日本研究2014年上正文.FIT)

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1 日本社会保障的现状 问题与改革 刘昌黎 内容提要日本自 1961 年建立全民社会保障体系以来, 一直以养老保险 医疗保险等社会保险为中心, 不断推进社会保障的发展 尽管如此, 日本社会保障给付的总体水平却一直处于发达国家中的较低水平 20 世纪 90 年代特别是进入新世纪以来, 在经济长期停滞和少子高龄化迅速发展的情况下, 日本的社会保障面临财政和国民负担增大 公共年金等出现财务危机等问题 为此, 日本政府以应对高龄化社会为中心推进社会保障改革, 近年来又以 2025 年为目标构筑新的日本式社会保障模式, 力争建立可持续的社会保障制度 关键词社会保障现状国际比较问题与改革 一 日本社会保障的发展 内容与特点 1 日本社会保障的发展日本的社会保障虽然在战前就已有所起步, 但真正的发展是从战后才开始的, 且进展迅速 从 1950 年日本政府成立社会保障审议会起, 到 1961 年就建立了 国民皆保险 国民皆年金 的社会保障体系 其后, 随着经济高速增长, 又逐步充实了儿童福利和老人医疗 1973 年 福利元年 以后, 在医疗保险方面又建立了针对高龄人口的医疗保险, 提高了医疗费公共负担的比例 ; 在养老保险方面也根据工资和物价的变动情况, 不断提高养老金的给付水平 从日本社会保障的发展过程来看, 在战后经济恢复和重建时期主要是以生活保护 公共卫生和失业对策为中心, 侧重于扶贫和脱贫 60 年代以后, 在国民生活伴随高速经济增长显著提高的情况下, 社会保障主要是以普及和改善社会养老保险 社会医疗保险为中心, 致力于提高社会保险水平 90 年代以后至今, 伴随少子高龄化的发展, 社会保障的重点越来越转向了老年人的生活 医疗和看护 与此同时, 减轻生育和抚养子女的负担 防止人口减少和年轻劳动力不足, 也成了新的课题 2 社会保障的基本内容日本社会保障的基本内容包括以下五个方面 第一, 社会保险是社会保障的主要内容, 主要是建立养老保险制度和医疗保险制度 其中, 养老保险主要有国民年金 厚生年金保险和各种共济组合 ; 医疗保险主要有健康保险 国民健康保险 老年保险 看护保险和各种共济组合 ; 其他保险主要有雇用保险 劳动者灾害补偿保险等 第二, 社会福利主要是为高龄者 儿童和残疾人等建设福利设施, 提供福利服务, 具体包括儿童福利 母子及寡妇家庭福利 残疾人福利 老人福利和精神病患者福利等 第三, 生活保护主要是对生活困难的人提供生活 教育 住宅 医疗等方面的公共救济, - 1 -

2 发放儿童津贴 残疾人津贴 抚恤金 战争伤病人员及遗属生活补助等, 保障国民的最低生活水平 第四, 公共卫生主要是为预防传染病等, 向国民提供健康诊断和卫生检查等, 具体包括老人保健 国民健康对策 疑难病及传染病对策 保健所服务 完善医疗机构和医疗设施 增加医护人数 强化医药品生产销售和保管方面的规制和药害对策等 另外还有环境对策, 主要是改善生活环境 防治公害 保护自然环境 对环境污染和公害受害者提供受害补偿等 第五, 失业对策主要是建立失业保险制度, 实施失业对策事业, 救济失业者 3 特点日本社会保障的主要特点表现在以下四个方面 第一, 全民社会保障 在社会保障中占有重要地位的养老保险 医疗保险和看护保险都以全体国民为对象, 采取社会保险的运营方式 其中, 养老保险制度保障老年人的基本生活 ; 医疗保险制度保障所有人在任何时候 任何地方都能够接受必要的医疗 ; 看护保险制度保障需要护理的人即使上了年纪也能够过上自立的生活 第二, 个人负担与公共负担相结合的财务运营 社会保障的财源以保险费收入为主, 约占费用总额的 60%, 其次是财政负担, 占 30% 左右, 剩余的 10% 左右来自于保险资金积累的资产运用收入 第三, 工薪阶层和自营业者等适用不同的制度 工薪阶层参加按职业领域划分的健康保险和厚生年金 ; 自营业者 农民和高龄者等参加国民健康保险和国民年金等 第四, 国家和地方分担责任, 实行官民结合的运营方式 养老保险主要由国家负责, 医疗保险主要由各都道府县负责, 社会福利主要由市町村负责 ; 民间主体在医疗和福利服务方面发挥重要的作用 以下, 分别以养老保险和医疗保险为例, 具体说明日本社会保障的主要内容 二 养老保险 ( 公共年金 ) 1 养老保险概况早在明治末期, 日本政府就以政府公务人员等为对象实施了养老保险 1942 和 1944 年, 日本政府先后制定了 劳动者年金保险法 和 厚生年金保险法, 建立了劳动者年金保险制度和厚生年金保险制度 战后, 上述法律和制度虽延续下来, 但由于制度本身的局限和经济重建中的困难, 社会养老保险的对象只限于从业人员本身, 保险水平也很低 随着经济恢复并进入高速增长, 再加上西欧各国福利社会发展的影响, 日本政府于 1959 年制定了 国民年金法,1961 年付诸实施后建立了 国民皆年金 的社会养老保险制度,1961 年也就被称为 社会养老保险元年 目前, 日本公共年金主要有国民年金 厚生年金和各种共济组合, 另外还有雇用保险 船员保险 文官抚恤费 军人抚恤费和都道府县知事裁定抚恤费等 2 国民年金国民年金是 1961 年根据 国民年金法 建立的, 一开始的保险对象是自营业者 农民 无业人员以及学生 1985 年, 日本政府修改 国民年金法, 规定 1986 年 4 月前各类雇员及其配偶都必须加入国民年金 这样, 国民年金就成为全体国民共同参加的社会养老保险, 被称为 基础年金 - 2 -

3 国民年金的保险者是政府, 参保者是 岁的自营业者 ( 第一类参保者 ) 厚生年金保险的参保者 ( 第二类参保者 ) 和厚生年金保险参保者的 岁的配偶 ( 第三类参保险者 ) 国民只要按规定缴纳保险费, 到法定养老年龄 ( 一开始是 60 岁, 现为 65 岁 ) 后, 就可以领取老龄基础年金, 其中残疾人可以领取残疾人年金, 其遗属可以领取遗属年金 2013 年度, 国民年金保险费每月为 日元, 老龄基础年金每月给付额为每人 日元, 夫妻二人为 日元 根据 2012 年的法律修改,2013 年 10 月 2014 年 4 月和 2015 年 4 月分别减少 1.0% 1.0% 和 0.5%( 如果物价和工资上涨, 则调低减少幅度 ) 3 厚生年金保险厚生年金保险的对象是正式员工在五人以上的企事业单位的雇员, 其财源是保险费和保险基金的运营收益 厚生年金的保险费按参保者的标准月薪乘以保险费率计算 (2013 年一般参保者为 %, 当年 9 月提高到 %), 企业和个人各承担 50% 老龄年金( 退职年金 ) 给付的起始年龄一般为 60 岁, 矿工 船员为 59 岁 2013 年, 厚生年金每月给付额夫妻二人为 日元 ( 包括老龄基础年金的标准年金额, 丈夫的月均收入为平均薪酬标准的 36 万日元, 工龄 40 年, 妻子一直设定为家庭主妇 ) 4 共济组合共济组合年金有国家公务员共济组合 地方公务员共济组合 私立学校教职员共济组合和农林渔业团体职员共济组合等 其中, 国家公务员共济组合是 1948 年根据 国家公务员共济组合法 建立的, 实施主体为政府各部门的工会组织 ; 地方公务员共济组合是 1962 年根据 地方公务员共济组合法 建立的, 实施主体为各地方公共团体的工会组织 ; 私立学校教职员共济组合是 1953 年根据 私立学校教职员共济组合法 建立的, 实施主体为全国私立学校教职员统一工会组织 共济组合按行政和教育机构的划分分别建立, 以国家公务员共济组合为例, 所有政府部门都建立了各自的共济组合, 国立大学在法人化之前也都建立了各自的共济组合 三 医疗保险 ( 健康保险 ) 1 医疗保险概况日本的医疗保险又称为健康保险, 最初是依据 1922 年颁布 1927 年实施的 健康保险法 实行的 目前, 雇用人员医疗保险包括健康组合保险譹訛 ( 以建立健康保险组合的大企业从业人员为对象 ) 全国健康保险协会掌管保险譺訛 ( 以不建立健康保险组合的中小企业从业人员为对象 ) 健康保险法第二条第三项被保险者保险( 以临时工等短期且连续雇用的人员为对象 ) 共济组合( 以国家公务员 地方公务员为对象 ) 共济制度( 以私立学校教职员为对象 ) 和船员保险 非雇用人员医疗保险是一般居民参加的保险, 称之为 国民健康保险, 以农林渔业从业人员以及自营业者 自由职业者为对象, 具体分为市町村国民健康保险和国民健康保险组合 另外, 还有 75 岁以上老人参加的 后期高龄者医疗制度 2 医疗保险的财源社会医疗保险的财源主要来自保险费收入, 不足部分由政府负担 其中, 雇用人员的医疗保险费由个人和雇主各负担一半, 按参保者月标准工资的一定比率缴纳 2013 年, 医疗保险费率健康保险组合为 8.31%, 国民健康保险协会为 10.0%, 国家公务员共济组合为 8.20%, - 3 -

4 地方公务员共济组合为 9.36% 因各种因素的影响, 各类医疗保险的保险费率不尽一致, 以国民健康保险协会的保险费率为例,2013 年东京都为 9.97%, 大阪府为 10.06%, 北海道为 10.12% 3 医疗保险的给付医疗保险给付包括医疗给付和现金给付 医疗给付包括疗养给付 住院伙食疗养费 住院生活疗养费 疗养费 高额医疗费 高额看护合算疗养费 保险外并用疗养费和访问看护疗养费 ; 现金给付包括生育津贴 生育和育儿一次性支付金 伤病津贴和丧葬费 其中, 所谓高额医疗费, 是指参保者每月在医院或药局窗口花费超过个人支付的最高限额时, 超额部分就由医疗保险结构给付 2013 年, 个人支付最高限额是 :70 岁以下的参保人员高收入者为 日元, 一般收入者为 日元, 低收入者为 日元 ;70 岁以上参保人员收入相当于在职人员者住院和门诊都为 日元, 一般收入者各为 日元和 日元, 低收入者各为 日元和 8000 日元 4 医疗费总额和人均医疗费 年度, 日本健康保险医疗费总额由 30.4 兆日元增加到 38.4 兆日元, 增加了 26.3%; 其中,70 岁以上由 11.7 兆日元增加到 17.4 兆日元, 增加了 48.7%, 所占比重由 38.5% 提高到 57.6% 从人均医疗费看, 由 2001 年度的 23.9 万日元增加到 30.1 万日元, 增加了 25.9%; 其中 70 岁以上由 75.8 万日元增加到 80.4 万日元, 增加了 6.1%(75 岁以上由 2005 年度的 82.2 万日元增加到 2012 年度的 91.5 万日元, 增加了 11.3%) 5 医疗费负担比率从全部医疗费的负担情况看, 个人负担只占一小部分 以 1998 年度为例, 在全国医疗费总额中, 保险费负担 54.3%, 财政负担 28.3%( 其中国家财政负担 21.9%, 地方财政负担 6.4%), 个人负担 4.1% 其后, 个人负担比率有所提高,2010 年度为 12.7%, 其余是保险费负担 48.5%( 其中事业主负担 20.1%, 参保者负担 28.3%), 公费负担 38.1%( 其中, 国家财政负担 25.9%, 地方财政负担 12.2%) 四 社会保障费 给付费的增加及其国际比较 1 社会保障费的增加从 60 年代开始, 日本政府一般会计岁出预算中的社会保障费就一直呈迅速增加的趋势 1970 年度社会保障费支出为 1.15 兆日元, 约相当于 1960 年度的六倍 ;1990 年度增加到 兆日元 ( 相当于 1970 年度的 10.1 倍 ) 后,2000 年度和 2013 年度又先后增加到 兆日元和 兆日元 在上述过程中, 社会保障费在 1975 年度首次超过地方交付金, 成为一般会计岁出的最大支出项目, 年度被国债费超过以后 (1994 年度和 1995 年度除外 ),2001 年度以后又再次成为一般会计岁出的最大支出项目,2013 年度占比高达 32.0%, 已接近财政支出的三分之一 社会保障费的最大支出项目一直是社会保险费,1970 年度占 51.5%,1980 年度和 1990 年度分别占 62.2% 和 61.9%, 基本保持稳定 ;2000 年度下降为 58.0% 以后又转为提高,2013 年度提高到 75.7% 相比之下, 生活保护费 社会福利费 卫生保健费 住宅对策费和失业对策 - 4 -

5 费所占比重都很小, 其中, 除生活保护费外, 社会福利费等支出在新世纪以来都是不断减小的趋势 2 社会保障给付费增加及其结构变化 70 年代以前, 日本社会保障给付总额虽然迅速增加, 但总体规模不大, 占国民收入的比重也不高 1975 年度社会保障给付总额为 兆日元, 虽然比 1965 年增加了 6 倍多, 但占国民收入的比重只为 9.5% 80 年代以后, 社会保障给付总额迅速增大, 占国民收入的比重也不断提高,1980 年度超过 10%,2000 年度又超过了 20% 2011 年度, 社会保障给付总额为 兆日元, 占国民收入总额的 30.7% 在社会保障给付总额迅速增大的过程中, 给付结构也发生了相应的变化 70 年代以前, 医疗保险给付一直是社会保障给付的最大项目,1980 年度为 9.3 兆日元, 超过养老保险给付的 8.4 兆日元, 占给付总额的 37.7% 80 年代以后, 在人口高龄化迅速发展的情况下, 老年人的医疗保险给付和年金给付都迅速增加, 其中年金给付增加得更快, 并取代医疗保险给付, 成为最大的社会保险给付 2010 年度, 养老保险给付额为 59.2 兆日元, 医疗保险给付额为 18.8 兆日元, 分别占社会保障给付总额的 49.5% 和 18.2% 社会福利及其他方面的给付虽然也有所增加, 但增幅相对较小, 占给付总额的比重也趋于下降, 其中社会福利给付额,1975 年度占 6.2%,2010 年度已下降到了 3.2% 不过, 看护保险近年来增加迅速, 所占比重由 2000 年度的 4.2% 提高到了 2010 年度的 7.2% 上述事实意味着日本社会保障由以医疗保险为主转向了以养老保险为主的轨道, 而其背景则是人口高龄化迅速发展的压力增大, 因此是一种形势逼迫下的被动性发展 至于真正体现社会保险主动性发展的社会福利和生活保护等, 则发展得相对迟缓 3 社会保障的财源及其结构变化日本社会保障的财源主要来自于社会保险费和财政拨款, 其他收入主要是社会保障资产的运用收入 1995 年度社会保险费为 51.2 兆日元, 财政拨款为 20.8 兆日元, 其他收入为 13.1 兆日元, 分别占社会保障收入总额的 60.2% 24.4% 和 15.4% 其后, 在其他收入 ( 主要是社会保障资产的运用收入 ) 明显增加的 2005 年度, 上述占比分别为 46.6% 25.3% 和 22.2%, 而在其他收入明显减少的 2010 年度, 上述占比则分别为 51.6% 35.7% 和 6.2% 4 社会保障水平的国际比较日本是世界上老龄人口比重最高的国家, 养老保险和高龄者医疗保险的给付费一直面临不断增加的压力 尽管如此, 日本社会保障给付费的总体水平却一直处于发达国家中的偏低水平 2009 年度, 日本社会保障给付费相当于 GDP 的 22.2%, 略高于美国的 19.5%, 明显低于法国的 30.2% 丹麦的 29.8% 和瑞典的 29.8%, 在 OECD 的 34 个成员国中排第 19 位 从国民负担率 ( 租税负担额 + 社会保障负担额 / 国民收入总额 ) 看,1980 年度日本为 31.3%, 其中租税负担率为 22.2%, 在主要发达国家中是最低的, 社会保障负担率为 9.1%, 略高于美国, 接近于英国, 明显低于法国和德国 2013 年度, 日本的国民负担率提高到 40.0%, 在主要发达国家中仍然属于偏低的水平 其中, 租税负担率为 22.7%, 社会保障负担率为 17.3%, 与 1980 年相比前者只提高了 0.5 个百分点, 而后者则提高 8.2 个百分点, 几乎提高了一倍 结果, 日本国民的社会保障负担率就明显高于美英两国的水平, 与德法两国的差距也大为缩小 ( 表 1) - 5 -

6 表 1 主要发达国家国民负担率的比较 ( 单位 :%) 日本美国英国德国法国 1980 年 2013 年 1980 年 2010 年 1980 年 2010 年 1980 年 2010 年 1980 年 2010 年 国民负担率 租税负担率 社会保障负担率 资料来源 : 日本财务省 : 国民负担率的国际比较,2013 年 12 月 五 社会保障的问题 1 经济社会环境的新变化 90 年代特别是进入新世纪以来, 日本社会保障的经济社会环境发生了很大的变化, 主要表现在以下三个方面 (1) 经济停滞 财政恶化自 90 年代初泡沫经济崩溃以后, 日本经济就陷入了长期停滞的局面, 并一直持续到新世纪初, 失去了宝贵的 20 年 其中,90 年代年均实际经济增长率仅为 1% 多一点, 新世纪前十年又下降到 1% 以下 而且, 受长期通货紧缩的影响,1997 年后还出现了名义 GDP 连年减少的局面, 由 2007 年度的 兆日元减少到 2012 年的 兆日元, 减少了 9.1% 以此为背景, 就出现了税收减少 财政入不敷出的局面 而且, 为刺激经济复苏, 日本政府还不得不扩大财政赤字, 大规模地增发国债和地方债, 从而导致债台高筑, 财政不断恶化 2014 年 3 月末, 日本中央和地方政府合计的长期债务余额将高达 977 兆日元, 相当于 GDP 的两倍, 是世界上政府负债比率最高的国家 (2) 少子高龄化和人口减少的趋势不断发展自 1970 年 65 岁以上老龄人口占总人口的比重超过 7% 以来, 日本就进入了老龄化社会 1985 年, 老龄人口比重首次突破 10%, 2000 年和 2013 年又分别提高到 17.4% 和 25.0% 根据日本厚生劳动省的预测,2030 年老龄人口将增加到 3685 万人, 其中 75 岁以上 2278 万人, 分别占总人口的 31.6% 和 19.5%;2060 年, 老龄人口虽然会减少到 3464 万人, 但其中 75 岁以上人口将达 2336 万人, 分别占总人口的 39.9% 和 26.9% 1990 年, 日本平均 5.8 个劳动力抚养一个老人, 而 2013 年则是 2.8 个劳动力抚养一个老人 随着人口高龄化的发展, 不仅领取养老金的老人越来越多, 老人领取养老金的年数也越来越长 以开始领取养老金的 65 岁者的平均余年为例, 年, 男性由 岁延长到 岁, 女性由 岁延长到 岁, 其领取养老金的平均年数分别延长了 4.97 年和 7.10 年 而且, 老年人的医疗费支出也越来越多 2011 年度,65 岁以上者的医疗费平均为 万日元, 相当于 65 岁以下者 万日元的 4.1 倍 结果, 老年人社会保障给付额迅速增加, 占社会保障给付总额的比重大为提高 其中, 老年人福利 服务给付的规模虽然不大, 但增加特别快, 占社会保障给付总额的比重也明显提高 (3) 非正式雇用增加, 正式雇用减少 - 6 -

7 日本的社会保障之所以能够长期保持较低的水平, 与企业普遍实行终身雇佣制在一定程度上弥补了社会保障的不足有很大的关系 然而,90 年代以后, 在日本经济长期停滞的形势下, 由于企业经营困难, 在不得不增加解雇的同时还调整了雇用方式, 终身雇佣制出现了加速崩溃的趋势 其重要标志之一就是越来越多的企业增加了钟点工 临时工 短期工和派遣工等非正式雇用人员, 减少了正式雇用人员 ( 长期雇用人员 ) 1985 年, 日本非正式雇用人员为 655 万人, 占雇用总人数的 16.4%, 而 2000 年 2010 年则分别增加到 1273 万人和 1755 万人, 分别占 26.0% 和 34.3% 与正式雇用人员相比, 非正式雇用人员不仅工作不稳定, 随时面临失业的威胁, 而且收入也很低, 特别是 岁年龄层, 非正式雇用和正式雇用间的工资差距最大, 约相差一倍左右 在这种情况下, 如何充实非正式雇用人员及其家属的社会保障, 就成了新的不可忽视的重要课题 2 社会保障面临的问题 (1) 财务危机日本社会保障各部门普遍面临越来越严重的财务危机, 这在公共年金方面表现得最为突出 2007 年度, 公共年金收支按账面计算虽然盈余 亿日元, 但按时价计算却出现了 亿日元的巨额赤字 2008 年度和 2009 年度, 公共年金收支按账面计算也分别出现了 9982 亿日元和 亿日元的赤字 因此, 为了确保每年的年金给付, 就不得不动用公共年金的积累 年度末, 公共年金积累金总额由 兆日元减少到 兆日元, 减少了 15.7%, 其中厚生年金 国民年金和国家公务员共济组合分别减少 21.2% 21.9% 和 8.8% (2) 社会保障资金运用收入减少日本公共年金的资金规模堪称世界第一,1996 年 3 月末曾高达 204 兆日元,2012 年 3 月末仍为 168 兆日元 如此巨额资金的运用收入, 对确保社会保障的财源发挥着重要的作用 然而, 自 90 年代日本经济陷入长期停滞以来, 在企业经营不善 股市低迷 地价下跌的情况下, 再加上日本银行实施零利率政策, 公共养老保险资金的运用环境恶化, 运用收益明显减少, 甚至出现了严重的亏损, 其中 2002 年度亏损额高达 3.06 兆日元,2010 年度仍亏损 2284 亿日元 结果, 社会保障资金资产运用收入占其财源的比重就由 1995 年的 11.5% 下降到了 2000 年度的 7.2%;2005 年度虽然一度达到 16.0%,2010 年度又下降到微不足道的 0.7% (3) 国民社会保障负担加重社会保障的财源一开始主要是依靠保险费及其积累资金的运用收入, 这是一种根据受益者负担原则的 积累方式, 即当年度支付养老金等所需要的费用, 全部来自国民所缴纳的保险费 伴随少子高龄化的发展, 在年金 医疗费等给付迅速增加的情况下, 日本政府又引进了 赋课方式, 即根据后代人负担原则, 通过不断提高保险费来积累将来支付养老金等所需要的费用 以厚生年金保险费为例,1965 年前只为职工月工资的 2% 多一点, 而 2013 年则提高到了 8.56% 如前所述, 近年来公共年金又出现了积累不断减少的局面 在这种情况下, 为要维持现行的制度和给付水平, 就势必要提高保险费率, 有关研究测算,2025 年度需在现有基础上提高一倍左右, 而这又势必进一步增加国民的负担 (4) 缴费违约率提高以养老保险为例, 由于参保者特别是年轻一代的认识不足, 还有一部分人没有参加国民年金,2013 年未参加的比率为 5% 左右 其次, 参加后未全额缴纳保险费的人数呈现增加的趋 - 7 -

8 势, 缴费违约率趋于提高 2013 年 3 月末, 国民年金第一类参保者人数为 1864 万人, 除免交和缓交保险费的 587 万人外, 应缴纳保险费的为 1277 万人, 其中,2011 年 4 月至 2013 年 3 月的 24 个月间一直未交费的为 296 万人, 占 23.2% 结果,2012 年度保险费缴费率 ( 缴费月数 / 缴费对象月数 ) 只为 59.0%, 比 1990 年度最高的 85.2% 下降了 26.2 个百分点 为此, 税务部门不得不采取强制征收的措施, 强制征收件数 ( 发送最终催缴函数 ) 由 2003 年度的 9653 件迅速增加到 2006 年度的 25.4 万件,2012 年度仍为 6.9 万件 另外, 由于管理上的漏洞和疏忽,2007 年还出现了年金记录丢失的问题 这些现象的出现, 严重影响了国民对公共年金的信赖度, 导致了 国民皆年金 的空洞化 六 90 年代以来的社会保障改革 1 社会保障改革的历程自 90 年代初少子高龄化成为重要的社会问题以来, 日本政府就以应对高龄化社会为中心, 推进社会保障改革, 其重要举措是 1994 年确立了鼓励生育政策的基本方向,2000 年建立了以老年人为中心的看护保险制度 进入新世纪以后, 日本政府在修改年金法的基础上, 以调整税收 保险费负担和给付方法为中心, 先后修改了养老保险制度 (2004 年 ) 看护保险制度(2005 年 ) 和医疗保险制度 (2006 年 ) 以此为基础, 日本政府于 2008 年召开 社会保障国民会议,2009 年召开 实现安心社会会议, 分别讨论了强化社会保障机能和建设安心社会途径的问题 在民主党执政期间, 除继续召开实现安心社会会议以外, 还先后召开 社会保障改革的有识之士研讨会 (2010 年 月 ) 和 集中研讨社会保障改革会议 (2011 年 2-7 月 ), 并建立 政府 执政党社会保障改革研讨本部 (2011 年 6 月 ), 其目的都是推进社会保障和税的一体化改革 以此为基础, 日本内阁会议于 2012 年 2 月审议通过 社会保障与税的一体化改革大纲, 同年 8 月在民主党 自民党 公明党三党合意的基础上, 国会又审议通过了 社会保障制度改革推进法, 建立了 社会保障制度改革国民会议 2012 年 12 月自民党重新执政后, 社会保障制度改革国民会议连续召开 20 次会议, 并于 2013 年 8 月提出题为 把切实的社会保障传承给下一代的路径 的报告书 以此为基础, 日本政府同年 8 月公布 根据社会保障制度改革推进法第四条的 法律措施 的主要内容,10 月公布 应对消费税和地方消费税提高的对策,12 月公布 建立可持续社会保障制度 推进社会保障制度改革的法律, 继续推进社会保障与税的一体化改革 2 推进社会保障改革的基本原则根据 社会保障改革推进法 以及社会保障改革的新动向, 日本政府今后将遵循下述原则推进社会保障改革 (1) 实现自助 共助 公助的最佳平衡所谓自助, 就是国民生活通过个人的劳动来支撑, 个人健康以自我保持为主 ; 所谓共助, 就是对于高龄 疾病 看护等生活方面的风险, 遵循社会团结的精神, 建立共同应对的机制 ; 所谓公助, 就是对于自助和共助不能解决的生活方面的困难, 要在规定一定条件的基础上, 通过国家救助和社会福利等方式, 提供必要的生活保障 在今后的社会保障改革中, 要根据日本经济社会形势的变化, 实现自助 共助 公助的最佳平衡 - 8 -

9 (2) 充实社会保障的机能, 实现给付的重点化 效率化社会保障发展与经济 财政状况密切相关, 必须根据经济社会环境的新变化, 针对生育 老年人医疗与看护 雇用不稳定 收入分配差距扩大 人际关系淡薄等国民风险多样化 扩大化的趋势, 充实社会保障的机能 其次, 要充实社会保障机能, 就不可避免地要增加国民的保险费和纳税负担并得到国民的理解和支持 ; 而要建立可持续的社会保障制度, 又必须遵循以最小费用实现同样政策目标的原则, 彻底实现给付的重点化 效率化 (3) 继续完善社会保险方式以 国民皆年金 国民皆保险 为标志, 日本社会保障覆盖全体国民, 采取社会保险的运营方式 社会保险方式肯定国民的参与意识和权利意识, 对缴纳保险费的人确保其领取给付的权利, 是一种把自助共同化了的社会性支援国民自立的机制 社会保险方式根据缴纳保险费支付保险给付, 体现了很强的权利性, 给付与负担的关系与税相比更为明确, 易于得到国民的理解和支持 社会保险方式的缺点是不缴纳保险费或不履行参保手续的人不能得到保险 因此, 从全民社会保障的角度看, 应根据个人收入水平规定负担得起的保险费, 建立缴费减免制度, 尽量使所有人都参加保险 然而近年来, 在非正式雇用人员迅速增加的情况下, 未参加社会保险的人以及不缴纳保险费的人有所增加, 国民皆年金 国民皆保险 防贫机能受到了很大的影响, 有弱化的倾向 因此, 如何适应雇用方式的新变化, 确保所有人都能放心地生活, 就成为社会保障的新课题 另外, 日本社会保障的经费主要来自于保险费收入, 其次是来自国家和地方的财政投入 ( 国家和地方的税收 ) 因此, 必须考虑税和保险费的不同作用, 通过增加税收进而增加财政投入, 确保低收入阶层的社会保障, 使国民缴纳保险费的负担保持在一个适当的水平上 (4) 兼顾受益和负担公平日本当前的社会保障是在职者缴费多给付少, 高龄者不交费给付多, 负担主要由在职者承担 其次, 社会保障经费已超过国家基础财政收支对象经费的 40%, 而税收又不足岁出的一半, 社会保障负担的相当部分已经转嫁到了下一代的身上, 这既影响了财政健全化, 又不利于社会保障的可持续发展 从代际受益和负担公平的角度出发, 当前社会保障给付所需要的资金应尽量由当代人来确保, 不能给下一代增加过大的负担 为此, 要坚持努力自助 减少对国家依赖的原则, 使有负担能力的人承担相应的负担, 积极扩大社会保障的财源 尽管如此, 但不能忘记子孙抚养老人的责任和义务, 社会保障不过是这种责任和义务社会化了而已 从这个意义上说, 社会保障不仅有益于高龄化的一代, 而且减轻了子孙抚养老人的负担, 对年轻一代也是有好处的 因此, 让年轻人理解社会保障的意义及收益, 消除其对受益和负担不公平的疑虑, 就有助于建立确保几代人生活的新型的社会保障制度 3 社会保障改革的基本方向 (1) 从 70 年模式向新世纪的日本式模式转型所谓 70 年代模式, 就是 1961 年开始 国民皆年金 国民皆保险 开始到 1973 年 福利元年 所确立的社会保障模式, 其特点一是确保在劳者雇用, 二是确保老年人生活 然而随着少子高龄化的发展以及日本式终身雇用方式的变化, 必须以 2025 年为目标, 构筑新的日本式社会保障模式 这种新模式不仅要确保在劳者的雇用和老年人的生活, 而且要扶持生育 - 9 -

10 解决收入分配差距扩大和低收入阶层生活困难特别是居住方面的问题, 是针对所有年龄层的几代人受益的社会保障 (2) 以所有年龄层为对象, 建立几代人相互支撑的体系在向新世纪日本式模式转型的过程中, 要建立几代人之间无缝隙的社会保障制度, 不仅要实现代际受益和负担的公平, 而且要实现同代人之间受益和负担的公平 为此, 要把以年龄差别为依据改变为以包括资产在内的负担能力差别为依据, 建立新的保险费征收制度 (3) 建立所有人都能继续劳动的社会环境日本家庭正从以往的男性养家向夫妻都参加工作 一起抚育子女的方向转变 其次, 今后需要看护的人迅速增加, 因护理老人而离职的人也可能迅速增加 另外, 伴随高龄者健康寿命的延长, 希望继续工作并且富有知识和经验的老人也呈现增加的趋势 社会保障必须适应上述变化趋势, 营造所有人都能继续劳动的社会环境 (4) 充实生育和儿童补贴生育和儿童抚养不仅是父母和家庭的问题, 也是重要的社会问题, 关乎家庭的希望和日本的未来 因此, 在少子化倾向未能彻底改变以前, 要充实生育和儿童补贴, 实行鼓励生育的政策措施 (5) 对低收入阶层和工作不稳定者采取保障措施低收入阶层和没有工作的人虽然也可以参加社会保险, 但在非正式雇用人员增加的趋势下, 现行雇佣者保险制度未覆盖的人数却随之增加了 其次, 在国民健康保险等方面, 因收入少缴纳不起保险费的人有所上升 另外, 在工作不稳定中进入高龄期的老人也增加了, 其中有不少是低收入的单身老人 针对上述情况, 必须采取相应的保障措施 (6) 建立符合地方需要的社会保障制度今后,75 岁以上的高龄者在大城市将迅速增加, 而在地方则将缓慢增加, 有的还可能转为减少 特别是过疏地区, 因人口持续减少, 基础性生活设施不足的问题越来越突出 由于不同地区的高龄化趋势不尽一致, 其经济社会环境也有所不同, 因此, 必须根据各地区的具体情况, 建立符合其需要的社会保障制度 (7) 国家与地方配合地方公共团体向国民提供医疗 看护 生育和孩子抚育等社会保障方面的很多服务, 在社会保障中发挥很大的作用 因此, 国家和地方要密切配合, 由国家提供社会保障改革的基本框架, 明确国家 都道府县和市町村的责任, 以地方公共团体为主体进行综合性的改革 (8) 构建成熟社会伴随高龄化的发展,2030 年 75 岁以上高龄者将接近总人口的五分之一, 同时, 因人口减少, 过疏地区还将出现一些无人居住的地区, 到 2050 年将达到现居住区域的 20% 届时, 高龄者的医疗 看护等将成为越来越大的社会问题 健康长寿是人类的理想 日本作为世界上最先进入高龄化的发达国家, 在社会保障方面必须正面应对 人生 90 年 的各种问题 4 社会保障改革的路径与措施为使消费税增税造成的国民负担迅速以实施社会保障改革的形式还原给国民, 日本政府当前将集中实施社会保障与税的一体化改革 从中长期看, 日本政府将遵循上述基本方向, 以 2025 年为目标, 分阶段地实施相关制度的改革 在改革过程中, 日本政府不仅要建立和完善相应的推进体制, 而且要及时总结改革中出现的新问题, 不断修正改革的进程和方

11 向 社会保障改革不仅是政府行为, 实际承担社会保障服务的社会保障事业部门也必须开展自身的改革 其次, 社会保障作为国民的共同财产, 与国民生活密切相关, 对于每一个人来说都是至关重要的 因此, 政府不仅要提高社会保障的透明度, 而且要加强社会保障的宣传和教育, 使国民从年轻时起就养成参与和推进社会保障改革的意识 注释 : 譹訛根据日本政府的规定,700 人以上的用人单位或者由同行业多数企业组成的拥有 3000 人以上的工会组织, 经厚生劳动大臣批准, 均可设立组合掌管保险机构 2013 年, 全国共有 1443 个健康保险组合 譺訛 2008 年 9 月以前, 不建立健康保险组合的中小企业的医疗保险由政府负责, 称为 政府掌管健康保险, 同年 10 月移交给了新成立的全国健康保险协会 ( 刘昌黎 : 东北财经大学国际经济贸易学院教授责任编辑 : 魏全平 )

12 日本 邮政民营化 实施成效评估 姚海天 内容提要 2007 年 10 月 1 日开始实施的 邮政民营化 是日本近年来最大规模的改革, 其根本目的是挖掘日本经济潜力, 对日本经济 社会有着举足轻重的影响 实施六年多来, 在邮政服务上, 日本邮政集团维持了原有的 全国一致 的服务水准, 邮局数目增加, 服务项目增多, 邮局分布也更加合理, 邮政服务总体有所改善 民营化 之初也出现了一系列问题, 但在日本邮政集团的努力下, 这些问题已经得到了解决或缓解 ; 在经营上, 日本邮政集团的整体经营效率有所提高, 经受住了市场竞争的考验 同时, 邮政民营化 基本上切断了政府不受限制使用 邮政资金 的渠道, 民营化 的六种潜在风险也基本被有效回避 总体来说, 邮政民营化 没有偏离既定目标且取得了一定成效 关键词经济潜力邮政服务邮局经营效率潜在风险 日本邮政创设于明治时期, 通过提供邮递 储蓄 保险等服务, 对日本经济 社会的发展起到了巨大推动作用 从 20 世纪 90 年代中期开始, 日本政府就已提出将对邮政系统进行改革, 原因主要在于邮政系统自身存在的诸如运营效率低下 资金的使用效率低下 ( 与民营机构相比 ) 以及 邮政族 利益集团所导致的社会不公等问题 日本政府实施 邮政民营化 的根本目的是挖掘经济潜力, 即通过 民营化, 消除政府参与, 通过市场竞争促进邮政服务质量的提高, 改善原有日本邮政系统的运营状态, 让广大民众更方便地享受邮政服务, 活跃经济, 提高日本经济的运行效率 同时, 截断日本政府通过邮政系统获取公共资金 增发国债的渠道, 防止财政赤字进一步膨胀, 健全财政, 消除经济隐患 譹訛早在 1997 年 9 月, 在桥本龙太郎内阁公布的行政改革会议 中期报告 中, 就明确提出了 邮政民营化, 但遭到强烈反对最终无果而终 直到小泉纯一郎出任首相并强力推动 邮政民营化, 才最终在 2007 年 10 月 1 日正式实施, 原有的日本邮政变身 日本邮政股份公司, 下设 邮递事业股份公司 邮局股份公司 邮政储蓄银行 以及 邮政保险公司 等四个子公司譺訛 ( 为行文方便, 后文中 日本邮政股份公司 及其子公司统称为 日本邮政集团 ) 之后的自民党安倍内阁 福田内阁 麻生内阁对 民营化 没有做出重大调整 在民主党野田内阁期间的 2012 年 4 月 27 日, 日本国会通过了 邮政民营化法修正案 如图 1 所示, 在新法案中, 邮递事业股份公司 和 邮局股份公司 合并, 称为 日本邮递股份公司, 日本邮政集团由原有的 五公司体制 改组成 四公司体制 邮政民营化法修正案 的顺利通过显示, 邮政民营化 已经得到日本包括民主党 自民党 公明党三大政党在内的大多数人的支持, 邮政民营化 由此进入新的阶段 邮政民营化 并不是安倍内阁的关注重点, 虽然如此, 日本 邮政民营化 仍然在沿着既

13 定的 民营化路线图 向前推进, 计划在 2015 年年中开始股份市场出让, 并于 2017 年 9 月 30 日最终实现 民营化 本文以 邮政民营化 实施后日本邮政的实际变化为着眼点, 探讨 民营化 后邮政服务的改善 经营效率的提升以及邮政资金用于购买国债的情况, 简略评估 邮政民营化 六年多来的成效 图 1 邮政民营化修正法案 实施后日本邮政从 五公司体制 转为 四公司体制 一 邮政服务总体改善 邮政服务总体改善主要体现在两个方面, 一是在 邮局网络重构 过程中, 邮局数目增加, 且分布更加合理 ; 二是服务项目增多, 且服务态度 服务效率没有下降 ( 一 ) 民营化 后邮局数目增加 覆盖面扩大图 2 显示的是 2007 年 9 月末以来日本邮政局数目的变动情况 可以看出, 邮政民营化 后日本邮局数目变化不大 ( 增加率不到 1%), 从邮局服务网络的角度来看, 民营化 后邮政服务质量略有改善倾向

14 图 2 日本邮政民营化后邮局数目变动及增加率 (2007 年 9 月 30 日 年 11 月 30 日 ) 数据来源 : 基本数据摘自日本邮政株式会社网站, 部分数据由笔者计算而得 注 :2011 年 3 月由于东日本大地震, 直营邮局暂时关闭 129 个, 简易邮局暂时关闭了 61 个, 在图中这一时间点, 邮局数目增加率曲线显示为急剧下降, 但此时邮局总数仍然超过实施民营化之前的 2007 年 9 月的邮局总数 图 2 显示, 在 2007 年 10 月到 2008 年 8 月邮政民营化初期的近一年时间内, 邮局数目出现了短时下降, 下降幅度小于 0.2%, 但从 2008 年 9 月末开始, 邮局数目开始超过 2007 年 9 月末的水平, 在随后的两年多里呈现缓慢增加趋势 从统计数据来看, 邮政民营化 之初, 日本邮局总数为 个 ( 包括直营邮局和简易邮局 ), 到 2011 年 3 11 日本大地震前的 2011 年 2 月末, 日本邮局总数为 个, 三年多的时间里增加了 205 个, 增长率为 0.85% 在 2011 年 3 11 的地震系列灾害中, 日本邮政临时关闭了 190 家邮局, 邮局数目一时急剧减少, 但随着时间推移, 关闭的邮局逐渐恢复营业, 邮局数目回升 譻訛 2011 年 10 月末, 邮局总数为 个, 虽然未恢复到大地震之前 2007 年 2 月时的水平, 但与 民营化 之前相比, 增加了 192 家邮局 截止到 2013 年 11 月末, 邮局总数为 个, 如果加上 3 11 地震核污染灾害中被迫关闭的 62 个邮局, 总数为 个, 比 民营化 前增加 0.72% 判断邮政服务是否改善, 邮局的分布状况 ( 即覆盖面 ) 也同样重要 邮局遍布日本全国各地, 全日本 1844 个市町村中包括最边远的地区均有设置 表 1 显示的是实施 邮政民营化 后日本邮局分布的变动情况, 从中可以看出, 截止到 2011 年 2 月, 日本绝大多数地区 ( 全部 47 个都道府县中的 40 个 ) 的邮局数目都增加了, 邮局数减少的地区仅仅有 4 个 到 2013 年 11 月底, 与 2007 年 10 月相比, 邮局数增加的地区为 37 个, 比 2011 年 2 月的时候略有下降, 但仍然涵盖了日本大多数地区 邮局数未改变的行政区有 2 个, 分别是群马县和千叶县 邮局数减少的有 8 个, 主要是东京都 (-12) 大阪府(-6) 京都府 (-3) 等大城市及神奈川县 (-3) 和歌山县 (-1), 还包括由于受到地震及核辐射影响导致邮局数减少的福岛县 岩手县和宫城县等三个县 如果不计受灾地区, 邮局数减少的行政区只有 5 个 总体来说, 从邮局数量和分布来看, 伴随着邮政民营化, 邮政服务网络有所改善

15 表 1 邮政民营化 后日本 47 个行政区邮局数目变动情况比较 与 2007 年 10 月相比, 日本 47 个行政区 ( 都 道 府 县 ) 邮局数增减或不变的情况 变动状态 2011 年 2 月末 ( 3 11 大地震之前 ) 2013 年 11 月末 邮局数增加的地区 40 个 ( 涵盖日本绝大多数地区 ) 37 个 ( 涵盖日本大多数地区 ) 邮局数不变的地区 3 个 ( 和歌山县 群马县 京都府 ) 2 个 ( 群马县 千叶县 ) 邮局数减少的地区 4 个 ( 东京都 大阪府 山梨县 香川县 ) 8 个 ( 东京都 京都府 大阪府 神奈川县 和 歌山县及地震核污染受灾区三县 : 福岛县 岩手县 宫城县 ) 数据来源 : 日本邮政株式会社网站 注 :2011 年 3 11 大地震后邮局数变动为特殊情况 受地震和核污染影响, 截止到 2013 年 12 月, 仍有 62 个邮局处于关闭状态 ( 二 ) 邮政服务的改进以及相关问题的解决日本邮政服务的改善主要体现在服务项目增加及出现的问题得以解决或缓解 1. 服务项目增加 民营化 后, 为在市场竞争中生存, 日本邮政集团各子公司积极强化竞争力, 改善了经营手段, 增加了服务项目, 比如日本邮政与 24 小时便利店罗森 (LAWSON) 展开合作譼訛 ( 2008 年 1 月 12 日发布 ), 具体内容包括便利店对邮递业务提供支援 设立 合作连锁店 在商品服务上 委托 共同开发 以及开展 物流 金融 人才 领域合作等诸多方面 同时, 日本邮政在物流领域还与民营物流企业 日本通运 进行合作 在服务项目上, 各子公司还分别增加了车辆保险 信用卡业务 房贷中介业务 货物的车运业务 石油买卖业务 车辆分拆修理业务 货物运输业务 货物航运代理店业务 通关业务以及仓储业务等诸多服务形式 民营化 在一定程度上促进了竞争, 提升了民营企业的服务品质, 为国民提供了更多的便利 由于民营企业把日本邮政集团视为竞争对手, 从整体来看, 这种竞争意识提升了服务品质, 比如, 日本邮政储蓄银行 的 ATM 机是免费的, 针对这种情况, 很多地方银行和信用社也开始或者讨论实施 ATM 机免费 此外, 日本邮递事业株式会社 的 邮政包裹 业务可以 24 小时在相关邮局领取, 民营企业也开始在 24 小时便利店或者营业所提供这种便利服务 2. 邮政服务有好转, 初期出现的问题基本得到解决譽訛根据 邮政民营化委员会 日本邮政集团的资料以及日本媒体的报道, 国民邮政利用者对 邮政民营化 褒贬不一, 从赞扬方面来看有如下几点, 比如 :( 1 ) 员工态度更亲切, 积极性更高 ;( 2 ) 商品增多, 如贺年片 挂历种类等;(3) 服务范围扩大, 出现便利店化的倾向 ;(4) 与其他金融机构的合作增加 ( 如邮政现金卡可在其他银行的 ATM 机上通用 ), 等等 同时, 邮政民营化 在其初期也受到利用者诸多批评, 出现了一些问题, 可归纳出如下 14 点, 分别是 :( 1 ) 邮局窗口的等待时间变长 ;(2) 邮递时间变长, 误递现象增多 ;(3) 邮局内业务窗口过多且分属不同公司, 效率低下, 服务质量也下降 ;(4) 金融相关业务的手续更加繁杂, 所需填写表格增多 ;(5) 邮局有关 停现象, 由于邮递时不在家而去邮局领取包裹时, 需要譾訛譿訛去更远的本局领取, 且手续也更繁杂 ;( 6 ) 汇款 会计决算服务手续费提高 ;( 7 ) 在边远地

16 区, 由于邮递业务 邮储业务不能同时办理, 出现诸多不便, 尤其对于高龄者更是如此 ;(8) 邮局人数减少, 邮局电话也常常没人接 ;(9) 有员工业务不熟练的现象 ;(10) 在窗口业务中, 对证明书 委托书的审查更为严格;(11) 入院保险金的支付比其他金融机构慢 ;(12) 邮政与当地居民的亲近感消失, 邮局员工的笑容消失, 也少了从容 ;(13) 邮政更注重效率和效益, 居民对邮政的信赖感消失, 有向高龄老人推荐高风险金融商品导致损失的事例 ;(14) 对农产品销售的助力减少, 也不再对独居老人额外关照 探视 针对国民对邮政服务的批评以及邮递中出现的延滞问题, 日本邮政集团采取了具体的应对措施, 比如 : 通过严格整顿内部管理解决邮递延滞问题 ; 通过让邮递员兼职以方便处理邮政储蓄和生命保险相关业务, 在邮局设置涉外专门人员等方式, 解决了上述意见中的第 (7) 项 ; 通过简化手续的方法解决或缓解了上述意见中的第 (1) (3) (4) 项 ; 通过培训 提升工作效率和经营效率的方式解决意见中的第 (2) (8) (9) 和 (11) 项 ; 对于第 (6) 项意见, 则加强了 原来免税的业务不再免税 的说明 ; 而第 (5) (12) (13) 和 (14) 项则有企业经营考虑成本的原因, 部分问题通过培训 引导得以改善 ; 第 (10) 项则由于法律责任问题, 不得不严格审查 日本邮政集团解决问题的努力也获得了 邮政民营化委员会 的认可 在 2009 年 3 月提出的报告中, 邮政民营化委员会认为 :( 1 ) 在 民营化 初期, 由于邮局网络重组, 邮局数下降, 日本邮政集团通过上门邮政服务 移动邮局服务等措施, 暂时缓解了邮政服务品质下降的问题, 随着邮局数目的增加, 最初的问题基本得到解决, 但在偏远地区, 对于邮政服务品质需要继续观察 同时, 邮政集团内部需要进一步提高业务效率 经营效率并充实服务项目 (2) 民营化后, 邮政的 一条龙 服务受到影响, 具体来说, 邮递员不能提供邮政储蓄服务, 邮递局不能继续提供邮政包裹服务, 减少了机动性 在贺年卡销售方面, 邮递业务 和 邮局网络业务 的合作不充分, 邮递包裹窗口和邮递窗口并排设立, 出现混乱, 对于这些问题, 日本邮政集团各公司已经开始合作, 力争提升业务, 效果如何尚需继续观察 (3) 对于邮政集团诸多新服务, 由于时间尚短, 给利用者所带来的方便以及对业绩的贡献还不明显, 对相关业界也几乎没有影响 (4) 日本邮政集团已经初步构建了适应市场竞争的运营机制, 并为 2015 年上市积极准备 伴随 2014 年 4 月消费税从 5% 提高到 8%, 日本邮政的邮递业务因此而增加的税务负担约为 380 亿日元, 经日本总务省同意, 日本邮政的信件邮寄基本费用也相应从 80 日元提高到 82 日元 本次邮递费用的提高有特殊原因, 不是服务质量下降问题 综上所述, 民营化 后, 邮政服务出现好转, 但也曾出现了各种各样的问题, 这些问题在日本邮政集团各公司的共同努力下, 已经得到了很大程度的解决, 但最终成效如何, 还有待进一步观察 二 日本邮政集团的经营效率有所提升 对于日本邮政集团在 民营化 后的经营效率, 以下主要从日本邮政集团各公司经常性 收入 净利润等财务经营数据的变动来探讨

17 图 3 日本邮政集团总资产 资金量及净资产的变动 (2003 年度 年 9 月 ) 数据来源 : 基本数据摘自日本邮政株式会社财务报表, 部分数据由笔者计算而得 图 3 显示日本邮政集团总资产 资金总量和净资产的变动情况 从 2003 年度开始, 无论是日本邮政集团资产还是邮政资金总量, 均出现下降 在从 2007 年度到 2013 年 9 月末的这六年中, 日本邮政集团的总资产已经从 2007 年度的 万亿日元下降到 2013 年 9 月末的 万亿日元, 而同期邮政资金也从 万亿日元降到 万亿日元, 降幅为 10.7% 总体来看, 邮政集团的规模缩小, 资金量也下降, 这与 邮政民营化 最初的目标之一相一致, 即缩小邮政集团规模, 进而避免由于邮政集团规模过于庞大而导致在市场上与民营企业之间出现不公平竞争 而在此期间, 邮政集团的净资产则从 8.31 万亿日元增加到 万亿日元, 增长了 54.9%, 显示出邮政集团的企业资产积累增加迅速, 这是经营效率提升的标志之一 图 4 日本邮政集团经常性收入的变动 (2003 年度 年度 ) 数据来源 : 基本数据摘自日本邮政株式会社财务报表, 部分数据由笔者计算而得

18 图 4 表示的是 邮政民营化 前后 (2003 年度 年度 ) 日本邮政集团整体及三个子公司 ( 包括业务部门 邮递业务和邮局业务 ) 经常性收入的变动 可以看出, 民营化 后, 日本邮政集团整体的经常性收入有所下降, 从 2008 年度的 万亿日元逐年下降到 2012 年度的 万亿日元, 邮政保险公司的经常性收入大致占邮政集团经常性收入的 70% 以上, 是其最主要的部分 邮政储蓄银行的经常性收入从 2008 年度的 2.49 万亿日元降到 2012 年度的 2.22 万亿日元, 而同期, 邮局业务和邮递业务稍有下降, 这与网络信息技术的发达所导致的邮递利用率下降的社会发展趋势相符合 由于日本邮政集团的规模缩小, 即使经常性收入减少, 也不见得一定是经营效率下降 相反, 日本邮政集团整体的经常性收入与总资产之比则从 民营化 前的 0.058( 年度四年平均 ) 上升到 民营化 后的 0.060( 年度五年平均 ), 这显示出邮政集团的资本整体运用效率是在逐渐上升的 图 5 日本邮政集团净利润 净利润对资产总额比率及自有资金比率的变动 (2003 年度 年度 ) 数据来源 : 基本数据摘自日本邮政株式会社财务报表, 部分数据由笔者计算而得 如图 5 所示,2007 年 民营化 实施之后日本邮政集团年度净利润呈上升趋势, 从 2007 年度的 万亿日元增加到 2012 年度的 万亿日元, 自有资金比率也从 2007 年度的 2.5% 增加到 2013 年 9 月末的 4.3%, 这显示出日本邮政集团的企业经营实力逐年加强 净利润与资产总额的比率也呈上升趋势, 从 2007 年度的 0.08% 上升到 2012 年度的 0.19%, 即使在经济危机中也保持稳定, 这表明日本邮政集团的经营效率在稳步提升 2007 年 10 月 民营化 实施之后, 日本邮政集团整体净利润虽然比 民营化 之前减少, 但由于会计准则发生变化, 两者不能简单比较 讀訛邮政集团的净利润稳步增长的变化趋势却明确显示出 民营化 六年来, 即转入民营的经营模式后, 日本邮政集团承受住了市场的考验 图 6 表示的是日本邮政集团各公司纯利润的变动 在 2008 年开始的世界范围经济危机中, 各子公司 ( 包括邮递业务 邮局业务两部门 ) 仍然保持利润稳定, 这显示出邮政集团在控制经营成本方面卓有建树, 也体现出相当的经营实力和竞争力 从各子公司 ( 业务部门 ) 的净利润来看, 邮政保险公司 的业绩提升最明显, 邮政储蓄

19 图 6 日本邮政集团下属子公司及业务部门纯利润变动 (2003 年度 年度 ) 数据来源 : 基本数据摘自日本邮政集团财务报表, 部分数据由笔者计算而得 (2007 年 10 月 1 日之前为 日本邮政公社 阶段, 相关子公司纯利润为其对应业务数据 ) 银行 的净利润最高, 其业绩在 2009 年略受危机影响, 净利润降到 195 亿日元, 但六年来总体呈现缓慢上升趋势,2012 年度净利润达到 3739 亿日元, 邮局业务 的净利润比较稳定, 这与 邮局业务 的运营特点有关 但 邮递业务 的净利润却下降了, 邮递业务在 日本邮政公社 时代 (2003 年 4 月 年 9 月 ) 开始实现连年经营黑字, 基本摆脱了经营上的 赤字结构, 但在本次经济危机以及邮递物品数量逐年下降的双重影响下,2010 年度又出现经营赤讁訛字, 营业收益赤字为 1034 亿日元, 纯利润赤字为 354 亿日元, 受到 邮政民营化委员会 的责难 究其原因, 主要在于网络信息技术的飞速普及, 一般国民利用邮递频率大幅下降, 利用总量每年以 3% 左右的速度递减 邮递业务的下滑是受社会发展大势所影响, 不能简单判断为经营不善, 如何应对邮递物品数量逐年下降的趋势是邮递业务面临的一个严峻问题 综上所述, 邮政民营化 从 2007 年 10 月开始到 2013 年底已经实施超过六年, 从邮政集团整体经营来说, 六年中基本承受住了市场竞争的考验 日本邮政各公司在经营上获得了更大的自由度, 邮政集团子公司业绩参差不齐, 波动较大, 原因可归结为刚转入民营模式, 经营不稳定, 且受 2008 年 9 月之后的世界范围金融危机影响, 所有这些均为暂时现象 本次世界经济危机的影响消失后, 日本邮政集团各公司在业绩上还有可能进一步好转 对于日本邮政集团在 民营化 后的经营业绩, 日本邮政株式会社前任社长西川善文在 2009 年 10 月 20 日辞职之际认为, 日本邮政在实施 民营化 后, 不仅提升了邮政服务, 且营业业绩也有改善 2012 年末开始的 安倍经济学 提升了日本国民对经济的预期, 如果进一步强化成本管理, 日本邮政集团整体经营业绩还应该有更大的提升空间 三 邮政民营化 初步截断了政府获得邮政资金的渠道

20 民营化 后, 日本邮政资金的运用方式变为完全市场运用的民间方式, 日本邮政的一个 显著变化是邮政集团资产以及邮政资金逐年下降 图 7 日本邮政资产运用的变动 (2003 年度 年 9 月末, 单位 : 万亿日元 ) 数据来源 : 基本数据来源于日本邮政财务报表, 部分数据由笔者计算而得 图 7 表示的是日本邮政资产运用的变动 民营化 后, 日本邮政资产规模缩小, 由 2007 年 3 月的约 350 万亿日元下降到 2013 年 9 月末的 万亿日元, 到 2013 年 9 月末, 日本邮政资金总量也已下降到 万亿日元 ( 图 3) 日本邮政集团在资产运用上也发生了不小的变化, 首先是用于民间信托的资金和政府信托资金急剧减少,2010 年度民间信托资金已经降为 万亿日元, 而政府信托资金则降为零, 毕竟政府在资金利用效率上较低, 作为民营企业没有理由把自己的资金交给政府运作, 这在一定程度上提高了邮政资金的利用效率, 符合 邮政民营化 的基本宗旨 图 8 日本邮政集团资产 国债投资及有价证券投资变动 (2003 年度 年 9 月末 ; 单位 : 万亿日元 %) 数据来源 : 基本数据来源于日本邮政财务报表, 部分数据由笔者计算而得 图 8 表示 2003 年度到 2013 年 9 月末日本邮政集团资产 国债投资及有价证券投资的 变动, 可以看出日本邮政的国债投资和有价证券投资在 2007 年 民营化 之前逐年增加, 民

21 营化 后略有下降 从 2007 到 2012 年度, 日本邮政集团的国债投资逐年下降, 年度末投资余额从 2007 年度的 万亿日元下降到 2012 年度末的 万亿日元,2013 年 9 月末更是降到 万亿日元 国债投资占有价证券投资比例也略有下降, 由 2007 年度的 87.5% 降低到 2012 年度的 79.7%,2013 年 9 月末降低到 78.1% 邮政资本的国债投资余额绝对值下降, 这在一定程度上表明 民营化 对日本邮政抑制其在国债上的投资起到了一定作用, 即使在世界金融危机和日本政府采取大规模经济刺激计划的形势下 ( 年度日本国债余额增加额分别为 23.8 万亿日元 48.5 万亿日元和 28.4 万亿日元, 参见图 9), 日本邮政也没有增加国债投资, 这从一个侧面显示 民营化 初步切断了日本政府不受限制使用 邮政资金 的渠道 从相对水平来看, 国债投资占邮政总资金比例从 2007 年度的 78.0% 降低到 2013 年 9 月末的 74.2%, 民营化 前后降低 3.8 个百分点, 降低幅度不大的原因主要在于邮政资金和国债投资余额同时下降 虽然日本政府的国债发行余额和邮政资金购买国债金额并没有必然 直接的因果关系, 但作为一个间接指标, 可以对日本近年国债累计额和当年国债余额增加额略作观察 图 9 日本国债与邮政国债投资额的变动 (1996 年 12 月末 年 9 月末 ; 单位 : 万亿日元 ) 数据来源 : 基本数据摘自日本财务省统计和日本邮政集团财务报表, 部分数据由笔者计算而得 如图 9 所示, 从 20 世纪 90 年代开始, 日本的国债累计总额持续攀升, 为了减少财政赤字, 实现平衡财政, 日本政府开始了大规模的财政重建计划, 邮政民营化 前后, 年日本国债增加额分别为 万亿日元 2.35 万亿日元和 2.94 万亿日元, 说明财政重建计划已经初见成效 但是从 2009 年开始, 为应对此次世界金融危机, 日本政府实施了大规模刺激经济政策, 国债发行余额又呈现大幅攀升态势, 日本财政赤字愈发严重 从 2007 年度开始, 与国债发行余额增加相对照的是邮政资金用于国债投资的资金额呈现下降趋势 从财政角度来说, 国债的发行受多种因素影响, 通过 邮政民营化 改变 邮政资金 的流向对于抑制国债发行只有间接影响, 且不易评估影响的程度 此外, 由于受日本政府本身的财政重建计划以及为应对世界金融危机而实施的大规模经济刺激的影响 (2011 年 3 11 大地震之后的灾后重建对国债发行也影响巨大 ), 邮政民营化 本身对于日本政府发行国债到輥輮訛底起了多大的抑制作用更加难以评估, 对 邮政民营化 抑制国债发行效果的定量分析尚需

22 假以时日 輥輯訛 四 总体规避了 邮政民营化 的六个潜在风险 六年来 邮政民营化 总体规避了潜在风险, 取得了一定的成果 表 2 显示了 邮政民营 化 进程中, 对六种潜在风险的规避情况 表 2 日本 邮政民营化 实施六年来的潜在风险分析 (2007 年 10 月 年 11 月 ) 序号 邮政民营化 的潜在风险风险判断 分析 1 2 有可能牺牲低收入者和边远地区 ; 国债无法完全消化, 使财政赤字进一步扩大 ; 从邮局数目的变动 分布以及邮政业务种类来看, 基本维持了原有邮政服务, 且有改善倾向 ( 参照图 1 及相关说明 ) 财政赤字虽然在进一步扩大, 但有为应对本次金融危机而采取大规模刺激政策的因素, 国债的市场销售并未出现问题 用于购买国债的邮政资金在 2007 年 民营化 后略呈下降趋势 ( 参见图 5), 最终效果有必要进一步观察 3 民间企业受到压制 ; 从经济学原理以及日本民间企业的反应来看, 民间企业的经营似乎受到影响, 但没有具体数据证实, 有待进一步观察 邮政民营化委员会 在对 民营化 的评估中指出 : 日本邮政集团拓展业务暂时没有给民间企业带来不利影响 4 大量国债进入市场有可能造成原 有民间资金循环的扭曲 ; 民间银行购买国债增加 ( 其中有为应对经济危机而采取刺激政策 的因素 ), 具体影响有待进一步观察 5 引发就业问题 ; 人员裁减主要通过自然退休方式, 暂时没有直接影响日本就业, 其把部分临时员工转为正式员工的作法对于日本就业形势 就业样态有正面作用 ( 虽然转正员工仅有 8000 人左右, 不足最初计划的 10%) 6 在市场上出让股份, 可能引发外 国资本或者日本国内银行的收 购, 国民的利益受到损害 还没有具体实施股份转让 ( 计划在 2015 年中开始转让 ), 无法判 断 可以看出, 六年来 邮政民营化 总体回避了风险, 邮政民营化 的六个潜在风险中, 比较受关注的是 民营化 导致的 裁员问题, 邮政民营化 前, 日本邮政系统共有正式职员约 27 万人, 民营化 后已经减少到约 23 万人, 主要以自然退休的方式, 并没有对日本就业产生直接影响 小 结 实施六年多的 邮政民营化, 在提供优质邮政服务方面, 达成了既定的目标, 邮局数目 增加, 邮局网络分布也有所改善, 邮政服务种类增加, 六种潜在风险总体得以有效规避, 日本 邮政构建了民营企业经营模式, 经受住了市场的考验, 经营效益也有所提升且还有进一步上

23 輥輰訛升的空间, 民营化 也初步切断了政府不受限制使用 邮政资金 的渠道 虽然也出现了一些问题, 受到邮政服务利用者的批评, 但在日本邮政集团各公司的协调和努力下, 这些问题已经得到了很大程度的解决, 邮政民营化委员会 对迄今为止的 邮政民营化 的总体评价是正面的 不可否认, 日本邮政各公司规模依旧过大, 并被认为有政府 当靠山, 相关民营企业对此极为关注, 日本邮政集团与同行业民营企业之间竞争的公平性问题依旧存在, 这有可能成为今后 邮政民营化 不得不被迫再次进行大幅度调整的一颗 定时炸弹 邮政民营化 的 民营化 根本方向没有变化, 今后 邮政民营化 将如何继续修正 最终成效如何, 尚需进一步观察 注释 : 譹訛关于 邮政民营化 的目的 主要内容 历程以及六种潜在风险等内容, 可参考姚海天 : 日本邮政改革述评, 蒋立峰 林昶主编: 日本:2005, 世界知识出版社,2006 年 譺訛根据日本 邮政民营化法 第三章第一节第十条, 日本邮政分设为五家公司, 这种模式被称为 邮政民营化 的 五公司体制, 与 2012 年 4 月 27 日日本国会审议通过的 邮政民营化法修正案 中的 四公司体制 相对应, 具体可参见图 1 譻訛在 3 11 地震中, 日本邮政株式会社 共有 61 名员工死亡或失踪, 邮递包裹 业务曾一度出现混乱, 具体详见日本邮政网站资料, 譼訛这一合作早在 2003 年就已经开始, 最初的合作形式主要是在便利店内设置邮筒, 后来逐渐拓展到 24 小时便利店承接 邮递包裹 服务 双方共同配送 合作开设店铺等诸多领域 譽訛 邮政民营化委员会 根据日本 邮政民营化法 第三章第一节第十条设立, 隶属于由在任首相为首的 邮政民营化推进本部 此委员会负责 邮政民营化 的推进 监督, 并直接对在任首相负责 譾訛邮政集团通过让邮递员兼职以方便处理邮政储蓄和生命保险相关业务, 在邮局设置涉外专门人员等方式, 来解决相关国民的意见 邮局窗口等待时间过长, 已经通过简化窗口业务手续的方式基本解决了问题 譿訛涨价原因是由于原来免税的业务在民营化后开始征税, 所以手续费价格也 水涨船高 讀訛 邮政民营化 前后日本邮政的税负担差别太大, 不能简单对比 民营化之前, 日本邮政依法免缴法人税 法人事业税 固定资产税 印花税以及与手续费相关的消费税 ( 邮递事业股份公司 邮政储蓄银行 邮政保险公司 向 邮局股份公司 缴纳代理手续费时伴随消费税 ), 而 民营化 后这些原来免缴的费用必须缴纳, 这大大影响了日本邮政集团的净利润 这些税金开始成为政府的税源, 对于日本财政重建能起到一定作用 讁訛 邮递事业株式会社 在 2010 年度的经营赤字受到 邮政民营化委员会 ( 监督机关 ) 的责难,2011 年度, 邮递事业株式会社 的业绩大有改善, 即使在 3 11 严重灾害年度, 经营赤字缩减到 45 亿日元 輥輮訛 2006 年时日本 邮政民营化 还未开始, 日本国债增加额已经降低到 万亿日元, 所以即使 2007 年 2008 年两年中国债增加额均不到 3 万亿日元, 也无法确认这是否是实施 邮政民营化 的结果 輥輯訛类似的经济发展经验显示, 日本 邮政民营化 对抑制国债发行具有积极作用 然而, 对这种抑制作用的评估或许需要通过数年后的计量经济分析才能完成 輥輰訛发行国债受多种因素影响,2009 年度由于刺激经济的需要, 日本国债的发行仍在上升, 这说明重建平衡财政需要各种政策的协调, 在经济发展顺利的时期更容易实现 ( 姚海天 : 中国社会科学院日本研究所经济室助理研究员责任编辑 : 张浩川 )

24 流通市场中的市场功能与市场失灵 垂直交易限制与竞争政策的思想背景 岩本明宪 内容提要本文概述了引起流通市场中垂直交易限制的 市场失灵, 对垂直交易限制的类型作了整理, 简要介绍了其在美国的具体规制情况及其变迁, 并总结了垂直价格限制中的固有问题 在此基础上, 本文明确了垂直交易限制及其规制背后所暗藏的法理 经济和规范性因素, 分析了竞争政策的最终基准的随意性和规范性 关键词流通市场市场失灵垂直交易限制竞争政策思想背景 一 序 言 本文的主要目的在于探明流通市场中的市场功能与市场失灵之间的关系 具体来说, 就是要辨析作为市场失灵对应方法的垂直交易限制与作为二次发生的市场失灵的对应方法的竞争政策之间的关系, 确定导致相互之间表象产生的具体要因 一般来说, 作为市场失灵的对应方法, 政府介入的必要性和作用已经被公众所认可 但是, 在流通领域, 政府对生产企业譹訛与流通企业之间产生的市场失灵进行直接介入的情况极其罕见, 在生产企业和流通企业之譺訛间的交易关系中 ( 即本文中所指的 流通市场 ), 主要是通过针对生产企业的垂直交易限制和渠道管理等方式来应对市场失灵 然而, 这样的交易限制, 又往往会被看作生产企业方 滥用优越地位 而招致政府通过制定竞争法以及相关竞争政策的介入 于是, 决定司法判断和竞争政策功过的焦点往往就在于, 垂直交易限制行为及限制其的法律和相关政策到底是促进了市场功能的完善, 还是阻碍了其发展? 换言之, 需要对促进双方竞争的效果与阻碍双方竞争的效果进行比较权衡 而在这样的决定过程中, 伦理性的价值基准也有所反映 本文意在此基础上, 剖析在垂直交易限制的法理判断和经济判断中蕴藏的思想背景和规范问题, 明确 ( 假定在生产企业与消费者之间的直接交易下 ) 生产者市场中的市场失灵和其对应方法, 以及两者关系中所存在的差异 本文的构成如下 在下节中, 将概述引起流通市场中垂直交易限制的 ( 流通 ) 市场失灵, 同时整理垂直交易限制的类型 在第三部分, 将梳理垂直交易限制在美国的具体规制情况及其变迁, 并总结出垂直价格限制中的固有问题 最后, 作为结论, 明确垂直交易限制及其规制背后所暗藏的法理 经济和规范性因素, 分析竞争政策的最终基准的随意性和规范性 二 流通市场中的市场失灵 1 一次市场失灵 譻訛和流通市场的诞生

25 市场失灵阻碍了帕累托最优的有效资源配置, 其要因在于 :( 1 ) 市场的不完全性 ( 垄断和寡占等 );(2) 信息的不完全性和不对称性 ( 所谓的 柠檬市场 失业问题 非公平交易等); 譼訛 (3) 外部性 ( 公害 非法丢弃等 );(4) 机会主义行动 ( 道德风险 搭便车等 ) 一次市场失灵 与上述四大要因都有关系, 而 二次市场失灵 只与 (3) 和 (4) 相关 在同时存在多个卖方和买方, 且两者之间存在信息非对称的情况下, 生产者和消费者的供需整合无法有效地展开, 这是 一次市场失灵 的主要结果 譽訛供需失衡的主要原因是, 产品 的供给者在生产过程中与 产品 的需求者在消费过程中, 在形态 场所 时间等方面存在差异 这也意味着 : 供给者对 产品 的价值评价和需求者对 产品 的价值评价不一致, 或者对于生产 销售能够给需求者带来价值的 产品 的主体和场所缺乏认知 为了弥补这样的差距, 就有必要加入运输 保管 流通加工等物流功能 : 用库存管理调整库存 ; 为了满足需求者潜在需求, 形成社会产品结构 积累需求信息 ; 为避免生产企业由于担心滞销而过少生产, 提供资金供给与风险承担 ; 此外, 流通企业譾訛还承担了交易途径 交易最小化等功能 因此, 流通企业已成为一种不可或缺的经济主体 譿訛换而言之, 流通市场的诞生可以看作是为了解决 ( 生产者和消费者直接交易意义上的 ) 生产者市场的市场失灵而进行的一种尝试 此外, 作为卖方的流通企业, 如果只有一个或者 ( 与买方的数量相比 ) 数量较少之时, 就如生产者市场中垄断企业会带来 无谓损失 (dead-weight loss) 那样, 容易引起市场失灵 因此, 市场需要足够的流通企业来确保其相互之间的水平竞争 在流通市场的形成阶段, 如果其准入壁垒比较低, 可以通过市场机制来调整, 而如果其准入壁垒较高, 则需要政府以 开设公共市场 等方式积极介入 讀訛 2 流通市场的 二次市场失灵 正如前文所述, 流通市场的出现是一种针对 一次市场失灵 的合理的经济解决方案 但事实上, 流通市场也存在着 二次市场失灵 的可能性 其代表性的案例, 有以下三种 (1) 垂直的外部效果例如, 针对受到生产企业 A 促销活动的刺激而前来购买商品的消费者, 零售商推荐了没有搞促销活动因而获得更大利益的生产企业 B 的商品 这时候, 就发生了 B 搭了 A 的促销活动的便车 (free-ride) 的垂直的外部性 讁訛其成立的条件是,A 对流通企业进行了特定关系的资源投资, 而且就同一流通企业而言,B 对其的特定关系的资源投资少于 A 的投资 輥輮訛在这样的条件下,A 为了规避其自身出现无谓的促销费用的支出, 自然会采取包括派遣销售员以防止流通企业的搭便车行为 导入限制流通企业营销商品种类的专卖店制度等具体的垂直交易限制行为 这种搭便车的行为, 在 B 模仿 A 的品牌 或者 B 的商品本身就是为了对抗 A 的自主品牌 (private brand) 时经常发生 (2) 水平的外部效果水平的外部效果是指, 零售商 A 提供了销售前期服务因而以高价格销售商品, 而零售商 B 未提供销售前期服务因而以低价销售商品, 在两者并存的情况下, 如果消费者接受了 A 的前期服务而购买 B 的商品, 那么 A 的前期服务就 被搭了便车, 而 A 也会停止其销售前期服务 輥輯訛这样的行为是以零售商 B 和消费者的机会主义行动为前提的, 如果生产企业所要求的销售前期服务的总量能够达到社会整体期待的水准, 可以看作是市场失灵 所谓的 搭便车理论, 就是为了防止这样的社会损失而从垂直交易限制的经济合理性中提炼出来的想法,

26 輥輰訛也是芝加哥学派的代表性理论 尽管至今为止, 该理论也饱受诟病, 但还是给 70 年代以后美国的竞争政策带来了巨大的影响 要想抑制水平的外部效果, 实现兼顾生产企业需求的流通服务, 最具代表性的垂直交易限制就是 维持转售价格 ( resale price maintenance) 行为, 即指定和控制 转售价格 的行为, 其中包括生产企业和流通企业之间的交易价格 ( 所谓的批发价 ) 和针对消费者的销售价格 ( 所谓的零售价 ) 当消费者与零售业者之间统一了对零售价格的认知, 就可以避免 搭便车 行为的出现 (3) 套牢问题 (hold-up problem) 假设一个生产企业为了该企业产品的运作和销售能够实现最适宜的流通服务, 要求流通企业对 相关特殊资产 进行投资 这时, 如果流通企业接受了对方的要求, 就会面临将来生产企业的机会主义行动风险 ; 如果回避了投资风险, 那么也有可能无法向市场提供生产企业所需要的 ( 对于社会整体也是总量上最合适的 ) 的流通服务 輥輱訛这里的 相关特殊资产 是指, 仅能够用于特定生产企业的产品销售 ( 无法转用 ) 的泛用性低下的资产 如果流通企业针对特定的生产企业投资了 相关特殊资产, 那么, 将来即便是想和该特定生产企业解除关系, 也会造成投资不可回收的结果 换一种角度来看, 流通企业面对生产企业的不正当要求也只能够逆来顺受 流通企业会担心生产企业的机会主义行动及其行动所带来的损失风险, 也会考虑规避风险 ( 即便这种投资可以实现流通企业短期利润的最大化 ) 而减少前期的投资 这就是 二次市场失灵 中的 套牢问题 要想解决这个问题, 生产企业要么在规范 信赖 共同承担等基础上构建长期的合作关輥輲訛系, 要么利用参股派遣董事等资本整合的手法实现高层次的垂直整合 值得一提的是, 资本整合, 如果办理正规的手续, 就很难受到政府部门的限制 这是因为, 生产企业对已经加入企业内部的流通企业用企业内部合理的统治机构进行统治和运作, 不会引起市场失灵现象的产生 所以, 针对 套牢问题 的垂直交易限制行为在竞争法的范畴之外, 这也是本文将其排除在考察对象之外的原因 三 垂直交易限制与竞争政策 1 垂直交易限制的经济效果正如前文所言, 垂直交易限制有着纠正流通阶段 一次市场失灵 恢复市场功能的效果 而且, 对于生产企业来说, 通过促进最适量的物流服务的供给, 不光可以为个别的生产企业更能够为社会整体带来最合理的资源配置 但是, 这样的交易限制行为, 正如其名那样, 因为 限制 了自由的商业活动, 也隐藏着引起新的资源配置不公的危险 品牌内竞争 (intra-brand competition) 是其阻碍竞争效果的代表 与一般的企业间的 品牌间竞争 (inter-brand competition) 不同, 这是指针对同一品牌的流通企业之间的竞争 前文被搭便车的零售商 A 和搭便车的零售商 B 之间的关系就是 品牌内竞争 垂直交易限制的目的之一, 就是通过抑制 品牌内竞争 为赢得 品牌间竞争 确保必要的流通服务 生产企业考虑的是, 必须防止本企业销售渠道的流通企业卷入惨烈的 品牌内竞争 之中疲于奔命, 并最终放弃对本企业品牌产品的营销活动 所以, 就个别企业而言, 品牌内竞争 也许具有一定的经济合理性, 但是 品牌内竞争 本身是反竞争的行为, 也是政府竞争政策中时常被

27 规制的对象 2 对竞争政策中的价格限制和非价格限制的不同应对 (1) 价格限制和非价格限制的区别垂直交易限制可以根据限制对象是否为价格而大致分为两类 垂直价格限制, 可以看作是具体的维持转售价格行为 另一方面, 非价格限制意味着对流通企业的销售区域 产品种类 交易对象等的限制, 如专卖店 排他性的区域限制制度 一店一帐合制度 ( 生产企业规定零售企业向指定的批发商进货的制度 ) 等 针对垂直交易限制的政府竞争政策也往往根据其是否为价格限制而不尽相同 以下主要以美国的竞争政策为例分析其区别 (2) 美国针对价格 非价格限制的相关竞争政策 :Sylvania 案例之前美国对价格限制有着长期的规制 最早可以追溯到 1911 年 Dr. Miles 案例輥輳訛中对维持转輥輴訛售价格行为 本身违法 (per se illegal) 的判决 此后,1919 年 Colgate 案例輥輵訛中以无视转售价格指示的流通企业拒绝交易为背景的维持转售价格行为,1926 年 General Electric 案例輥輶訛中以委托销售为背景的维持转售价格行为, 都被间接地判断为合法 ( 准确地说是 没有违法 ) 不过, 前者的判断在 1960 年的 Parke Davis 案例輥輷訛中, 后者在 1964 年的 Simpson 案例輦輮訛中, 其各自合法的行为范围都受到了严格的限制 而关于垂直非价格限制,1967 年的 Schwinn 案例輦輯訛中最高法院下达了 本身违法 的判决 可以说, 在 60 年代无论限制对象是价格还是非价格, 垂直交易限制都是 本身违法 的 輦輰訛但是, 从 70 年代起, 价格限制和非价格限制之间的法律地位差距开始显现 在美国, 輦輱訛 1975 年 Miller Tydings 法被废除, 对维持转售价格行为的规制也得到强化 另一方面, 关于垂直非价格限制,1977 年的 Sylvania 案例輦輲訛中最高法院的判决开了先河, 承认了其促进竞争的效果, 拓展了合法空间 该事件争论的焦点在于连锁加盟零售店的店铺设置区域限制是否存在违法性 最高法院指出 : 如果其经济效应可以论证的话, 应该在其效应的基础上做出司法判断, 从而颠覆了 Schwinn 案例的见解,( 联邦最高法院首次 ) 宣布垂直非价格限制不是 本身违法, 而应遵从 合理原则 (rule of reason) 进行审议 于是,Sylvania 公司被认定为 : 尽管实施了垂直非价格限制压制了品牌内竞争, 但是大大地促进了品牌间竞争 根据这一判决, 在垂直非价格限制中, 出现了新的倾向, 即 : 只要限制行为者的市场占有率没有达到相当的程度, 对品牌内竞争的限制, 哪怕是再强硬的举措也不会被判定为违法 同时, 价格限制和非价格限制也被区分开来, 对于前者坚持 本身违法 原则, 对于后者仅适用 合理原则 价格限制和非价格限制的法律对应的二分化终于明确了 (3) 美国针对价格 非价格限制的相关竞争政策 :Sylvania 案例之后 Sylvania 案例之后, 美国对垂直价格限制的法律规制还是相对比较严格的, 但是渐渐地其合法化的余地也在扩大 1984 年的 Monsanto 案例輦輳訛中, 因为被告 Spray-Rite 公司以大幅低于原告 Monsanto 公司所指定的价格进行销售活动, 原告解除了与被告之间的指定批发业务合同, 此事的法律正当性也成为了争论的焦点 被告认为, 解除合约的原因在于其他流通企业向原告的投诉, 原告与其他流通企业之间存在着关于转售价格的同谋关系 最终, 再高法院驳回了被告的诉讼, 其司法判断中有以下三个重要的观点 第一, 该判决应该区分解除合约到底是生产企业单独的行为还是与其他流通企业的同谋行为, 因为 Sher

28 man 法 ( 美国最重要的反垄断法, 相当于日本的 独占禁止法 ) 主要禁止同谋行为 鉴于此, 针对不遵守维持转售价格行为的流通企业, 生产企业对其的单独制裁事实上是合法行为, 垂直价格限制行为的合法化余地得到了进一步的扩大 第二, 如果是生产企业和流通企业的同谋行为, 应该区分其行为是与价格相关, 还是与非价格相关, 前者是 本身违法, 而后者也仅有后者可以根据 合理原则 加以判断 这沿袭了 Sylvania 案例的判决, 垂直价格限制与非价格限制在法律上的不同地位再次得到了确认 第三, 要想证明维持转售价格的同谋行为的存在, 单凭收到了其他流通企业的投诉这样的事实是不充分的, 必须提供证据, 排除 ( 生产企业及被解约的流通企业以外的 ) 流通企业各自单独行动的可能性 这样,( 把针对违反指定转售价格企业的合约解除看作为是一种威胁的 ) 维持转售价格行为被判断成违法行为的可能性就微乎其微了 1988 年的 Sharp 案例輦輴訛, 可以看作是在 Monsanto 案例的延续 最高法院在对该案例的判决中, 对同谋的认定基准更加苛刻, 并得出了以下的结论, 即 : 要证明同谋的存在, 必须证明生产企业与流通企业之间有过关于价格或者是价格水准的合意 经过这两个案例的最高法院判决, 垂直维持价格行为的违法范围或者说被认定为同谋行为的可能性又被缩小了, 不过, 垂直价格限制还是适用于 本身违法 原则 但是, 到了 2007 年的 Leegin 案例輦輵訛, 最高法院的判决完全颠覆了 1911 年 Dr. Miles 案例以来坚持的原则, 垂直价格限制也可以适用于 合理原则 3 垂直价格限制所特有的法律依据的流动性正如前文所述, 垂直价格限制与非价格限制有着被区别对待的倾向, 但是其背后又与具体行为类型所持有的多样性的法律含义有着密切的联系 维持转售价格行为的具体行为主要有以下四种 第一, 指示转售价格的通知和合约, 第二, 解除与不遵守转售价格的流通企业的合约或拒绝交易, 第三, 发现违反者的通报体系, 第四, 以代理店合约为基础的委托销售的销售手法 輦輶訛以下, 就这四种行为类型对垂直价格限制的实效性所带来的经济效果与其 法律含义 展开探讨 关于第一点, 与转售价格的通知 生产企业的意向相比, 约束化的合约明显有着更强的交易限制性 如果流通企业违反了约束性很强的维持转售价格合约, 就落下了不履行契约的污点 反过来, 约束性较弱的通知, 由于没有法律的约束性, 也很容易成为流通企业不遵守合同的诱因 换言之, 为了提高垂直价格限制的效果而签订合约, 有助于加强交易的限制性, 虽然也可能被视为强调反竞争效果, 但是毕竟合约本身就是对违反行为所采取的制裁措施的一种法律依据 这也就意味着, 生产企业用什么样的形式将转售价格通知流通企业并使其认可同意, 将引起不同的法律应对 关于第二点, 对违反者解除合约或拒绝交易, 不仅是促使垂直价格限制成功的一种威胁手段, 更是在强化流通企业团结意义上有着交易限制作用和反竞争的特点 在英国的习惯法等当中, 无论任何理由都会认可 ( 企业 ) 选择顾客的自由, 所以, 以此为基础的垂直价格限制也拓展了法律正当性的余地 关于第三点, 为了提高垂直价格限制的实效性, 发现违反者并加以制裁是有效的手段 另一方面, 通报系统以及对其他流通企业发出指示 终止或强制终止与违反者的交易却会提高风险, 即被认定为在交易限制行为中存在垂直性 水平性同谋行为的风险 这种情况下, 拒绝交易也意味着阻碍了其他流通企业自由选择交易对象, 因此相对而言, 更可能无法适用于

29 第二点所讨论的拒绝交易的法律依据 关于第四点, 流通企业毕竟只是受到委托进行销售业务的代理店, 在最终消费者购买之前, 该商品的所有权依然由生产企业所持有 如果商品的滞销 ( 非流通企业过失所造成的 ) 丢失 破损 腐坏等风险和责任都需要由生产企业全部承担的话, 生产企业自我决定商品的价格在法律上也不存在任何问题 当然, 这样的负担对生产企业而言是相当大的成本, 因此有可能故意模糊 ( 商品的 ) 所有权 此外, 对于以委托销售为基础的维持转售价格行为, 对其法律正当性的判断, 也受到生产企业与流通企业之间的责任分担及其详细内容的影响 综上所述, 垂直价格限制中的确存在着法律依据的流动性 ( 或者说是模糊的部分 ), 也正因如此, 相关的法律应对也相对比较复杂 四 结 论 粗看起来, 针对垂直价格 非价格限制导入 合理原则, 并根据其经济合理性进行逐一判断, 这是非常公正妥当的 正如本文所述, 各种各样的垂直交易限制对形形色色的 二次市场失灵 有着抑制作用, 纠正其负的外部性, 不光对个别的生产企业更会对社会整体带来便利 但是, 引进 合理原则 也就意味着导入芝加哥学派的经济学思想, 其教义认为, 因为可以抑制流通市场中常见的搭便车行为, 所以垂直价格 非价格限制是经济合理的 是合法的 针对垂直价格限制的 本身违法 原则, 是因为其行为已经剥夺了流通企业设定价格的自由, 也抑制了品牌内竞争, 所以 ( 无需审议便可认为 ) 是违法行为 这一教义显然无视其促进竞争的效果, 缺乏灵活性 同样, 合理原则 也盲目追随芝加哥学派的思想, 其规范性教义无视一切垂直交易限制所持有的阻碍竞争效果 从这个意义上而言, 无论是采取了 本身违法 还是 合理原则, 其选择都忽略了或过低评价了垂直交易限制所秉持的竞争促进效果或竞争阻碍效果, 只能说是一种肆意的判断 先不论针对垂直价格 非价格限制的司法判断的对错, 通过本文的考察至少可以发现三个重要的问题 第一, 在美国 ( 以及欧洲 日本) 垂直价格限制与垂直非价格限制在法律上有着被区别对待的倾向 对于前者采用了相对严格的法律依据, 一般需要认为流通企业之间形成卡特尔 ( 企业联盟 ) 和伴随而至的垂直性 水平性的同谋行为, 以及阻碍流通企业自由设定价格的实际证据 輦輷訛如果要追加经济 ( 学 ) 的根据, 那么流通市场中的水平卡特尔催生了垄断价格, 导致了因为过少生产和过少供给而引发的消费者剩余的减少 ( 无谓损失 ), 于是, 通过阻碍流通企业的自由价格设定使得个别流通企业提高效率, 这一努力 ( 即竞争原理 ) 无法在流通阶段的竞争中以及最终在消费者的销售价格中有所体现 但是, 具有讽刺意味的是, 合理原则 的导入名义上是考量 讨论审议对象的行为的合理性, 实际上又恰恰轻视了法学的 经济学的依据 第二, 就垂直价格限制而言, 根据具体的行为类型, 其合法性或者违法性的判断基准存在很大的变化, 因此也不存在 应该重视哪个要因 的适宜判断标准, 所以, 最终的评价是肆意的, 或者是由规范要因所决定的 第三, 芝加哥学派经济学并不是绝对的理论, 如何采用关系到必然的政治要素 到底应该优先选择芝加哥学派经济学, 还是选择与其相反的其他经济学主张? 如何权衡垂直交易限制的竞争促进效果和竞争阻碍效果? 这些问题目前都还没有明确的判断基准 上述三个问题, 原则上在其他国家的竞争政策中也会发生, 或者已经发生了 当前别说

30 找到解决问题的方法, 就是是否存在问题还缺乏清晰的认识 尽管如此, 竞争政策意在纠正 二次市场失灵, 而 政府介入 一次市场失灵 则具有明确的经济合理性, 两者已经形成了 鲜明的对比, 这种基准是以法学和经济学的思想为背景的 注释 : 譹訛 下请法 是为数不多的案例代表 针对作为不完全竞争的结果所产生的制造业垄断或企业联盟, 需要通过反垄断法等竞争法案加以规制和规范, 下请法 就是这方面的典范 例如 大店法 ( 大规模零售业店铺立地法 ) 所代表的针对大型零售业的开店规制, 虽然可以解释为针对市场失灵的一种对应方法, 但亦可解释为一种政治决策, 其针对的是过度竞争给区域经济带来的各种经济和社会影响 ( 当然, 大店法 支持者们往往主张, 是过度竞争才引起了市场失灵, 这一观点准确与否仍值得商榷 ) 关于日本的 下请法 可以参照公正交易委员会的解释, 譺訛广义的流通市场中, 包含卖方的零售业和买方的消费者所构成的 零售市场, 本文的研究与 零售市场 没有直接的关系 因为, 零售市场 的市场失灵的典型代表是零售商对消费者的欺骗销售 强制销售等行为, 这些问题针对的对象并不是个别制造企业, 主要依靠政府的介入, 用消费者保护法或是冷却期 (cooling off) 制度来谋求解决 这显然与本文的主题不相符合 譻訛中田善启使用了 第一次市场失灵 和 第二次市场失灵 的表述, 但由于两者并不是并列的关系而是不同阶段所产生的概念, 所以本文使用 一次市场失灵 和 二次市场失灵 的表述 参见中田善啓 流通システムと取引行動 大阪府立大学経済学部 1982 年 譼訛西村和雄 ミクロ経済学入門 第 2 版 岩波書店 1995 年 281 頁 西村和雄在文中还指出, 其他要因还包括费用递减产业 ( 自然垄断 ) 等 譽訛本文所指的四大要因中, 只有 (3) 的外部性 ( 在 一次市场失灵 的阶段 ) 对阻碍供需整合的影响有所不同 例如, 沿河排放污染物质的企业不承担处理费用, 结果造成这些企业得以用低廉价格生产产品, 进而形成了与消费者的供需整合 外部性的本质问题在于 : 无论是短期外部性还是长期外部性, 都需要由社会整体来承担这部分的处理费用和危害 譾訛本文中, 出于理论简化的目的, 将批发商和零售商统称为流通企业, 假定生产企业 流通企业和消费者进行了两阶段交易 但即便将批发市场和零售市场单独分类, 对本文的分析并无实质性影响 譿訛成生達彦 流通の経済理論 名古屋大学出版会 1994 年 頁 关于这些想法最初的研究参见该书第 页注解 6 的介绍 讀訛成生達彦 流通の経済理論 頁 讁訛 H. P. Marvel, Exclusive Dealing,,Vol.25, 1982, pp.7-8. 輥輮訛中田善啓 マーケティングと組織間関係 同文舘出版 頁 对于其中尚未明确的部分, 笔者作了修正 輥輯訛中田善啓 マーケティングと組織間関係 135 頁 这种将维持再销售价格行为正当化的理论, 也就是 搭便车理论 的代表性研究可参见 :L. G. Telser, Why Should Manufacture Want Fair Trade?,Vol.3, 1960, pp ; R. A. Posner,,University of Chicago Press, 古典搭便车理论 可参见 : 大槻文俊 垂直手制限の反競争的効果に関する反トラスト学説の検討 (1) 経済的効果と反トラスト法の目的に着目して 北大法学論集 第 55 巻 第 5 号 (1 月 ) 2005 年 頁 ;M. Lao ただ乗り理論 過剰で説得力のない再販売価格維持の擁護 原敬子 宮田由紀夫訳 アメリカ反トラスト政策論 シカゴ学派をめぐる論争 晃洋書房 2010 年 頁 一般性的 搭便车理论 可参见 :H. P. Marvel, Resale Price Maintenance Controversy: Beyond the Conventional Wisdom,, Vol.63, No.1, 1994, pp.59-92; H. P. Marvel and S. McCafferty, Resale Price Maintenance and Quality Certification,, Vol.15, No.3, 1984, pp 鉴于篇幅限制, 本文舍去对该理论的详细探讨, 仅对其基础部分及其代表性的内容进行考察

31 輥輰訛对该理论的主要批判是 :(1) 零售商之间的价格差, 并不是流通企业的 搭便车 而形成的, 而来自成本优势 ;(2) 搭便车 本身并不能成为流通企业停止提供最优流通服务的直接动机 也就是说, 如果假定信息不完全, 那么对于所有的消费者而言, 既没有在搭便车的企业处购买的可能性也没有其合理性 ; 如果一定需要提供上述不可能的或不合理的特殊流通服务, 就算其自身的流通服务被搭了便车, 流通企业也不一定会停止提供服务 针对 搭便车理论 的其他批评意见, 可以参照 M. Lao ただ乗り理論 過剰で説得力のない再販売価格維持の擁護 頁 ; 谷原修身 米国における再販売価格維持行為規制の再検討 (2) 最近の判例変更を契機として 青山法学論集 第 50 巻 第 2 号 11 頁 注釈 34 輥輱訛小野晃典 久保知一 マーケティング チャネルにおける流通サービスのカスタマイジングと協調的関係 三田商学研究 第 52 巻 第 2 号 2009 年 頁 輥輲訛同上,20-26 頁 輥輳訛 Dr. Miles Medical Co. v. John D. Park & Sons Co., 220 U. S. 373 (1911). 輥輴訛 本身违法 的概念是指 某种特定的行为, 其行为的形式本身已经构成违法, 其行为给市场带来的影响, 根本不需要针对该事件中的特殊情况和关系去逐一判定其妥当与否, 参见松下満雄 アメリカ独占禁止法 東京大学出版会 1982 年 16 頁 后来的 合理原则 与 本身违法 是相对的概念, 引用上述 本身违法 的说明, 可以认为 合理原则 需要 根据某事件中的特殊情况及其关系, 对其行为的妥当与否逐一做出判断 导入 合理原则, 虽然并不意味着对象行为的 本身合法, 但是至少在 70 年代以后的美国, 具有与芝加哥学派的经济学思想被司法判断所采纳同等的意义, 而值得注意的是这也无形中加快了垂直交易限制的合法化进程 当然, 本身违法 和 合理原则 是美国特有的概念, 欧盟各国 英国 ( 日本 ) 的竞争法中虽然可以找到类似的概念, 但是在手续方面以及实体方面并不完全一致 详细可以参照 :E. W. Kintner and M. R. Joelson アメリカ独占禁止法 国際取引への適用と解釈 有賀美智子 利部脩二監訳 帝人株式会社特許部訳 東洋経済新報社 1980 年 頁 輥輵訛 United States v. Colgate & Co., 250 U. S. 300 (1919). 輥輶訛 United States v. General Electric Co., 272 U. S. 476 (1926). 輥輷訛 United States v. Parke, Davis &Co., 362 U. S. 29 (1960). 輦輮訛 Simpson v. Union Oil Co. of California, 377 U. S. 13 (1964). 輦輯訛 United States v. Arnold Schwinn & Co., 388 U. S. 365 (1967). 輦輰訛大槻文俊 垂直手制限の反競争的効果に関する反トラスト学説の検討 (2) 経済的効果と反トラスト法の目的に着目して 北大法学論集 第 56 巻 第 2 号 518 頁 在本文中, 限于篇幅只介绍最高法院判决的代表性案例, 对事件的详细经过不加赘述 輦輱訛 1937 年制定的 Miller Tydings 法是一部当时活跃在美国各州的维持转售价格行为合法化活动的法律 该法律的制定使得维持转售价格行为免除了 Sherman 法的困扰, 也使得跨州的维持转售价格行为被排除在反托拉斯规制之外 但是,Miller Tydings 法并没有明确记载 针对非合约方的维持价格的指示和强制除外, 所以实际上 1951 年的 Schwegmann 案例 (Schwegmann Brothers v. Calvert Distillers Corp., 341 U. S. 384 (1951)) 中最高法院判决认定, 同法的适用不涉及对当事人之间没有合约的非合约方的行为 受此影响,1952 年, 制定了 McGuire 法, 非合约者条款 (non-signers clause) 也被纳入联邦法之中 从此, 在联邦层面上维持转售价格行为被名副其实地合法化了 本文所介绍的 60 年代的两个案例可以认为是维持转售价格行为违法化 复辟 的先锋, 也导致了 1975 年两部法律的废止 輦輲訛 Continental T. V., Inc. v. GTE Sylvania, Inc., 433 U. S. 36 (1977). 以下的说明主要参考 : 大槻文俊 垂直手制限の反競争的効果に関する反トラスト学説の検討 (2) 経済的効果と反トラスト法の目的に着目して 頁 輦輳訛 Monsanto Co. v. Spray-Rite Serv. Co., 465 U. S. 752 (1984). 有关该事件的说明参照 : 谷原修身 米国における再販売価格維持行為規制の再検討(2) 最近の判例変更を契機として 輦輴訛 Business Electronics v. Sharp Electronics Co., 485 U. S. 717 (1988). 有关该事件的说明参照 : 大槻文

32 俊 垂直手制限の反競争的効果に関する反トラスト学説の検討 (2) 経済的効果と反トラスト法の目的に着目して 輦輵訛 Leegin Creative Leather Products, Inc. v. PSKS, Inc., 551 U. S. 877 (2007). 輦輶訛详细参照 : 岩本明憲 アメリカ企業の初期のマーケティング行動と再販売価格維持制度の変遷 マーケティング史研究会編 海外企業のマーケティング 2010 年 頁 輦輷訛当然, 基于判例主义原则,Sylvania 案例的判决有其法律的依据, 但是该判决自身至少在法学上, 或者说在竞争法上并没有体现出令人信服的严谨 1890 年美国制定了全世界最早的反垄断法 Sherman 法, 在 Sherman 法中, 虽然可以看到规制数个生产企业同谋价格限制的条文, 但是并不存在规制个别生产企业与个别流通企业之间垂直价格限制的条文 ( 岩本明宪 : 关西大学商学院副教授 复旦大学客座研究员责任编辑 : 张浩川 )

33 中日非正规雇佣现状带来的思考 张浩川 内容提要随着社会经济的发展, 雇佣形态也在不断产生新的变化 近年来, 非正规雇佣不仅是在发展中国家持续蔓延, 而且在发达国家中也大有快速增长的势头 本文在对中日两国非正规雇佣现状梳理分析的基础上, 尝试探究非正规雇佣在经济发展的不同阶段所肩负的不同的历史使命和存在意义 关键词非正规雇佣中日比较劳动者权益社会保障贫富差距 前 言 中国是社会主义国家中开展市场经济最活跃的国家之一, 金字塔型社会结构中的贫富差距日益扩大 ; 而日本则是资本主义国家中社会福利元素最丰富的国家之一, 橄榄球型社会结构中贫富差距不断缩小 现在, 深处改革深水区的中国正在努力尝试缩小贫富差距 ; 而面临社会整体转型的日本却在谋求扩大贫富差距 克强经济学 力主去杠杆, 更好地发挥市场自身的潜能 ; 而 安倍经济学 则不惜通过介入薪酬上调等企业内部事务来干预市场 值得一提的是 : 世界第二 第三大经济体在看似背道而驰的政策调整中, 都出现了大量的非正规雇佣, 而且其发展都有愈演愈烈的趋势 本文聚焦这一特殊现象, 尝试从经济社会发展的基本单位 ( 国家 企业 家庭 个人 ) 的视角, 就中日两国目前出现大量非正规雇佣的现状及其存在的问题进行深入的探讨和思考 一 非正规雇佣及其相关理论 1 非正规雇佣的概念 1985 年奥德丽 弗里曼 (Audrey Freeman) 最初提及了 暂时性雇佣安排 (contingent employment arrangement) 的概念, 这可以视为有关非正规雇佣概念的起源 弗里曼将其定义为 有条件且短暂的雇佣关系, 是由于组织在特定时间 地点, 对于特殊的服务 产品与技术而 产生的劳动力需求 譹訛而按照国际劳工组织 (ILO) 的定义, 非正规雇佣 (Informal Employment) 是指一切非正规的雇佣, 包括那些在非正规部门或企业, 甚至是家庭作坊内的雇佣关系 譺訛 在中国, 一般将非正规雇佣定义为非正规就业的一种, 即没有正规担保合同, 无社会保 障或只享受很低的社会保障, 在正规部门和非正规部门中存在的雇佣劳动关系 譻訛而在日本, 经过企业正式录用的员工被称为 正规雇佣, 通常为终身雇佣, 其薪酬待遇也会随着工龄的 增长而增加 这相当于中国的 有编制 人员, 只不过这个概念的运用更为广泛, 在日本的各

34 行各业都适用 因此在日本, 判断员工是否属于正规雇佣的标准主要有三点, 即, 劳动的合同期间 ( 是否为终身雇佣 ) 劳动时间( 是否为全天工作 ) 和合同关系 ( 是否由企业直接雇佣 ) 与此相对, 诸如 派遣劳动者 有期限合同劳动者 ( 通常为短期 ) 以及临时工 小时工等就被归譼訛入 非正规雇佣 的范畴 综合国内外各种对非正规雇佣的定义可以发现, 非正规雇用是针对正规雇佣关系的一种补充, 与正规雇佣相比, 在工作内容 工作时间以及工作地点上存在很大的不确定因素, 同时也明显缺乏对劳动者必要的保护 2 非正规雇佣的相关理论 (1) 国内主流观点当前, 中国对待非正规雇佣的主流观点大致有三种 其一, 发展非正规就业对缓解中国的就业矛盾具有重要的战略意义 中国是一个人口大国, 就业岗位的供不应求将是一个长期的社会现象 因此, 缓解就业压力的重要战略思路之一就是发展非正规部门, 促进非正规就业, 这有助于有效增加就业岗位 满足社会劳务需求, 发挥 下岗 人员优势, 支持两种就业制度并轨的改革, 促进市场机制发育 产业结构升级和城市化战略的实施, 实现劳动力要素的优化配置, 抑制工资水平的过快上涨等 譽訛其二, 非正规就业 正规化 和 主流化 的趋势日益明显 根据国家统计局 2011 年统计年鉴,2010 年, 我国经济活动人口 万人次, 城镇从业人员为 万人次 城镇私营譾訛和个体从业人员 万人次, 其中的大多数为非正规就业人员 十一五 期间中国非正规就业群体的规模已占城镇总就业人口的 60% 譿訛应该说, 这里所指的 正规化 和 主流化 是非正规雇佣的 正当化 中国政府早在 十五 计划纲要中就已明确提出 : 引导劳动者转讀訛变就业观念, 采取非全日制就业 季节性就业等灵活多样的就业形式, 提倡自主就业 而中国共产党的十六大报告中也要求 : 引导全社会转变就业观念, 推行灵活多样的就业形式, 鼓励自谋职业和自主创业 完善就业培训和服务体系, 提高劳动者就业技能 这也阐明了中国当前创造就业要以非正规就业或灵活就业为基础的政策方针 当然, 国家在实行积极扩大就讁訛业政策, 鼓励灵活就业的同时, 也应该重新审视非正规就业对经济增长的重要贡献, 也必须考虑到对非正规雇佣劳动者的合法权益的保护 因此, 劳动和社会保障部也将 加强劳动力市场和就业服务体系建设, 整顿劳动力市场秩序, 发展灵活多样的就业形式 等列入了重要的工作议程 輥輮訛其三, 非正规就业的崛起已经成为导致中国个人财富格局变化的主要原因之一 改革开放以来, 中国的基尼系数不断上升, 贫富差距也随之逐渐扩大, 财富渐趋集中, 财富分配也出现了极不平衡的现象 从表 1 中的数据可以看出,2008 年中国的基尼系数达到 的最高点之后, 虽然开始有所缓解, 但是依然处在高位 表 1 中国基尼系数变化 ( 年 ) 年份 基尼系数 出处 : 新华视点:2013 年全国基尼系数为 从上述三种国内的主流意见来看, 中国对非正规雇佣的出现, 既有肯定其活跃经济 稳

35 定社会的积极一面, 也有对其带来负面影响 ( 诸如贫富差距扩大等 ) 的忧虑 (2) 国外主流观点威尔森 (T.D. Wilson) 曾经对国外非正规就业研究的主要理论做了详尽的梳理, 并将其归纳为 : 现代化理论 依附理论 新自由主义 马克思主义和新马克思主义 世界体系理论 輥輯訛在他的分析中, 可以清晰地看到各种理论虽然持有不同的视角, 但是非正规雇佣都被定性为 临时性 的存在, 即随着经济社会的发展 民主法制的健全以及人类自身的发展, 非正规雇佣终将退出历史的舞台 换而言之, 非正规雇佣并不是人类社会所憧憬的最终就业形态, 但在当前的历史发展阶段确实客观存在 也许正是出于这样的实际情况, 人们也开始从积极的意义上去关注非正规雇佣的效率 创造性和适应能力 輥輰訛 3 全球非正规雇佣的现状与发展趋势从全球来看, 非正规雇佣也呈现出类似中国的从 非正规 向 正规化 和 主流化 即 正当化 发展的轨迹 目前, 非正规雇佣在大多数发展中国家广泛存在 国际劳工组织相关调查显示 : 在东欧 独联体国家和一些发达的经济体中, 非正规雇佣人数占总就业人数的比例尚能够控制在总就业人口的 20% 左右 ; 但在拉丁美洲的一些国家, 非正规雇佣比率持续保持在 50% 左右, 而在安第斯山脉和南美洲中部的一些低收入国家, 其比率已经高达 70% 以上 ( 图 1) 同样的现象在南亚和东南亚的部分地区则有过之而无不及, 部分国家的非正规雇佣比例甚至达到了 90% 而在过去的十年中, 在被调查的 49 个国家中, 非正规雇佣情况有所好转的仅有 26 个 輥輱訛 图 1 非正规雇佣比例预测輥輲訛 与发展中国家非正规雇佣比例居高不下遥相呼应的是, 在发达国家, 非正规就业也已经蔓延开来 不少发展中国家非正规就业占非农就业的比例已经超过 50%, 比如印度为 83.6%, 墨西哥为 53.7%; 而在发达国家, 非正规就业也占到就业总量很大一部分, 如美国为輥輳訛 30.0%, 日本 25.0% 有鉴于此, 国际劳工组织对于非正规雇佣的态度也已经从 禁止 转向輥輴訛 规制 二 中国非正规雇佣的现状分析

36 1 中国整体雇佣情况一般来讲, 在探讨一个国家雇佣情况时, 产业人口结构 失业率等指标是重要的风向标 (1) 产业人口结构目前, 中国从业人口的变化走势 : 第一产业从业人数逐渐减少, 第二产业 第三产业从业人数逐渐增加 ( 表 2) 这基本符合经济社会发展的一般规律 截止到 2012 年底, 中国就业人员总数为 万人, 其中 : 第一产业就业人员占 33.6%, 第二产业占 30.3%, 第三产业占 36.1% 輥輵訛第三产业已经成为吸纳就业的第一主体 表 2 中国第一二三产业就业现状 ( 年 ) 年份 就业人员 ( 万人 ) 第一产业就业人员 ( 万人 ) 第二产业就业人员 ( 万人 ) 第三产业就业人员 ( 万人 ) 出处 : 国家统计局各年数据 (2) 失业率表 3 是中国近年失业人口和失业率的变化 由于中国对失业率的统计偏向于城镇登记人员的数据, 所以单就这一数据而言, 中国的情况甚至还优于不少发达国家 但是如果将农村人口的数据加入, 则情况就大为不同 在中国现阶段, 结构性失业在不同的社会群体中都呈现不断扩大的趋势 目前中国面临着巨大的就业压力, 农村剩余劳动力 城镇失业人员以及每年大量的高校毕业生都面临着严峻的就业难的问题 而这些失业均体现了中国劳动力供给和需求不匹配 劳动者的技能与社会所需技能无法互补所导致的结构性失业 輥輶訛 表 3 中国失业率近况 年份 城镇登记失业人数 ( 万人 ) 城镇登记失业率 (%) 出处 : 国家统计局各年数据 (3) 非正规雇佣现状 正如前文所述, 伴随着经济体制改革的不断深入, 中国的就业形态已经出现了多元化的

37 格局 由于中国缺乏对非正规雇佣的专项调查研究, 很难从具体数据上反映实际的情况 国际劳工组织曾有资料表明, 目前中国城市的非正规雇用的比例已经达到三分之一 輥輷訛如果把輦輮訛遍布于全国各地并大多数处于非正规雇用状态的 2.6 亿农民工也列入统计范围的话, 可以说, 非正规雇佣在中国的蔓延已经成型 2 中国非正规雇佣存在的问题 (1) 劳动者权益保障正如诸多国内外主流学术观点所关注的那样, 非正规雇佣面临的最大问题就是劳动者权益保障问题, 而其中首当其冲的是正规雇佣和非正规雇佣的薪酬差距问题 2005 年的调查显示 : 中国正规就业者的月收入达到 元, 是非正规就业者月收入 元的 1.45 倍 由于非正规就业者的劳动时间更长, 因此两者的小时收入差距比月收入差距更大 正规就业者的小时收入为 7.09 元, 而非正规就业者只有 4.29 元, 前者是后者的 1.65 倍 輦輯訛考虑到地区差异和最新发展, 就当前整体发展态势及正规雇佣中的隐性收入等实际情况来看, 中国正规雇佣与非正规雇佣的薪酬差距应该远不止这些 是否能够享受到足够的社会保障也是劳动者权益保障的重要组成部分 就目前情况而言, 正规雇佣和非正规雇佣在 五险一金 等硬性保障上的差距巨大, 并有进一步扩大的趋势 非正式雇佣的员工是相对于在编的正式员工而言的, 所以他们没有同企业签订正式的劳动合同或确立正式的劳动关系, 基本享受不到正式员工的待遇 尽管中国于 2008 年 1 月 1 日施行新的 劳动合同法, 但是新法实施一年 ( 截止到 2008 年底 ), 反而使得中国劳务派遣用工人数猛增了 700 万人 包括国有企业在内的大量企业为了规避新法中 无固定期限合同, 以及足额缴纳社保等方面的有关规定, 大量增加劳务派遣用工人数 在个别行业, 劳务派遣甚至有成为主流用工形式的趋势 輦輰訛此外, 人权保障也是目前中国非正规雇佣所面临的一个重要问题 人权保障主要包含公民选举权 生育权等国民基本权益 虽然在中国非正式员工的群体不断扩大, 但是他们并没有得到社会的广泛关注, 对他们的薪酬 社会福利等的管理比较随意, 也没有形成有效的管理机制 企业往往只注重正式员工的激励及职业生涯规划等, 而忽视了非正式员工的主观需求 由于不是正式职工, 他们不能加入工会组织, 无法涨工资, 甚至不能被评为年度优秀职工, 其积极性和工作热情受到严重打击 輦輱訛这里特别值得指出的是非正规雇佣中女性劳动者的问题 建国后, 中国女性职工队伍不断壮大, 已经占职工总数的 42.7% 其中, 女农民工已占女职工总数的 37% 女性职工劳动保护的对象 利益诉求呈现出多层次和多样化, 经济的快速发展和社会文明程度的提高, 也要求对女性职工的劳动保护更明确 更具体, 标准更科学 輦輲訛 2012 年 4 月 18 日, 国务院常务会议审议并原则通过 女职工劳动保护特别规定 ( 草案 ) 草案调整了女职工禁忌从事的劳动范围, 是中国政府为维护女职工的合法权益, 减少和解决女职工在劳动和工作中因生理特点造成的特殊困难, 保护其健康而制定的法规 这既是中国社会进步的表现, 同时也从另一个侧面凸显出了问题的严重性 (2) 对社会稳定的影响非正规雇佣中所产生的大量的外来务工人员缓解了就业压力, 为劳动力市场带来流动性, 为社会发展做出了积极的贡献, 但同时, 大量的流动人口以及尚无法完全配套跟进的社会保障等相关问题也给社会带来了诸多的隐患

38 中国从 1978 年开始, 刑事立案率以每年每 10 万人 件的速度持续递增, 到 1981 年立案率 (89.4 件 /10 万人 ) 已趋近新中国成立初期 1950 年的数值 (93.02 件 /10 万人 ) 从 1988 年起, 犯罪率更是大幅度增长, 并保持持续上升的势头 輦輳訛因此, 有学者将 人口流动加深了社会矛盾 视为中国犯罪率上升的三大社会性因素之一 輦輴訛 ( 3 ) 对企业成长的影响非正规雇佣形式自身具有流动性强 离职率比较高的特点 这也注定了非正规雇佣体现出双刃剑的特点 对于企业而言, 增加员工的流动性, 优化企业人才的配置, 不失为人力资源管理的健康模式 但是, 问题也接踵而至 毕竟, 非正规雇佣的员工受物质利益驱使明显, 长期的劳动合同也可能是对他们的一种限制, 影响他们的正常流动 这种劳动力市场的过分流动性反而导致跳槽 挖墙脚等涉及职业道德准则的问题频频出现, 劳动力市场整体也难以进行规范 特别是非正规雇佣劳动者自身法制意识比较薄弱, 对企业伦理 经营理念等的理解也很不完善 这些最终都会对企业的长期发展带来更多的困扰 (4) 对家庭和谐的影响与国家 企业相对应, 家庭作为另一种社会经济单位, 也随着非正规雇佣的大量出现暴露出诸多问题 非正规雇佣中大量的外出务工人员所带来的诸如 婚外恋激增 离婚率上升 留守老人 儿童猛增 等家庭责任缺失问题已经在各地滋生蔓延 根据 中国 2010 年第六次人口普查资料 样本数据推算 : 全国有农村留守儿童 万, 占农村儿童的 37.7%, 占全国儿童总数的 21.88% 与 2005 年全国 1% 抽样调查估算数据相比, 五年间全国农村留守儿童增加了约 242 万 輦輵訛这也意味着 : 全国五分之一的儿童必须面对非正常的成长阶段 这种潜在的社会危机并不是一朝一夕可以轻易化解的 3 中国非正规雇佣的要因分析非正规雇佣是经济社会发展的综合产物, 促成其产生 发展也有着诸多原因 (1) 经济发展要因宏观经济方面的因素主要集中在经济发展模式的转型 中国自 1979 年开始进行社会主义市场经济制度的改革, 由以往的计划经济模式转入市场经济模式, 使人们的思维方式和就业方式也发生了很大变化 而劳动力的流动也成为了社会发展的一个必然 特别是 1992 年 1 月邓小平的南巡讲话, 对中国产业结构的改变有着深远的影响 第三产业迅速崛起为非正式员工的出现提供了契机 这也加速了中国劳动力市场供求失衡, 诱发大量非正规雇佣 其最具代表性的就是大量的农村剩余劳动力开始转向城市, 诞生了规模庞大的农民工群体 (2) 政策导向要因面对劳动力市场的供需失衡, 为了缓解失业下岗以及降低城镇人口的失业率, 中国劳动保障部门陆续出台了有关非正式用工的政策规定, 将非正式用工纳入制度化 规范化的轨道, 以鼓励企业使用非正式员工, 突破了国有企业传统的 单一的正式用工模式, 适应市场经济发展的客观要求 通过推广非正式就业方式, 使劳动者可以分享有限的就业岗位, 以扩大就业容量, 增加就业机会 虽然, 如前文所述, 中国在政策导向中也不乏保证非正式员工合法权益的构想, 但是在对非正规雇佣整体的保障体系尚未完成的前提下提倡的 发展非正式雇佣 显然给今后的发展埋下了更多的隐患 (3) 企业发展要因对于改革开放初期极力推崇低人力成本 大力发展劳动密集型产业的出口加工型企业

39 而言, 大量使用非正规雇佣劳动者成为了快速发展的一大法宝, 甚至成为了一种固定的 盈利模式 在政府提倡 劳动者 自愿 的大背景下, 企业也乐得压低成本, 推广非正规雇佣 而这样的势头即便是在产业和企业升级转型中也依然得到延续 (4) 劳动者自身要因诚然, 在非正规雇佣中, 高技能专业人士 稀缺人才等通常被视为一种 稀缺资源, 从社会追求资源共享这个角度来看, 非正式就业成为他们的理性选择 但是, 这批人群毕竟是少数, 更多的非正规雇佣劳动者是下岗职工 失业人员 农民工等相对就业竞争能力较差的人群 各种各样灵活的就业形式可以成为他们寻求出路的谋生手段, 但终归不是长久之计 特别是, 由于中国目前施行的户籍管理制度与社保 医保等相关领域挂钩, 在对人口的自由流动形成了软性限制的同时, 也限制了正规雇佣自身的健康发展 三 日本非正规雇佣的现状分析 1 日本整体雇佣情况 (1) 产业人口结构根据日本总务省统计局的统计数据, 其 2012 年的就业人数总共为 6270 万人, 其中第一产业 240 万人, 第二产业 1538 万人, 第三产业 4430 万人 三大产业就业人数各占总就业人数的比例分别为 3.8% 24.5% 和 70.7% 輦輶訛第三产业产业人口的集中也是高度发达的日本经济的象征 (2) 失业率 2014 年 4 月, 日本的完全失业率为 3.6%, 较 2013 年的平均水平 (4.0%) 有所好转 輦輷訛与欧美发达国家的高失业率相比, 低失业率一直是日本社会的骄傲 (3) 非正规雇佣现状除去公司董事等领导层以外, 日本共有 5198 万人处于被雇佣的状态 其中正规雇佣的职工 ( 即正社员 ) 共有 3288 万人, 占总数的 63.3% 而非正规雇佣的职工, 共有 1909 万人, 占总数的 36.7% 这其中包括打零工的已婚人士 944 万人, 打零工的年轻人 375 万人, 由劳动者派遣事务所等中介机构派遣的员工 114 万人, 合同员工 277 万人, 特约员工 116 万人, 其他 84 万人 輧輮訛值得关注的是, 日本的非正规雇佣近年增长迅猛, 在 1987 年其数量只有 711 万人 ( 图 2) 图 2 日本非正规雇佣比例变化 出处 : 根据日本厚生劳动省发布的 非正规雇佣的现状与课题 数据整理制作, jp/stf/seisakunitsuite/bunya/ html

40 尽管日本也有负责 派遣社员 各项劳动权益事宜的 派遣公司, 统一协调 派遣社员 与雇佣公司之间的交涉, 但是非正规雇佣整体待遇不高, 工作岗位也很不稳定 其中, 大学生的打零工为解决日本社会劳动力不足提供了一种不错的选择, 并没有造成严重的社会问题 但是, 走上社会几十年却依然处于非正规雇佣的状态, 不管付出多少努力却始终得不到正规雇佣的合理待遇的非正规雇用劳动者还是引起了日本各界的广泛关注 輧輯訛 2 日本非正规雇佣存在的问题 (1) 劳动者权益保障与中国一样, 日本的非正规雇佣也存在着在薪酬差距 社会保障 人权保障 女性权益等劳动者权益保障的问题 首先, 在工资待遇上, 根据日本国税厅的相关统计资料, 正规雇佣的劳动者平均一年的报酬为 468 万日元, 而非正规雇佣的劳动者为 168 万日元 輧輰訛当然, 打零工并不是全天工作的劳动者, 肯定起到了将整个平均值拉低的作用 但整体上, 非正规雇佣的报酬仍远低于正规雇佣 其次, 日本的非正规雇佣劳动者也缺乏正规雇佣劳动者的各项福利, 无法得到足够的社会保障 由于工作岗位十分不稳定, 日本的非正规雇佣劳动者不仅缺乏劳动基准法所规定的各项基本权益, 而且还要随时面临被解雇的风险 ( 而日本的正规雇佣, 即正社员, 工作岗位十分稳定, 如果在任期间没有较大的过失, 几乎可以终生在同一家企业工作 ) 更糟糕的是, 来自企业内外的各种各样的歧视甚至暴力也是家常便饭 非正规雇用劳动者即便被企业以及身边的同事所孤立, 也无法组成工会等组织来维护自己的合法权益 輧輱訛其人权保障也已经成为日本举国关注的社会问题 最后, 日本非正规雇佣中女性的权益保障也是不得不提的问题 在日本, 打零工的已婚人士是非正规雇佣劳动者中的第一大群体, 而其中女性又占了大半 目前日本的非正规劳动者的 70% 以上是女性, 这给女性的婚姻 家庭生活带来了极大困扰 輧輲訛在男尊女卑传统观念根深蒂固的日本, 这些女性非正规雇佣劳动者的基本权益保障也已经成为了严峻的社会问题 (2) 对社会稳定的影响日本目前正处于少子高龄化阶段, 非正规雇佣的增加, 特别是年轻人非正规雇佣队伍的扩大使得社会整体无法充分利用年轻人的能力 而非正规雇佣给年轻人带来了艰苦生活和心理层面上的不安, 更是让日本社会蒙上了阴影 原本指望年轻人为社会整体做出更多贡献 ( 如多缴纳保险金 税金等 ) 的日本政府, 面对非正规雇佣扩大而愈演愈烈的年轻人的晚婚, 甚至不婚, 财政上更加捉襟见肘 毫不夸张地讲, 非正规雇佣正在逐步吞噬着日本社会的稳定, 悄悄地把日本社会拖入另一个恶性循环 (3) 对企业成长的影响非正规雇佣的抬头一度为日本的劳动力市场带来了新的活力, 在 90 年代初, 甚至被视为拯救日本经济的一贴良药 但是从中长期效果来看, 非正规雇佣的兴起对日本企业的帮助更多停留在降低人力资源成本的层面上 接踵而至的是, 随着非正规雇佣劳动者的增加, 日本企业的员工队伍铁打的营盘开始松动 特别是非正规雇佣劳动者根本无法掌握熟练技能 ( 日本企业培育劳动技能一贯讲究循序渐进, 提供系统的培训, 所谓的业务独立担当一般需要耗时 5-10 年 ), 进而削弱了日本企业整体的生产能力, 及其在国际市场上的竞争力 这一点对于原本已经走下坡路的日本制造业企业来说, 更是致命的打击 就目前情况而言, 非正规雇佣对企业可持续发展的威胁正日益凸显