发 人 群 一 般 人 群 和 低 发 人 群 三 类, 各 类 患 者 有 不 同 的 属 性 和 特 点, 在 分 类 算 法 中 称 之 为 特 征 审 计 根 据 这 些 特 征 建 立 分 类 器, 将 当 年 医 院 的 患 者 进 行 分 类, 判 断 其 分 别 属 于 哪 一 类, 得 出 数 据 与 当 年 收 入 结 构 进 行 对 比 分 析, 进 一 步 判 断 医 院 当 年 收 入 数 据 的 真 实 性 和 完 整 性 (4) 关 联 分 析 它 通 过 利 用 关 联 规 则 从 操 作 数 据 库 的 所 有 细 节 或 事 务 中 抽 取 频 繁 出 现 的 模 式, 其 目 的 是 挖 掘 隐 藏 在 数 据 间 的 相 互 关 系 利 用 关 联 分 析, 审 计 人 员 可 找 出 被 审 计 数 据 库 中 不 同 数 据 项 之 间 的 联 系, 从 而 发 现 存 在 异 常 联 系 的 数 据 项, 在 此 基 础 上 通 过 进 一 步 分 析, 发 现 审 计 疑 点 2. 数 据 挖 掘 算 法 在 大 数 据 审 计 中 的 应 用 方 法 数 据 挖 掘 算 法 在 审 计 数 据 分 析 中 应 用 的 步 骤 可 以 分 为 数 据 的 采 集, 数 据 的 预 处 理, 模 型 建 立 与 调 整, 发 现 异 常 数 据, 处 理 并 完 善 审 计 数 据 采 集 是 指 根 据 审 计 目 标, 利 用 一 定 的 技 术 和 工 具 软 件 对 被 审 计 单 位 信 息 系 统 中 的 电 子 数 据 进 行 采 集 的 过 程, 该 步 骤 是 数 据 挖 掘 技 术 在 审 计 方 面 应 用 的 前 提 和 基 础 在 数 据 采 集 前, 审 计 人 员 应 结 合 本 次 审 计 工 作 方 案 中 的 审 计 目 的 范 围 内 容 及 重 点, 确 定 本 次 数 据 采 集 的 范 围 内 容 及 重 点 数 据 的 预 处 理 步 骤 是 数 据 挖 掘 的 准 备 阶 段, 它 包 括 数 据 清 理 数 据 选 择 和 数 据 转 换 数 据 采 集 成 功 后, 审 计 人 员 需 要 对 采 集 到 的 数 据 进 行 初 步 清 理, 删 除 冗 余 和 明 显 错 误 的 数 据, 可 以 采 用 的 方 法 有 两 类 : 一 是 通 过 技 术 性 验 证, 二 是 进 行 业 务 性 验 证, 便 于 对 数 据 进 行 去 噪 声 处 理, 为 进 一 步 的 审 计 数 据 分 析 做 准 备 在 数 据 选 择 和 数 据 转 换 阶 段, 审 计 人 员 需 要 根 据 数 据 挖 掘 的 任 务 从 数 据 / 上 海 审 计 37

38 ਟԕ㓐 ˈሩҾਟ㓐 Ⲵᮠᦞ䍘䟿䰞仈ˈ䴰㾱 㓐 DŽሩ䟽ᯠ㧧ਆⲴᇑ䇑ᮠᦞˈ ᇑ䇑Ӫઈ䘈㾱䟷 ޣ රǃъ 㿴ࡉᡆᣭṧ ⅑Ṩሩˈⴤ ᮠᦞᆼழDŽ йǃ䟷 ሿ ਈᦒ䘋㹼ᔲᑨᮠᦞỰ йǃ䟷 ሿ ਈᦒ䘋㹼ᔲᑨᮠᦞỰ ᮠᦞ䟷䳶ᡀ ˈ䴰㾱ሩ䟷䳶 Ⲵᮠᦞ䘋㹼ࡍ ˈ৫䲔 ᱮ䭉䈟Ⲵᮠᦞ ᇑ䇑Ӫઈ䘈㾱䟷 ޣ රǃъ 㿴ࡉᡆᣭṧ ⅑Ṩሩˈⴤ ᮠᦞᆼழDŽ [8][9][10] ˈѪ ਧᔲᑨ ᡆᔲᑨᮠᦞDŽሿ 䇪㜭ཏᇎ ਧⲴ 仁ተ䜘 䘠 йǃ䟷 ሿ ਈᦒ䘋㹼ᔲᑨᮠᦞỰ ᮠᦞ䟷䳶ᡀ ˈ䴰㾱ሩ䟷䳶 Ⲵᮠᦞ䘋㹼ࡍ ˈ৫䲔 ᱮ䭉䈟Ⲵᮠᦞ ᮠᦞ䟷䳶ᡀ ˈ䴰㾱ሩ䟷䳶 Ⲵᮠᦞ䘋㹼ࡍ ˈ৫䲔 ᱮ䭉䈟Ⲵᮠᦞ йǃ䟷 ሿ ਈᦒ䘋㹼ᔲᑨᮠᦞỰ ᙗ ᨀ Ҷᴹ Ⲵᐕ DŽ [8][9][10] [8][9][10] ˈѪ ਧᔲᑨ ᡆᔲᑨᮠᦞDŽሿ 䇪㜭ཏᇎ ਧⲴ 仁ተ䜘 䘠 ˈѪ ਧᔲᑨ ᡆᔲᑨᮠᦞDŽሿ 䇪㜭ཏᇎ ਧⲴ 仁ተ䜘 䘠 ᮠᦞ䟷䳶ᡀ ˈ䴰㾱ሩ䟷䳶 Ⲵᮠᦞ䘋㹼ࡍ ˈ৫䲔 ᱮ䭉䈟Ⲵᮠᦞ ᮠᦞ䟷䳶ᡀ ˈ䴰㾱ሩ䟷䳶 Ⲵᮠᦞ䘋㹼ࡍ ˈ৫䲔 ᱮ䭉䈟Ⲵᮠᦞ 计算机审计 [8][9][10] [8][9][10] ᙗ ᨀ Ҷᴹ Ⲵᐕ DŽ ᙗ ᨀ Ҷᴹ Ⲵᐕ DŽ ˈѪ ਧᔲᑨ ᡆᔲᑨᮠᦞDŽሿ 䇪㜭ཏᇎ ਧⲴ 仁ተ䜘 䘠 ˈѪ ਧᔲᑨ ᡆᔲᑨᮠᦞDŽሿ 䇪㜭ཏᇎ ਧⲴ 仁ተ䜘 䘠 ǃሿ ਈᦒ ᙗ ᨀ Ҷᴹ Ⲵᐕ DŽ ᙗ ᨀ Ҷᴹ Ⲵᐕ DŽ 2 䇮 ᮠ\ (t ) L ǃሿ ਈᦒ ( R) L2 ( R) 㺘 ਟ а㔤 ᮠⲴ Hilbert オ䰤 䏣 ݱ ǃሿ ਈᦒ 库中选择性地提取与数据挖掘有 给出了样例的分类 而聚类的样 一维函数的 Hilbert 空间 满足允 ǃሿ ਈᦒ f \ t L R L ( R) 㺘 ਟ а㔤 ᮠⲴ Hilbert 䇮 ᮠ ( ) ( ) Hilbert オ䰤 䏣 ݱ 䇮 ᮠ\ (t ) L ( R) L ( R) 㺘 ਟ а㔤 ᮠⲴ 2 关的数据 并根据数据挖掘算法要 本中却没有给定类别标签 y 只有 オ䰤 䏣 ݱ 2 \ (t ) L2 (\ R) ( Ldt ( R) 㺘 ਟ а㔤 ᮠⲴ Hilbert 䇮 ᮠ 则函数 信 t ) 0 DŽࡉ ᮠ ਧ f ( t ) Lオ䰤 䏣 ݱ ( R) ቪᓖ s ս㖞 t Ⲵሿ ਈᦒ 䇨ᙗᶑԦ 2 2许性条件 ³ 䇮 ᮠ\ (t ) L ( R) L ( R) 㺘 ਟ а㔤 ᮠⲴ Hilbert オ䰤 䏣 ݱ 求进行数据格式转换或预处理 同 特征 x 聚类的目的是找到每个样 f f f f 2 2 䇨ᙗᶑԦ ((t )t ) 位 R)0 ቪᓖ s ս㖞 t Ⲵሿ ਈᦒ 号 ³\f ((tt))dt L02DŽࡉ ᮠ ਧ 在 尺 度s ս㖞 tdžࡉ ᮠ ਧ dtlt (置 f (t ) Ly ( R并将同类别 ) ቪᓖ s ս㖞 䇨ᙗᶑԦ ³\ (t )dt f 0 DŽࡉ ᮠ ਧ ( R䇨ᙗᶑԦ ) ቪᓖ Ⲵሿ ਈᦒ 时要剔除数据结构中的干扰项目 本 x 潜在的类别 y t Ⲵሿ ਈᦒ ³s\f和 ǃሿ ਈᦒ 䇨ᙗᶑԦ f ³\ (t )dt f ᇊѹѪ 0 DŽࡉ ᮠ ਧ f (t ) L2 ( R) ቪᓖ f s ս㖞 t Ⲵሿ ਈᦒ f 使该数据集合能更直接地反映对 ᇊѹѪ ᇊѹѪ 的小波变换定义为 应业务情况 以便提高数据挖掘的 ᇊѹѪ f 准确性 Wf ( s, t ) f Wf ( s, t ) ᇊѹѪ f f(t ) *\ s (t ) f (t ) *\ s (t ) ³ f (P )\ f f s ³ 的样本 x 放在一起 f ( P )\ s (t P )dp 本文使用的是基于划分的最 (1) (t P ) dfp (1) f 常 用 聚 类 算 法 K-means 算 法 Wf(1)( s(,1t)) f (t )1*\ s t(t ) ³ f ( P )\1s (t P (1) Wf ( s, t ) Wff ((ts), t*)\ sf(t(t)) *\³ (ft() P )\ fs ((tp )\P )(td PP )dp t )dp s sᔿѝ*㺘 ধ DŽ ը㕙ሿ ᇊѹѪ ³ᔿѝ*㺘 ধ DŽ ը㕙ሿ ᇊѹѪ \K-means \ ( ) ˈ ѝ s! 0 Ѫը㕙ቪᓖ \ s (t ) \ ( ) ˈ ѝ fs (st )! 0 Ѫը㕙ቪᓖ 模型建立与调整是数据挖掘 算法基于使聚类性能指 f 式中 * 表示卷积 其伸缩小 f s s s s 1 t 1 1t t 过程的核心部分 针对已经准备 标最小化的原则 \\(t ) ( Ѫሿ ᮠˈㆰ Ѫሿ DŽ ഐᆀDŽ ᮠ 其中 s > 0 波定义为 ᔿѝ * 㺘 ধ DŽ ը㕙ሿ ᇊѹѪ \ s (t ) 通常使用的聚类 \ ( ) ˈ ѝ s! 0 Ѫը㕙ቪᓖ ᔿѝ*㺘 ধ DŽ ը㕙ሿ ᇊѹѪ ˈ ѝ s! 0 Ѫը㕙ቪᓖ ᔿѝ*㺘 ধ DŽ ը㕙ሿ ᇊѹѪ ˈ ѝ s! 0 Ѫը㕙ቪᓖ t ) \ ( ) \ ( t ) \ ( ) ഐᆀDŽ ᮠ s \ (t ) Ѫሿ ᮠˈㆰ Ѫሿ DŽ s ss s s s s 好的被审数据 审计人员需要根据 准则函数是聚类集中的每个样本 ǃሿ ਈᦒ ҾᔲᑨᮠᦞỰ Ⲵ ഐᆀDŽ ᮠ \ (t ) Ѫሿ ᮠˈㆰ Ѫሿ DŽ ഐᆀDŽ ᮠ\ (t ) Ѫሿ ᮠˈㆰ Ѫሿ DŽ 为伸缩尺度因子 函数 称为 \ (t ) 结合被审计 Ѫሿ ᮠˈㆰ Ѫሿ DŽ ഐᆀDŽ ᮠ 审计任务的所属类别 点 ( 数据或对象 ) 到该类中心的误 ǃሿ ਈᦒ ҾᔲᑨᮠᦞỰ Ⲵ ሿ ਈᦒᴹᖸཊᴹ Ⲵᙗ䍘ˈ њᐕ〻亶ฏѝᗇ Ҷᒯ Ⲵᓄ [10][11][12]DŽ 小波函数 简称为小波 单位的不同行业背景 业务特点和 差平方和 并使它最小化 ǃሿ ਈᦒ ҾᔲᑨᮠᦞỰ Ⲵ [10][11][12] ǃሿ ਈᦒ ҾᔲᑨᮠᦞỰ Ⲵ ǃሿ ਈᦒ ҾᔲᑨᮠᦞỰ Ⲵ њᐕ〻亶ฏѝᗇ Ҷᒯ Ⲵᓄ 假 设 给 定 训 练 样 本 是DŽ 2.ሿ ਈᦒᴹᖸཊᴹ Ⲵᙗ䍘ˈ 小波变换用于异常数据检 数据模式 运用关联规则发现 序 5 [10][11][12] 1 ሿ ਈᦒᴹᖸཊᴹ Ⲵᙗ䍘ˈ њᐕ〻亶ฏѝᗇ Ҷᒯ Ⲵᓄ DŽ [10][11][12] [10][11][12] 列模式挖掘等不同数据挖掘算法, x m, 每个 x(i) Rn 未 {xdž 测的原理 小波变换有很多有用 ሿ ਈᦒᴹᖸཊᴹ Ⲵᙗ䍘ˈ њᐕ〻亶ฏѝᗇ Ҷᒯ Ⲵᓄ DŽ ሿ ਈᦒᴹᖸཊᴹ Ⲵᙗ䍘ˈ њᐕ〻亶ฏѝᗇ Ҷᒯ Ⲵᓄ (i) 5 的性质 在各个工程领域中得到了 发现被审计数据中隐含的规律 确 给定类别标签 y K-means 算法 5 是将样本聚类成 K 个簇 cluster 5 定将要进行的数据挖掘算法或模 广泛的应用 这里只讨论有关异 5 型并加以实现 常数据检测方面的问题 具体算法描述如下 䘉䟼ਚ䇘䇪ᴹ ޣ ᔲᑨᮠᦞỰ 䶒Ⲵ䰞仈DŽ 若 函 数 θ(t) 为 平 滑 函 数 则 1. 随机选取 K 个聚类质心点 [13][14] 㤕 ᮠ T (t ) Ѫᒣ ᮠˈࡉᓄ 䏣 应满足 cluster centroids 为 μ1 μ2 μk Rn f T (t )dt 1 (2)复 下 面 过 程 直 到 收 敛 22.ǃ䟽 л䶒䗷〻ⴤ ᮋ ³ f 重 T (t ) 2(1 /(1 t 2 )) 2 ǃ䟽 л䶒䗷〻ⴤ ᮋ 对于每一个样例 x(i) 计算其应该 发现异常数据阶段 建立数 据模型的目的是将其应用于对审 计数据的分析 审计人员要根据这 些模型对被审计单位数据进行总 体评价 判断和比较出审计数据在 (i ) ሩҾ ањṧ x (i ) ˈ䇑 ᓄ䈕 ҾⲴ 示 t 的 阶 数 平 滑 函 O( t ) 真实性 准确性 一致性等方面的 属于的类 t Ⲵ䱦ᮠDŽᒣ ᮠⲴ㜭䟿䙊ᑨ䳶ѝ վ仁䜘 ˈഐ T (t ) ҏਟԕ 2(t表) 㺘 ሩҾ ањṧ x ˈ䇑 ᓄ䈕 ҾⲴ රᔪ о䈳 ᱟᮠᦞ᥆ 䗷〻ⲴṨᗳ䜘 DŽ䪸ሩᐢ㓿 Ⲵ㻛ᇑᮠᦞˈ 2 䘉䟼ਚ䇘䇪ᴹ ޣ ᔲᑨᮠᦞỰ 䶒Ⲵ䰞仈DŽ 数的能量通常集中在低频部分 因 质量状况 发现异常数据 (i ) [13] x (i ) P j 2. ᇑ䇑Ӫઈ䴰㾱ṩᦞᇑ䇑 Ⲵᡰ ˈ㔃ਸ㻛ᇑ䇑অսⲴн 㹼ъ㛼 ǃъ ⴻᡀањվ䙊 ಘⲴߢ ᓄ DŽ c (i ) : arg min [13][14] 㤕 ᮠ T (t ) Ѫᒣ ᮠˈࡉᓄ 䏣 j 此 θ(t) 也可以看成一个低通滤波 处理并完善阶段 针对挖掘 c : arg min x (i ) P j. j dt (t ) ᮠᦞ ᔿˈ䘀 ޣ 㚄㿴ࡉ ǃᒿࡇ ᔿ᥆ ㅹн ᮠᦞ᥆ ˈ T (t )dt 1 䘹 ᤙ ሿ \ (t ) Ѫ ᒣ ᮠ T (t 器的冲激响应 对于每一个类 重新计算该 ) Ⲵ а 䱦 ሬ ᮠjj ˈ ণ \ (t ) DŽ䇠 出的数据质量问题 审计人员需要 ( 2) ሩҾ ањ ˈ䟽ᯠ䇑 䈕 Ⲵ䍘ᗳ ³ T (t ) 2(1 /(1 t )) dt ሩҾ ањ j ˈ䟽ᯠ䇑 䈕 Ⲵ䍘ᗳ 㻛ᇑ䇑ᮠᦞѝ䳀ਜ਼Ⲵ㿴ᖻˈ ᇊሶ㾱䘋㹼Ⲵᮠᦞ᥆ ᡆ රᒦ ԕᇎ DŽ 如果选择小波 Ψ(t) 为平滑函 类的质心 根据具体情况逐一进行分析 判断 m i 1 t T (t ) ҏਟԕ 2(t ) 㺘 t Ⲵ䱦ᮠDŽᒣ ᮠⲴ㜭䟿䙊ᑨ䳶ѝ վ仁䜘 ˈഐ j}x ((ii)) DŽࡉ f (t ) Ⲵሿ ਈᦒ ᔿ 1 ਟ߉ᡀ T ( t ) T ( ) m 11{c i s i 数 θ(t) 的一阶导数 即 Ψ(t)=dθ(t)/ ᔲᑨᮠᦞ䱦 DŽᔪ ᮠᦞ රⲴⴞⲴᱟሶ ᓄ Ҿሩᇑ䇑ᮠᦞⲴ ˈ 该问题是否属于数据质量问题 而 ⴻᡀањվ䙊 ಘⲴߢ ᓄ Pj : c j 1 { }x. s s [13]DŽ i 1m i P : c j}. 1 { j T d ( t ) d (t)=1/s θ(t/s) 则 f(t) 的 dt 记 θ T d ( t ) m 且还要确定这个问题是否可以纠 s \ (t ) Ѫ ᒣ ᮠ T (t ) Ⲵ а 䱦 ሬ ᮠ ˈ ণ \ (t ) s ᇑ䇑Ӫઈ㾱ṩᦞ䘉Ӌ රሩ㻛ᇑ䇑অսᮠᦞ䘋㹼ᙫփ䇴ԧˈ ࡔᯝ 䖳 ᇑ䇑ᮠ 䘹 ᤙ ሿWf DŽ 䇠s ( s, t ) f (t ) *\ s (t ) f (t ) * ( s [ f (ti) 1*1T{sc(it )] j} (3) dt ) i 1 dt dt 式 1 可写成 正 对 于可纠正的数据质量问题 小波变换 1 t f f 2 T (t ) T ( ) DŽࡉ f (t ) Ⲵሿ ਈᦒ ᔿ 1 ਟ߉ᡀ ᦞ ⵏᇎᙗǃ ᙗǃа㠤ᙗㅹ 䶒Ⲵ䍘䟿 ߥˈ ᔲᑨᮠᦞDŽ s s к䘠 ѝˈ k ᱟᡁԜһ ݸ 㔉ᇊⲴ㚊 ᮠ s 在上述算法中 是我们事先 f (t ) ቪᓖ k кᔿ䈤 ሿ ਈᦒ s k㓿 T s (t ) ᒣ Ⲵ ᮠ d Wf ( s, t ) ਟ㺘 ᡀ ਧ к䘠 ѝˈ ᱟᡁԜһ ݸ 㔉ᇊⲴ㚊 ᮠ s [ f (t ) *T (t )] (3) i dt 给定的聚类数 c 代表样例 x i 计数据 审计人员还要采用关系模 (i ) кᔿ䈤 ሿ ਈᦒ Wf ( s, t ) ਟ㺘 ᡀ ਧ f (t ) ቪᓖ s 㓿 T (t ) ᴰ䘁Ⲵ䛓њ ˈ ᒣ Ⲵ ᮠ c Ⲵ ᱟ 1 i k ѝⲵањdž 䙀а䘋㹼 ˈࡔᯝ䈕䰞仈ᱟ Ҿᮠᦞ䍘䟿䰞仈ˈ㘼ф䘈㾱 ᇊ䘉њ䰞仈ᱟ (与 s, t )k 个类中距离最近的那个类 Ⲵа䱦ሬᮠˈ ሿ ਈᦒ ᶱབྷ Ѫ f (t ) ቪᓖ sc㓿 (i )T s (t ) ᒣ Ⲵ ᮠⲴ 上式说明小波变换 Wf(s,t) 可 Wf ᴰ䘁Ⲵ䛓њ ˈ Ⲵ ᱟ 1c k ѝⲵањdž 型 业 务 规 则 或 抽 样 方 法 再 次 核 Ⲵа䱦ሬᮠˈሿ ਈᦒ ᶱབྷ Wf ( s, t ) Ѫ f (t ) ቪᓖ s 㓿 T (t ) ᒣ Ⲵ ᮠⲴ ਟԕ㓐 ˈሩҾਟ㓐 Ⲵᮠᦞ䍘䟿䰞仈ˈ 䴰㾱 㓐 DŽ ሩ䟽ᯠ㧧ਆⲴᇑ䇑ᮠᦞˈ 表示成信号 f(t) 在尺度 s 经 θs(t) 的值是 1 到 k 中的一个 对 直到数据完善 а䱦ሬᮠⲵᶱབྷ ˈᆳԜሩᓄҶ ਧ f (t ) Ⲵケਈ DŽ䘉ቡᱟሿ ਈᦒ Ҿᔲᑨᮠ а䱦ሬᮠⲵᶱབྷ ˈᆳԜሩᓄҶ ਧ f (t ) Ⲵケਈ DŽ䘉ቡᱟሿ ਈᦒ Ҿᔲᑨᮠ 平滑后的函数的一阶导数 小波变 五 实验结果与分析 ᇑ䇑Ӫઈ䘈㾱䟷 ޣ රǃъ 㿴ࡉᡆᣭṧ ⅑Ṩሩˈⴤ ᮠᦞᆼழDŽ ӄǃᇎ傼㔃 о 三 采用小波变换进行异常 ᦞỰ Ⲵสᵜ [14]DŽ ӄǃᇎ傼㔃 о [14] ᦞỰ Ⲵสᵜ DŽ 换模极大值 Wf(s,t) 为 f(t) 在尺度 本文以上海市政务数据资源 数据检测 需要及时纠正 对重新获取的审 dt (t ) Wf ( s, t ) f (t ) *\ s (t ) f (t ) * ( s s ) ᒦᆼழ䱦 DŽ䪸ሩ᥆ Ⲵᮠᦞ䍘䟿䰞仈ˈᇑ䇑Ӫઈ䴰㾱ṩᦞ փ ߥ dt s s s ഋǃ. PHDQV 㚊 ᵜ᮷ԕк ᐲ ᮠᦞ䍴 ޡ ӛ ᔰ ᐕ s 经 θs(t) 平滑后的函数的一阶导 共享和开放工作的审计分析内容 йǃ䟷 ሿ ਈᦒ䘋㹼ᔲᑨᮠᦞỰ 数据采集成功后 需要对采集 ᵜ᮷ԕк ᐲ ᮠᦞ䍴 ޡ ӛ ᔰ ᐕ 㚊 ҾᰐⴁⶓᆖҐˈ എᖂ ǃᵤ 䍍ਦᯟǃSVMf(t) ㅹ 䜭ᴹ ḷㆮ yˈ 数的极大值 它们对应了信号 为案例进行研究 为全面推进政 ഋǃ. PHDQV 㚊 到的数据进行初步清理 去除明显 ウDŽѪ ޘ 䶒᧘䘋 ᮠᦞ䍴 ޡ ӛ ᔰ ᐕ ˈ ᮠᦞ䟷䳶ᡀ ˈ䴰㾱ሩ䟷䳶 Ⲵᮠᦞ䘋㹼ࡍ ˈ৫䲔 ᱮ䭉䈟Ⲵᮠᦞ ウDŽѪ ޘ 䶒᧘䘋 ᮠᦞ䍴 ޡ ӛ ᔰ ᐕ ˈ ҏቡᱟ䈤ṧ ѝᐢ㓿㔉 Ҷṧ Ⲵ DŽ㘼㚊 Ⲵṧᵜѝত ᴹ㔉ᇊ ḷㆮ 的突变点 这就是小波变换用于 务 数 据 资 源 共 享 和 开 放 工 作 促 错误的数据或异常数据 小波分 [8][9][10] ˈѪ ਧᔲᑨ x Ⲵ ᡆᔲᑨᮠᦞDŽሿ 䇪㜭ཏᇎ ਧⲴ 仁ተ䜘 䘠 ኅˈ 㖾ഭǃᯠ එㅹഭ㓿傼ˈ ᔪ ᓌᮠ y ˈਚᴹ ᖱ x DŽ㚊 ⲴⴞⲴᱟ њṧᵜ y ˈᒦሶ yⲵ 㚊 ҾᰐⴁⶓᆖҐˈ എᖂ ǃ ᵤ 䍍ਦᯟǃ SVM ㅹ 䜭ᴹ ḷㆮ y ˈ 异常数据检测的基本原理 进政府职能转变和信息服务业发 析理论能够实现信号的时频局部 ኅˈ 㖾ഭǃᯠ එㅹഭ㓿傼ˈ ᔪ ᓌᮠ ᙗ ᨀ Ҷᴹ Ⲵᐕ DŽ 化描述 为信号异常性分析提供了 有力的工具 ǃሿ ਈᦒ 1. 小波变换 设函数 ṧᵜ x а䎧dž 展 参照美国 新加坡等国经验 搭 四 K-means 聚类算法 ᓌᮠᦞ䍴 ሩ ⴞᖅ ሩཆᔰ ᴽ єབྷ ҏቡᱟ䈤ṧ ѝᐢ㓿㔉 Ҷṧ Ⲵ DŽ㘼㚊 Ⲵṧᵜѝত ᴹ㔉ᇊ ḷㆮ ᓌᮠᦞ䍴 ሩ ⴞᖅ ሩཆᔰ ᴽ єབྷ 聚类属于无监督学习 回归分 建政府数据资源服务平台 该平 สҾ 㚊 ᙗ㜭 ḷᴰሿ Ⲵ ࡉ,䙊ᑨ Ⲵ㚊 ࡉ ᮠᱟ㚊 䳶ѝⲴ ᖅ㕆 ㅹ 㜭ˈѪሩཆᮠᦞᔰ ሩ 䍴 ޡ ӛ y ˈਚᴹ ᖱ x DŽ㚊 ⲴⴞⲴᱟ њṧᵜ x Ⲵ y ˈᒦሶ y Ⲵ 析 朴素贝叶斯 SVM 等算法都有 台提供政府数据资源对内目录管 њṧᵜ (ᮠᦞᡆሩ䊑) 䈕 ѝᗳⲵ䈟ᐞᒣ,ᒦ ᆳᴰሿ DŽᖅ㕆 ㅹ 㜭ˈѪሩཆᮠᦞᔰ ሩ 䍴 ޡ ӛ ᵜ᮷ ⲴᱟสҾࡂ Ⲵᴰᑨ 㚊 K-means [15][16]DŽ K-means ഭ俆њ ᓌᮠᦞᴽ 㖁ㄉˈк ᐲ ᓌᮠᦞᴽ 类别标签 y 也就是说样例中已经 ٷ 䇮㔉ᇊ䇝㓳ṧᵜᱟ {x,..., x } ˈ њ x R ˈᵚ㔉ᇊ ḷㆮ y DŽ 理和对外开放服务两大功能 对 䇮 ᮠ\ (t ) L2 ( R) L2 ( R) 表示均方可积 㺘 ਟ а㔤 ᮠⲴ Hilbert オ䰤 䏣 ݱ x а䎧dž ഭ俆њ ᓌᮠᦞᴽ 㖁ㄉˈк ᐲ ᓌᮠᦞᴽ ṧᵜ (1) (i ) (m) n (i ) K-means ᱟሶṧᵜ㚊 ᡀ k њ cluster ˈ փ 䘠 л f [17] [18] DŽ ሩཆᮠᦞᔰ ǃᨀ Ự л䖭ᴽ ㅹ 㜭 ᵜ᮷ ⲴᱟสҾࡂ Ⲵᴰᑨ 㚊 K-means [15][16]DŽK-means [18]DŽ ሩཆᮠᦞᔰ ǃᨀ Ự л䖭ᴽ ㅹ 㜭 1ǃ䲿ᵪ䘹ਆ k њ㚊 䍘ᗳ cluster centroids Ѫ P1, P 2,..., P k R n DŽ / 上海审计 0 DŽࡉ ᮠ ਧ f (t ) L ( R) ቪᓖ s ս㖞 t Ⲵሿ ਈᦒ 䇨ᙗᶑԦ ³\38(t )dt f ᇊѹѪ 2 สҾ 㚊 ᙗ㜭 ḷᴰሿ Ⲵ ࡉ, ᇑ䇑䗷〻ѝˈਟԕ ݵ к䘠ᒣਠ ਠ 䙊ᑨ Ⲵ㚊 ࡉ ᮠᱟ㚊 䳶ѝⲴ ᇑ䇑䗷〻ѝˈਟԕ ݵ к䘠ᒣਠ ਠ 6 䘋㹼ᇑ䇑 ˈᨀ儈ᇑ䇑 䍘䟿DŽѪҶ њṧᵜ (ᮠᦞᡆሩ䊑) 䈕 ѝᗳⲵ䈟ᐞᒣ,ᒦ ᆳᴰሿ DŽ 䘋㹼ᇑ䇑 ˈᨀ儈ᇑ䇑 䍘䟿DŽѪҶ

39 计算机审计 内 提供政务数据资源目录编制等 对高频部分进行 1 到 6 层的重构 功能 为对外数据开放和对内资源 共享提供基础性支撑 对外 作为 结果如图 2 所示 在 该 数 据 的 小 波 分 解 中 第 图 5 所示 从图中可以看出 访问 全国首个政府数据服务网站 上海 一层 d1 第二层 d2 的高频成 频次较大的聚类 1 包括 2014 年底 市政府数据服务网 datashanghai. 分中将数据的异常点显示 得相当 两 个 月 和 2015 年 4 月 7 月 和 10 gov.cn 承担着对外数据开放 提 明 显 因 为 数 据 的 异 常 点 包 含 的 月份 与 2014 年和 2015 年对各单 供检索下载服务等功能 对各月份 用 户访问平台频次进行聚类 效果如 是 高 频 成 分 从 图 中 看 出 数 据 位数据资源共享和开放工作要求 在 审 计 过 程 中 可 以 充 分 利 的 异 常 点 的 定 位 非 常 准 确 即 该 完成的时间节点相符合 这也间接 用上述平台后台数据库资源 利用 点在时域中和时系统出现了异常 K-means 聚类算法进行审计分析 情况 此例说明采用小波分析可 提高审计分析质量 为了了解该 以精确地检测出数据异常的时间 平台使用情况 我们首先对后台数 点 检测到异常数据后 我们需要 据库日志表进行分析 查看各单位 删 除 该 数 据 为 进 一 步 数 据 挖 掘 用户访问平台频次 如图 1 所示 做准备 删除异常数据后的结果 如图 3 所示 图5 മ4 অս ᡧ䇯䰞ᒣਠ仁⅑㚊 മ 各月份用户访问平台频次 ሩ ᴸ ᡧ䇯䰞ᒣਠ仁⅑䘋㹼㚊 ˈ മ 5 ᡰ DŽ 聚类效果图 Ӿമѝਟԕⴻ ˈ䇯䰞仁⅑䖳བྷⲴ㚊 1 वᤜ 2014 ᒤᓅєњᴸ 2015 ᒤ 4 ᴸǃ 7 ᴸ 10 ᴸ ˈо 2014 ᒤ 2015 ᒤሩ অսᮠᦞ䍴 ޡ ӛ ᔰ ᐕ 㾱 ᆼ 论证了采用 K-means 聚类算法的 ᡀⲴ 䰤㢲 ㅖਸˈ䘉ҏ䰤᧕䇪䇱Ҷ䟷 K-means 㚊 Ⲵᴹ ᙗDŽ 图1 有效性 六 结束语 本文针对大数据环境下审计 മ1 অս ᡧ䇯䰞ᒣਠ仁⅑ 各单位用户访问平台频次 䪸ሩк䘠䰞仈ˈᡁԜ俆 ݸ 䴰㾱ሩᮠᦞ䘋㹼亴 DŽ俆 ݸ db5 ሿ ሩ䈕ᮠᦞ ਧ䘋㹼 6 ቲ 䀓ˈ ሩվ仁䜘 䘋㹼 6 ቲ䟽ᶴ ሩ儈仁䜘 䘋㹼 1 6 ቲⲴ 图3 മ 3 ࡐ䲔ᔲᑨᮠᦞ മ 删除异常数据后效果图 ሩ㓿䗷亴 Ⲵᮠᦞˈ䟷 K-means 㚊 ˈਟԕᗇ অս ᡧⲴ䇯䰞 从图示中我们可以发现采集到的 䟽ᶴDŽ㔃 മ 2 ᡰ DŽ 仁⅑㚊 മˈ മ 4 ᡰ DŽӾമѝਟԕⴻ ˈ᧕䘁аॺঅս ᡧ䇯䰞仁⅑ 数据存在 异常数据 或 噪声数 0~200 ѻ䰤ⲵ㚊 ѝˈ䇯䰞仁⅑䗮 1800 ⅑ԕкⲴ ޡ ᴹ 5 њঅս ᡧˈ㚊䳶 分 析 工 作 的 特 点 提 出 首 先 使 用 小波分解算法检测异常数据来进 对经过预处理后的数据 采用 行数据预处理 然后采用 K-means K-means 聚类 可以得到各单位用 聚类算法进行大数据审计分析的 多万次 经查发现是系统管理员访 户的访问频次聚类效果图 如图 4 方 法 并 通 过 实 际 审 计 案 例 来 验 问频次 所示 从图中可以看出 接近一半 证了该方法的有效性 由于小波 据 最 大 的 一 个 访 问 频 次 达 40 㚊 5 ѝdž 11 变换具有很多有用的性质 因此 针对上述问题 我们首先需要 对数据进行预处理 首先用 db5 在 大 数 据 审 计 分 析 中 应 用 小 波 小波对该数据信号进行 6 层分解 变换对实际的财务数据或业务数 然后对低频部分进行 6 层重构和 据进行分析和预测将是我们下一 8 10 步的研究方向 另外 目前许多聚 类 算 法 擅 长 处 理 低 维 的 数 据 可 能 只 涉 及 两 到 三 维 而 审 计 工 作 面对的数据库或者数据仓库可能 മ5 图4 包含若干维或者属性 因此 使用 ᴸ ᡧ䇯䰞ᒣਠ仁⅑㚊 മ 各单位用户访问平台频次 ޝ ǃ㔃ᶏ䈝 聚类效果图 ᵜ᮷䪸ሩབྷᮠᦞ ຳлᇑ䇑 ᐕ Ⲵ ˈᨀ 俆 ݸ ሿ 䀓 Ự 单位用户访问频次在 0~200 之间 ᔲᑨᮠᦞᶕ䘋㹼ᮠᦞ亴 ǃ 䟷 K-means 㚊 䘋㹼བྷᮠᦞᇑ䇑 Ⲵ ˈᒦ䙊䗷ᇎ䱵ᇑ䇑Ṹ ᶕ傼䇱Ҷ䈕 Ⲵᴹ ᙗDŽ Ҿሿ ਈᦒ ᴹᖸ 图2 മ2 ᮠᦞ㓿䗷ሿ 䀓 മ 原始数据经过小波分解后示意图 䈕ᮠᦞⲴሿ 䀓ѝˈㅜаቲ d1 ǃㅜҼቲ d2 Ⲵ儈仁ᡀ ѝሶᮠᦞ 的聚类中 访问频次达到 1800 次 ཊᴹ Ⲵᙗ䍘ˈഐ ˈ བྷᮠᦞᇑ䇑 ѝˈᓄ ሿ ਈᦒሩᇎ䱵Ⲵ䍒 ᮠᦞᡆ 作者单位 上海市审计信息 聚类 5 中 与信息技术处 ԃᓃਟ㜭वਜ਼㤕ᒢ㔤ᡆ㘵 ᙗDŽഐ ˈ 㚊 ሩ儈㔤ᮠᦞ䘋㹼 ҏᱟᡁ ᑨ ߥDŽ 䈤 䟷 ሿ ਟԕ ൠỰ ᮠᦞᔲᑨⲴ 䰤 DŽỰ ᔲ 研究方向 中心 上海市审计局计算机审计 䮯 վ㔤ⲵᮠᦞˈਟ㜭ਚ є й㔤ˈ㘼ᇑ䇑ᐕ 䶒ሩⲴᮠᦞᓃᡆ㘵ᮠᦞ ᮠᦞⲴᔲᑨ Ⲵᇊս䶎ᑨ ˈণ䈕 ฏѝ t 70 㔏 Ҷᔲ 是我们进行大数据审计下一步的 以上的共有 5 个单位用户 聚集在 ъ ᮠᦞ䘋㹼 亴 ሶᱟᡁԜла Ⲵ ウ DŽਖཆˈⴞ 䇨ཊ㚊 Ⲵᔲᑨ ᱮ ᗇ ᖃ ᱮˈഐѪᮠᦞⲴᔲᑨ वਜ਼Ⲵᱟ儈仁ᡀ DŽӾമѝⴻ ˈ 18 t 聚类算法对高维数据进行分析也 Ԝ䘋㹼བྷᮠᦞᇑ䇑ла Ⲵ ウ DŽ ᑨᮠᦞ ˈᡁԜ䴰㾱ࡐ䲔䈕ᮠᦞˈѪ䘋а ᮠᦞ᥆ ڊ DŽࡐ䲔ᔲᑨᮠᦞ Ⲵ / 上海审计 㔃 മ 3 ᡰ DŽ 㘳᮷ ᵾഭᶠˈ〻ᆖᰇ བྷᮠᦞ ウ ᵚᶕ ᢰ 㓿 Պ ኅⲴ䟽བྷᡈ 亶ฏüüབྷᮠᦞⲴ ウ о ᆖᙍ㘳>-@ˊѝഭ ᆖ䲒䲒 ˈ 䠁 䪛 ˈ ည ˈ ᴩ བྷ ᮠ ᦞ ԓ л Ⲵ ᇑ 䇑 ᐕ ᙍ 㘳 39

40 内审天地 上海银行审计部课题组 论信息安全测试技术在商业银 行信息系统内控审计中的运用 一 绪论 1. 问题的提出 在信息系统 中 系统的内部控制与信息安全密 信息安全测试的必要性 一是外 部监管机构的要求 在银行业 对 身的信誉 而一旦系统在安全内 信息系统内部控制审计工作源于 能是致命打击 因此任何一位商 切相关 内部控制措施是保证信 2009 年 3 月银监会发布的 商业 业银行的管理者对于信息系统的 息系统安全的重要基础 实施有效 银行信息科技风险管理指引 该 内部控制情况 尤其是系统安全方 的信息系统内部控制措施有利于 指引 对包括信息安全在内的七 降低信息安全风险 反之 信息系 个信息科技主要风险领域的监管 统内部控制措施的缺失 表现出来 要求进行了定义 并明确要求商业 的 往 往 是 系 统 遭 受 攻 击 数 据 泄 银行应开展信息科技内部审计工 本文中所称的信息系统内部控制 露 异常瘫痪等一系列信息安全领 作 对相关信息科技系统内控机制 审计 主要指商业银行内部审计机 域问题 因此识别信这些息安全 的充分性有效性进行评价 控上出现问题 对银行的信誉都可 面的控制情况都是比较重视 3. 几个重要的概念 1 信息系统内部控制审计 构和人员在对所在行的信息系统 问题 对于做好相关信息系统的内 二是出于对保护客户利益的 支撑系统运行的相关信息技术开 控审计工作 揭示系统内部控制的 考虑 在商业银行信息系统内存 展专项审计或进行系统抽样检查 各类深层次问题能够发挥非常重 放的主要是客户信息和业务数据 时 对系统及相关信息技术的内部 要的作用 这一点在互联网金融 而业务数据反映的正是客户的资 控制设计和内部控制措施运行的 高速发展 商业银行业务全面系统 金和财产 一旦系统因为内部控 充分性 有效性进行的审查和评价 化的大背景下尤其重要 制原因出现信息安全问题 将直接 活动 然而 在商业银行中 信息科 威 胁 客 户 信 息 和 资 金 财 产 安 全 2 信息安全测试 本文中所 技内审工作开展时间相对较短 审 这一问题在网络银行及手机银行 称的信息安全测试 主要指基于组 计深度依然不足 业内对于信息系 渠道已全面普及的背景下尤为突 织信息安全要求实施的一系列评 统内控审计中使用各类信息安全 出 根据国外对覆盖中国地区的 估和检测过程 用以验证和判断在 测试技术的实践和研究亦相对较 相关调查显示 [2] 当受访者被问 信息系统和相关信息技术领域内 少 如何及时适应审计环境的变 及不经常使用银行的在线和移动 各项内部控制措施是否有效且符 化 在信息系统内控审计实践活动 渠道的原因时 选择信息安全问题 合特定的信息安全要求 中 综合运用信息安全测试技术 的居首位 比例约达 40% 并对其内部控制情况做出客观 科 行中 信息系统已贯穿主要业务流 二 常用的信息安全测试技 术及其主要实施过程 1. 常用的信息安全测试技术 信息安全测试技术根据测试 者是 学的评价 已经成为商业银行审计 程 信息系统安全领域内部控制的 否主动向被测试对象发起请求 被 部门在 信息系统审计活动中迫切 有效性对于保障业务的正常开展 分为主动型和被动型两类 其中 需要解决的问题 起着至关重要的作用 另一方面 主动型信息安全测试因为需要测 对于商业银行而言 最重要的是自 试者向被测试系统或网络发起请 对信息系统及相关技术领域的内 三是出于商业银行自身利益 控要求落实情况开展实质性测试 的需要 一方面 在现代的商业银 2. 信息系统内控审计中开展 / 上海审计

41 内 审 天 地 求, 可 能 对 被 测 对 象 的 运 行 带 来 一 定 的 影 响 但 由 于 其 直 接 接 触 被 测 试 对 象, 因 此 测 试 结 果 准 确 性 相 对 较 高 而 被 动 型 安 全 测 试 则 是 通 过 间 接 方 法 对 系 统 进 行 测 试, 因 其 不 直 接 向 被 测 试 系 统 或 网 络 发 起 请 求, 对 被 测 对 象 的 运 行 影 响 较 小 但 被 动 型 测 试 需 要 投 入 大 量 的 时 间 和 人 力, 因 此 测 试 效 果 相 对 较 差 (1) 被 动 型 安 全 测 试 技 术 1 文 档 审 阅 文 档 审 阅 虽 然 是 传 统 的 审 计 方 法 之 一, 但 它 却 是 被 动 型 安 全 测 试 技 术 的 一 种, 是 其 它 信 息 安 全 测 试 的 基 础 在 使 用 其 它 信 息 安 全 技 术 开 展 审 计 实 质 性 测 试 前, 必 须 对 系 统 的 内 部 控 制 情 况 进 行 全 面 了 解, 以 便 决 定 是 否 需 要 采 取 后 续 测 试 和 使 用 何 种 后 续 测 试 技 术 具 体 来 说, 在 信 息 安 全 测 试 中 需 要 审 计 人 员 审 调 的 常 见 文 档 有 : 通 用 信 息 安 全 策 略 各 类 系 统 配 置 参 数 系 统 日 志 软 件 版 本 信 息 系 统 功 能 性 和 非 功 能 性 需 求 系 统 架 构 及 网 络 拓 扑 图 系 统 访 问 控 制 矩 阵 等 2 网 络 嗅 探 网 络 嗅 探 是 被 动 型 安 全 测 试 技 术 的 一 种, 主 要 是 通 过 监 听 和 分 析 网 络 中 传 输 的 相 关 流 量 和 数 据, 从 而 为 信 息 系 统 审 计 工 作 提 供 有 价 值 的 审 计 线 索, 并 提 示 审 计 人 员 对 潜 在 的 控 制 缺 陷 进 行 深 入 检 查 3 文 件 完 整 性 校 验 文 件 完 整 性 校 验 是 另 外 一 种 常 用 的 被 动 型 安 全 测 试 技 术, 主 要 通 过 比 较 被 测 试 系 统 和 正 常 系 统 相 关 文 件 的 散 列 值 或 校 验 和, 来 判 断 被 测 试 系 统 上 的 重 要 系 统 文 件 是 否 被 替 换 或 改 动 (2) 主 动 型 安 全 测 试 技 术 1 扫 描 测 试 扫 描 测 试 是 最 为 常 见 的 主 动 型 安 全 测 试 技 术, 该 项 测 试 是 审 计 人 员 为 了 发 现 系 统 控 制 薄 弱 环 节, 使 用 相 关 工 具 软 件 按 照 一 定 的 规 则, 自 动 或 手 动 对 被 测 试 对 象 依 次 进 行 遍 历 访 问, 以 便 确 定 相 关 控 制 措 施 是 否 正 常 常 见 的 扫 描 测 试 对 象 包 括 网 络 端 口 源 代 码 操 作 系 统 进 程 服 务 等 2 穿 透 测 试 穿 透 测 试 是 另 一 种 主 动 型 安 全 测 试 技 术, 在 该 测 试 中, 测 试 者 模 拟 真 实 世 界 的 攻 击 行 为, 来 识 别 可 以 绕 开 信 息 系 统 及 其 相 关 基 础 设 施 安 全 控 制 措 施 的 方 法 常 见 的 穿 透 测 试 对 象 包 括 系 统 网 络 应 用 系 统 数 据 库 主 机 操 作 系 统 等 3 社 会 工 程 学 测 试 社 会 工 程 学 测 试 是 一 种 近 年 来 兴 起 的 主 动 型 安 全 测 试 技 术 在 该 项 测 试 中, 审 计 人 员 通 过 使 用 一 些 钓 鱼 假 冒 等 非 信 息 技 术 的 手 段 来 检 验 相 关 信 息 系 统 的 使 用 者 是 否 会 提 供 用 于 访 问 信 息 系 统 的 用 户 名 密 码 等 敏 感 信 息, 或 者 相 关 信 息 系 统 的 管 理 员 是 否 会 按 照 审 计 人 员 的 要 求 重 置 个 别 系 统 用 户 的 密 码 该 测 试 通 常 被 用 来 评 估 信 息 系 统 内 控 防 范 措 施 的 落 实 情 况, 以 及 信 息 安 全 教 育 等 预 防 性 内 控 措 施 的 有 效 性 2. 信 息 安 全 测 试 的 通 用 实 施 过 程 (1) 前 期 准 备 阶 段 在 该 阶 段, 需 要 结 合 审 计 项 目 收 集 被 测 试 信 息 系 统 目 前 面 临 的 主 要 安 全 威 胁 已 实 施 的 各 项 内 控 及 风 险 缓 释 措 施 等 基 本 信 息 根 据 了 解 到 的 信 息 制 定 测 试 计 划, 确 定 安 全 测 试 范 围, 选 择 合 适 的 测 试 技 术, 并 准 备 相 应 的 工 具 软 件 此 外, 由 于 商 业 银 行 对 信 息 系 统 安 全 性 业 务 连 续 性 要 求 较 高, 因 此 在 实 施 安 全 测 试 前, 必 须 按 照 规 定 流 程 提 出 测 试 申 请, 由 被 审 计 单 位 准 备 类 生 产 测 试 环 境 供 审 计 人 员 进 行 安 全 测 试 如 无 特 殊 必 要, 审 计 人 员 不 应 直 接 进 入 生 产 环 境 进 行 测 试, 以 降 低 审 计 风 险 (2) 测 试 实 施 阶 段 在 测 试 实 施 阶 段, 审 计 人 员 根 据 前 期 制 定 的 测 试 计 划 实 施 测 试 活 动 在 实 施 测 试 时, 审 计 人 员 应 注 意 观 察 和 记 录 测 试 的 过 程 记 录 的 形 式 除 书 面 记 录 外, 必 要 时 也 可 进 行 视 频 记 录 对 于 不 符 合 预 期 结 果 的 情 况 应 进 行 重 新 测 试, 以 确 保 测 试 现 象 能 够 重 现 (3) 测 试 分 析 阶 段 在 测 试 分 析 阶 段, 审 计 人 员 对 测 试 实 施 过 程 中 发 现 的 问 题 进 行 技 术 分 析, 确 定 问 题 原 因, 找 出 问 题 背 后 的 系 统 控 制 弱 点 或 缺 陷 测 试 分 析 工 作 可 安 排 在 测 试 结 束 后 进 行, 也 可 在 审 计 现 场 通 过 测 试 分 析 再 测 试 在 分 析 的 多 轮 测 试 与 分 析 迭 代, 找 出 相 关 问 题 的 根 源 (4) 生 产 验 证 阶 段 在 生 产 验 证 阶 段, 审 计 人 员 根 据 测 试 过 程 中 发 现 的 问 题, 有 针 对 性 地 调 阅 生 产 环 境 相 关 配 置 文 件, 并 会 同 被 审 计 单 位 对 生 产 环 境 问 题 进 行 验 证 和 确 认 在 验 证 和 确 认 前, 审 计 人 员 应 注 意 评 估 被 审 计 单 位 通 过 篡 改 配 置 文 件 进 行 舞 弊 的 可 能 性, 在 变 更 管 理 控 制 较 弱 的 环 境 中, 可 与 被 审 计 单 位 人 员 一 同 在 终 端 前 调 阅 配 置 文 件, 监 督 验 证 过 程, 并 保 留 相 关 审 计 视 频 证 据 三 实 证 分 析 在 商 业 银 行 中, 面 向 零 售 信 贷 的 业 务 系 统 ( 以 下 简 称 为 RLB 系 统 ) 自 助 终 端 设 备 ( 以 下 简 称 为 ATM 设 备 ) 客 户 信 息 管 理 系 统 ( 以 下 简 称 为 CRM 系 统 ) 都 普 遍 使 用, 比 较 有 代 表 性 其 中,RLB 系 统 和 ATM 设 备 属 于 交 易 类 信 息 系 统, 而 CRM 系 统 则 属 于 管 理 类 信 息 系 统 课 题 组 就 结 合 在 行 内 开 展 的 与 上 述 三 个 信 息 系 统 内 控 / 上 海 审 计 41

42 内 审 天 地 审 计 相 关 的 审 计 项 目, 对 信 息 安 全 测 试 技 术 如 何 在 实 际 审 计 工 作 中 发 挥 作 用 进 行 实 证 分 析 1. 综 合 运 用 穿 透 及 扫 描 测 试 识 别 ATM 设 备 敏 感 交 易 信 息 管 控 缺 陷 该 信 息 安 全 测 试 所 在 审 计 项 目 源 于 一 次 外 部 监 管 机 构 对 于 银 行 卡 系 统 及 ATM 设 备 的 安 全 检 查 要 求 在 该 项 工 作 中 监 管 机 构 要 求 各 商 业 银 行 审 计 部 门 牵 头, 对 行 内 相 关 系 统 及 设 备 中 是 否 明 文 存 放 有 敏 感 交 易 信 息 进 行 检 查 对 于 银 行 卡 系 统 的 排 查 主 要 采 用 了 非 现 场 审 计 方 式 进 行, 在 本 实 证 案 例 中 重 点 就 自 助 机 具 客 户 端 的 相 关 审 计 工 作 进 行 阐 述 (1) 前 期 准 备 阶 段 在 前 期 准 备 阶 段, 审 计 人 员 对 行 内 ATM 设 备 的 类 型 厂 商 管 理 方 式 进 行 了 摸 底, 并 确 定 将 ATM 设 备 中 敏 感 交 易 信 息 的 保 存 外 围 设 备 的 访 问 等 信 息 系 统 内 控 措 施 的 落 实 情 况 作 为 检 查 的 重 点 加 以 测 试 根 据 上 述 测 试 点 的 特 点, 审 计 人 员 对 敏 感 交 易 信 息 采 用 了 扫 描 测 试 技 术, 而 对 外 围 设 备 的 访 问 控 制 采 用 了 穿 透 测 试 技 术 为 此, 审 计 人 员 向 信 息 技 术 部 门 提 出 了 在 与 生 产 环 境 完 全 一 致 的 用 户 接 受 (UAT) 测 试 环 境 中 使 用 信 息 安 全 测 试 技 术 开 展 测 试 工 作 (2) 测 试 实 施 阶 段 为 保 留 审 计 证 据, 审 计 人 员 通 过 手 机 摄 像 头 对 测 试 全 过 程 进 行 了 记 录 在 进 行 扫 描 测 试 前, 审 计 人 员 首 先 使 用 测 试 银 行 卡 在 测 试 ATM 设 备 中 模 拟 进 行 了 存 款 取 款 查 询 余 额 操 作 随 后, 审 计 人 员 开 始 对 自 助 机 具 所 在 操 作 系 统 依 次 对 测 试 银 行 卡 的 卡 号 密 码 卡 片 有 效 期 CVN2 码 等 敏 感 信 息 进 行 了 关 键 字 扫 描 由 于 ATM 设 备 的 操 作 系 统 带 有 全 文 检 索 功 能, 因 此 审 计 人 员 未 使 用 第 三 方 工 具 软 件, 而 是 直 接 使 用 该 功 能 对 设 备 硬 盘 进 行 扫 描 扫 描 结 束 后, 审 计 人 员 发 现 某 文 本 型 文 件 中 存 放 有 6224 开 头 的 测 试 银 行 卡 的 卡 号 ( 如 图 1 所 示 ) 为 此, 审 计 人 员 对 该 文 件 名 称 路 径 位 置 进 行 了 记 录 图 1 ATM 设 备 某 文 本 型 日 志 文 件 截 图 此 外, 审 计 人 员 通 过 在 ATM 设 备 内 部 的 USB 插 口 上 接 入 移 动 存 储 装 置, 并 尝 试 将 上 述 文 件 复 制 到 插 入 的 移 动 存 储 装 置 中, 来 测 试 外 围 设 备 物 理 及 逻 辑 访 问 控 制 的 可 穿 透 性, 结 果 文 件 被 成 功 复 制, 相 关 技 术 控 制 措 施 被 穿 透 成 功 (3) 测 试 分 析 阶 段 为 了 和 信 息 技 术 部 门 进 行 及 时 沟 通, 审 计 人 员 在 现 场 直 接 对 复 制 出 来 的 文 件 进 行 了 分 析, 结 果 发 现 该 文 件 是 一 个 日 志 文 件, 用 以 记 录 ATM 设 备 的 全 部 访 问 和 操 作 信 息 该 文 件 通 常 在 开 发 环 境 中 用 于 对 自 ATM 设 备 进 行 诊 断, 按 照 相 关 内 控 措 施 要 求, 该 功 能 应 当 在 生 产 环 境 中 关 闭 此 外, 按 照 ATM 设 备 物 理 和 逻 辑 访 问 控 制 的 要 求, 生 产 环 境 中 设 备 的 USB 接 口 应 当 在 硬 件 层 面 进 行 屏 蔽 (4) 生 产 验 证 阶 段 为 了 进 一 步 验 证 生 产 环 境 中 是 否 存 在 UAT 环 境 内 发 现 的 问 题, 审 计 人 员 与 信 息 技 术 部 门 的 内 控 管 理 人 员 一 同 就 近 前 往 某 营 业 网 点 进 行 生 产 验 证 在 审 计 人 员 的 监 督 下, 信 息 技 术 部 门 内 控 管 理 人 员 在 生 产 环 境 中, 使 用 其 名 下 的 借 记 卡 重 复 了 UAT 环 境 内 的 操 作, 结 果 证 实 了 在 生 产 环 境 中 未 及 时 关 闭 开 发 用 的 调 试 日 志 功 能, 并 违 反 了 银 行 卡 号 不 允 许 落 地 记 录 的 内 控 要 求 此 外, 系 统 管 理 人 员 可 以 通 过 USB 接 口 将 上 述 日 志 文 件 复 制 带 离 设 备, 因 此 ATM 设 备 的 物 理 和 逻 辑 访 问 控 制 亦 存 在 缺 陷 综 合 考 虑 上 述 两 项 控 制 缺 陷 的 叠 加 效 应, 审 计 人 员 得 出 了 ATM 设 备 的 内 部 控 制 存 在 不 足 的 审 计 结 论 2. 运 用 文 档 审 阅 及 穿 透 测 试 识 别 RLB 系 统 逻 辑 访 问 控 制 缺 陷 该 信 息 安 全 测 试 所 在 审 计 项 目 源 于 我 行 在 RLB 系 统 上 线 后 对 其 开 展 的 信 息 系 统 审 计 评 价 项 目 实 施 穿 透 测 试 主 要 为 了 评 估 和 确 认 系 统 内 部 逻 辑 访 问 控 制 措 施 的 落 实 情 况 (1) 前 期 准 备 阶 段 在 前 期 准 备 阶 段, 审 计 人 员 对 RLB 系 统 的 逻 辑 访 问 控 制 情 况 进 行 了 解 通 过 调 阅 系 统 开 发 阶 段 的 原 始 需 求, 审 计 人 员 了 解 到 系 统 应 当 通 过 对 用 户 设 置 不 同 的 岗 位 角 色, 对 其 逻 辑 访 问 进 行 必 要 的 控 制 根 据 该 项 控 制 要 求, 审 计 人 员 调 取 了 系 统 功 能 列 表 及 用 户 角 色 配 置 清 单, 并 计 划 按 照 审 计 抽 样 原 则, 选 取 隶 属 总 行 管 理 部 门 分 行 网 点 等 不 同 层 级 和 角 色 的 用 户, 在 与 生 产 环 境 完 全 一 致 的 用 户 接 受 (UAT) 测 试 环 境 中, 对 系 统 逻 辑 访 问 控 制 的 落 实 情 况 进 行 抽 样 检 查 (2) 测 试 实 施 阶 段 在 测 试 实 施 时, 审 计 人 员 以 被 抽 样 用 户 身 份 登 录 系 统, 查 看 功 能 菜 单 列 表 与 权 限 配 置 清 单 是 否 一 致, 并 对 样 本 中 的 各 系 统 功 能 逐 项 进 行 了 访 问 结 果, 审 计 人 员 在 使 用 某 网 点 客 户 经 理 的 用 户 登 录 系 统 后, 发 现 菜 单 中 存 在 不 在 该 用 户 权 限 配 置 清 单 内 的 系 统 操 作 员 报 表 功 能 随 后, 审 计 人 员 对 该 功 能 进 行 了 访 问, 发 现 在 该 功 能 模 块 中 可 以 查 询 到 RBL 系 统 内 全 部 拥 有 系 统 管 理 员 角 色 的 用 户 名 用 户 姓 名 所 在 / 上 海 审 计

43 内 审 天 地 机 构 名 称 等 信 息 ( 如 图 2 所 示 ) 图 2 系 统 操 作 员 报 表 功 能 界 面 (3) 测 试 分 析 阶 段 测 试 结 束 后, 审 计 人 员 对 测 试 时 发 现 的 问 题 进 行 了 分 析 根 据 系 统 开 发 需 求 文 档 显 示, 系 统 操 作 员 报 表 功 能 为 上 级 系 统 管 理 人 员 了 解 下 级 系 统 管 理 员 设 置 情 况 的 报 表, 不 在 网 点 客 户 经 理 权 限 清 单 内 证 明 系 统 在 权 限 设 计 时, 控 制 措 施 落 实 正 常 审 计 发 现 的 情 况 属 于 客 户 经 理 用 户 权 限 未 按 照 权 限 清 单 进 行 配 置, 故 其 对 应 的 系 统 权 限 设 置 内 控 措 施 未 落 实 (4) 生 产 验 证 阶 段 为 进 一 步 确 认 问 题, 审 计 人 员 与 系 统 应 用 层 面 最 高 权 限 管 理 员 进 行 了 沟 通, 并 由 其 在 生 产 环 境 中 当 场 确 认 了 该 问 题 系 基 层 系 统 管 理 员 权 限 配 置 错 误 导 致, 并 确 认 了 系 统 在 用 户 权 限 配 置 后 缺 少 复 核 及 定 期 检 查 机 制 的 内 部 控 制 问 题 3. 综 合 运 用 文 档 审 阅 穿 透 及 扫 描 测 试 识 别 CRM 系 统 SQL 注 入 控 制 缺 失 该 信 息 安 全 测 试 所 在 审 计 项 目 源 于 我 行 在 CRM 系 统 上 线 后 对 其 开 展 的 审 计 评 价 项 目 在 审 计 项 目 实 施 过 程 中, 审 计 人 员 在 对 系 统 功 能 模 块 进 行 走 查 时, 发 现 系 统 可 能 存 在 SQL 注 入 控 制 缺 陷, 故 在 审 计 现 场 实 施 了 穿 透 测 试, 以 确 认 系 统 内 部 是 否 存 在 SQL 注 入 问 题, 同 时 评 估 通 用 信 息 安 全 基 线 中 是 否 应 当 对 使 用 预 编 译 SQL 语 句 定 义 相 关 内 控 要 求 (1) 前 期 准 备 阶 段 在 前 期 准 备 阶 段, 审 计 人 员 对 CRM 系 统 的 逻 辑 访 问 控 制 情 况 进 行 了 解 通 过 调 阅 项 目 组 提 供 的 系 统 开 发 阶 段 原 始 业 务 需 求, 审 计 人 员 了 解 到 系 统 应 当 通 过 对 用 户 设 置 不 同 的 岗 位 角 色, 对 其 逻 辑 访 问 进 行 必 要 的 控 制 根 据 该 项 控 制 要 求, 审 计 人 员 依 照 审 计 惯 例 在 测 试 环 境 中 使 用 客 户 经 理 A 的 用 户 进 行 了 系 统 走 查, 发 现 在 对 公 客 户 信 息 查 询 模 块 进 行 访 问 时, 浏 览 器 的 地 址 栏 内 出 现 了 custid= S 的 以 明 文 客 户 ID 号 作 为 URL 参 数 的 情 况 ( 如 图 3 所 示 ) 图 3 CRM 系 统 浏 览 器 截 图 一 根 据 审 计 经 验, 审 计 人 员 意 识 到 系 统 可 能 存 在 未 落 实 行 内 通 用 信 息 安 全 策 略 中 关 于 SQL 注 入 的 控 制 要 求, 并 向 信 息 技 术 部 门 申 请 在 与 生 产 环 境 完 全 一 致 的 用 户 接 受 (UAT) 测 试 环 境 中 进 行 穿 透 测 试 (2) 测 试 实 施 阶 段 根 据 SQL 查 询 语 言 的 语 法 特 点, 以 及 审 计 人 员 在 前 期 系 统 测 试 中 掌 握 的 客 户 经 理 B 名 下 的 客 户 ID 号, 审 计 人 员 尝 试 将 custid= S 改 为 了 custid=s , 结 果 系 统 显 示 了 隶 属 于 不 同 地 区 的 客 户 经 理 B 名 下 客 户 号 为 S 的 客 户 信 息 ( 如 图 4 所 示 ) 图 4 CRM 系 统 浏 览 器 截 图 二 在 执 行 穿 透 测 试 后, 审 计 人 员 向 系 统 开 发 人 员 调 阅 了 系 统 程 序 源 代 码, 并 进 行 分 析 结 果 发 现 相 关 程 序 代 码 中 并 未 采 取 预 编 译 方 式 编 写 SQL 查 询 语 句, 而 是 直 接 使 用 了 SQL 语 句 模 板 与 浏 览 器 参 数 变 量 拼 接 的 方 式 对 查 询 功 能 编 写 了 相 关 模 块 的 程 序 代 码, 系 统 存 在 用 户 绕 过 逻 辑 访 问 控 制 的 实 质 性 安 全 风 险 为 了 进 一 步 证 实 该 风 险 是 否 普 遍 存 在, 审 计 人 员 以 SQL 语 句 中 最 常 见 的 select 作 为 关 键 字, 使 用 程 序 源 代 码 分 析 工 具 对 系 统 程 序 源 代 码 进 行 了 扫 描, 并 实 施 了 审 计 抽 样 检 查, 结 果 发 现 所 抽 查 的 SQL 语 句 均 未 使 用 预 编 译 方 式 进 行 编 写 (3) 测 试 分 析 阶 段 测 试 结 束 后, 审 计 人 员 对 测 试 情 况 进 行 了 会 商 和 分 析 审 计 人 员 在 系 统 前 台 浏 览 器 中 发 现 的 现 象 及 后 期 进 行 的 程 序 源 代 码 扫 描 显 示 了 系 统 中 大 量 存 在 SQL 注 入 问 题 此 外, 通 过 调 阅 相 关 制 度 及 安 全 基 线, 审 计 人 员 发 现 系 统 开 发 部 门 未 对 信 息 系 统 中 必 须 使 用 预 编 译 SQL 语 句 等 内 控 措 施 进 行 定 义 (4) 生 产 验 证 阶 段 由 于 审 计 人 员 已 对 系 统 源 代 码 进 行 了 扫 描 分 析, 因 此 审 计 人 员 未 进 行 生 产 环 境 验 证, 而 直 接 得 出 了 信 息 系 统 同 源 安 全 基 线 中 缺 少 关 于 SQL 注 入 控 制 措 施 的 审 计 结 论 四 审 计 实 践 中 可 能 遇 到 的 问 题 1. 关 于 对 生 产 环 境 实 施 主 动 型 测 试 的 相 关 问 题 在 前 文 中 曾 阐 述 过, 信 息 安 全 测 试 技 术 根 据 测 试 者 是 否 主 动 向 被 测 试 对 象 发 起 请 求, 被 分 为 主 动 型 和 被 动 型 两 大 类 其 中, 主 动 型 测 试 因 为 测 试 结 果 准 确 性 相 对 较 高, 而 被 较 多 使 用 然 而, 由 于 部 分 主 动 型 测 试 实 质 是 对 被 审 计 信 息 系 统 的 一 种 模 拟 攻 击 行 为, 虽 然 行 为 可 控, 但 依 然 无 法 保 证 对 被 审 计 系 统 的 100% 安 全, 因 此 必 须 谨 慎 在 商 业 银 行 生 产 环 境 中 使 用 主 动 型 测 试 技 术 (1) 生 产 环 境 中 遇 到 主 动 型 测 / 上 海 审 计 43

44 内 审 天 地 试 技 术 受 限 的 情 况 在 商 业 银 行 的 生 产 环 境 中, 某 些 类 型 的 主 动 型 测 试 是 受 到 限 制 的 因 此 课 题 组 在 审 计 实 践 中, 通 常 在 类 生 产 的 用 户 接 受 测 试 环 境 中 实 施 测 试, 并 由 相 关 部 门 在 生 产 环 境 中 进 行 验 证 然 而, 在 实 际 审 计 工 作 中, 审 计 人 员 仍 然 会 遇 到 待 测 控 制 点 在 类 生 产 测 试 环 境 中 无 法 模 拟 的 情 况 在 这 种 情 况 下, 可 通 过 改 用 被 动 型 安 全 测 试 技 术 开 展 审 计 活 动 该 方 法 通 常 是 将 必 须 在 生 产 环 境 中 实 施 的 扫 描 穿 透 等 主 动 型 测 试 调 整 为 资 料 调 阅 等 被 动 型 测 试, 间 接 对 相 关 信 息 系 统 的 内 部 控 制 情 况 开 展 测 试 例 如, 在 课 题 组 负 责 的 对 行 内 重 要 信 息 系 统 的 操 作 系 统 及 数 据 库 内 控 安 全 审 计 项 目 中, 审 计 人 员 需 要 对 某 核 心 系 统 是 否 落 实 关 闭 不 必 要 系 统 服 务 的 操 作 系 统 安 全 基 线 控 制 要 求 进 行 测 试 由 于 该 核 心 系 统 7 24 小 时 运 行, 且 关 系 全 行 业 务 数 据 安 全, 出 于 审 计 职 业 审 慎 性 及 降 低 审 计 风 险 的 考 虑, 审 计 人 员 将 原 计 划 实 施 的 穿 透 测 试 改 为 对 系 统 运 维 部 门 提 供 的 系 统 当 前 进 程 及 网 络 服 务 开 放 端 口 清 单 进 行 检 查, 结 果 依 然 发 现 了 系 统 内 部 控 制 措 施 落 实 的 问 题 (2) 允 许 在 生 产 环 境 中 使 用 主 动 型 安 全 测 试 技 术 的 情 况 在 某 些 情 况 下, 对 信 息 系 统 生 产 环 境 使 用 主 动 型 安 全 测 试 技 术 是 被 允 许 的 在 这 种 情 况 下, 审 计 人 员 必 须 正 确 选 择 测 试 工 具 软 件, 同 时 制 定 详 细 的 测 试 计 划, 列 明 操 作 步 骤 及 操 作 方 法 同 时, 在 生 产 环 境 实 施 测 试 前, 必 须 在 测 试 环 境 中 验 证 工 具 软 件 及 测 试 计 划 的 安 全 性 和 有 效 性 此 外, 审 计 人 员 在 正 式 实 施 测 试 前, 应 要 求 信 息 技 术 主 管 部 门 做 好 被 测 试 系 统 的 程 序 数 据 及 各 类 基 础 软 件 配 置 的 备 份 工 作, 以 确 保 在 测 试 结 束 后 或 异 常 终 止 时 能 够 快 速 恢 复 生 产 2. 关 于 信 息 安 全 测 试 工 具 软 件 的 安 全 性 问 题 在 使 用 信 息 安 全 测 试 技 术 时 不 可 避 免 地 需 要 用 到 工 具 软 件, 而 工 具 软 件 本 身 的 安 全 性 往 往 是 商 业 银 行 信 息 技 术 部 门 最 为 关 心 的 问 题 因 此, 在 审 计 实 践 中, 可 用 使 用 以 下 三 类 工 具 软 件 开 展 信 息 安 全 测 试 活 动 第 一 类 是 操 作 系 统 自 带 的 工 具 软 件, 例 如 操 作 系 统 自 带 的 ping sfc sha1sum 全 文 检 索 工 具 等 此 类 工 具 软 件 由 于 内 置 在 服 务 器 操 作 系 统 中, 因 此 最 能 被 商 业 银 行 的 信 息 技 术 部 门 所 接 受 关 于 此 类 软 件 的 应 用 案 例 已 在 本 文 实 证 分 析 章 节 有 所 涉 及 第 二 类 是 已 通 过 在 开 源 软 件 社 区 大 规 模 使 用 而 被 实 践 证 明 安 全 的 开 源 软 件, 例 如 Nmap Watcher ZAP 等, 此 类 软 件 通 过 大 规 模 的 协 作 和 使 用 使 得 软 件 的 安 全 性 显 著 增 强 [3] 另 外, 由 于 开 源 软 件 本 身 的 源 代 码 可 自 由 获 取, 因 此 可 通 过 对 程 序 源 代 码 进 行 分 析 和 编 译, 以 进 一 步 确 认 软 件 的 安 全 性 第 三 类 是 商 业 信 息 安 全 测 试 软 件, 例 如 Nessus 使 用 此 类 软 件 需 要 根 据 软 件 使 用 许 可 支 付 一 定 的 费 用, 其 安 全 性 主 要 基 于 软 件 采 购 或 许 可 协 议 因 此, 在 审 计 实 践 中 审 计 人 员 可 先 向 信 息 技 术 部 门 了 解 商 业 信 息 安 全 测 试 软 件 许 可 证 购 买 情 况, 并 选 择 合 适 的 软 件 进 行 测 试 3. 关 于 信 息 系 统 内 控 审 计 中 信 息 安 全 测 试 效 率 的 问 题 在 信 息 安 全 测 试 技 术 运 用 于 信 息 系 统 内 控 审 计 的 实 践 中, 可 能 会 遇 到 的 另 外 一 个 问 题 是 如 何 提 高 信 息 安 全 测 试 效 率 信 息 安 全 测 试 较 传 统 的 审 计 测 试 消 耗 的 现 场 工 作 时 间 要 长, 因 此 提 高 测 试 的 效 率 也 是 审 计 人 员 需 要 考 虑 的 一 个 问 题 在 审 计 实 践 中, 我 们 主 要 通 过 下 面 的 几 个 方 法 来 缩 小 测 试 范 围, 提 高 测 试 工 作 效 率 (1) 向 系 统 一 线 使 用 人 员 了 解 系 统 使 用 情 况 统 的 一 线 使 用 人 员, 尤 其 是 基 层 一 线 人 员 由 于 工 作 需 要, 每 天 都 和 被 审 计 系 统 打 交 道, 因 此 对 于 系 统 内 存 在 的 各 类 问 题 也 相 对 熟 悉, 其 中 就 不 乏 非 常 有 价 值 的 审 计 线 索 例 如, 一 线 人 员 经 常 遇 到 的 某 个 系 统 的 异 常 行 为 可 能 就 是 由 系 统 后 台 的 某 个 内 部 控 制 参 数 失 效 引 起 的 因 此, 在 审 计 项 目 前 期, 应 通 过 问 卷 或 访 谈 等 形 式 主 动 向 被 审 计 信 息 系 统 的 一 线 使 用 人 员 了 解 情 况, 征 集 审 计 线 索, 并 以 此 为 基 础 更 有 针 对 性 地 开 展 信 息 安 全 测 试 工 作 (2) 调 阅 系 统 上 线 后 故 障 事 件 清 单 在 商 业 银 行 中, 通 常 会 建 立 / 上 海 审 计

45 内 审 天 地 朱 琴 审 计 思 路 和 审 计 模 型 的 完 美 结 合 要 做 好 审 计 工 作, 充 分 发 挥 审 计 的 职 能 作 用, 审 计 的 方 式 方 法 非 常 重 要 工 欲 善 其 事 必 先 利 其 器 随 着 互 联 网 金 融 的 推 进, 如 何 加 快 审 计 手 段 创 新, 是 当 前 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 运 用 好 非 现 场 审 计 的 方 式 和 方 法, 提 高 审 计 工 作 质 量 和 效 率 这 就 要 充 分 运 用 审 计 结 果 和 风 险 数 据 的 持 续 积 累, 运 用 大 数 据 分 析 理 念, 按 照 点 线 面 相 结 合 的 审 计 模 型 原 则, 构 建 科 学 有 效 的 宏 观 中 观 和 微 观 的 审 计 模 型 体 系, 实 现 从 宏 观 到 微 观 从 总 体 到 个 体 的 系 统 化 数 据 分 析 基 础, 满 足 各 种 审 计 需 要, 为 管 理 层 提 供 决 策 参 考, 为 审 计 项 目 的 实 施 提 供 参 考, 突 出 审 计 重 点 一 审 计 模 型 概 述 审 计 模 型 是 审 计 人 员 为 履 行 审 计 职 责 实 现 审 计 目 标, 利 用 信 息 技 术 对 特 定 审 计 事 项 进 行 检 查 和 评 价 的 思 路 和 实 现 步 骤 审 计 模 型 是 将 审 计 人 员 优 秀 的 审 计 经 验 加 以 固 化, 使 之 不 因 时 间 地 点 项 目 人 员 等 外 在 因 素 的 变 化 而 遗 失, 同 时, 以 审 计 模 型 库 的 形 式, 将 优 秀 的 审 计 经 验 及 审 计 成 果 实 现 全 行 推 广 全 员 共 享 对 同 一 问 题, 不 同 的 审 计 人 员 也 许 会 采 取 不 同 的 审 计 思 路, 这 取 决 于 审 计 人 员 的 审 计 经 验 思 维 习 惯 审 计 环 境 等 多 方 面 因 素 编 制 审 计 模 型 的 灵 魂 是 审 计 思 路, 审 计 人 员 在 审 计 工 作 中, 为 达 成 一 定 审 计 目 的 而 遵 循 的 思 维 活 动 的 线 路, 其 具 体 体 现 在 审 计 方 式 审 计 行 为 审 计 手 段 及 审 计 思 维 模 式 等 方 面 二 建 模 的 流 程 及 要 求 审 计 模 型 的 编 制 包 括 画 表 制 表 到 装 表 的 过 程, 审 计 模 型 编 制 前 应 考 虑 的 事 项 就 是 画 表 和 制 表 的 过 程, 其 中 包 括 表 结 构 字 段 选 择 和 表 内 容 数 据 展 示 两 部 分 内 容, 审 计 模 型 如 何 实 现 就 是 装 表 的 过 程, 装 表 就 是 填 充 数 据 的 过 程 审 计 模 型 编 制 原 则 : 便 捷 实 用 精 简 高 效 全 面 覆 盖 吐 故 纳 新 规 范 管 理 三 举 例 说 明 模 型 编 制 1. 设 计 思 路 设 计 思 路, 就 是 为 什 么 要 编 制 这 个 模 型 内 保 外 贷 是 指 境 内 银 行 为 境 内 企 业 在 境 外 注 册 的 附 属 企 业 或 参 股 投 资 企 业 提 供 担 保, 由 境 外 银 行 给 境 外 投 资 企 业 发 放 相 应 贷 款 担 保 方 式 为 在 额 度 内, 由 境 内 的 银 行 开 出 保 函 或 备 用 信 用 证 为 境 内 企 业 的 境 外 公 司 提 供 融 资 担 保, 无 须 逐 笔 审 批, 和 以 往 胡 融 资 型 担 保 相 比, 大 大 缩 短 业 务 流 程, 是 支 持 企 业 IT 服 务 台, 处 理 和 跟 踪 各 类 信 息 系 统 异 常 事 件, 因 此 也 可 通 过 调 阅 被 审 计 信 息 系 统 上 线 后 故 障 事 件 清 单 的 方 式 获 取 审 计 线 索, 缩 小 信 息 安 全 测 试 技 术 使 用 范 围 在 具 体 操 作 时, 可 重 点 关 注 清 单 中 反 复 报 告 的 同 类 异 常 事 件, 以 及 与 系 统 逻 辑 访 问 控 制 系 统 安 全 及 内 部 控 制 密 切 相 关 的 事 件 同 时 在 审 计 现 场 开 展 信 息 安 全 技 术 测 试, 确 定 相 关 事 件 背 后 是 否 存 在 信 息 系 统 内 部 控 制 问 题 (3) 调 阅 系 统 上 线 后 变 更 记 录 调 阅 系 统 上 线 后 变 更 记 录 时, 审 计 人 员 应 关 注 被 审 计 系 统 在 上 线 后 是 否 存 在 进 行 反 复 变 更 的 功 能 模 块 对 信 息 系 统 中 具 体 模 块 进 行 反 复 变 更, 一 方 面 说 明 该 模 块 存 在 较 多 问 题, 审 计 人 员 需 要 对 其 进 行 重 点 测 试 ; 另 一 方 面 也 说 明 信 息 系 统 开 发 或 运 行 的 内 控 环 境 不 佳, 可 引 导 审 计 人 员 可 有 针 对 性 地 对 信 息 系 统 内 控 情 况 开 展 信 息 安 全 测 试 活 动 五 结 论 综 上 所 述, 在 商 业 银 行 信 息 系 统 内 控 审 计 中 运 用 信 息 安 全 技 术, 能 够 有 效 加 大 信 息 系 统 内 部 控 制 审 计 深 度, 提 高 对 信 息 系 统 内 控 缺 陷 的 识 别 能 力, 并 对 审 计 人 员 就 相 关 信 息 系 统 的 内 部 控 制 情 况 做 出 客 观 科 学 的 评 价 能 够 发 挥 重 要 的 作 用 / 上 海 审 计 45

46 内审天地 海外融资业务 鼓励中国企业走出 国门 对 于 内 保 外 贷 业 务 存 在 很 多的政策风险 国别风险 法律风 险 汇率风险 这些风险点通过审 计 建 模 较 难 实 现 而 根 据 多 年 审 计 实 例 经 常 会 出 现 境 内 企 业 存 在 开 立 保 函 为 境 外 企 业 担 保 后 境 内 企 业 经 营 亏 损 无 力 偿 还 贷 款本息 信用风险暴露 针对这类 客 户 风 险 信 号 明 显 所 以 编 制 法 人内保外贷国内资产质量分析审 计 模 型 分 析 我 行 法 人 信 贷 客 户 在 我 行 国 内 资 产 质 量 特 别 是 对 该类客户是否存在不良贷款和应 收未收利息 及时发现风险信号 进行及时风险防范 这就是这个 间的关联 得出符合条件有风险点 很重要 这就是数据建模 需要对 模 型 的 目 标 即 这 个 模 型 能 解 决 的数据 即在海量的数据中帅选出 系统数据的充分理解 加上算法实 什么问题 风险特征样本 现 体现对分析工具的运用 实现 2. 账表选择 账表选择 就是 模型会用到哪些表 本模型用到 4. 建模的体会 实际建模中 审计思路非常重要 审计思路的来 审计思路的完美实现 在实现过 的数据账表 本模型用到的账表 源自身工作经验 他人审计经验 性问题 即结果表在现场审计中如 保函信息表 汇率表 法人基本信 文件制度 领导讲话 案例和审计 何应用 息表 法人形态调整表等 本模型 底稿 交谈和网络等多媒体 在这 总之 新阶段 守土有责 的 产生的结果表为内保外贷风险特 些基础上提炼出审计思路 特别要 适 时 提 出 对 进 一 步 推 进 信 息 化 征清单 强调的是 审计思路必须要有提炼 审 计 是 个 良 好 契 机 而 非 现 场 监 3. 细节考虑 细节考虑 就是 模型编制应注意什么问题 即建 的过程 能充分反映风险特征的共 测 数 据 式 审 计 的 有 效 开 展 也 是 性问题 这一点相当重要 有了审 守 土 有 责 职 责 履 行 的 重 要 手 模实现的条件 运用一定的数据 计思路 就要将审计思路转化为能 段 在 系 统 整 合 的 基 础 上 逐 步 在数据系统中实现的语言 这个也 引入数据式审计 利用大数据 运 语句和表关联语句 进行表与表之 程中一定要考虑审计思路的延续 用数据挖掘技术及时发现潜在风 险 从 经验审计 向 数据审计 发 展 对 审 计 平 台 建 设 提 出 了 更 高的要求 金融的不断创新必然 使 得 传 统 的 审 计 经 验 风 险 模 块 跟 不 上 业 务 创 新 速 度 使 引 入 数 据 式 审 计 成 为 必 须 从 大 数 据 中 挖 掘 潜 在 风 险 点 信 息 化 审 计 需 要 更 敏 锐 的 触 角 和 宽 广 的 视 野 非 现 场 监 测 数 据 式 审 计 的 有 效 实 施 将 推 动 内 部 审 计 向 事 前 事 中审计的发展 作者单位 中国农业银行审 计局上海分局 / 上海审计

47 审 计 文 苑 朱 伟 再 当 一 次 新 兵 三 十 不 学 艺, 四 十 不 改 行 可 就 在 这 个 年 龄 段, 我 从 部 队 转 业 回 到 了 地 方, 进 了 审 计 局 一 个 无 法 躲 避 的 浪 头 向 我 打 来, 以 前 是 炮 手, 现 在 要 当 算 盘 手 ; 以 前 天 天 谋 战 术, 现 在 需 要 做 算 术 在 失 落 惶 恐 中, 我 仿 佛 又 找 到 了 再 当 一 次 新 兵 的 感 觉 一 新 的 起 点 : 拿 到 了 中 级 审 计 师 证 书 在 人 生 转 换 频 道 的 档 口, 不 能 走 黑 道, 放 任 意 志 消 沉 下 去, 一 定 要 让 自 己 的 心 情 走 上 康 庄 大 道 不 懂 审 计 业 务, 却 进 了 审 计 局 的 门, 怎 么 办? 我 心 里 默 默 地 告 诫 自 己, 既 然 进 了 审 计 局 的 门, 就 要 学 做 懂 业 务 的 审 计 人 大 不 了, 从 头 开 始, 再 当 一 次 新 兵 当 时, 我 心 里 就 是 这 样 想 的 一 开 始 我 内 心 也 作 了 个 比 较, 与 同 期 进 单 位 的 大 学 生 比, 我 肯 定 没 有 年 龄 优 势, 也 没 有 专 业 背 景 优 势 ; 但 我 也 有 他 们 没 有 的 优 势, 那 就 是 军 人 不 抛 弃 不 放 弃 不 服 输 的 韧 劲 和 钻 研 精 神 我 虽 然 没 有 他 们 的 年 轻 和 专 业 背 景, 但 我 的 军 人 精 神 也 是 他 们 所 没 有 的 从 此, 我 的 脑 袋 开 始 转 换 频 道, 把 枪 炮 操 作 目 标 测 算 射 击 指 挥 战 役 战 术 理 论 等 清 空 打 包 暂 时 放 到 一 边, 从 零 开 始 学 习, 从 基 础 会 计 到 与 审 计 相 关 的 经 济 知 识 和 审 计 理 论 与 实 务 不 会 就 学, 不 懂 就 问, 一 遍 不 会 学 两 遍 三 遍 四 遍, 直 到 学 会 弄 懂 为 止 这 期 间, 非 常 感 谢 身 边 帮 助 我 的 同 事 和 朋 友! 每 次 向 他 们 请 教 问 题, 大 家 都 耐 心 细 致 地 给 我 解 答 历 经 三 年 学 习 考 试, 两 次 失 败,2010 年 10 月, 我 终 于 通 过 了 国 务 院 人 社 部 和 审 计 署 主 办 的 中 级 审 计 师 考 试, 拿 到 了 中 级 审 计 师 证 书 二 新 的 激 励 : 获 得 了 审 计 论 文 奖 能 拿 枪 杆 就 能 拿 笔 杆 在 部 队 主 业 就 是 操 枪 弄 炮, 清 洗 炮 膛, 设 置 阵 地, 炮 兵 侦 察, 目 标 测 算, 指 挥 射 击 等 等 现 在 转 业 进 了 审 计 局, 工 作 岗 位 要 求 我 从 事 综 合 文 稿 审 计 专 报 信 息 宣 传 等 工 作 这 些 都 是 专 业 性 很 强 的 文 稿, 对 于 一 个 刚 入 门 的 审 计 工 作 者 将 会 是 一 个 新 的 挑 战 怎 么 办? 想 要 出 成 果, 只 有 多 学 习 勤 写 勤 练, 没 有 捷 径 好 在 身 边 就 有 学 习 的 榜 样, 有 幸 与 单 位 专 职 从 事 综 合 文 稿 和 信 息 宣 传 的 前 辈 做 同 事 面 对 我 的 问 题, 他 们 总 是 手 把 手, 不 厌 其 烦 地 教 同 事 的 精 心 带 教, 也 加 快 了 我 进 步 的 速 度, 我 的 文 章 写 得 越 来 越 顺 手 几 年 来, 结 合 工 作 体 会 写 的 多 篇 文 章 陆 续 被 多 家 公 开 出 版 的 报 刊 录 用 发 表 了 2014 年, 撰 写 的 论 文 探 索 资 源 环 境 审 计 新 模 式 推 进 生 态 文 明 制 度 体 系 建 设 被 市 全 面 深 化 改 革 与 创 新 发 展 理 论 研 讨 会 评 为 优 秀 论 文 2015 年, 撰 写 的 2 篇 论 文 荣 获 市 审 计 学 会 年 度 优 秀 审 计 论 文 二 等 奖 和 三 等 奖 三 新 的 视 野 : 取 得 了 审 计 国 际 证 书 年 轻 博 学 就 是 财 富, 大 学 刚 毕 业 的 那 些 年 轻 人, 都 是 学 啥 像 啥, 考 啥 过 啥 的 学 霸 显 然, 我 已 经 过 了 做 学 霸 的 年 龄 做 不 成 学 霸, 我 就 争 做 霸 学 我 给 自 己 订 了 个 规 矩, 我 不 是 人 群 中 最 聪 明 的, 但 我 可 以 成 为 最 努 力 的 37 岁 考 出 中 级 审 计 师 后, 我 觉 得 既 然 自 己 的 职 业 走 上 了 审 计 之 路, 就 应 该 在 工 作 中 继 续 不 断 学 习 审 计 知 识 我 决 定 以 考 促 学, 继 续 报 考 了 CIA ( 国 际 注 册 内 部 审 计 师 ) 决 定 报 考 之 前, 就 听 人 说 CIA 有 点 难 度 的, 要 求 三 门 课 在 4 年 之 内 考 出 来, 而 且 每 门 课 的 平 均 通 过 率 仅 在 30% 左 右 真 正 开 始 考 试 才 知 道, 果 然 比 较 难 考 这 一 考, 跌 跌 撞 撞, 又 是 考 了 三 年 这 一 考, 还 考 出 了 个 笑 点, 妻 子 和 孩 子 笑 话 我, 为 了 考 CIA, 不 但 头 发 变 白 了, 额 头 也 出 了 三 条 杠, 都 考 成 了 老 爷 爷 大 队 长 了 哈 哈, 不 过 人 家 的 三 条 杠 是 别 在 胳 膊 上 的, 我 的 三 条 杠 是 长 在 额 头 的 历 经 三 年 屡 败 屡 战 的 努 力, / 上 海 审 计 47

48 审 计 文 苑 王 强 我 与 审 计 共 青 春 九 十 七 年 前 的 那 个 五 月, 青 春 的 激 情 燃 成 熊 熊 大 火, 青 春 的 力 量 震 撼 了 世 界 先 天 下 之 忧 而 忧, 后 天 下 之 乐 而 乐 的 五 四 精 神, 值 得 我 们 这 一 代 青 年 学 习 青 春 似 火, 岁 月 如 歌 今 天 的 我, 作 为 金 山 审 计 的 一 名 青 年, 青 春 岁 月 必 将 因 我 的 奋 斗 而 更 加 绚 丽, 审 计 事 业 必 将 因 我 的 奉 献 而 更 加 辉 煌! 如 果 说 审 计 是 那 无 涯 的 大 海, 我 的 青 春 便 是 海 洋 中 的 一 叶 小 舟, 是 审 计 承 载 着 我 的 青 春 梦 想 驶 向 远 方 ; 如 果 说 审 计 是 那 蔚 蓝 的 天 空, 我 的 青 春 便 是 苍 穹 中 的 一 只 雄 鹰, 是 审 计 让 我 插 着 青 春 的 翅 膀 展 翅 翱 翔 共 同 的 目 标 共 同 的 信 念, 我 们 怀 揣 梦 想 相 聚 在 这 里, 在 审 计 这 个 大 家 庭 中, 我 们 扬 帆 启 航 初 来 乍 到, 新 的 环 境 新 的 节 奏 新 的 征 程 让 我 有 些 茫 然, 甚 至 不 知 所 措 繁 琐 的 审 计 程 序 高 深 的 审 计 知 识 严 肃 的 工 作 状 态, 让 我 不 禁 有 些 畏 惧 与 胆 怯 是 领 导 的 谆 谆 教 诲 领 我 进 入 神 圣 的 审 计 殿 堂, 是 同 事 的 热 情 支 持 助 我 顺 利 熟 悉 审 计 工 作, 是 审 计 和 谐 的 大 环 境 推 我 成 长 成 熟 我 如 同 新 生 婴 儿 一 样, 在 审 计 母 亲 的 怀 抱 中 汲 取 着 养 分 是 审 计, 教 会 我 用 感 恩 之 情 对 待 岗 位, 以 责 任 之 心 对 待 工 作, 以 热 情 之 爱 奉 献 青 春, 以 实 际 行 动 履 行 对 生 命 的 承 诺 : 让 青 春 与 审 计 共 辉 煌 审 计 路 上, 征 程 漫 漫, 崎 岖 坎 坷, 有 成 长 的 磨 难, 耕 耘 的 艰 辛, 也 有 收 获 的 快 乐 每 一 朵 花 开 的 季 节, 都 珍 藏 着 一 段 如 歌 的 岁 月 虽 刚 入 审 计, 但 我 从 来 没 有 后 悔 过, 因 为, 我 懂 得 选 择 了 审 计, 就 选 择 了 付 出 ; 选 择 了 审 计, 就 选 择 了 拼 搏 ; 选 择 了 审 计, 就 要 勇 于 担 当 ; 选 择 了 审 计, 就 要 甘 于 奉 献 当 公 众 关 注 的 疑 团 被 澄 清 当 深 藏 已 久 的 问 题 被 揭 露 当 一 项 项 审 计 建 议 被 采 纳, 苦, 算 得 了 什 么? 累, 又 算 得 了 什 么? 有 一 种 信 念, 总 在 梦 里 开 花, 那 是 我 对 审 计 痴 心 不 改 的 忠 诚 和 坚 定 不 移 的 执 着 ; 有 一 种 幸 福, 总 在 心 窝 荡 漾, 那 是 我 对 审 计 始 终 不 渝 的 热 爱 和 春 风 催 开 的 笑 容 ; 有 一 种 情 愫, 总 是 难 以 割 舍, 那 是 我 对 审 计 一 往 情 深 的 眷 恋 和 总 也 放 不 下 的 牵 挂 今 后 的 日 子, 因 为 有 幸 与 审 计 结 缘, 回 忆 将 更 加 甜 蜜 ; 未 来 的 征 程, 因 为 毅 然 与 审 计 牵 手, 青 春 会 更 加 精 彩 十 年 二 十 年 三 十 年 之 后, 当 我 青 春 不 再 满 头 华 发, 我 依 然 会 自 豪 地 说 审 计, 是 我 们 终 生 无 悔 的 选 择, 我 与 审 计 共 青 春! ( 作 者 单 位 : 上 海 市 金 山 区 审 计 局 ) 终 于 在 我 40 岁 的 时 候, 如 愿 通 过 了 CIA 考 试, 拿 到 了 国 际 注 册 内 部 审 计 师 证 书 这 是 我 唯 一 一 个 国 际 证 书, 来 的 不 容 易, 我 也 格 外 珍 惜 四 新 的 征 程 : 跑 在 学 习 的 路 上 我 很 高 兴, 离 开 部 队 来 到 了 一 贯 支 持 鼓 励 学 习 的 审 计 局 正 如 单 位 领 导 所 说, 学 习 永 远 在 路 上, 只 有 学 会 在 学 习 中 工 作, 工 作 中 学 习, 才 能 不 断 取 得 进 步 我 也 始 终 认 为, 学 习 如 同 跑 马 拉 松, 不 在 乎 谁 起 跑 在 前, 谁 起 跑 在 后, 关 键 是 看 谁 能 以 比 较 快 而 稳 定 的 速 度 坚 持 跑 到 终 点 我 想, 我 既 然 不 是 学 霸, 就 要 在 学 习 路 上 继 续 做 霸 学, 以 自 己 跑 马 拉 松 的 心 态 对 待 学 习, 继 续 坚 持 在 工 作 中 学 习, 在 学 习 中 工 作, 不 断 提 高 审 计 理 论 知 识 和 业 务 能 力, 以 对 组 织 感 恩 的 心, 尽 心 尽 职 做 好 每 一 项 工 作 ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 综 合 计 划 处 ) / 上 海 审 计