窑 128 窑深圳大学学报渊人文社会科学版冤圆 017 年第 34 卷法律制度的真正形成尚需各相关机构联合主导袁并在总结经验的基础上针对现实问题进行精细化立法规制袁以因应该领域法制之阙如遥二尧我国老龄化与失能老人尧高龄老人照护困局渊一冤我国人口老龄化现状与趋势众所周知袁我国是目前世界上人

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充伍
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1 第 34 卷第 3 期深圳大学学报渊人文社会科学版冤灾燥造援 34 晕燥援 3 圆园 17 年 5 月允燥怎则灶葬造燥枣杂澡藻灶扎澡藻灶哉灶蚤增藻则泽蚤贼赠穴匀怎皂葬灶蚤贼蚤藻泽驭杂燥糟蚤葬造杂糟蚤藻灶糟藻泽雪 May 援圆园 17 老龄化之因应与长期照护保险法制之展望郑尚元袁袁少杰渊清华大学法学院袁北京冤摘要院我国人口基数大的国情决定了我国的老龄化是一个规模极大和发展特别迅速的过程遥高龄老人失能情况的增多对专人之照护提出了要求遥我国长期以来都是把这一责任交给家庭去承担袁照护费用及人力全部由家庭内部解决遥然而计划生育政策带来的年龄结构不均衡与代际递减下家庭结构的巨大变化袁使得独生子女成家后如何对双方年迈失能父母进行照护袁高收费且参差不齐的照护机构如何规范袁家庭无力负担时如何应对等问题走向社会的视野遥社会问题需要社会法来规制遥照护风险作为生存风险的一种已然成为社会风险遥长期照护保险作为一种在德国尧日本和我国台湾地区形成和使用的社会保险类型袁在应对该问题上有着较为成熟的经验遥目前我国也已经开始了长期护理保险制度的试点工作袁我们有理由相信长期照护保险法律制度提上立法议程和最终形成已经为期不远袁然而在法律原理尧保障目标尧条文精度尧经验积累上还需遵循其独特之制度形成路径袁才能为实现社会保险领域依法治国继续增砖添瓦遥关键词院老龄化曰长期照护曰护照风险曰依法治国中图分类号院 C 文献标识码院 A 文章编号院 1000 原 260X 渊 2017 冤一尧引言老龄化是现代化国家所必须面临的问题之一袁而我国人口比例和年龄结构一定程度上的失衡导致我国的老龄化问题面临着发展规模上和速度上的双重压力和考验袁高龄老人和失能老人占比显著且有进一步增大的趋势遥长期照护是在一个持续的时间段内对失去或者缺乏某种程度之活动能力者由个人或者社会公共渠道给予其肢体或精神上的康健照应与护理遥老龄化带来的高龄老人和失能老人势必有着照护需求遥中国社会传统中生养老赡的主要责任在于家庭袁而独生子女政策导致的倒金字塔型家庭结构和社会流动导致的代际分隔使得家庭照护之压力持续增加袁照护费用之畸高不仅超出企业退休职工养老金之平均水平袁甚至在一定程度上超过家庭内部承受范围遥生存风险中的照护风险已经从疾病中独立成为一种社会风险遥风险的社会化势必导致一定社会问题的出现袁而社会问题的不断显化将倒逼制度的形成要要这可以从长期照护保险法律制度的发端德国之经验总结出来遥目前德国尧日本已有较成熟之照护法律制度袁而我国台湾地区也已将其立法工作推进袁我国有必要将其制度之精神与精华引进袁以因应老龄化带来的照护风险和各种现实问题遥长期照护保险法制的建设需要立足于中国国情与现状袁对这一新型社会保险的原则尧权利义务责任关系尧给付方式与类型尧财源与监管等方面予以逐步明确袁同时也要对长期照护服务的市场予以规范袁从照护需求定级到照护方式选择袁从照护服务质量监督到照护市场秩序维护袁从护理人员资格准入到护理行业与产业的重构袁从一片空白之上建立将会是一个漫长的过程遥目前我国人社部已经出台指导意见开展长期护理保险之试点工作袁然而长期照护保险收稿日期 : 作者简介 : 郑尚元袁清华大学法学院教授袁博士生导师袁主要从事劳动法和社会保障法研究曰袁少杰袁清华大学法学院博士生袁主要从事劳动法和社会保障法研究遥

2 窑 128 窑深圳大学学报渊人文社会科学版冤圆 017 年第 34 卷法律制度的真正形成尚需各相关机构联合主导袁并在总结经验的基础上针对现实问题进行精细化立法规制袁以因应该领域法制之阙如遥二尧我国老龄化与失能老人尧高龄老人照护困局渊一冤我国人口老龄化现状与趋势众所周知袁我国是目前世界上人口最多的国家袁可是很多国人不知道中国也是现在世界上最野老冶的国家袁据国家统计局最新的人口统计资料来看袁截至 2015 年底袁中国亿的总人口中袁 60 岁及以上的老人有 2.22 亿袁占总人口的 16.1% 曰 65 岁及以上人口数为 1.44 亿人袁占比为 10.5% [1] 遥根据国际社会上通行的一般标准判断袁凡是一个国家或地区年龄 65 岁以上之老年人口占总人口比率超过 7% 或者 60 岁以上之老年人口占比达到 10% 以上时袁就认定其为野老龄化社会冶遥据此袁早在 2000 年我国 65 岁以上老年人口占总人口就达到了 7.1% 袁进入到老龄化社会国家的大军之中曰而十余年来袁该指标已经加速上升到 2015 年的 10.5% 遥 2014 年我国 65 岁以上人口数为 1.37 亿袁该部分人口平均近年来增加的速度为每年 700 万人遥单就目前而言袁我国已经是世界上老龄化人口数量最多的国家袁同时也是老龄化速度最快的国家遥数据表明袁我国的老龄化问题严重的同时还和少子化紧密联系在一起袁形成了老年人口基数大尧增长速度快尧年龄结构高龄化等突出特征遥据联合国官方网站公布的数据显示袁目前世界范围内袁老年人口中增长最快的年龄段为 80 岁或以上的老年人袁他们被称之为野耄耋冶袁其年增长率为 4.2 豫 [2] 遥老龄化之严峻情形在某种程度上和年龄结构的高龄化是正相关的遥即随着老年人口占总人口比例的增加袁高龄老人占总人口的比例也在不断攀升遥渊二冤失能老人尧高龄老人存在比例的客观性老龄化的现状既然如此严重袁那么在社会上存在数量不容小觑的失能老人和高龄老人的事实也就容易理解了遥根据历年来全国老龄工作委员会办公室发布的叶全国城乡失能老年人状况研究曳报告中公布的数据来看袁到 2015 年袁我国部分失能和完全失能老年人将达 4000 万人袁比 2010 年增加 700 万人袁占总体老年人口的 19.5% 遥其中完全失能老年人达 1240 万人左右袁占总体老年人口的 6.05 豫遥什么概念呢钥 60 岁以上的老年人中袁每 5 个就有一个人有着不同程度的失能情况袁平均到现代社会中袁每个核心家庭都有 4 位左右的老人需要赡养袁概率上说这就成了几乎每一个核心家庭都需要应对的问题遥通常讲的老龄化的数据始终强调的是老年人口占总人口的比例袁可其中有相当一部分的老年人口是非健康人口遥这一部分人群过去则被政策所忽视遥与过去相比袁当今的失能老人尧高龄老人数目在不断增加袁所占比例越来越大袁为什么会这样钥主要原因有二院第一袁老龄化是一种终生现象袁是全世界主要死亡原因向慢性病过渡的直观反映遥根据世界卫生组织公布的世界十大死亡原因来看袁慢性病在全世界造成的死亡数字不断加大袁其从发病到死亡往往需要很长的时间袁而且会给身体机能带来严重削弱遥第二袁老龄化已然是一种全社会化的现象袁是人口结构自然变化的体现遥几十年来计划生育导致的人口增加率的下降和医学进步推动平均寿命延长袁都使得我国人口结构发生着重大的变化袁青壮年人口随时间过渡向中老年尧耄耋老年人口过渡的比例也自然会越来越高遥渊三冤失能老人尧高龄老人照护的必要性我国自从 2000 年进入老龄化国家的梯队中后袁不仅有如老年人口基数大尧增速快等特征袁还因为城镇化的不断推进而呈现出一些独特的野中国特征冶袁即家庭小型化尧家中空巢化尧人口老龄化尧老年高龄化和老人失能化这野五化同见冶现象遥这些情况的出现加重了养老问题中的照护压力遥首先袁传统家庭观 [3] 念的根深蒂固教导国民尽到赡养扶助的义务遥其次袁基本生活满足上存在客观照护需求遥高龄和失能老人由于自身条件和情况决定了其在不同程度上出现了无法应对诸如野吃饭尧穿衣尧睡觉尧如厕冶等基本生活环节的情形袁吃饭尧穿衣尧睡觉尧如厕基本上属于人类需要每天重复的袁且带有很强私密性及专业性的行为袁老人不比小孩袁需要更多的耐心和呵护袁虽然是基本的生活环节袁然而一旦需要旁人介入照护袁则必须有专业培训和训练袁不然纵然是小事也无法达到野照护冶之实袁最多算是野陪伴冶了遥再者袁失能老人尧高龄老人随时可能会出现突发疾病或者病情恶化的情况袁如果没有照护介入的话袁很可能就像新闻中会经常看到的一样袁老人突然在家中死去袁只能时隔很久因尸体散发恶臭而被人知晓遥最后袁高龄及失能老人他们所需要照护的起点虽然是满足协助某些基本生活行为袁但是不仅身体上的行为需要介护袁心灵和精神上的需求也应当得到照护遥尤其是空巢老

3 第 3 期郑尚元袁袁少杰院老龄化之因应与长期照护保险法制之展望窑 129 窑人尧留守老人的不断增多袁老年人抑郁症尧自杀的新闻也是屡见于报端遥其实我们对于野健康冶的定义一直是野身心健康冶袁只是心理上的照护需求也许没有那么容易去定量度量罢了遥渊四冤三十年独生子女政策实施与家庭养老困局作为全面深化改革在民生事业调控中的重要一环袁 2015 年推出的全面两孩政策意味着在中国大陆实行了 36 年的独生子女政策正式宣告结束遥正如每一把刀都有其两面袁作为一项当时采用最极端方式去控制人口增长率的一项政策袁在三十余年来袁计划生育为经济发展带来了巨大的红利曰然而另一方面我们必须看到这样的现实院自 1979 年全面实行独生子女政策以来袁全国已有 1.5 亿个独生子女家庭遥由此带来的家庭规模锐减尧独生子女教育困局尧未来养老压力等社会问题已非常严峻遥与此同时袁长期以来的独生子女政策也给目前的核心家庭统一了范式院基本上都是野四二一冶结构院青壮年的夫妻各有其父母四位老人袁然后家庭树的延续只对应一个子嗣遥从宏观上看袁社会养老的代际传递将受到影响袁面临没钱养老的社会问题曰从微观上来看袁家庭养老往往落在青壮年成家的儿女的身上袁他们上有四位老人需要赡养袁下又有子女需要照顾袁还要进行日常的工作遥一旦四位老人中的任何一位出现问题袁那么这个家庭将陷入沉重的负担之中遥就目前来看袁不仅是金钱上的问题袁还有照护人力尧时间成本上的问题袁会让成年儿女增加上一个巨大的包袱遥而且照护本身依附于家庭袁往往由配偶尧子女和子女的配偶承担遥这一群体压力很大袁不仅由于对饮食尧沐浴尧排泄等的照看造成体力的负担袁还容易产生憎恶心理遥所以新闻中常常出现高龄老人有被虐待的情形遥尤其是负责看护的往往多为女性袁那 [4] 么为了照护而放弃工作袁也是企业和社会的损失遥此外袁更不用说野失独家庭冶的增加袁一旦父母的独子或者独女因疾病或其他意外事故去世后袁不仅陷入巨大的悲痛之中袁还将面临野老无所依尧老无所养冶的境地遥据叶中国青年报曳对全国多个失独家庭进行的采访和调研发现袁失独老人野不怕死袁怕老袁怕病冶袁并且野失独父母的年龄大部分在 40 耀 60 岁袁因 [5] 为身心都遭受重创袁特别容易未老先衰遥冶虽然上述种种都是独生子女政策推行三十多年来逐渐涌现出的问题袁但目前这些问题已经让传统依赖于家庭的养老面临着巨大的难题遥渊五冤独生子女政策实施三十年的家庭养老困局与失能尧高龄老人照护之社会化独生子女政策实施三十余年来带来了种种的社会问题袁已伴随人口红利的减弱而逐渐凸显遥而随着越来越多的第一代独生子女结婚生子袁他们的父母也逐渐步入了老年人的行列之中遥除了应对上涨的房价等生活压力袁照顾父母养老的压力也的确不小袁养老问题极易形成围城遥首先许多独生子女工作时间不长袁社会经验尚不丰富袁更不用说还有为数不少的青年独生子女在家野啃老冶袁一旦父母真正退休袁尤其是因为失能或者高龄而不能自理需要照护时袁势必成为令其野头大冶的难题遥其次袁独生子女没有兄弟姐妹轮流赡养照顾老人袁照护责任将长期落在独生子女夫妇上袁而往往年轻夫妻双方都要工作袁仅由家庭承担根本不现实遥第三袁现今社会老人所需要的也不单是金钱供给袁同时会有精神上的需求袁而二者的同时满足并不现实遥尤其是袁亲子分居的现状普遍起来袁根据一项社科院的样本调查显示袁野包括未婚独生子女在内, 与老年父母同住的比例仅为 40.7%, 亲子普遍分居也降低了独生子女为父母提供日常家务等实际支持的可能遥随着老人年龄的增大, 家务尧日常照料等家庭养老支持的缺乏势必会影响独生子女父母的晚年生活遥冶 [6] 而且分居父母之情况对于子女来说是一个野盲区冶遥在这种情况下袁老人摔倒尧突发疾病等特殊情形已是常态化发生袁出现这类问题时袁根本无法得到有效照护遥以上原因加在一起袁反而更加凸显出一个事实院独生子女政策实施后形成的核心家庭野四二一结构冶中袁仅仅依靠和凭借单个家庭的力量是无法满足年迈父母要要尤其是失能或者高龄的情况要要的照护需要的遥据公开数据显示袁截至 2015 年底袁我国 60 岁以上失能和半失能人数超过 4000 万遥在北京袁选择公立养老机构袁每月花销在 6000 元左右曰留在家中请看护袁人工费用每月至少 3000 元耀 4500 元遥然而袁 2015 年企业退休职工养老金平均每月约为 2200 元 [7] 遥这恰恰印证了照护不应单单依赖家庭袁而应该作为一种全社会广泛存在的问题袁由政府主导袁提出思路和方案进行解决遥晚年生活三尧长期照护保险法制形成与风险社会化渊一冤生存权之存在要要失能老人尧老龄老人的

4 窑 130 窑深圳大学学报渊人文社会科学版冤圆 017 年第 34 卷生存权即一般所谓社会国原则渊 Sozilasttat Prinzip 冤渊 P21-23 冤遥首次提出生存权概念的安东窑门格 [8] 尔在其 1886 年完成的著作叶全部劳动史论曳中将其界定为野指个人按照生存标准提出要求而由国家提供物质保障的权利冶遥这虽是一种相对狭义的概括袁却很好的反映了生存权的本质遥生存权一般来说包含衣食住行的基本保障及劳动尧教育尧社会尊严等方面遥而对于失能和高龄老人袁他们的生存权理应得到保障袁原因不仅仅是因为其对社会的贡献袁也是因为老年人的物质和精神上的富足程度在某种意义上是衡量社会文明高低的体现遥而当代社会中的失能尧高龄老人往往在新闻中会出现野因大小便失禁被子女关猪圈冶尧野老人抱孙子跳楼自杀冶等令人震惊之奇闻遥究其原因也不难理解袁高龄尧失能老人往往有一定程度的失能情况袁很可能连吃饭尧如厕等行为都无法独立完成袁且不仅体力不济袁智力水平也同样下降袁若无人看护和保障袁很容易酿成惨剧遥而同时袁野四二一冶家庭结构的催化和空巢老人数量的增多袁使得还有为数不少的老年人会出现野死在家中多日后邻居发现冶之情形袁失能尧高龄老人的晚年生活目前不仅没有得到精神上之富足袁野常回家看看冶在现有的经济水平下也更多是过年期间一年一度的小聚袁一旦需要照护情形发生袁子女甚至无法及时知晓袁很多时候只能有心无力遥生存权的存在与老年人是否享有救济请求权无关袁它是自然存在的遥同样的袁生存权的存在也不以国家是否积极采取行动为标准袁但是生存权的实现必须依靠国家行为遥生存权的保障是社会正义实现的体现袁而社会正义要求对经济资源与负担做合理的重新分配袁使人民有机会凭借其个人力量袁在社会 [9] 中与他人进行公平竞争遥老年人之生存权保障就是一种最基础的社会安全与正义的要求遥渊二冤个人风险分担与社会连带主义要要分担生存风险的社会保险属性凡人皆有生老病死之自然过程袁而高龄耄耋所致失能也几乎是每个人要面临的问题袁或者称之为野风险冶遥风险具有其必然性袁但从个体上或局部观之袁这种风险具有随机性尧偶发性袁放眼整个人类群体袁则有其自身的规律性遥以长期照护需求而观之袁人早晚要老去袁无非因个体差异而导致失能情况与时间不尽相同遥当失能作为一种客观存在且可能发生的野危险渊 Krise 冤冶袁同时个体家庭没有经济能力予以应对时袁这种危险就转化为需要采取措施予以解决的风险渊 Risiko 冤袁而其群体的普遍性决定其成为一种社会风险渊 Die sozialen Risiken 冤遥当危险成为事实后袁当事人有无独立的财力予以应对袁是衡量保险是否应介入的考量标准遥养老与照护本应是个人之责任与义务袁但在照护成本如此之高的当下袁个体家庭不堪其苦袁若无制度之引入袁极易对社会安全造成影响遥如同中国古代商船货物分散以分担风险之创始一样袁如果将人类这种规避和分担风险的行为予以制度化袁而对象是全体有着老化风险的国人袁作为全国一体的社会袁则在个体高龄失能情形发生触发一定条件需要照护之时袁以有源之水予以救济袁这就是基于社会连带或者国民连带思想形成的袁以自助为前提之连带责任袁此一社会连带主义以交换或互助 [10] 互惠的思想作为基础遥采用这种方式袁因其强制性与广泛性尧最低收入保障性尧强调社会适当与福利性因素等特性袁采取个体预付的方式袁对维持一定的照护水平袁不仅具有保险费与保险给付的连带袁更扩大 [11] 到代际之间袁形成野代际契约与连带冶的关系遥渊三冤个人问题酿成社会问题倒逼长期照护社会保险制度之形成 [12] 社会问题的产生乃是社会法的起源遥越来越多的高龄失能老人的出现袁不仅使得家庭对于照护问题感到头疼袁社会上的应对措施也没有形成规模遥家庭结构小型化和空巢老人的增多袁以及受照护人力的限制袁居家养老极为不现实袁极度呼唤专门机构介入袁这也符合社会分工细化的需求遥而目前照护服务费用与企业退休职工养老金的比例基本上在 3 院 1 到 2 院 1 之间袁如果一个独生子女成年后的家庭要应对四个老人的照护袁那么现有的养老金对于照护需求可谓杯水车薪遥虽然我国高龄及失能老人比例不断扩大袁照护需求不断提升袁催生了养老服务业的发展遥然而袁在没有明确规定的统一的行业服务标准及定价体系袁以及专门的资质审核和照护人工养成和认证等具体配套制度的前提下袁目前养老尧看护机构的床位紧张尧护工短缺情况已极为普遍袁暂时无法充分应对社会的照护需求遥而且很多养老机构由于专业护理人员的不足袁甚至只接受能自理的老年人袁这对于长期照护需求者无疑是毫无用处可言遥而就现在来看袁社区养老氛围尚未形成袁虽然国家开始提倡和推动袁社区照料中心也在增加袁但是就其发展水平上远远无法满足长期照护需求者的要求遥照护问题原则上的确是个人责任袁个人和家庭

5 第 3 期郑尚元袁袁少杰院老龄化之因应与长期照护保险法制之展望窑 131 窑有义务为老年生活水平和因应风险提前筹划和积蓄曰但不可否认的是袁照护问题也是社会问题袁当高龄尧失能老人变得更多袁当照护成本过高不济袁当独生子女无力承担袁失控的个人责任可能恶化政府的救济负担袁并带来一系列的连锁社会问题袁因而养老成为政府介入的个人事务 [13] 遥照护作为养老中的重要一环袁一个分担风险与社会连带的面向全体国民的保险项目呼之欲出遥而要想真正确立袁根本在于其法制化袁也就倒逼和催生这样一种制度的形成遥四尧德国尧日本长期照护保险法制形成及我国台湾地区立法展开渊一冤德尧日长期照护保险法制展开综合来看袁域外国家和地区对高龄及失能老人养老问题的社会政策袁已经过一定时间的发展变化袁有着较为成熟的体例和各自的特点遥但就沿革来看袁都是先重视最基本的经济安全要要采用国民年金及老年年金等方式袁而后是有针对性的居住政策要要住房尧租房补贴及健康服务优待袁到最后才是长期照护保险服务法制之考量遥世界范围内袁老年年金与健康服务在 20 世纪六十年代期间已有长足发展袁但直到八十年代初期才开始重视长期照护的政策需求 [14] 遥其中德国和日本单独将长期照护风险作为社会保险的一个独立项目并予以立法袁其发展值得借鉴遥德国在 1990 年先是将长期照护保险明确为医疗和疾病保险下的一个类目袁接着在 1992 年提出了长期照护保险方案袁继而照护保险法在 1994 年 5 月正式通过立法袁并至 1996 年分阶段逐步实施袁并最终成为该国社会保险尧年金保险尧意外保险与失业保险以外的野第五支柱冶 [15] 遥德国社会也是在充分意识到长寿社会带来的失能趋势和家庭养老所承受的压力提升下袁个人所面临的风险已经普及为一种社会风险袁若不采取措施袁则个人风险的成本将因此转嫁给社会袁过重的社会救助无疑增加了政府财政负担袁故而采取社会保险这种政策予以因应遥在长期照护保险立法之中袁对于社会责任的明确尧三级照护需求程度的划分尧与医疗保险的关联加保尧给付方式的多元化等皆有独到的规定遥此外袁又逐步采取立法形式推进相关配套规定细化袁如 2000 年通过的叶老年护理员法曳对从事长期照护服务这一职业员工的专业教育尧培训考核养成等做了统一规定曰 2002 年底通过的叶机构经营能力评估与照护品质保证法曳则对照护机构和照护质量进行了定量化的标准制定遥随着人口结构的进一步改变袁立法实施二十多年来袁德国长期照护保险法不断发展完善袁并且对社会的重要程度与日俱增遥日本为应对养老问题袁先是在 1982 年通过叶老人保健法曳袁并逐步建立老人保健和老年人的照顾和医疗优待政策袁为随后的介护体系建立了良好基础遥 1995 年提出野老年福利应通过保险实现冶袁拟采用国家运营的保险取代行政拨款方式给家庭的老年福利补贴来因应老龄化的社会问题遥随后其国会在 1997 [16] 年末通过了叶介护保险法曳遥这一介护保险法将老年人尧残疾人等群体明确为需长期照护介入的对象并通过国家保险来保障袁并限定 40 岁以上投保尧仅限实务渊物品与服务冤而无现金给付等细则遥 2005 年 6 月袁其介护保险法的首个修正案通过袁对介护基准和报酬进行了调整遥对比而言袁在对象上德日皆为强制性的社会保险袁只是对象上日本介护保险限定 40 岁以上国民投保曰给付方面日本以实务给付袁而德国兼有实务与现金曰财源上日本为政府与私人各半袁且使用者仍需负担一定费用袁而德国为劳资双方负担袁政府负担最小遥渊二冤我国台湾地区立法展开我国台湾地区在社会法方面学术研究之建树颇多袁在长期照护保险法制实践上也领先一步袁目前已经在该领域卓有经验遥最早可以追溯到 1980 年台湾的野老人福利法冶袁当时对老人的定义是 70 岁以上老人袁对政府管理分工尧居家照护养老服务等做了规定并首次提出为野身心受损冶老人提供辅助居家服务等类似长期照护的内容遥之后袁政策规定逐渐开始整合遥 1995 年开始实施全民健保袁将居家护理纳入给付范围袁不过明确了收纳项目遥 1997 年野老人福利法冶修法将老人修正为 65 岁曰 1998 年尧 1999 年先后由台湾卫生署尧行政院等部门提出野老人长期照护三年计划冶尧野建构台湾长期照护体系十年计划冶等袁提出对家庭照护予以协助尧营造社区式长期照护资源 [17] 等袁旨在提供多元化长照服务遥此外还有诸如野构建长期照护体系先导计划冶尧野照顾服务福利及产业发展方案冶等遥总体而言袁台湾对于老年事务的行政管理较为分散袁有社政尧卫政和退辅会三大行政体系袁管辖权极易冲突袁也没有明确之整合遥相关的规定散见于各类法规命令及行政规则之中袁法律位阶不高遥台湾行政对于长期照顾服务需求之因应袁主要是透过政策性的奖励与补助来鼓励长期照顾服务的提供袁经费

6 窑 132 窑深圳大学学报渊人文社会科学版冤圆 017 年第 34 卷主要来自卫生医疗与社会福利两大部门遥 2015 年台湾野长期照护服务法冶在蹉跎数年后袁经由台湾立法院三读通过袁开始着手进行立法院的审议工作遥千呼万唤始出来袁该法可以将目前的资源进一步整合袁就照护人力和管理尧照护机构设置和资质等方面进一步细化袁无疑是个进步袁当然台湾地区也面临着严重老龄化情形袁究竟实施成效如何袁有待进一步观察遥渊三冤我国长期照护保险制度的引进我国目前针对长期照护保险尚无法律方面的实践袁仅有一些保险公司推出了商业性质的保险项目袁就全社会共享的长期照护保险法律制度立法方面仍为空白遥高龄失能老人的长期照护及临终关怀等问题可能会成为未来几十年中国经济社会发展的心病袁而现有的野养老保险冶也更多只是一种退休生活替代保障遥对德尧日及我国台湾地区的因应和法制展开可以看出袁他们也在近年来面对这样的问题袁在国家经济发达的基础上袁以福利国家思想为政策导向袁先后创设尧确立了照护保险制度袁并以法律的形式予以明确遥这种法制的形成无疑是社会所得重新分配的又一次进行袁同时也是用保险因应社会风险的体现遥当然袁这些都是在其现有制度不足以应对现实问题的时候才纳入社会关注和国家立法规划的袁有问题去解决袁虽然法律立法有略微滞后之虞袁但考虑到现实情形之复杂袁能有举措已经实属不易遥就我国长期照护保险制度的引进来说袁值得借鉴的有以下几个思路院第一袁积极应对和回应社会变迁遥就德国法制建设的历史看袁其第五支柱的建设完全是在经济衰退尧社会质疑的时候依然按照野社会国原则冶建立起来的袁主导一种分配的正义遥社会保险作为一种社会保障和所得重分配的方式袁势必受到质疑的声音和各种阻力袁在这种时候袁应当秉承野为人民服务冶的宗旨袁在全面深化改革的过程中袁将长期照护保险这一巨大民生保障制度建立并完善起来遥第二袁建立社会保险财政模式遥长期照护保险一旦形成袁在其资金来源上往往有税收尧私人保险和社会保险三种模式袁其中税收模式高度与政府财政水平相关袁而且贸然加税于法无据曰而私人保险则易出现年轻世代不愿投保尧低收入者无力投保和对高风险者拒绝投保的情况袁无法满足其本来目的遥以社会保险模式加之随收随付的方式袁无需积累资本且不受通胀压力袁亦不会有基金管理不当风险遥第三袁专门立法和与现有医保对接遥在长期照护保险问题上袁一定要形成专门的保险制度袁在立法上袁可以先有总纲之野长期照护保险法冶袁再有野长期照护服务法冶遥前者需要针对保险项目的对象尧投保尧项目尧报销等内容曰后者则主要针对长期照护服务行业设立袁如照护品质标准确立尧照护市场管理及从业人员资格认定和社会监督形成等遥以中国这样一个疆域广阔尧城乡二元尧区域发展不均的发展中国家来看袁有一种纲领式的立法是必须的袁其他细则则可以建立一个全国范围内的最低标准袁继而允许各地依照自己的发展水平予以向上浮动遥长期照护保险一定要独立出来袁不能作为医疗保险的一个子项目而存在遥比如日本就是因为野长期入院费用高袁照护按医疗费计算成本太高以及本来以治疗为目的的医院病床中袁成了照护场所袁而医疗设施条件和专业人员 [18] 的配置都白白浪费了冶才建立了照护保险法遥至于政府机构行政尧鉴定标准这些内容袁则可以与医疗保险共享专业技术袁互通有无袁如德国的医事服务处渊 MDK 冤则同时对二者服务遥第四袁加强对照护品质的管控和市场规范遥在长期照护服务上袁德国的保费费率仅为 1.7% 袁在控制成本的基础上袁对照护品质应有国家统一的标准规范袁因为长期照护为服务性的给付袁且有社会保险这一属性袁那么市场上规范竞争则对公益非营利性和营利性的照护机构应有不同模式的规范袁以其良性竞争为需求者提供更多选择遥而机构内部则按照行业标准自检与接受监督遥同时对于该领域应引入退出机制袁不能作为野吃皇粮冶的单位而使其不思进取遥第五袁专业人才建设与社会配套处理遥德国尧台湾的照护人力也面临一定程度的流动和缺失袁究其原因不外乎薪酬低尧工作累等遥其实正如野天价月嫂冶一样袁好的长期照护人力随着这一行业的兴起势必拥有不菲的待遇袁但这需要专业化人才的出现袁接触性的护理如协助翻身尧排便等袁其有特别的专业技巧袁应当需要专门接受护理学尧心理学等教育或培训 [19] 的人经由考试合格后从业袁并接受年度考核遥目前照护从业群体大多为短期工袁且缺乏专业技能袁或者接受的是医疗护理教育袁离照护的要求相差较大遥而养老服务机构的建立还需要社会在基础设施和配套政策上完善尧支持袁如目前的社会医疗卫生服务中心袁则有望和社区养老服务做一对接或依托袁以期其 [20] 野政策落地冶遥毕竟长期照护保险只能解决钱的问题袁而配套的照护人力和照护机构没有建立起来袁就会出现有钱也买不到服务的尴尬处境遥

7 第 3 期郑尚元袁袁少杰院老龄化之因应与长期照护保险法制之展望窑 133 窑五尧长期照护保险制度形成路径及法制展望渊一冤长期照护保险之法律原理长期照护保险之法理基础在于其对于照护需求者生存权的保障袁基于社会广泛的平等权袁以社会连带原则为思路袁兼以对于个人生活的补充原则的适用袁建立起一种野保障人民基本生活为目的袁基于社会连带的精神袁由国家规范提供国民生活保障冶性质的社会保险 [8] 渊 P19-41 冤遥其法律形成之原理袁可分为以下内容院第一尧制定长期照护专门法律遥我国是法制国家袁有专门之法律袁且将其提高到法律之位阶袁才能对相应政策实现提供法律渊源和根据遥政府已经在推进试点工作袁但是对于基本性的框架规定应尽早开展和明确袁严重老龄化之下的养老与照护是很艰巨的任务袁社会观念和氛围的形成有赖于国家制度的架构袁哪怕是一个纲领性的法律袁都可以很好的促进配套人力和服务产业的形成袁在全社会范围内将其提到一个重要课题上遥同时以立法形式保障照护需求者的权益袁也是法制现代化的体现遥第二尧全民参保及强制投保原则遥长期照护风险不同于医疗的疾病风险袁就其已经扩及为社会风险的趋势看袁这种社会风险导致的财务风险袁最好的解决措施还应当是财务风险社会化遥就平等原则来看袁让全民参保袁并提供基本的照护服务袁在风险分担和保费分摊上袁则可以良好利用世代性的互助将其普及遥第三尧照护标准统一及给付简化遥涉及到给付标准认定上袁则需要在国内统一护理标准和失能等级的评定遥制度的永续其实需要一致的尧互相衔接的尧标准化的分级体系袁否则袁极易导致长期护理保险制度存在严重的野碎片化冶程度遥这将严重制约法制建立和规范的进程遥而在行政性的给付申请与判定过程中袁应当以便民利民的宗旨为目标袁简化过程遥第四袁给付方式与多元化兼顾遥目前主流的照护方式为居家式尧社区式和机构式照护遥而长期照护社区化为世界潮流袁我国人口众多袁利用现有资源袁充分完善配套设施袁就失能程度分别建立和补充相应等级的照护服务遥社会养老资源对生活照料尧医疗服务尧精神生活三个方面都可以照顾到遥社会养老资源可成为老年人晚年生活的主要依赖袁而社区可以提供的养老设施与服务是其重要组成部分遥在与医疗服务对接尧增加社区护理点尧形成照护氛围角度上袁应在加大配套设施完善的同时加紧形成制度遥渊二冤地方立法经验累积与中央立法目前我国已经开始了长期护理保险制度的试点工作袁这一首批试点选择的 15 个城市包括上海尧广州尧青岛尧承德等袁在地理上在全国范围内较为分散袁能够有较好的代表意义遥就试点而言袁关键的可能是去创设一些未曾有过的事项袁然后进行观察和调整遥如通过优化职工医保统账结尧调剂费率等途径筹集袁然后最终确立资金来源和合理的筹资机制袁逐渐对费率尧缴费分摊比例尧如何提取和使用进行明确遥同时需要明确的是长期照护保险是一种全国性的社会保险袁那么对于护理标准和护理方式的确立袁则应参考域外之经验结合我国实际情况袁逐渐收集案例以期制定像工伤认定标准一样统一的全国性标准袁探索在立法时能在对应照护需求下设置类型化的尧能满足基本需求的照护待遇标准遥此外袁大多数人口老化的国家都经历了从侧重机构服务到鼓励社区和居家服务的过程袁社区和居家照护服务通常被认为是对家庭照料最有效的补充袁这在地方试点中袁也应当去考虑究竟如何去推进照护和养老服务业这一野朝阳产业冶遥对于中央的立法来说袁如果要在国内推行这一社会保险制度袁结合我国以往经验来看袁不妨尽快以框架式的立法为蓝本袁形成观念和推进社会养老照护服务氛围袁内推照护机构尧照护服务业的发展遥同时袁就其发展过程中出现的问题袁进一步对机构资质尧从业人员培训考核与认定尧养老机构内生性规定和服务标准尧责任承担及与目前养老保险尧医疗保险接轨袁进行细致的结合与考量遥当然也可以先进行细致的规定再对实行中的问题进行逐步修正袁但是一来修法成本太高袁二来这样的话袁距离真正的照护保险法的出台可能又要等待许多时日了遥野社会保险法之前便有各险种的制度构建与实践袁我们可以从社会保险法所规范的各种制度中去追溯和整理那些已有的制度遥这也是中国大陆建立社会保险法制的特殊之处袁即政策先行尧实验在先袁而立法具有浓厚的 [21] 汇总性质遥冶参考文献院 [1] 国家统计局.2015 年国民经济和社会发展统计公报 [ED/ OL] html [2] 联合国老龄化议题尧老龄问题领域的重大发展 [ED/OL]. 联

8 窑 134 窑深圳大学学报渊人文社会科学版冤圆 017 年第 34 卷合国官方网站. htm [3] 钟秉正. 我国长期照护制度亟待立法管理 [J]. 消费者报导袁 1999 袁渊 353 冤院 [4] Pedro Olivares-Tirado, Nanako Tamiya.Trends and Factors in Japan's Long-Term Care Insurance System:Japan's 10-year Experience[M].Book Springer 院 Briefs in Aging 袁 [5] 王梦婕袁张昢昢. 失独家庭生存状况调查要要我们的晚年何处安放 [N]. 中国青年报袁渊 03 冤. [6] 陈磊. 老龄法律法规薄弱难助养老服务发展 [N]. 法制日报, 渊 05 冤. [7] 罗娟.15 个城市试点长期护理保险制度 [N]. 工人日报袁渊 06 冤. [8] 陆敏清. 日本照护保险法之研究 [D]. 台湾院国立中正大学法律研究所硕士论文袁 [9] 谢荣堂. 社会法治国之社会安全法制 [J]. 月旦法学教室袁 2003 袁渊 10 冤院 [10] 福武直. 社会保障与社会保障论 [A]. 社会保障研究所编袁社会保障的基本问题 [C]. 东京院东京大学出版社袁 [11] 高腾昭. 社会保障法的基本原理与构造 [M]. 东京院日本法政大学出版局袁 [12] 台湾社会法与社会政策学会主编. 社会法 [M]. 台北院元照出版有限公司袁 [13] 郑尚元. 劳动法与社会保障法前沿问题 [M]. 北京院清华大学出版社袁 [14] Patrick Hennessy.The Growing Risk of Dependency in Old Age:What Role for Families and for Social Security[J].In 鄄 ternational Social Security Review,1997 袁渊 50 冤院 [15] 钟秉正. 德国长期照护法制之经验 [J]. 长期照护杂志袁 2010 袁渊 2 冤 :121. [16] 增田雅畅. 介护保险法渊新版冤 [M]. 日本院有斐阁袁 [17] 吴淑琼. 人口老化与长期照护政策 [J]. 国家政策季刊袁 2005 袁渊 4 冤院 [18] 菊池馨実. 社会保障法 [M]. 日本院有斐阁袁 [19] 林美色. 长期照护保险院德国荷兰模式析论 [M]. 台北院巨流图书公司袁 [20] 奚冬琪. 野长期护理险冶期待完善配套政策 [N]. 人民政协报袁渊 05 冤. [21] 郑尚元袁李海明. 社会保险法制之开启要要评野中华人民共和国社会保险法冶 [J]. 月旦民商法袁 2011 袁渊 34 冤院揖责任编辑院周琍铱 Responses to Population Ageing and Prospects for Long-term Care Insurance Legislation ZHENG Shang-yuan, YUAN Shao-jie (Law School of Qinghua University, Beijing, ) Abstract: Due to large population basis, population ageing is a large-scale and very quick process for China. The increasing number of old disabled people demands dedicated care. For a long time, China has been turning over this responsibility to families, and the families cover the care fee and provide care takers. However, with the dramatic changes in family structures due to the imbalance of age structure and the progressively diminishing family size from one generation to the next caused by family planning policies, how to take care of the elderly disabled parents from both sides after the only children getting married, how to regulate overcharging care services and services of different types and qualities, and how to respond when families cannot afford to take care of their elders has become social concerns. Social concerns need to be regulated with social laws. Care risk, a type of survival risks, has become social risk. Long-term care insurance, a social insurance formed and used in Germany, Japan and Taiwan, has adequate experience to address the issue. At present, China has launched pilot programs in long-term care insurance system. We have reason to believe that long-term care insurance system will soon be put on the agenda of lawmakers and eventually come into shape. However, only following the path of this unique system in legal principles, security objectives, legal provision accuracy, and experience accumulation can we help rule the country by law in the field of social insurance. Key words: population ageing; long-term care; care risk; rule the country by law

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,,, ( ) ( ), %, %,,,,,,,,,,,,,,,,,,, %,,,,,,,, :,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, ( ),,, :., ( ),,,,,, :,, ( ),, * ( ) 葛延风内容提要 : 中国养老保障制度改革的方向是基金预筹积累的个人帐户制度在向新制度的转轨过程中, 核心的问题是解决老职工的养老金来源年以来的改革没有解决这一问题, 以致于陷入困境作者认为改革的思路是用国有资产存量偿还对老职工的养老金负债, 在此基础上建立完全的个人帐户制度医疗和失业保障改革也应转换思路医疗保障制度改革应打破城乡分割问题, 建立城乡一体化的保障体系失业保障不能通过失业保险解决,