8 汤景泰 : 论新媒体语境下公共决策中的民意沟通 2013 年 8 月一民意与公共决策 ( 一 ) 民意首先需要指出的是, 尽管民意是个被广泛使用的概念, 但其内涵却一直众说纷纭美国舆论学家李普曼在其舆论学中提出, 人们吸收客观事实后形成脑中印象, 再对客观事实作出表达, 就形成了民意

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乙月仰
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1 2013 年第 8 期 No 暨南学报 ( 哲学社会科学版 ) JinanJournal(PhilosophyandSocialSciences) 总第 175 期 SumNo.175 论新媒体语境下公共决策中的民意沟通汤景泰 ( 暨南大学新闻与传播学院, 广东广州 ) [ 摘要 ] 近年来, 因公共决策遭受民意否决而引发的群体性事件屡见不鲜其中问题关键在于政府缺乏将民意纳入整个公共决策过程中的决策思维和实现路径在创新社会管理的背景下, 要提升科学决策和民主决策的水平, 需要转变政府公共决策的观念, 变宣传为对话, 始终坚持听取民意与争取民意同在的立场, 进行充分的民意沟通, 通过传播方式的多样化和现代化, 实施有针对性的议题设置, 将听取民意与争取民意落到实处, 以促进决策的顺利制定与实施 [ 关键词 ] 公共决策 ; 民意沟通 ; 宣传 ; 议程设置 ; 社会管理创新 [ 中图分类号 ] G206 [ 文献标识码 ] A [ 文章编号 ] (2013) 近年来, 随着各类新媒体的不断涌现, 民意拥有了更多的表达渠道公众积极就各类热点事件表达意见, 呈现出鲜明的跨地域与全时空的特点, 对公共决策产生的影响力日趋广泛和深入与此同时, 党和国家的重要文件也一再强调保障公民的知情权参与权表达权监督权 [1] 但不容忽视的是, 在一些地区和部门, 公共决策与民意间的矛盾却不断出现在个别地区, 甚至还出现了因公共决策遭受民意否决而引发群体性事件从 2007 年厦门 PX 项目事件 2009 年番禺垃圾焚烧厂事件, 到 2012 年的四川什邡事件江苏启东事件宁波 PX 事件, 民意否决公共决策并最终促使政府最终放弃原来决策的事件一再发生一方面, 这体现出政府在公共决策中对民意的重视, 是公共决策民主化进程中的进步, 另一方面, 其中也暴露出政府在公共决策中对民意的理解, 以及如何将民意融入决策过程的具体路径上存在严重短板公共决策与民意的关系研究, 在学界业界历来颇受关注综观这些研究, 研究者们重点关注了政府决策中存在决策被动决策公关缺乏理性等问题 ( 赵建国刘,2010); 并且针对公共决策形成过程中的信息收集和增强接受性两个阶段, 提出了民意重要性的问题 ( 张淑华, 2010); 而在具体的实现路径中, 则关注了政府决策中如何做到听取民意的问题 ( 李伟民, 2009; 俞祖成庄秀娟,2010; 郭百灵,2012) 总体来看, 国内学者的研究都重视了民意之于公共决策成败的重要性, 但在除听取民意之外, 如何系统认识民意与决策的关系以助科学决策仍然存在欠缺在欧美国家, 关于公共决策与民意关系的研究相对更加系统, 如托马斯 J.C. 的公共决策中的公民参与 : 公共管理者的新技能与新策略, 反复思考并解释公共管理者在不同决策情况下, 应以怎样的标准选择不同范围不同深度的公民参与形式这一核心内容西方学者的研究给我们提供了重要的理论参考, 但如何与中国社会语境与实践相对接, 仍是需要进一步思考的内容 [ 收稿日期 ] [ 作者简介 ] 汤景泰 (1981 ), 男, 山东济宁人, 暨南大学新闻与传播学院副教授, 主要从事新媒体与危机传播研究 [ 基金项目 ] 教育部人文社会科学青年项目新媒体语境下的危机沟通研究 (11YJC860043) 暨南大学新闻与传播学院研究生李婷婷对于本文写作做出特别贡献

2 8 汤景泰 : 论新媒体语境下公共决策中的民意沟通 2013 年 8 月一民意与公共决策 ( 一 ) 民意首先需要指出的是, 尽管民意是个被广泛使用的概念, 但其内涵却一直众说纷纭美国舆论学家李普曼在其舆论学中提出, 人们吸收客观事实后形成脑中印象, 再对客观事实作出表达, 就形成了民意 (publicopinion) 魏宏晋在民意与舆论解构与反思中认为 : 具有民主政治价值意义的民意, 简单而言就是公众的意见, 也就是较正面的人民群众的集体意见表达具体而言, 民意是指对于一个重要的公共议题, 相当数目的一群公民主动发表, 并且透过理性思考后的看法 [2]9 台湾学者余致力则进一步辨析说 : 民意的民不必然等同全民, 民意也未必一定是多数民众的意见当然, 特定的民意如果在人数上多过未表达意见或持反对意见的人时, 我们可以称这种民意为多数民意或主流民意 [3] 李昌昊结合现代社会的民意形态, 将民意界定为多元主体和类型下的民意 : 指一个或一个以上的自然人法人或非法人组织针对特定时间内的特定议题的主观意愿和态度可以包括全体民意多数民意少数民意个体民意, 也可以包括自然人民意法人民意非法人组织民意等诸多种类, 由此亦可称为多元民意 [4] 综观国内外学者对民意内涵的辨析, 可以明确的是 :(1) 民意是公众对公共议题的看法 (2) 民意是相当数量公众的意愿和态度, 这个数量是一个涵盖宽泛的概念, 并没有具体规定, 因此有多数民意少数民意之分从民意的这两点本质特征上看, 公共决策中倾听民意是实现科学决策的保证对于高品质的政策而言, 有几种信息是必需的第一, 管理者需要有关政策在其作用范围内运转状况的信息 ; 第二, 管理者需要有关公众偏好的信息 ; 第三, 管理者可能需要关于某个问题或者其解决方案的技术信息 [5] 无疑这三点都需要通过听取民意来实现然而, 从另一方面, 民意在概念与实务中存在的矛盾与悖论, 又决定了公共决策过程中不能仅仅只是听取民意原因在于 :(1) 尽管人们用自以为是的理性作出意见表达, 却很可能事与愿违, 民意中不一定包含真正的理性魏宏晋的定义认为民意是公民意见的主动表达, 并且是理性思考后的看法但从李普曼的角度, 我们在脑中形成的印象会决定我们的意见和行为, 可是这和客观事实经常有很大的差距, 一则因为人们可能没有足够的时间去得到足够与事实有关的资讯, 二则人们有很多先入为主的观念会影响我们对于事实的认知尤其因为民意不一定是公民主动的意见表达, 也有可能是被外在力量操纵或者建构 ;(2) 既然民意有多数民意少数民意之分, 表现为一种多元存在, 那么在公共决策中对民意的落实必然有所选择, 有所放弃 ( 二 ) 公共决策按照美国政治学家戴维伊斯顿的政治系统分析框架, 公共决策过程可被看作一个由政策输入政策转换政策输出三大环节构成的完整系统 [6]42 西蒙最先把过程概念引入决策研究中, 提出了决策四阶段论 :(1) 找出决策的理由, 即发现问题确立目标搜集信息阶段, 是决策的起点 (2) 找到可能的行动方案, 即拟定备选方案, 每个备选方案由决策目标环境参量和决策变量三个基本部分 (3) 在诸行动方案中进行选择, 即抉择活动 (4) 对已进行的抉择进行评价和修正, 即审查活动 [7] 拉斯韦尔在他的决策过程一书中, 把政策的制定过程划分为情报 (inteligence) 建议 (pro motion) 规定 (prescription) 合法化 (invoca tion) 应用 (application) 终止 (termination) 和评估 (appraisal) 等七个阶段我国学者陈淑云把公共决策过程进一步简化为三个基本环节 : 议程的设立发现公共问题并引起决策者关注 ; 方案的制定政策方案的设计选择和确定过程 ; 政策合法化制定后的政策公布执行和评估的过程尽管不同学者对公共决策具体过程的细分和阐释不同, 毋庸置疑的是公共决策的框架本身就预留了大量政府沟通民意的空间其中根本源于公共决策的本质属性决策客体针对公共事务和公共利益, 这是它与其他政策最大

3 第 35 卷第 8 期暨南学报 ( 哲学社会科学版 ) 9 的区别公共决策的本质属性与其实现过程的系统化结构共同决定公共决策中, 政府与民意存在必然的博弈具体而言, 在政策的输入阶段, 什么样的公共议题应该提上政策议程, 政策转化阶段, 如何进行方案拟定与筛选以确保政策实现公共利益的最大化, 政策输出阶段, 应最终敲定哪一种决策方案, 以及对已进行的决策进行后续评价和修正, 都是政府与民意博弈的焦点 ( 三 ) 民意与公共决策的关系通过对民意本身复杂性的辨析, 及其在理论与实操两个层面的矛盾和悖论, 我们可以说, 民意与公共决策之间存在矛盾, 但这种矛盾并非不可调和为了实现公共利益的最大化以及取得不同利益主体之间的利益均衡, 客观上要求政府在公共决策中做到与民意进行充分的对话沟通这种平等的公开对话沟通, 对于社会共识的形成极其重要因为在公共空间中, 社会成员通过各种各样的媒介或面对面交流去探讨共同关心的事件, 并因而能就这些事件形成一种共识 [8]197 因此, 尊重民意, 将民意纳入公共决策整体进程, 在决策过程中进行充分的民意沟通, 是实现公共决策合理化合法化的重要保障要实现成功的公共决策, 政府关键需要在决策输入阶段放开决策议程设定, 提供有效渠道与平台, 让民众充分表达自身的利益诉求, 凝聚共识, 进而推动某一公共议题提上决策议程在决策转化输出阶段, 政府重在对公共决策的质量要求上把好关所谓公共决策的质量要求是指任何与最终决策本质相关的政策或管理上的约束 (Vroom andyeton,1973,pp21-22) 比如, 技术约束 : 用以限定应该考虑哪些政策解决方案 ( 因为有时经验表明, 某种特定的解决方案并不能有效地运作 ); 规章约束 : 即任何决策过程都必须涉及的法定因素 ; 预算约束 : 即某种问题解决方案可以花费多少钱在整个公共决策过程中, 政府扮演的应是一种议程设置者平台提供者规则制定者的角色, 让民意得以充分表达, 实现与民意的充分对话沟通在此过程中政府要牢牢把握公共利益的方向, 并在政策质量把关方面发挥权威作用, 以保证所制定的决策真正有利于民特别值得一提的是, 与民意保持对话, 并不意味着政府要将所有权利让渡给民意, 而是更强调双方的平等互动对于政府而言, 应该为公民参与的整个程序作出安排, 在政策质量规定方面发挥权威作用, 对并问题结构界定提供权威性的解释 [5]67 二民意沟通民意沟通的具体内涵从实际操作的层面, 可以分为听取民意与争取民意两个部分梳理近年来民意否决公共决策的案例, 当下政府公共决策最为公众诟病的地方在于 : 政府缺乏将民意纳入整个公共决策过程中的决策思维和实现路径决策输入阶段民意缺席, 公民知情权参与权得不到保障, 致使公共决策一开始缺乏合法性与合理性在决策转化决策输出阶段, 政府在已然遭受民意质疑的情况下, 缺乏进一步争取民意支持的智慧和举措, 致使政策的合理性合法性没有得到必要的证明和维护, 最终导致公共决策在质疑声中流产在近年来发生的诸多公共决策危机案例中, 无论是厦门 PX 项目番禺垃圾焚烧厂事件, 还是四川什邡事件宁波 PX 事件, 公共政策从最初的议程设置方案制定到政策实施, 往往历经几个月甚至几年的时间, 在这期间民众往往对政策的制定毫不知情, 直到政府告知某项政策即将实施, 民众才如梦初醒有时公众的知情权虽没有被完全剥夺, 民众通过网络提交民意, 但由于政府没有听取民意的态度, 只是单方面的进行政策告知宣传, 对民众的诉求并不予以理会与回应直到政策遭受严重的民意反弹, 甚至是从最初的网络舆情发酵溢出现实, 演变为网下群体性事件, 才会真正引起政府注意然而, 当公共决策处于广泛质疑声中时, 政府的决策思维往往又走向另一个极端一味顺从民意, 不争取民意, 对政策的科学性合理性不予充分解释和回应, 直接草率停止决策这种方式, 表面上看起来是尊重民意, 但其实是让决策成为民意的臣仆, 视决策为儿戏此外,

4 10 汤景泰 : 论新媒体语境下公共决策中的民意沟通 2013 年 8 月只争取民意, 不听取民意的做法在这一阶段也不少见在公共决策遭受严重质疑之后, 政府依旧抱着高高在上的姿态, 一味宣传政策本身如何科学合理, 试图说服民众接受决策, 而不以开放的姿态与平台听取民意, 在汇聚民智中完善决策方案, 最终致使民意进一步反弹, 进而导致公共决策流产总而言之, 政府公共决策的危机发生关键在于, 没有将民意纳入公共决策的整体过程, 缺乏听取民意与争取民意的态度和实施路径要实现科学决策和民主决策, 最重要是转变政府公共决策的思维, 始终坚持听取民意与争取民意同在的立场, 并通过有效途径将听取民意与争取民意落到实处, 以促进决策的顺利制定与实施同时需要注意到是, 在公共决策输入转化和输出的不同阶段, 听取民意与争取民意其实是一体两面, 二者要始终贯穿于公共决策整个过程的始终在公共决策输入阶段, 政府要充分听取民意, 以确定哪些公共问题该提上政策议程这一过程, 政府广泛收集民意信息并非是盲目行动, 而是在有组织有计划对公共议题有基本预测对公共利益方向有大致把握的基础上实施, 本身暗含某种程度上争取民意的态度在公共决策转化输出阶段, 是决策方案拟定筛选选择和完善的阶段期间政府固然要针对政策的科学性合理性与民众沟通, 争取民意的理解和支持, 同时仍需要保持开放的姿态和平台, 持续听取民意, 汇集民智, 以促进决策方案不断完善三民意沟通的实施路径随着新媒体的蓬勃发展, 民意沟通有了更多的渠道这既刺激了公众更高的参与热情, 又在潜移默化中改变着官民沟通的观念因此, 在新媒体语境下, 改善民意沟通现状, 需要从传播观念传播手段传播内容等多个方面努力 ( 一 ) 转变政府传播观念, 从宣传转为对话政府传播就是政府基于自身的使命和价值理念, 通过公共信息的有效供给来履行政府职能的活动与过程 [9] 政府传播观念停留在宣传视角而并非对话视角, 是致使民意在公共决策中缺席的关键原因之一在决策议程设置方案拟定的阶段不重视民意参与, 直至政策输出投入实施方以公示正面报道等方式告知公众, 是典型的宣传思维运作的结果如 2012 年 7 月四川什邡宏达钼铜项目遭受民意质疑之后, 什邡政府在什邡发布中回应 : 项目遭到群众坚决反对, 是因为前期宣传不到位但事实上, 政府忽视了一个更为本质的命题关系到当地国计民生的重大决策, 必须让人民群众充分参与, 这是必须的决策程序对话与宣传最大的区别在于, 信息沟通是单向流动还是互动实现传播观念从宣传到对话的转化, 关键要做到从满足公众知情权这一信息交往活动的基础和前提出发, 把受众本位双向互动坦诚交流的逻辑理性与善用方法多点渗透潜移默化的实践要求有机结合起来, 立足于传播诉求与传播效果的一致性, 实现政府以人为本的价值内核 [10] 英国学者斯图亚特霍尔 (StuartHal) 曾提出一种阐释编码与解码关系的新模型 : 编码和解码的符码并非完全对称, 对称的程度 ( 即在传达交流中理解和误解的程度 ), 依赖于人格化编码者生产者和解码者接收者所处的位置之间建立的对称 / 不对称 ( 对等关系 ) 的程度霍尔指出, 符码之间缺乏相宜性在很大程度上取决于广播者和听众之间关系与地位的结构差异, 但也取决于信息来源与接收者的符码之间的不对称性, 这种不对称发生在转换为和脱离话语形式这一环节所谓扭曲和误解恰恰因传播交流的双方缺乏对等性而产生 [11]348 同理, 公共决策危机作为政府与公众之间信息扭曲和误解的表现, 从根本上看, 是两者传播交流缺乏对等性而产生的因此, 在公共决策过程中, 要求政府由始至终保持与民众对话的态度, 在政策输入阶段, 充分听取民意, 在互动中达成共识, 共同推动政策议程的设置在政策转化输出阶段, 除了透明公开政策制定的进展情况, 对决策的重要性合理性

5 第 35 卷第 8 期暨南学报 ( 哲学社会科学版 ) 11 科学性进行正面宣传和阐释, 同时需要广泛吸纳民众的声音态度和意见, 平衡各方利弊, 对决策方案进行进一步优化尤其是在决策遭遇民意质疑时期, 更需要摒弃高高在上的宣传姿态, 树立对话思维, 给予民意释放发泄足够的时间和空间任何在民意未能充分发泄的情况下, 一味急于宣传进行舆论引导的做法, 都会引发新一轮民意质疑决策者只有放下身段摆正姿态, 以平等的态度与群众进行充分的沟通, 承认民意表达中的合理部分, 并且针对舆情方向采取疏导的方式, 主动开展全民讨论和民意征询会, 给网络舆情在现实中的宣泄提供窗口, 才能做到主动化解矛盾而不是激化矛盾 ( 二 ) 运用立体化传播手段, 强化传播能力从现实情况来看, 政府在公共决策中进行民意收集民意争取时, 政府传播手段单一化传统化, 是导致政府无法满足公众合理的信息需求的重要原因政府传播分内部传播外部传播, 但无论内部传播还是外部传播, 都分本体性渠道传播和媒介性渠道传播前者是政府工作人员通过语言动作表情等人体符号所进行的传播, 比如讲话聊天表情暗示等 ; 后者则是借助于人体以外的媒介形式, 如公文文件会议电子邮件刊物网站等所进行的信息传播公共决策中政府要进行充分的民意沟通, 均应采取内部传播与外部传播相结合本体性渠道传播和媒介性渠道传播相结合的合力作用下实现要进行有效的民意听取与民意争取, 实现对信息资源的有效供给与配置, 关键应在以下两个方面取得突破 : (1) 实现传播手段多样化如多与意见领袖沟通让公众广泛参与决策调查, 并充分使用各类新媒体 ; 召开咨询委员会 ( 如各种座谈会听证会 ) 和使用各种调解方法 ( 如宣传游说 ) 等为了弥补单一公众参与方法的缺陷, 政府管理者应该考虑运用其他方法补充, 或者在不同阶段或步骤中采取不同的技术方法 [5]97 结合我国社会特点, 尤其要重视传统媒体在公共决策过程中发声, 借助传统媒体的权威平台进行信息公开民主监督和舆论引导, 而不是通过行政干预给传统媒体布置命题作文, 致使其在公共决策遭遇民意质疑时保持沉默, 错失释疑解惑沟通民意的契机 (2) 实现传播手段的现代化尤其注重以微博为代表的网络传播手段的运用在网络媒体越来越发达的大众麦克风时代, 公众越发习惯于在网络上发声, 政府若忽视网络传播手段的运用, 网络问政工作形同虚设, 公共决策听取民意汇聚民智的过程就大大受限而当民众对某项公共决策产生质疑, 若这部分民意得不到及时打捞和回应, 随着网络舆情的发酵, 民意会逐渐溢出互联网, 引致现实生活中发生群体性事件的发生, 阻碍公共决策的进程在 2012 年发生在四川什邡的钼铜项目事件中, 虽早在什邡举行盛大开工典礼的 20 天前, 就有天涯网友通过发帖的方式表达对该项目引发环境污染问题的担忧, 随后当地民众和一些外出离乡人员通过微博 BBS 和 QQ 群等社交网络展开大规模的讨论, 遗憾的是这些在网络上发酵的民意并没有得到政府方面的关注因此, 实现科学公共决策, 政府必须进一步充分利用现代传播手段, 切实落实网络问政工作, 及时获知社情民意并进行有效的协商对话 (3) 有针对性的议题设置纵观多个民意否决公共决策的案例, 不难发现这样一个现象 : 在决策遭遇民意质疑之后, 不少政府不缺乏听取民意争取民意的态度和做法, 但成效甚微, 甚至引发更大的舆论质疑究其原因, 问题出现在政府传播内容本身回应内容与民意诉求不对应, 是导致争取民意走向失败的节点事实上, 公众的忧虑和质疑往往源于信息的不对称民意质疑公共决策, 除了对政府决策过程的民主化法制化存在较大诟病, 更多质疑源于决策本身的科学性政府只有将议题锁定在决策的必要性可行性及科学性上, 回应与诉求对应, 才能最大程度消除公众疑虑, 才能推动决策进程的进一步前移 2007 年厦门 PX 项目因集体散步而被迫停止, 同样的项目, 迁到漳州后却得以顺利实施已转任泉州市市长的李建国总结 PX 项目

6 12 汤景泰 : 论新媒体语境下公共决策中的民意沟通 2013 年 8 月成功落户漳州的经验时表示最主要的一条就是向群众解释清楚, 打消群众对 PX 项目的顾虑在 PX 项目刚迁到漳州时, 当地百姓并不认同漳州政府先后组织漳州各级党政机关和学校收收看石化项目科普讲座, 分批次组织机关干部民意代表村干部学生等 500 多人赴南京日本等地考察, 邀请两院院士在内的专家开展科普讲座, 以及印发数万份宣传册分发到每家每户, 对决策的必要性可行性及科学性进行全面诠释, 最终推动项目在漳州平稳落地与之形成对比的是, 当民众对有关决策科学性求知若渴时, 一些政府往往用官话套话空话错话来回应公众, 不仅未能满足公众真实的信息需求, 其中流露出的官僚气息以及敷衍搪塞的企图, 更是招致民众更大的反感总而言之, 公共决策遭受民意质疑, 不能总以决策的草率停止为结局这种做法损害的不仅是政府形象和公信力, 更是影响社会发展效率, 损害公众利益公共决策中如何进行充分的民意沟通, 将听取民意争取民意落实到实处, 以促进公共决策的顺利实施, 有待于政府及全体社会公民在社会实践中进一步努力探索 [ 参考文献 ] [1] 董天策. 知情权与表达权对舆论监督的意义 [J]. 西南民族大学学报 ( 人文社科版 ),2008,(8). [2] 魏宏晋. 民意与舆论解构与反思 [M]. 台北 : 台湾商务印书馆,2008. [3] 余致力. 民意与公共政策理论探讨与实证研究 [M]. 台北 : 五南图书出版股份有限公司,2002. [4] 李昌昊. 民意之概念检讨及其价值探寻 [J]. 中共南京市委党校学报,2009,(1). [5] 托马斯 J.C. 公共决策中的公民参与 [M]. 北京 : 中国人民大学出版社,2005. [6] 戴维伊斯顿. 政治生活的系统分析 [M]. 北京 : 华夏出版社,1999. [7] 薛冰, 梁仲明, 程亚冰. 行政学原理 [M]. 北京 : 清华大学出版社,2005. [8] 韩升. 生活于共同体之中 - 查尔斯泰勒的政治哲学 [M]. 北京 : 中国社会科学出版社,2010. [9] 田军. 政府传播概念探析 [J]. 学习与探索,2004, (2). [10] 曹劲松. 政府传播力量的构建软实力与政府传播国际研讨会综述 [J]. 现代传播,2009,(6). [11] 斯图亚特霍尔. 编码, 解码 [C] 罗钢, 刘象愚, 编. 文化研究读本. 北京 : 中国社会科学出版社,2000. [ 责任编辑王桃责任校对吴奕 ]

国际政治科学 ¹ º ¹ º

国际政治科学 ¹ º ¹ º 印度学者对中国的安全认知司乐如一轨外交和二轨外交都是国际关系研究中值得重视的内容前者有助于说明两国在政府外交层面的表现对后者的研究则有助于了解在外交现象背后起作用的观念因素本文的研究试图把社会心理学中的一些核心概念融入国际关系的研究之中并在此基础上探讨印度学者对中国的安全认知本文通过提供关于认知的更为精确的概念和理论框架并通过术语统计和定性的案例分析深入印度专家的视角深化人们对中印安全互动的了解