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1 浙江省多层次社会保障体系建设 与商业保险创新发展研讨会 论 文 集 浙江省保险学会 浙江省劳动和社会保障学会 2010 年 6 月 中国 杭州

2 前 言 党的十七大对建立中国特色社会保障体系做出全面部署, 提出要以社会保险 社会救助 社会福利为基础, 以基本养老 基本医疗 最低生活保障制度为重点, 以慈善事业 商业保险为补充, 加快完善社会保障体系 ; 到 2020 年, 实现 覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立, 人人享有基本生活保障 的目标 这是党中央对当前和今后一个时期我国社会保障制度建设的总体规划和部署 为贯彻党中央的这一战略部署, 我们两家学会决定联合举办 浙江省多层次社会保障体系建设与商业保险创新发展研讨会, 探讨我省多层次社会保障体系建设与商业保险的补充途径, 更好地服务浙江民生 在这次研讨会的筹备中, 我们得到了浙江省人力资源和社会保障系统 保险系统的领导及相关高等院校的专家学者的大力支持, 共征集到论文和部分研讨会演讲专家的发言稿 27 篇, 现结集成册, 供大家参阅 由于时间紧, 水平有限, 本论文集疏漏和偏颇之处在所难免, 欢迎广大读者批评指正 浙江省保险学会 浙江省劳动和社会保障学会 2010 年 6 月 23 日

3 目 录 1. 社会保险转型与商业保险发展 何文炯 (1) 2. 完善社会养老体制推动个人账户和企业年金共同发展 王建 (10) 3. 发挥商业保险作用积极参与多层次社会保障体系建设 陆勤 (18) 4. 提高社会保障统筹层次问题研究 杨继杰等 (25) 5. 富阳市商业保险补充社会保险的调查与思考 金慧军 (34) 6. 商业保险与社会保险互为补充作用的分析研究 吴翎 (38) 7. 商业保险与社会保险错位发展问题的探讨 张代军 (45) 8. 关于构建统筹城乡多层次社会养老保障体系的思考 以嘉兴市构建多层次社会养老保障体系的实践为视角 潘嘉荣 (51) 9. 对加快发展企业年金促进我国养老保险制度完善的思考 傅金龙 (62) 10. 创新服务, 加快推进浙江省新农保发展 基于中国人寿公司的探索与思考 陆小燕等 (66) 11. 商业养老保险创新探讨 朱以珏等 (74) 12. 浙江省构建新型农村社会养老保险制度的对策建议 郑栋 (83) 13. 浙江省企业年金发展和税收优惠政策研究 牟忠枢 (98) 14. 企业年金, 改善民生安享未来 基于平安养老公司的探索与思考 I-1

4 沈世玲等 (112) 15. 浙江企业年金发展的制约因素和对策 毛建平等 (121) 16. 企业年金相关问题探讨 蒋朝霞 (131) 17. 关于企业年金方案的编制及思考 俞勇锋等 (136) 18. 浙江经济转型中商业医疗保险发展策略研究 牟忠枢 (141) 19. 嘉兴市多层次医疗保障体系构建的实践和思考 潘嘉荣等 (145) 20. 医疗保险城乡统筹中的问题 方法研究 章海霄 (151) 21. 发挥专业优势服务多层次医疗保障体系建设 基于人保健康公司的探索与思考 赵波 (154) 22. 商业保险机构参与城镇居民医疗保险模式探索 陆小燕等 (160) 23. 医务管理在健康险风险控制和理赔创新服务的应用研究 朱黎等 (176) 24. 商业保险公司参与 新农合 管理模式探析 基于浙江台州的经验 施建祥 (184) 25. 老龄化背景下我国农村新型医疗保障制度的建立 吴婕等 (192) 26. 医疗费用损失保险理赔的若干问题研究 冯芳怡等 (199) 27. 浙江省城镇社会医疗保险与商业保险的对接性研究 以宁波市为例 张芝萍 (205) I-2

5 社会保险转型与商业保险发展 何文炯 摘要 : 本文分析了社会保险与商业保险的关系, 认为社会保险和商业保险是风险保障服务体系中的两大重要资源, 应当通过有效的机制加以合理组合, 以降低全社会的风险管理成本, 提高全体社会成员的风险保障水平 在此基础上, 文章分析了中国经济社会转型时期社会保险发展对商业保险的 挤出效应 和社会保险制度深化改革给商业保险带来的发展机遇, 并指出了促进商业保险发展 发挥其在社会保障体系中重要作用的动力机制与实现路径 当今社会是一个风险社会 在这个社会里, 人们所面临的各种各样的风险需要进行有效的处理 于是, 如何有效地配置风险保障资源, 成为风险管理的核心问题之一 在处理风险的各种手段中, 保险是一种传统有效的机制, 而保险有三种类型 : 互助合作保险 商业保险和社会保险 这三类保险应当如何分工? 如何协调发展? 这是一个很有现实意义的问题 本文重点讨论社会保险与商业保险这两者的关系以及与之相关的若干问题 从所承保的风险看, 社会保险与商业保险中的人身保险和人身伤害责任保险有许多相同之处, 于是, 商业保险与社会保险的合理分工与合作共赢一直是学界研究 业界实践 百姓关注的一个重要问题 本文认为, 社会保险和商业保险是风险保障服务的两大资源, 应当通过有效的机制加以合理组合, 以降低全社会的风险管理成本, 提高全体社会成员的风险保障水平 一 社会保险与商业保险的关系现代社会中存在的三类保险, 从其产生的年代看, 依次是互助合作保险 商业保险和社会保险 其中互助合作保险和商业保险诞生的确切时间难以考证, 一般认为互助合作保险已经有 3000 多年历史, 而现存最古老的一份现代意义上的商业保险合同是 1347 年 10 月 23 日在意大利热那亚签署的, 这说明至少在那个时代就已经有商业保险存在了 社会保险诞生的时间比较明确, 学界一般以德国 1883 年 疾病保险法 颁行为标志 值得注意的是, 三类保险的先后出现, 与时代变迁 历史演进和人类文明进步紧密相联 商业保险行为的出现是商品经济发展到一定阶段的产物, 而社会保险制度的出现, 则是政府对于风险保障服务市场干预的结果 互助合作保险和商业保险是人们的自愿行为, 面临特定风险并有一定缴费能力的经济主 1

6 体, 通过加入互助组织或购买保险的方式把风险转移出去, 于是风险保障服务是一个市场 在这种机制下, 风险保障资源能够在一定程度上得以优化配置 但是, 随着时代的变迁和风险的变化, 这一市场明显地表现出其缺陷 : 贫困者因为其缴费能力不足而无法运用这类手段来转移风险, 尤其是随着工业化 城市化的进程, 社会成员风险增加, 贫富差距扩大, 有风险保障需求而缺乏缴费能力的社会成员相对增多, 形成了严重的社会问题 于是, 政府开始介入风险保障服务领域 1883 年, 德国率先推出社会保险制度, 标志着政府不仅仅通过社会救助为贫困者提供生存风险保障服务, 而是要为全体工薪劳动者提供基本风险保障服务 二次大战之后, 发达国家们陆续把社会保险制度的覆盖范围扩大到全体国民, 这就意味着政府对于社会成员的基本风险直接提供风险保障服务 从经济学的视角看, 这是政府干预风险保障服务市场的结果, 因为以互助合作保险和商业保险为主体的风险保障服务市场失灵了, 政府通过社会保险来干预 在这个过程中, 具有历史悠久的互助合作保险和商业保险逐步改变业务范围和服务对象 为具有缴费能力的社会成员提供社会保险之外的各种风险保障服务 20 世纪 70 年代之后, 由石油危机引起的经济危机又引发了社会保险制度的改革 许多国家的社会保险基金危机显现, 于是不得不采取种种手段, 控制乃至降低社会保险待遇, 其核心是限定和降低用人单位的劳动力成本和政府对于社会保险基金的责任 这就是部分学者所说的政府失灵导致的社会保险制度改革 在这一背景下, 商业保险在整个风险保障服务体系中的地位被重新认识, 其定位变得更为清晰 为具有缴费能力的社会成员提供社会保险之外的各种风险保障服务, 提供社会保险基础上的补充保险服务 经历了这样一个过程, 风险保障学界逐步形成了这样一种共识 : 基于社会成员的基本风险和政府职责, 确定社会保险的险种主要是社会养老保险 社会医疗保险 失业保险 工伤保险和生育保险, 这些险种由政府直接经办 注入一定的社会保险费用, 并对于基金承担兜底之责任 正是由于社会保险是由政府经办, 必以社会公平为其核心价值取向, 以保障社会成员的基本生活为目标 这一理念为政界普遍接受, 并体现于绝大多数国家的法律之中 而商业保险和互助合作保险则由民间组织 ( 企业或民间非营利机构 ) 举办, 属于市场行为, 前者以营利为目的, 后者为非营利 在保障项目和保障程度方面, 商业保险和互助合作保险根据社会需要设定, 由社会成员自愿选择 这两类保险与社会保险所保的风险相同时, 以社会保险为基本保障项目, 另两类为补充保障, 即社会成员必先参加社会保险, 再参加商业保险或互助合作保险, 除非社会保险中尚无这种保障项目 2

7 二 社会保险发展对商业保险的 挤出效应 在中国, 现代意义上的保险是一种舶来品 商业保险始于 1805 年, 社会保险制度的普遍实施则始于 1951 年 1978 年以后, 以市场化为导向的经济体制改革逐步展开, 经济 社会开始转型, 原先与计划经济体制相适应的社会保险制度表现出种种不适应之症状, 迫切需要改革 20 多年来, 中国在社会保险领域进行了一系列改革, 陆续颁布和实施了一系列新的制度与政策, 一个与经济社会发展水平相适应的新的社会保险体系框架已经基本形成, 并朝着覆盖城乡 惠及全民的方向稳步发展 从近 30 年的情况看, 中国商业保险是在恢复中发展起来的 从其与社会保险的关系看, 商业保险在转型期社会保险制度尚不健全的情况下, 一度承担了部分社会保险之职责 但是, 随着社会保险事业的发展, 商业保险在部分领域让位于社会保险, 这使得部分保险工作者有一些失落之感觉 事实上, 改革初期的许多举措是以降低劳动者风险保障水平和职工福利待遇为条件的 在这样的背景下, 相当数量的工薪劳动者缺乏应有的社会保险, 有的甚至连工资也不能按时足额拿到 于是, 部分劳动者和社会成员通过商业保险中的人身保险和人身伤害责任保险获得一些保障, 也给商业保险公司创造了一定的发展机会 例如 20 世纪 年代, 不少用人单位为员工购买补充性养老保险 意外伤害保险, 甚至家庭财产保险, 还有一些单位购买雇主责任保险 那个时期, 团体保险业务在保险公司人身保险业务总量中所占比重很大 但是, 随着社会保险覆盖面的扩大, 保险公司团体人身保险业务的风光不再, 尤其是浙江省, 其经济转型速度快且转得彻底, 而社会保险工作推进力度较大, 因而团体人身保险业务下降速度更快 最近 10 多年来, 新的职工基本养老保险制度 城乡居民社会养老保险制度 职工基本医疗保险制度 新型农村合作医疗制度 城镇居民基本医疗保险制度 失业保险制度 工伤保险制度和生育保险制度陆续颁行, 社会保险的覆盖面由原先的国有 集体企业职工扩大到私营企业和个体工商户, 再扩大到全体社会成员 这必然形成了对于商业保险的挤出效应 事实上, 在保障需求和缴费能力一定的前提下, 由于强制性的社会保险满足了社会成员一部分保障需求, 相对地说, 对商业保险的需求自然减少 也就是说商业保险的部分需求被强制替代, 我们可以通过下图来更清楚地认识这一点 : 3

8 假设人们的保障需求水平为 U(U 为效用无差异曲线, 在这条曲线上的消费选择带给人们的效用是相等的, 所不同的只是商品 X 与商品 Y 的不同数量的组合 ), 原先不作为社会保险对象的社会成员能享受到的社会保险极为有限, 视为最低生活保障线的保障即 Y A 因此他( 她 ) 对商业保险的需求自然就增强, 在图上表现为选择了消费点 A, 对商业保险的需求为 X A 如 今有了强制性的社会保险, 即 : 强制给予社会保险 (Y B Y A ), 自然对商业保险的需求将由 X A 下降为 X B 而且在初始替代阶段, 其替代率往往是比较高的, 即, 较少的社会保险往往替代了较多的对商业保险的需求 同时, 我们也可以从这个图上看出, 社会保险的保障水平越高, 对商业保险的绝对替代量也就越多, 因此, 对商业保险的制约就越大 相反, 社会保险的保障水平越低, 带给商业保险的发展空间也就越大 三 社会保险深化改革带来的商业保险发展空间经过长期的改革和建设, 中国社会保险制度已经形成了新的框架体系, 但是仍然还有完善的空间, 需要深化改革来实现 当前, 中国社会保险领域最为突出的问题有三 : 一是公平性不足, 二是可持续性不足, 三是制度运行效率不高 解决这些问题的关键是两条 : 一是确立多层次社会保障体系的建设思路, 二是合理界定政府的责任, 进而确定适度的保障水平 十多年以前, 学界基本达成共识 社会保障制度改革的原则是 广覆盖 低水平 多层次, 这几年有了新的更加完整的提法 广覆盖 保基本 多层次 可持续 我认为, 还可以改一个字, 即把 广覆盖 改为 全覆盖 所谓全覆盖, 即对于基本风险保障项目要实现全民参加社会保险 因此, 要 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 这里有两个关键问题需要明确 : 一是哪些项目覆盖城乡居民? 二是其保障水平如何? 所谓保基本, 就是要确定适度的保障水平, 这个水平要根据社会成员风险保障的基本需要 政府的责任和社会的筹资能力来确定, 也就是通常所说的与经济社会发展水平相适应 所谓多层次, 是指社 4

9 会保障体系由基本保障和补充保障两部分构成, 政府直接举办的各社会保障项目只提供社会成员的基本保障, 这是第一层次 在此基础上, 充分利用社会力量发展风险保障事业, 包括家庭 各用人单位 各社会团体 各类民间组织, 建立第二层次 第三层次的保障 所谓可持续, 即社会保障的各项制度要能够长期持续健康地运行 实现社会保障制度的可持续运行, 需要 : 适度的保障水平 + 科学的制度设计 + 有效的管理服务 其中确定适度的保障水平十分关键 我们认为, 只有保基本, 才能全覆盖 ; 只有保基本, 才能可持续 ; 只有保基本, 才能建立起多层次风险保障体系 在现代社会中, 政府具有为全体社会成员提供基本风险保障服务的职责, 除了社会救助和公共福利之外, 政府主要通过社会保险来实现这一职责 需要强调的是政府所提供的社会保险服务只是基本的保障, 而不是高水平的充分保障, 否则就会影响社会效率, 培养出懒汉来 对于基本项目以外 基本保障水平以上的那部分风险保障需求, 应该借助社会的力量和市场的机制来满足, 此时政府的职责是制定有关规则, 并承担监管之职责, 以保证其规范 健康 有序地运行, 而不是直接包办 此外, 还需要明确各级政府之间的职责, 妥善处理中央与地方关系 上下级政府关系和地区之间的利益关系 基于这样的理解, 未来一个时期, 社会保险制度改革和建设的重点以及由此产生的商业保险发展空间应当是在以下几个方面 : 一是机关事业单位社会养老保障制度改革与职业年金的发展 从社会公平的角度出发, 应当朝着社会养老保障制度全社会统一的方向, 改革机关事业单位退休保障制度, 改造职工基本养老保险制度, 实现全体工薪劳动者 ( 国家机关 事业单位 企业及各类经济和社会组织中的从业人员 ) 社会养老保险制度的统一, 再创造条件逐步实现全体国民基本养老保险制度的统一 在这一背景下, 职业年金 ( 含企业年金 ) 的发展将有新的空间 二是城乡居民社会医疗保障制度整合与补充性医疗保险的发展 我国现行社会医疗保障体系由职工医保 城居医保 新农合和医疗救助组成, 简称 三险一助 或 3+1 模式 未来的发展趋势是从 3+1 模式发展成为 2+1 模式, 再发展到 1+1 模式 这里的 2+1 是指职工医保 + 城乡居民医保 + 医疗救助, 其中城乡居民医保是指将新农合与城居医保整合之后的社会医疗保险制度, 在这一模式下, 凡有工作单位的劳动者强制参加职工医保, 其他劳动者和社会成员参加城乡居民医保 1+1 是指全民医疗保险 + 医疗救助, 这一模式下, 全体社会成员均参加统一的社会医疗保险制度, 再辅之以医疗救助 事实上, 新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度, 由于分属不同的部门经办管理, 制度之间缺乏衔接与协调, 出现两个参保群体间待遇攀比 重复参保等现象, 造成财政重复 5

10 补助 重复建设和社会资源浪费 因此, 要根据城市化和社会医疗保障体系发展的趋势, 按照社会医疗保障制度公平性 可持续性和资源优化配置的原则, 积极推进这两项制度的整合, 提高其筹资水平与保障待遇水平, 并创造条件逐步与职工基本医疗保险制度并轨, 朝着全民医疗保险制度 ( 有的学者称其为 全民健保制度 ) 的方向努力 在这一背景下, 职工基本医疗保险和公务员医疗补助水平将被适当稳定在一个水平上, 政府的重点是加快提高城乡居民的医疗保险水平 所以, 对于国家机关 事业单位和部分效益较好的企业, 补充性医疗保险的需求开始增长 三是农民职业伤害保障水平提高与人身意外伤害保险的发展 按照现行制度安排, 国家机关 事业单位和企业及其他经济 社会组织均有职业伤害保障制度 ( 工伤保险制度 ) 农民也是劳动者, 也有职业伤害风险, 但是一直没有职业风险保障制度 倘若农民劳动受伤, 只能由自己负责, 主要原因是, 无法运用社会化筹资手段, 建立社会保险机制 因此, 应该积极探索农民职业伤害保障机制 对此, 不一定要采取纯粹的社会保险手段, 而是可以采用政府补贴 支持并委托商业保险公司经办的方法来进行 四是人口老龄化 高龄化与护理保险的发展 随着人口老龄化, 尤其是高龄化社会的到来, 老年护理的需求增加, 为此, 需要加快建立老年照护体系 除了必要的人员 设施和技术之外, 还需要有足够的资金准备 从国际经验看, 建立护理保险制度是筹集护理资金的一种重要途径, 是实施护理制度的财务基础 老年护理保险制度是指被保险人因为年老患病或伤残导致身体上的某些功能全部或部分丧失, 生活无法自理, 需要入住专门的护理机构接受长期康复和护理服务, 或在家中接受他人的专业护理服务, 由保险基金支付有关费用的一项保险制度 这种护理通常包括医疗护理 日常生活照顾 精神心理帮助等 从发达国家的情况看, 护理保险有两种模式 一是以美国为代表的商业保险模式, 二是以德国和日本为代表的社会保险模式 从浙江省的情况看, 老年护理的需求未来必然是持续增长, 但准备明显不足, 尤其是未来所需资金的筹措机制尚未建立 因此, 需要积极探索发展护理保险 目前, 我省目前运用社会保险普遍实施护理保险的条件尚不成熟, 但考虑到一部分人群具有护理保险的现实需求, 我们建议政府出台相应的优惠政策, 鼓励保险公司开办商业性护理保险业务, 并且创造条件使之与公办或民办的养老机构和城乡社区居家养老服务机构 ( 或服务项目 ) 相衔接 五是社会责任的落实与责任保险的发展 责任保险是以被保险人可能的民事损害赔偿责任为保险标的的一类保险, 对于落实意外事故赔偿责任, 保障受害人权益具有重要意义 随着经济发展和法治的健全, 责任保险具有很广阔的发展前景 然而, 目前中国责任保险在 6

11 财产保险中的份量不足 5%( 不含机动车辆第三者责任保险 ) 这几年, 保险公司在机动车辆第三者责任保险方面做了许多工作, 还在承运人责任保险 火灾责任保险等做了一些工作, 取得了进展, 但总体说来还远远不够 从构建和谐社会的目标看, 应当充分发挥责任保险的作用 为此, 需要积极推动责任保险地方立法, 将责任保险纳入政府公共安全建设体系, 逐步推行强制性公众责任保险 要在总结承运人责任险 火灾公众责任险 校园责任险和大型活动责任险试点经验的基础上, 逐步在高危行业 公众聚集场所 境内外旅游等领域推广责任保险 就浙江省而言, 要根据本省的实际, 大力发展中小企业雇主责任保险 公司董事责任保险 出口产品责任保险 ( 限定裁决权在国内 ) 医疗执业责任保险 建筑工程责任保险 环境污染责任保险 境内外旅游责任保险等业务 要逐步完善交强险制度, 促进其健康发展, 同时要完善交通事故救助基金等相关制度, 加快机动车辆联合信息平台建设, 通过费率浮动机制, 促进交通事故及其损失的减少 四 商业保险发展的动力机制与实现路径随着社会保险的转型, 商业保险在整个社会保障体系建设中将发挥越来越重要的作用 胡锦涛在中共十七大报告中明确指出 : 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 保障人民基本生活 要以社会保险 社会救助 社会福利为基础, 以基本养老 基本医疗 最低生活保障制度为重点, 以慈善事业 商业保险为补充, 加快完善社会保障体系 据此, 我们应当积极创造条件, 充分发挥商业保险在社会保障体系中的补充作用 现阶段, 重点要解决以下问题 1 角色定位社会保障领域各社会主体地位的合理确定, 对于优化风险保障资源配置 提高全社会福利和保障水平具有十分重要的现实意义 从政府的职责看, 在保险领域, 政府主要做两件事情 : 一是通过社会保险直接提供基本风险保障服务, 二是通过制定规则对于商业保险和互助合作保险进行规范与监管, 通过优惠政策促进其健康发展 对于用人单位而言, 既是一个生产经营或服务主体, 同时是一个社会责任主体和风险管理主体, 必须依法为员工办理社会保险, 在此基础上, 通过购买商业保险等途径实施员工福利计划, 吸引人才 留住人才, 以最低的成本获得最优的人力资源 对于劳动者和社会成员而言, 需要制定自己的风险管理计划, 要依法参加社会保险, 积极争取自己的福利权益, 并力所能及地购买一部分商业保险作为补充 在政府 用人单位 劳动者和社会成员职责清晰的基础上, 保险公司应当找到自己合适的位置, 明确自己应该做而又可以做的事情, 不是把重点放在要求有关部门让出市场, 而是 7

12 在政府实施的社会保险基础之上为老百姓提供补充性保障 从这个意义上说, 保险公司也需转变观念, 准确定位, 寻找新的发展空间 2 险种开发新的发展空间需要通过开发适合于市场需要的新险种来实现 从浙江省的情况看, 虽然我们在险种创新方面已经做了很多工作, 但是与社会实际需求还有较大差距 事实上, 现有保险资源未能被充分挖掘 究其原因, 主要是体制机制的制约 目前多数保险公司还没有建立起真正意义上的现代企业制度, 公司管理层较多地关注眼前利益的挖掘 尤其是近 10 多年来, 保险公司把管理权逐渐集中到总部, 许多地方的保险机构几乎变成了职能单一的销售机构, 他们只能围着总部设定的指标体系转, 很难从本地区的风险保障需要来考虑问题, 这就导致保险业为地方服务的能力逐步下降 例如, 浙江的经济和社会具有鲜明的特点, 民营经济比重大, 人口特征和疾病谱与其他地区不同, 但多数保险公司只能按照各自总部的要求, 销售统一的商品 使用基本统一的费率 采用统一的核保政策 适用统一的赔付标准 于是, 许多保险产品在浙江滞销, 而浙江所需要的产品有时却无法提供 因此, 建议政府制定合理的政策, 促使相关保险公司适当扩大在本地分支机构的职权, 使他们的保险服务能够紧贴当地实际 ; 鼓励保险公司改革考核机制, 使基层管理和销售人员具有为本地经济社会发展服务的原动力 ; 鼓励保险企业运用现代信息技术, 加强经验数据的分析并加以充分利用, 逐步提高精算工作水平 ; 制定并有效执行保护保险创新知识产权的政策 根据需要强制推行部分有利于公共风险管理的责任保险险种 与此同时, 建议政府制定部分保险业务的税收优惠政策, 如健康保险 养老保险 公众责任保险 职业责任保险等 3 环境优化如同社会保险制度一样, 商业保险制度运行也需要适宜的环境 就当前的情况而言, 重点是医疗卫生体制 药品流通体制 社会诚信体系 金融体系等 因此, 要加快医疗卫生体制和药品流通体制改革, 有效控制医疗费用上涨 现阶段, 保险领域的不诚信现象比较严重, 投保方和保险方都存在欺诈行为, 医疗卫生机构和药品流通企业存在严重的非道德行为, 需要建立有效的机制, 惩恶扬善, 健全社会诚信体系 4 合作共赢作为社会保障体系中的两个重要支柱, 社会保险与商业保险之间有着天然不可分割的联系, 两者在实现保险服务社会化的过程中有可能借助保险资源的整合 ( 包括保险客户资源, 社会管理资源, 机构人才资源等 ) 寻求合作 社会保险的普遍实施有助于推动商业保险的发展, 而商业保险也可以利用自身优势, 借助社会保险部门强大的平台参与社会化风险保障 8

13 服务 社会保险部门则可以利用商业保险公司的有利因素在社会保险管理中引入市场机制, 提高社会保险体系运行效率, 在保证决策权和监督权的前提下, 让商业保险公司承担部分服务工作, 例如购买服务 代办业务等, 降低社会保险运行成本, 造就 双赢 局面 ( 作者系浙江大学风险管理与社会保障系主任 教授 ) 参考文献 1 何文炯 楼淑鸣: 社会保障制度改革寿险业发展, 浙江大学学报,1999 年第 6 期 2 张忠继等: 浙江省人身保险发展报告, 浙江大学出版社,2005 年 8 月 3 何文炯 方倩: 经济转型与团险转轨, 保险研究,2006 年第 8 期 4 何文炯: 保险业参与浙江省风险保障体系建设研究, 浙江省保险学会 2006 年度课题成果 2006 年 12 月 5 何文炯等: 浙江省 十二五 保险业发展思路研究报告,2010 年 6 月 9

14 完善社会养老体制推动个人账户和企业年金共同发展 王建 摘要 ; 养老保险是广大人民群众最关心的议题之一 调查显示, 有超过 80% 的网友认为企业和公务员事业单位养老制度实行 双轨制 不合理 ; 而在养老 医疗 失业等各项城镇职工社会保障制度中, 近半数网友关心养老保险 国务院总理温家宝在 4 月 1 日出版的 求是 杂志上发表的 关于发展社会事业和改善民生的几个问题 中指出, 要深化社会保障制度改革, 继续完善城镇基本养老保险制度, 逐步做实个人账户, 改革机关事业单位退休金制度, 大力发展企业年金和职业年金 养老保障问题已经成为政府和人民普遍关注的热点问题, 本文阐述了我国现有的养老保险制度现状以及存在的问题, 进一步探讨了需要采取什么措施来加以改进 关于我国社会养老体制根据 1995 年 3 月国务院颁布的 关于深化企业职工养老保险制度改革的通知, 我国明确了基本养老保险费用由企业和个人共同负担, 实行社会统筹和个人账户相结合的制度, 并逐步形成包括基本保险 企业补充保险 个人储蓄性保险的多层次养老保障体系 1997 年, 国务院颁布 关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定, 提出将社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在全国统一起来 统账结合 的基本养老保险制度规定, 企业按照工资的 20% 缴纳费用, 进入统筹基金 ; 个人按照基本工资的 8% 缴纳费用, 进入个人账户 统筹基金限于银行协议存款和购买国债, 个人账户资金参考同期银行存款利率和物价指数确定记账利率 2005 年颁布的 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定, 进一步明确了扩大覆盖范围, 做实个人账户, 建立基本养老金正常调整机制和发展企业年金的政策主张 2009 年底, 国务院办公厅下发了 关于转发人力资源和社会保障部 财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知,2010 年 1 月 1 日开始实施, 明确将农民工纳入到城镇企业职工中 养老保险参保人的身份得到了统一, 中断就业后的养老保险关系可接续, 并异地携带社会统筹 ( 部分资金 ) 和个人账户资金 ( 全部 ) 至此, 我国基本养老保险制度改革迈出历史性步伐 在现行的 统账结合 养老制度中, 社会统筹部分实行现收现付制 这种模式实质上是 代际转移支付, 即在职劳动者将部分收入转移给退休者 从资金供求关系看, 该模式的优点是不必担心由于经济波动 通货膨胀 严重自然灾害和其他灾难, 如战争给养老金基金带来损失, 缺点是当期财政负担较重 10

15 在社会养老基金由地方政府混账管理的情况下, 个人账户基金往往成为空账, 而且规模不断扩大 自 1997 年国务院颁布 关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定, 提出将社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在全国统一以来, 据专家测算, 基本养老保险个人账户的空账规模从 1997 年的 140 亿元, 增长到 2008 年底的 1.4 万亿元 那么, 这种现收现付的统筹基金和 空转 的个人账户相结合的养老制度是否具有可持续性呢? 我们认为, 从中短期看, 这种制度安排在财务上仍可持续 主要是基于以下两个方面的原因 : 一是财政收入以及国家社保储备的持续增加和社会养老替代率下降 1994 年至 2008 年, 国家财政收入持续实现每年超过 15% 的增长, 超过 GDP 和职工工资总额的增速, 财政收入占 GDP 的比重从 1994 年的 10.83% 上升到 2007 年的 20.57%, 职工工资总额占 GDP 的比重从 1990 年的 15.81% 下降到 2007 年的 11.32% 财政收入与城镇职工工资总额的比例从 1995 年的 77.06% 上升到 2007 年的 %, 国家财政实力大为增强 而且,2000 年, 国家组建了全国社会保障基金, 通过财政划拨和国有股转持等多种渠道筹集资金,2009 年该基金资产总额已经达到 7765 亿元, 为应对老龄化积累了一定的国家养老后备资金 另外, 城镇职工基本养老保险的替代率从 1999 年的 77.3% 下降到 2008 年的 47.67% 从以上分析可以看出, 不断增长的财政收入和资金储备在一定时期内仍有能力承担养老保险支出 二是覆盖面扩大, 缴费人数增加, 养老保险基金出现结余 从联合国 世界人口展望 2000 和中国人口信息研究中心的预测数据来看, 虽然老龄人口在持续增长, 但就业人口也还在增长 2000 年以来, 每年增加 600 万至 1000 万人, 到 2025 年中国的就业人口才达到顶峰 这还是按照现行男性 60 岁 女性 55 岁退休统计, 如果适当延长工作年限, 到 65 岁至 67 岁退休, 男女一致, 那么人口红利的时间还将进一步延长 另外, 我国计划生育政策也有一定调整空间, 适当增加出生率 而且随着城市化进程, 不断将农村劳动人口转化为城市劳动人口, 劳动效率将大幅提高 ; 将农民工纳入养老保险体系中, 缴费人数不断增加 2005 年至 2007 年每年城镇缴费人数增加 7% 左右, 到 2008 年城镇缴费人数增长了 9%, 养老基金结余从 2004 年的 2975 亿元增加到 2008 年的 9931 亿元 所以, 从财政和人口两方面来看, 现行社会养老保障体系的支付压力在财政可承受范围之内 但从长期来看, 在我国这种基本养老制度的可持续性将会遇到严重困难 随着人口老龄化和人均寿命的延长, 老年人口在总人口的占比不断扩大 截至 2008 年底, 我国 60 岁以上老年人口达到 12.0%, 并还将以年均 3.3% 的速度增长, 据联合国预测,2050 年我国 60 岁以上老人占比 29.9%,65 岁以上老人占比 22.7% 如果延续现有的社保统筹现收现付体制和个 11

16 人账户 空转, 根据专家的预测,2050 年我国公共养老金实际隐性债务总额将达到 97 万亿元, 是我国 GDP 的 3 倍, 是我国当前财政收入的 20 倍, 势必给未来的财政形成巨大的压力 国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议中外记者会上表示, 我国要建成一个中等发达的国家, 至少要到本世纪中期 ; 要真正实现现代化, 还要上百年的时间以至更长 因此, 到本世纪中期, 我国仍是一个发展中国家, 将会出现老龄人口不断增加, 不仅劳动人口占总人口的比率下降, 而且绝对数量也将下降 届时, 整个社会正处于现代化进程中, 我们将遇到发达国家不曾遇到的未富先老的困境 社会养老体制的完善我们认为, 一个好的养老保险体系的评价标准应该包含 4 个方面 : 公平性 安全性 效率性和可持续性 在公平性方面, 可以通过社会统筹机制和全国社会保障基金储备方式来解决 在安全性方面, 需要通过监督管理体制改革, 建立基金监督与基金管理运作相分离 相互制约的公开透明的管理运营机制来确保养老基金安全 在效率性方面, 需要通过运营机制改革, 实现专家理财, 专业化机构运作, 引进竞争机制, 扩大参与的投资机构和投资范围, 提高投资运作效率, 维护委托人的权益 最后, 在可持续性方面, 一是通过基金缴费 投资收益积累, 做到当代人养当代人 ; 二是随着积累资金的扩大和财政现收现付比例相对减少, 确保财政具有长期支付能力 在我国现行的养老保险体系中, 社会统筹部分实行现收现付制, 由财政兜底, 设立全国社保基金, 确保最低养老金的支付, 有助于消除老年贫困, 保证养老体制的公平性, 这符合国际上政府提供最低养老保障的趋势 基本养老保险体系中引入个人账户, 实行完全积累的模式, 主要有两个目的 : 一是在个人缴费和未来待遇之间建立起密切联系, 引入个人责任的机制 ; 二是账户资金实行市场化投资, 以获取较高收益, 提高退休待遇水平 但由于目前账户基金与统筹基金 混在一起 实行相同的投资管理方式, 提高安全性和收益性的初衷远未实现 分析基本养老保险个人账户存在的问题, 主要有两个方面 : 一方面, 政府监督职责和资金的管理运用混同, 存在系统性风险 当前个人账户的投资与管理采用 个人缴费 地方管理 中央负责 的模式 这种模式显然存在激励扭曲 利益冲突的问题 : 个人缴费, 却无法参与对其账户的监督管理 ; 地方管理, 却无持续保持个人账户资产完整性的硬约束责任 ; 中央负责, 却不能有效控制地方借混账经营而导致扩大的资金缺口,( 中央财政对养老保险制度的补贴数额越来越大,1997 年 50 多亿元,1998 年 100 多亿元,1999 年 200 多亿元,2000 年 400 多亿元,2001 年 400 多亿元,2002 年 亿元 12

17 2003 年各级财政补贴 530 亿元, 中央财政补贴 亿元 ;2004 年各级财政补贴 614 亿元, 中央财政补贴 522 亿元 ;2006 年各级财政补贴 971 亿元, 中央财政补贴 774 亿元,2007 年 2008 年各级财政补贴分别为 1157 亿元 1437 亿元 数据来源于各年 劳动和社会保障事业发展统计公报 ) 积累资金投资所蕴含的种种风险, 以及由此衍生的其他一些制度外矛盾 在 统账结合 混账经营 模式下, 社会统筹账户与个人账户同属于一个机构管理, 企业缴费和职工个人缴费计入社会保险经办机构的同一个 基本养老保险基金收入户, 并一起转入到财政部门开设的 社会保障基金财政专户 而在地方一级的管理中, 个人账户制度的行政管理权 基金运营权和监督权集中在社保部门, 为个人账户基金的滥用 挪用 违规投资等行为提供了便利, 不利于保证个人账户的独立性和完整性 另一方面, 投资收益率低, 影响职工权益和制度可持续发展 个人账户的管理和基金投资运作是基本养老个人账户制度中的两个核心环节, 关系到个人账户制度的成功与否 只有当基金积累之下的养老基金的投资收益率大于通货膨胀率和工资增长率之和时, 基金积累制在同等缴费水平下提供的养老金替代率水平才高于现收现付制 也就是说, 个人账户投资面临的首要任务是如何战胜通货膨胀 其次, 在此基础上实现尽可能多的收益 长期以来, 我国个人账户基金的投资局限在银行存款和国债上, 投资收益率不容乐观 如果选取一年期银行存款 三年期银行存款和三年期国债作为投资参考工具, 在扣除通货膨胀率之后,1994 年至 2008 年的平均利率水平分别为 -0.11% 0.73% 和 1.25% 如果将 1994 年至 1995 年这两个通货膨胀特别严重的年份提出,1996 年至 2008 年的平均实际利率有所提高, 分别为 1.35% 2.13% 和 2.46% 这样的利率只是起到保值功能, 投资增值的能力十分有限 2010 年 4 月 20 日, 中国社会科学院发布 2010 年社会保障绿皮书 ( 中国社会保障发展报告 : 让人人享有公平的社会保障 ) 中指出, 基本养老保险个人账户基金的实际收益率不足 2% 这与 2005 年以来的加权通货膨胀率 2.22% 相比, 明显处于负收益状态, 无法实现保值增值的制度初衷, 并产生了逆向激励 如果收益率, 尤其是个人账户收益率过低, 会侵害职工权益, 影响职工参保和缴费的积极性, 加大财政 兜底 的压力, 影响基金的可持续性, 只有具备持续 安全而显著的投资收益才能保障较长时期内养老基金获得相对稳定而持续的增长 从历年的数据分析来看, 城镇职工基本养老保险的替代率从 1999 年的 77.3% 下降到 2008 年的 47.67% 这是因为在此期间, 职工平均工资持续增长, 从 1999 年的 8346 元增长到 2008 年的 元, 增长了 3.5 倍 ; 而人均基本养老水平只是从 1999 年的 6542 元增长到 2008 年的 元, 只增长了 2.1 倍, 使得目标替代率 ( 我国目标替代率的确定以养老基金收益 13

18 率等于工资增长率为假设前提 ) 无法实现 如果个人账户资金无法保值增值, 又没有其他的 养老资金来源, 个人退休后的生活水平将受到影响, 特别是退休较早的企业职工 所以, 我 国的养老保险制度面临着迫切的改革要求 时机选择我国现行养老保险制度是公共选择与社会经济发展共同作用的结果 在这种 统账结合 的混合模式下, 统筹基金采取现收现付的方式, 个人账户采取完全积累的方式, 从而在保障公平 提高效率以及保障社会平稳运行和防范老年贫困方面发挥了一定作用 这个制度实现了企业与职工共同缴费 国家进行财政补助的筹资策略, 减轻了企业负担, 为一定数量的居民提供了保障, 初步形成了养老金的正常调整机制, 为经济社会的发展提供有力的支持 我国已经确立 统账结合 的基本养老保险制度, 并成为社会养老保险制度的基础 这一制度在运作过程中, 存在明显缺陷 我认为, 在现有制度框架内, 通过操作层面的改革 完善, 可以大大提高基本养老保险体系的运作效率和安全性 从改革的时机来看, 现阶段是最理想的选择 一是人口结构和经济社会发展给予制度完善足够的时间和空间 从中国人口结构来看, 15 岁至 64 岁人口从 1999 年以来占总人口比例一直稳定在 65% 至 70% 之间, 这为中国经济的发展提供了宝贵的人口红利, 也是解决未来人口老龄化以后给社会带来严重养老资金压力的黄金时间窗口期 从 2010 年到 2050 年还有三四十年的时间, 根据国际经验, 以 8% 至 11% 的比例提取资金并实际运转, 三四十年后基本能够做到当代人养当代人 另外, 中国隐性养老金债务 (IPD) 在 GDP 中的比重为 63%, 为现收现付制转向个人账户制提供了财政可能性 只有抓住经济社会发展和人口结构的有利时机, 鼓励和推动养老基金的积累, 通过改革和制度创新, 实现养老基金的安全 透明 方便和长期的最大效益化, 才能应对未来老龄化的挑战 二是企业年金多年的成功运作为个人账户的做实积累和社会化运作提供了宝贵经验 企业年金制度经过 2004 年至 2007 年的 制度年 机构年 企业年 和 移交年 的发展, 市场化管理运作的基本框架得到确定, 并呈现出以下特点 : 一是安全可靠的信托模式 委托人和受托人形成信托关系, 受托人建立严格有效的公司治理机制和资产隔离制度 ; 受托人 ( 企业年金理事会或法人受托机构 ) 账户管理人 托管人和投资管理人各司其职, 保证了雇主个人资产和企业年金计划资产相分离, 有助于减少雇主和政府对企业年金计划的任意干涉, 能够有效地抵制政治风险和道德风险 二是专业化的投资管理 企业年金基金管理 14

19 试行办法 对基金投资比例的相关规定确保了投资的安全性 企业年金基金投资管理遵循谨慎 分散风险的原则, 在充分考虑基金财产安全性和流动性的基础上实行专业化管理 各投资管理人相互竞争, 有利于提高收益率, 维护委托人权益 三是建立了投资风险补偿机制和信息披露机制 投资管理人从当期管理费收入中提取 20% 作为基金投资管理风险准备金, 托管银行专户储蓄, 专项用于弥补基金投资亏损 而且各基金管理人需按照规定向有关监管部门报告基金管理情况, 并对所报告内容的真实性 完整性负责, 确保了委托人的资产安全和知情权, 促进投资管理人的公平竞争 从国外企业养老金的投资运作来看,1993 年至 2007 年, 瑞典 美国和英国的年均名义收益率分别为 11.8% 10.6% 和 9.2%;1981 年至 2006 年, 智利养老基金累计平均每年的投资回报率达到 10.5%( 平均实际回报率达到 9.25%), 香港强基金在 2001 年至 2007 年平均收益率为 7.4% 国际经验表明, 个人账户按工资总额的 8% 至 11% 提取, 经过二三十年的投资运作, 足以保证自己养自己 根据人力资源和社会保障部公布的数据, 我国企业年金自 2005 年市场化投资运作以来, 平均年化收益率达到 14.26% 这是在 2008 年面对全球金融危机背景下取得的业绩, 充分表明了养老资产的市场化 专业化投资运作能够获得超越银行存款和国债的收益 而收益率的差异, 将会极大地影响账户最后的累计金额, 影响账户所有人的权益 如果以 2008 年全国城镇职工平均工资 元为基数, 按照工资的 8% 划入个人账户, 分别按照 2009 年的一年期存款利率 2.25%, 三年期存款利率 3.33%, 三年期国债利率 3.73% 和假定投资收益率分别为 8% 10% 12% 计算, 累计期 30 年后, 账户余额分别达到 : 元 元 元 元 元 元 可以看出, 同样的缴费金额按照不同的投资收益率滚存计算,30 年后差额能达到 3 倍 4 倍或 6 倍 养老基金是长期资金, 投资收益率的细微差别经过二三十年的复利滚存计算, 将产生巨大差别, 足以颠覆整个制度设计 所以, 个人账户做实和实行专业化账户投资管理两项措施, 看似简单却意义重大 国家和相关主管部门都认识到, 养老金特别是基本养老保险部分是老百姓的养命钱, 把这笔基金的安全性作为政府监管和相关立法的主要内容 但在对养老基金运作安全性方面, 不少管理者陷入误区, 往往把养老基金运用的范围作为主要控制手段, 如严格限制权益类投资比例 限制基金进入房地产等市场 殊不知, 养老基金是一项长期基金, 账户管理才是安全的核心, 甚至是最重要的问题 只有在制度上将基本养老的个人账户交给专业机构管理, 才能从根本上杜绝基金被侵占 挪用的风险 15

20 主要政策建议从以上的分析可以看出, 实行社会统筹与个人账户相结合 逐步做实个人账户是我国城镇养老保险制度发展的方向, 也符合国际上个人账户制度发展的趋势 为了进一步完善养老保险制度, 提高制度运行的安全性和效率, 增强制度发展的可持续性, 建议采取以下措施 : 一是通过立法对养老保障体系进行规范和确认 我国现行养老保险制度是通过一系列国务院下发的通知, 地方政府结合自身情况建立起来的 这样就导致养老保险制度在缴费比例 税收优惠政策 管理体制等方面存在差异性, 不利于社会统筹基金层次的提高, 不利于确保养老基金的收支调配和安全 所以, 有必要通过立法的形式对基本养老保险 补充养老保险的关系进行明确定位 ; 对基本养老保险的个人账户管理运营的原则作出明确规定 ; 对基本养老保险的建立条件 管理体制 运作机制和领取条件等进行明确和规范, 使得基本养老保险真正成为公民的基本权利, 维护职工的利益和方便劳动者迁移 二是做实个人账户 账户的做实能使基金积累落到实处, 实现 当代人养当代人 的目标 2005 年, 原劳动保障部测算出空账运行规模已经达到了 7400 亿元, 并每年以 1000 亿元的速度增长 因此,2005 年末下发的 国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ( 国发 36 号文 ), 首次明确提出要做实个人账户 2006 年, 天津 上海 山西 山东 河南 湖北 湖南和新疆等 8 个省区市开始试点做实个人账户 截至 2008 年底, 辽宁 吉林 黑龙江 天津 山西 上海 江苏 浙江 山东 河南 湖北 湖南 新疆 13 个做实企业职工基本养老保险个人账户试点的省市区共积累基本养老保险个人账户基金 1199 亿元, 比上年末增加 413 亿元 温家宝总理在 2010 年的政府工作报告和 关于发展社会事业和改善民生的几个问题 中明确指出, 要逐步做实个人账户, 可见做实个人账户的重要性 在具体操作方法上, 我们建议, 可以先易后难, 稳步推进, 即以某一确定日期起, 提取的个人账户基金委托专业投资管理机构实行实转, 与已经实转的积累基金一并运行 空转期间形成的空账基金由政府财政接管, 计算收益方法, 在一定时间内逐步补齐 三是完善个人账户的运营监督管理体制 目前, 对个人账户基金的管理形成两种体制, 中央财政补助部分交由全国社会保障基金理事会管理, 地方财政负担部分交由省级部门管理 这种分散的管理体制人为地将个人账户基金进行分割, 不利于个人账户基金的统一管理 全国社保基金是国家建立的储备基金, 通过从财政划拨和国有股转持的方式筹备资金, 在资金性质上与个人账户基金完全不同 全国社保基金负责运营个人账户基金不符合全国社保基金设立初衷, 在投资管理方式上也有很大区别, 如个人账户的投资收益, 应及时 ( 甚至每天 ) 划入个人账户, 这需要专门管理系统, 社保基金似乎不适合做这项工作 如果由社保机构来 16

21 负责具体的投资运作, 必须投入新的人力物力搭建一套完整的人员架构和受托和账户管理系统, 造成重复建设和资源的浪费 当前, 养老保险个人账户基金的治理结构, 应该借鉴企业年金的成功经验, 由企业作为委托人, 按照市场化原则, 选择基金受托管理人, 由受托人选择托管人 账户管理人和投资管理人, 将个人账户基金的投资管理权和托管权分别委托给外部投资机构和托管机构, 引入外部竞争机制, 鼓励多元化投资, 提高个人账户投资收益率 社保部门负责制定相关政策 市场准入标准 服务标准和数据交换标准, 负责对受托机构 托管机构和投资管理机构在从事养老保险个人账户基金管理服务过程中的监督检查 ; 对侵害委托人利益或侵占 挪用资金的行为进行纠正和处罚, 营造公平竞争的市场环境, 履行对委托人缴费义务进行监督检查 只有这样, 才能有效地将个人账户基金的行政事务管理 投资管理 监督管理相分离, 确保职工 养命钱 的安全 ; 减少和避免省级政府和中央政府对个人账户基金投资管理的不合理干预, 实现保值增值, 确保职工在退休后能够获得预期的养老保障水平 四是制定政策, 鼓励发展企业年金 从世界各国的发展经验看, 企业年金的建立和发展一是可以有效降低政府公共养老保险的替代率, 减轻政府在筹资 管理和给付方面的负担, 同时有利于转轨成本的消化和新旧制度转轨的顺利进行 二是可以促进金融服务业和资本市场发展, 提高资本配置效率 三是有利于企业吸引人才, 增强企业竞争力和凝聚力 所以, 为了构建可持续性的养老保障体制, 降低政治风险和财政负担, 国家应该在完善 统账结合 的现收现付制基本养老保险改革的基础上, 采取措施推进完全积累制企业年金的共同发展 一是完善资金运用渠道, 增大参与资本市场的比例, 特别是与企业年金长期性和稳健性相匹配的资产品种, 通过长期性来消除资本市场波动带来的风险 同时引入外部投资管理的评估咨询机构, 促进市场的规范化运作 二是尽快推出集合计划的规范化文件, 鼓励和引导专业养老保险公司推出产品化的企业年金计划, 提高股份公司 民营和外资公司以及中小企业建立企业年金的积极性, 扩大企业年金的覆盖范围 三是进一步完善和明确企业年金税收优惠政策, 特别是给予个人缴费一定额度的个人所得税免税, 鼓励中人多缴费, 解决中人补偿的问题 四是逐步在公务员, 事业单位推行职业年金, 逐步合并社会养老体系, 解决双轨制制遗留的问题 ( 作者系中国人寿养老保险股份有限公司董事长 ) 17

22 发挥商业保险作用积极参与多层次社会保障体系建设 陆勤 摘要 : 目前, 社会保障成为事关国计民生的最重要的领域, 受到社会各界的广泛关注 构建完善的社会保障体系是一项重要的工作, 同时也是一项复杂而艰巨的系统工程, 需要社会各方的共同努力 作为市场经济条件下风险管理的基本手段, 商业保险具有经济补偿 资金融通和社会管理功能, 积极参与构建社会保障体系, 对于提高社会保障体系的整体水平, 丰富社会保障体系的层次结构, 提高社会保障体系的运行效率等都具有比较重要的意义 商业保险相对于社会保险具有一定的独立性, 两者不可替代, 但又相互借鉴, 互为补充, 商业保险的定位决定了其应该并且能够在社会保障体系建设中发挥较大的作用 近年来, 我省保险业通过不断扩大覆盖面 努力创新服务方式, 在服务社会保障事业方面积累了较为丰富的实践经验, 打下了良好的基础 尽管如此, 与发达国家相比, 与人民群众的需求相比, 商业保险在社会保障体系建设中的作用发挥还是不足 最后, 本文从重点领域和具体举措两方面方面, 论述如何抓住公平和效率两个重点, 运用政府和市场两种手段, 进一步发挥商业保险在构建社会保障体系中作用, 建设多层次 多支柱的社会保障体系 随着我国经济社会的发展和改革的不断深化, 社会保障问题的受关注程度越来越高, 尤其是从去年开始, 从医疗到养老, 政府出台了一系列政策推动社会保障体系体系的全面覆盖 当然, 作为世界上最大的发展中国家, 社会保障体系建设的难度也是空前的 持续的经济高速发展 工业化和城市化进程的加快 庞大的人口基数和老龄化程度的不断加深 城乡二元经济结构的长期存在, 给我国社会保障体系带来了巨大的压力 ; 同时, 我国也正处于一个以结构转型与体制转轨同步启动为特征的转型期, 在这一巨大变迁过程中, 中国社会正进入一个高风险的社会, 自然风险 社会风险 经济风险 人为风险等相互交织, 形成特殊的综合系统性风险, 大大加重了社会保障体系的负担 因此, 构建完善的社会保障体系是一项复杂而艰巨的系统工程, 需要社会各方的共同努力 商业保险作为经济的助推器和社会的稳定器, 有其独立的特性和不可替代的功能 我们可以借鉴国际经验, 结合我国经济社会发展实际, 对新形势下商业保险在整个社会保障体系中的作用和定位进行重新思考, 创新开拓商业保险支持社会保障体系建设的领域, 推动商业保险在构建社会保障体系 促进社会和谐发展方面发挥更加积极而重要的作用 一 商业保险参与社会保障体系建设的意义 18

23 商业保险具有经济补偿 资金融通和社会管理功能, 是市场经济条件下风险管理的基本手段, 是金融体系和社会保障体系的重要组成部分 在社会保障体系建设中, 通过积极运用市场化手段, 充分发挥商业保险的补充和服务作用, 可以有效缓解政府责任过大 财政负担过重等问题 商业保险积极参与构建社会保障体系, 对于提高社会保障体系的整体水平, 丰富社会保障体系的层次结构, 提高社会保障体系的运行效率等都具有比较重要的意义 ( 一 ) 有利于提高社会保障体系的整体水平近年来, 随着人口出生率下降和人均寿命的提高, 各国原有的社会保障制度相继出现问题, 高福利带来的社会保障支出过大 低生产效率 现收现付制长期不可持续等问题开始显现 为此, 各国纷纷进行社会保障制度改革, 而商业保险在其中扮演了十分重要的角色 例如, 在美国有 70% 左右的职工参与了补充性养老保险计划, 由于保险公司在精算 资产运用 缴费记录管理 养老金支付等方面具有专长, 目前由人寿保险公司承担的职业养老保险计划, 占美国职业养老计划资产的四分之一以上 ; 日本分别在 和 2006 年进行了医疗制度改革, 在 2004 年进行了公共年金制度改革, 逐步发挥商业保险的作用 从各国的社会保障发展经验来看, 商业保险的参与, 提高了社会保障体系的整体水平 ( 二 ) 有利于丰富社会保障体系的层次结构一个公平有效的社会保障体系应该是包括社会保险 商业保险 社会救助 社会福利等多层次优势互补, 政府 社会 单位和个人多渠道参与的全方位保障体系 因此, 客观上要求不断完善社会保险和社会保障制度, 也需要商业保险不断做大做强 发挥更大更积极的作用 在养老保险方面, 人寿保险公司可以提供包括固定年金 变额年金 开放式养老金账户在内的丰富多样的养老金产品, 满足社会多样化和不同层次的社会保障需求 在医疗保险方面, 商业健康保险也可以提供从补充到经办等多样化的服务 商业保险可以弥补社会保障供给上的不足, 有利于建立一个多层次的社会保障安全网 ( 三 ) 有利于提高社会保障体系的运行效率一般来讲, 政府具有两种职能, 一是替代市场, 二是监管市场 为全体国民提供最基本的养老和医疗保障, 使人们免受饥贫病残的困扰, 这不是市场所能胜任的, 是市场失灵的方面, 这是政府应当承担责任的领域 而对于基本养老和医疗保障之上的存在差异化的养老和医疗保障需求, 可以交给市场, 由市场机制发挥基础的资源配置作用, 这时政府的作用是对市场进行监管, 着力避免或减少市场竞争的负外部性 在社会保障体系中, 保险公司由于其产品特征 资产结构 投资管理经验等能够提供差异化的服务, 政府可以选择保险公司开展补充业务或者提供管理服 19

24 务, 同时通过投资限制 绩效评估等办法对其进行监管 社会保险和商业保险各自发挥所长, 可以有效提高社会保障体系的运行效率 二 商业保险在社会保障体系中的定位当前, 建立城乡统一的社会保障体系是社会障体制改革的重点, 商业保险要在社会保障体系建设中有所作为, 应当明确商业保险在社会保障体系中的定位 本文从商业保险和社会保险的关系入手进行分析, 两者存在着既相互独立又互为补充的关系, 这一定位决定了商业保险应该并且能够在社会保障体系建设中发挥较大的作用 ( 一 ) 相互独立, 不可替代社会保障体系包括社会保险 社会救济 社会福利 社会优抚等内容, 其中社会保险在现代社会保障体系中处于核心地位 广义的社会保险包括法定的社会保险和商业保险 法定的社会保险是指在既定的社会政策的指导下, 由国家通过立法手段对公民强制征收保险费, 形成社会保险基金, 用来提供基本生活保障的保险方式 商业保险是指由专门的保险公司经营, 根据保险合同约定行使权利承担责任的形式 商业保险在涉足社会保险中的公共服务领域的时候, 必须以社会保险为主导, 但是这并不意味着商业保险不具有独立性, 相反, 商业保险在各方面都具有社会保险无法替代的功能 商业保险与社会保险相比, 具有比较独立的特性 : 一是以自愿投保为前提的合同保障, 通过合同确定权利和义务, 具有长期稳定性和法律约束力 ; 二是专业化队伍数量大, 全国各地保险从业人员达到数百万人, 并拥有全国稀缺的精算人才 ; 三是投保和支付等方面, 不受身份等差异限制, 可以将最复杂的最难解决的人口流动矛盾简单化 ; 四是费率杠杆功能有助于克服 劫富济贫 或 劫贫济富 的矛盾, 充分实现公平与效率均衡 ; 五是市场化的运作机制为公众提供了多途径的选择平台, 有助于尽可能满足对各层面保障的需求等 这些特性充分说明商业保险相对于社会保险具有独立性, 两者应当各尽所能, 在社会保障体系建设中发挥各自的作用 ( 二 ) 相互借鉴, 互为补充商业保险是对社会保险内容的补充, 两者具有互补作用, 这种作用主要体现在以下几方面 : 一是技术互补, 社会保险可以借鉴商业人身保险的精算技术, 而社会保险的经验数据也是商业保险非常需要的资源 ; 二是网络互补, 保险公司有庞大的全国性网络, 而社保在某一个区域的网络覆盖比较全面 ; 三是产品互补, 在基本保障需求得到满足的前提下, 养老医疗的差异化需求 护理保险等一系列产品是社会保险很难全面覆盖的, 需要商业保险的参与 ; 20

25 四是服务互补, 政府的主要作用应该是统筹规划 制定政策 筹集资金和行政监管, 而有些服务可以由政府通过购买商业保险服务来实现, 使得社会保险运营充分借助商业保险的技术和人员优势, 实现成本更低 效率更高 国际上很多社保体系比较成熟的国家都比较重视两者的互补, 发挥各自的功能 当前, 商业保险要真正起到补充作用, 还需要政策的配合以及相关政府部门的大力支持 三 我省商业保险支持社会保障体系建设的实践目前, 从政策层面看, 国家对商业保险在社会保障体系中的作用越来越重视, 无论是新医改, 还是农村社会养老保险, 商业保险参与社会保障已经没有障碍 近年来, 我省保险业通过不断扩大覆盖面 努力创新服务方式, 在服务社会保障事业方面积累了较为丰富的实践经验, 打下了良好的基础 同时, 积极参与社会保障体系建设, 致力于服务与改善民生, 也成为保险业落实科学发展观, 转变发展方式, 实现可持续发展的内在需要 ( 一 ) 保险业参与社会医疗保障体系建设方面 1. 巩固推进既有项目我省保险业一直致力于积极参与医改工作, 充分发挥自身的网络和人员优势, 为人民群众提供优质的服务 从参与主体和产品看, 全省有 5 家保险公司参与了社会医疗保障工作, 在售健康险产品 180 多个, 其中多数产品为医疗保险产品, 为社会基本医疗提供了补充 从服务领域看, 保险业继续在台州地区参与新农合工作, 并且在温州 台州 衢州等地受当地社保部门委托为未成年人提供基本医疗服务, 另外还在温州 台州等地承办城镇职工补充医疗保险工作 从保障范围和程度看, 截至目前, 我省保险业在全省各地市都参与了当地社会基本医疗保障工作, 覆盖人数达到 600 余万人,2009 年代管基金达到 4 亿元, 支付补偿金 3.2 亿元 ; 在 20 余个县市参与补充医疗保障工作, 覆盖人数达到 300 余万人, 全年赔付达到 8000 余万元 从服务模式看, 一是基本医疗保险经办模式 按照 政府开办 商业代管 的原则, 在政府监督管理下, 委托保险公司做好基金的征收 赔付等服务工作 该模式有利于提高政府管理效率, 增强基金运行安全, 提升理赔服务品质, 从而实现多方共赢, 如中国人寿在台州参与的新农合项目和在台州 衢州等地参与的未成年人基本医疗服务项目等 二是补充医疗保险模式 通过对接基本社保制度, 发展补充型保险业务, 满足基本保险之外的 多层次 21

26 的保险保障需求 该模式有利于探索构建 多层次 可持续 的城乡居民社会保障体系, 有利于增加社保给付额度, 有利于提高当地城镇职工社会保障程度 如人保健康公司在台州三县一市三区开展的城镇职工补充保险业务等 2. 积极鼓励创新试点 2009 年, 我局成立推动创新工作领导小组和执行工作组, 出台创新保护办法 经过一年多的努力, 截至目前, 已有 6 个寿险公司参与医疗保障体系建设的项目通过评审, 获得为期一年的保护 具体为 : 中国人寿参与富阳市 大社保 体系建设 ; 信泰人寿与杭州市上城区政府合作, 为困难 低保 残疾人群等弱势群体提供人身保险保障 ; 国华人寿与嘉兴市新居民管理局合作, 为嘉兴市的新居民提供意外伤害综合保障 ; 中国人寿接受温州社保局委托, 办理市区未成年人医疗保险业务 ; 人保健康在萧山区开展针对村民的补充医疗保险服务 ; 平安养老在台州试点工伤补充保险 此外, 中国人寿台州分公司开展的计划生育保险作为全国试点项目已取得显著进展 ; 中国人寿 太平洋人寿等公司开办渔工保险, 为广大渔民提供人身保险保障 这些项目都是浙江省保险业参与医疗保障体系建设的有益探索, 为下一步工作提供了经验与借鉴 ( 二 ) 保险业参与社会养老保障体系建设方面 1. 个人商业养老保险市场我省保险业经过 20 多年的探索和发展, 服务城乡居民养老需求的基础不断夯实 目前, 我省保险业寿险机构已有 100 多款养老保险产品在售, 为 700 多万人次提供养老保险保障服务 很多市场上销售的保险产品兼具养老功能, 可以作为社会保险有效的补充 2. 农村养老险市场长期以来, 我省保险业比较注重农村养老保险市场的培育和开拓 上世纪 80 年代, 在全省农村开办了乡镇企业职工 村干部 独生子女父母 义务兵等各类人员的养老保险业务 ; 上世纪 90 年代, 参与了民政部门开办的农村养老保险业务 ( 老农保 ) 和部分地区的被征地农民养老保险业务 ; 近年来又开发了计划生育保险 新农合等业务 ; 在经办政策性农房保险和农业保险工作中也取得初步成效 3. 企业年金市场另外, 作为国际上比较流行的补充养老保险模式, 企业年金在浙江也取得了较快的发展 自 2006 年以来, 已有 4 家养老保险公司在浙江开展企业年金业务 ( 平安养老, 太平养老, 国寿养老, 泰康养老 ) 截至 2009 年底, 各养老险公司企业年金客户累计达到 576 个 ; 累计覆盖人数达到 万人 ; 各种管理角色累计管理资金 万元 企业年金的发展对 22

27 于健全社会保障体系起到了积极的作用 四 进一步发挥商业保险在构建社会保障体系中作用的思路尽管商业保险在参与构建社会保障体系方面进行了积极探索, 取得了一定成绩, 但是与发达国家相比, 与人民群众的需求相比, 商业保险在社会保障体系建设中的作用发挥还是不足 究其原因, 一是财政 税收等方面的政策支持仍然偏弱 ; 二是医疗卫生和社会养老体制改革没有完全到位, 运行机制有待进一步完善 ; 三是保险公司在商业性养老和医疗保险业务领域的经营水平有待进一步提高 因此, 如何抓住公平和效率两个重点, 运用政府和市场两种手段, 进一步发挥商业保险在构建社会保障体系中作用, 建设适合我国国情的多层次 多支柱的社会保障体系是需要思考的 ( 一 ) 商业保险参与社会保障体系建设的重点领域结合当前我省社会保障体系建设和商业保险发展的实际, 现阶段, 可以在以下重点领域引入或运用商业保险机制 1. 个人商业保险主要是居民个人或家庭为自身建立的养老 医疗 意外等保险保障, 可以提高个人及家庭的养老保障水平, 增强应对疾病和意外伤害等风险的能力, 减轻社会保障体系负担 如个人或家庭购买养老 健康和意外伤害等商业保险 2. 补充型养老 医疗保险主要是企业为员工建立的企业和个人共同缴费的补充型保险保障, 可以充分调动员工积极性, 扩大员工受保障范围, 提高员工受保障水平, 弥补现有社会保障体系缺口 如企业年金 补充养老保险 补充医疗保险等 3. 经办服务类业务主要是政府对可以进行市场化运作的社会保障项目, 通过政府购买产品和服务等方式, 由商业保险机构具体经办, 政府监督 管办分离的新型社会保障管理模式 如商业保险机构参与新型农村合作医疗 城镇居民基本医疗 新型城乡居民养老保险的经办服务等 4. 特殊社会群体保障主要是政府或行业主管部门为弱势群体 高危行业从业人员等社会特殊群体, 通过购买商业保险提供的保险保障 如被征地农民养老保险, 低保人群和安抚对象医疗救助保险, 计划生育保险, 残疾人群和高危行业从业人员意外伤害保险等 ( 二 ) 推动商业保险参与社会保障体系建设的具体举措 1. 鼓励和支持商业保险参与社会保障体系建设 23

28 在确保基金安全和有效监管的前提下, 鼓励和支持有条件的商业保险机构参与当地社会保障体系建设, 采取政府采购 委托管理等方式, 通过适当运用商业保险机制, 推进当地多层次社会保障体系建设事业 各保险机构应当结合当地经济社会发展的特点, 突破传统经营理念, 加强产品创新, 完善服务体系, 充分发挥网点 队伍 产品 精算等方面的优势, 主动接轨社会保障体系建设 同时, 在业内外也可以开展此类问题的研究和讨论, 探讨如何创新完善商业保险参与社会保障体系建设的模式 2. 大力推进信息化建设当前, 社会保障覆盖面逐渐扩大, 应当不断完善信息共享制度, 有条件的地区可以逐步建立社会保障信息共享平台, 特别是医疗服务信息共享平台, 逐步实现定点医院 医疗保险管理中心 商业保险机构三方的信息共享和互补 各保险机构应当按照商业保险经营管理特点, 增加必要的投入, 完善信息系统, 建立健全疾病发生率 医疗费用等基础数据库, 提升信息系统对养老 健康保险业务数据的分析能力, 实现对业务信息和数据的深度利用 有条件的地区, 可以统一进行数据信息的采集, 做好数据信息统计工作, 并逐步实现与区域内数据信息接轨与交换 3. 加强监督管理, 做好风险防范做好对于商业保险机构服务过程的监督管理, 特别是关注服务满意度, 建立和疏通投诉渠道, 加强对服务质量的跟踪评价 各保险机构应当加强内部管理, 梳理规范业务流程, 落实经营和服务标准, 加强内部稽核检查, 切实做好风险防范工作, 特别是防范资金 单证 服务等关键环节的风险 保险监管部门应当引导商业保险机构在风险可控的情况下, 量力而行, 积极稳妥地参与社会保障体系建设, 同时妥善处理日常信访投诉事项, 做好疑难矛盾纠纷的化解工作 4. 总结经验开拓创新, 不断提高服务和管理水平总结商业保险参与社会保障体系建设的经验, 及时发现和总结商业保险参与社会保障体系建设的成功案例, 通过辐射带动和点面结合, 更好地实现我省社会保障体系建设目标 ; 同时积极探索商业保险参与社会保障体系建设的有效机制, 强化双方工作职责, 进一步做好市场细分, 加快产品和服务创新, 提高行业的供给能力, 完善服务制度和流程, 提高服务管理水平, 为人民群众提供便捷 高效 优质的服务 ( 作者系浙江保监局人身保险监管处处长助理 ) 24

29 提高社会保障统筹层次问题研究 杨继杰张国大 摘要 : 社会保障统筹层次问题, 是社会保障制度的重要组成部分 经过多年的努力和实践, 宁波市的社会保障制度建设取得了长足发展和显著进步 但是, 从实践来看, 现行的社会保障制度还不能适应社会经济发展的需要, 仍然存在着一定的矛盾和问题, 突出的是社会保障统筹层次过低, 基金缺乏共济和抗风险能力 为此, 研究和探索提高社会保障统筹层次问题, 有利于促进社会保障制度健康平衡运行, 有利于推进社会经济和谐发展 社会保障制度是人类社会重要的经济制度, 是在一定历史条件下为维护和提高社会成员的基本生活质量而建立的处置社会风险 解决社会问题的社会规范体系, 其内容主要包括社会保险 社会救助 社会福利和社会服务四大体系, 核心是社会保险体系 而社会保险是指国家通过立法强制实行的, 由劳动者 用人单位以及政府三方共同负责, 在社会成员遇到年老 工伤 疾病 生育 残疾 失业 死亡等社会风险时给予帮助, 以维持基本生活的社会保障政策措施, 我国社会保障制度的主体是社会保险制度 中华人民共和国宪法 第四十五条规定 : 中华人民共和国公民在年老 疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利 国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险 社会救济和医疗卫生事业 新中国成立以来, 特别是改革开放以后, 按照党中央 国务院及省委 省政府的总体要求, 通过宁波市各级各部门的开拓进取和不懈努力, 宁波市的社会保障制度建设取得了长足进步, 促进了宁波市社会经济的发展, 保障了广大城乡居民的基本生活需求 诚然, 目前宁波市的社会保障制度建设还存在着诸多矛盾和问题, 比较突出的是社会保障项目分别以市区和各县 ( 市 ) 单独统筹为主, 全市统筹层次低, 基金缺乏共济和抗风险能力 为此, 研究和探索提高宁波市社会保障统筹层次问题, 有利于促进宁波市社会保障制度健康平稳运行, 有利于推进宁波市社会经济和谐发展 一 宁波市社会保障建设现状建国以后, 按照国家劳动保险条例的要求, 宁波市建立和健全了以国有 集体企业社会保险制度为重点的社会保障制度, 对保障广大职工的社会保险权益, 维护社会稳定, 促进经济发展曾发挥过积极的作用 但是, 随着改革开放的推进和社会主义市场经济体制的建立, 宁波市旧的社会保障制度已不能适应新形势发展需要, 需加以改革和调整 党的十一届三中全会以后, 按照国家 省有关要求, 宁波市加快了以社会保险制度为重点的社会保障制度改革和建设 从养老保障制度改革看,1994 年 10 月, 宁波市建立了个人账户和社会统筹相结合的城镇职工基本养老保险制度, 并在实践中不断得到调整和完善, 目前全市基本养老保险制度职 25

30 工个人缴费比例为本人月平均工资的 8%, 单位缴费比例为 12%, 至 2009 年 12 月, 全市参保人数为 万 为进一步解决中小企业低工资收入职工的养老保障问题, 市政府于 2006 年 5 月 1 日出台实施了 宁波市职工低标准养老保险暂行办法, 规定 : 用人单位职工平均工资在上年全市职工月平均工资 60% 以下的, 按规定的缴费比例可以参加低标准养老保险制度, 目前参加该项制度的总人数为 20.7 万 针对用人单位外来务工人员社会保险参保率低 劳资矛盾多的特点, 为维护广大外来务工人员的社会保障权益, 宁波市于 2008 年 1 月出台实施了 宁波市外来务工人员社会保险暂行办法, 该办法以较低的费率解决了外来务工人员养老 医疗 工伤 生育 失业五大保险, 既减轻了用人单位的社会保险负担, 又确保了外来务工人员的社会保障权益, 目前参保人数为 58.9 万 2006 年 11 月, 宁波市出台了城镇老年居民养老保障办法, 采取个人缴费和政府补贴相结合的方式, 解决和保障了游离于基本养老保险制度以外的城镇老年人的养老问题, 目前参保人数全市为 2.3 万 为推进农村养老保障制度建设, 宁波市从 1995 年开始, 探索并逐步建立了农村养老保险 ( 下称老农保 ) 制度 在总结老农保实践经验的基础上,2007 年 10 月市政府又出台了 关于建立新型农村养老保险制度的意见, 目前, 全市参加老农保和新农保的人数分别为 45.6 万和 13.7 万 近几年, 随着城镇城镇化进程的加快, 大片市郊农村土地被征用, 为保障广大失土农民的基本生活问题, 从 2003 年开始, 全市各地相继出台实施了被征地人员养老保障办法, 现有参保人数为 55.3 万 2009 年按照国务院和省政府文件精神, 宁波市又出台了 宁波市城乡居民社会养老保险实施办法, 从 2010 年 1 月 1 日起实施, 办法明确 : 具有宁波市户籍年满 16 周岁的非国家机关 事业单位 社会团体工作人员, 未参加职工基本养老保险 ( 含低标准养老保险 ) 的城乡居民, 均可在户籍所在地参加城乡居民社会养老保险, 参保后, 符合规定条件的, 可以享受养老金待遇 ; 同时, 整合城镇老年居民养老保障和新农保制度, 将其并轨到城乡居民社会养老保险制度 从医疗保障制度改革情况看,2001 年 1 月宁波市出台实施了城镇职工基本医疗保险制度, 先从建立企业职工大病住院医疗制度着手,2003 年 1 月又建立了门诊和住院双统筹的基本医疗保险制度, 目前全市基本医疗保险制度职工个人缴费比例为 2%, 用人单位缴费比例为 10%-11% 左右, 至 2009 年 12 月底, 全市参保人数为 万 2008 年 1 月开始, 宁波市又出台建立了城镇居民医疗保险制度, 将城镇范围内未参加基本医疗保险的儿童 学生 非从业人员 老年人等各类人群纳入了保障范围, 该制度现有参保人数 66.3 万 从农村医疗制度情况看,2003 年开始全市各地相继建立了新型农村合作医疗制度, 重点解决和保障农民大病住院医疗问题, 现有参保人数 万 此外, 近几年来全市各地按照国家 省有关文件要求, 都建立了城镇职工失业 工伤 生育保险制度, 至 2009 年 12 月底, 参保人数分别达到 万 万 万 全市社会保障制度建设见下表 : 事业单位养老保险 26

31 职工基本养老保险 职工低标准养老保险 养老保障 被征地人员养老保障 城乡居民社会养老保险 职工基本医疗保险 社会保障 医疗保障 职工住院医疗保险 城镇居民医疗保险 新型农村合作医疗制度 工伤保险 生育保险 失业保险 外来务工人员社会保险 城乡低保总结回顾宁波市社会保障制度改革和建设历程, 有以下四方面特点 : 一是宁波市以养老 医疗为重点的社会保障从制度上已经实现了全覆盖 通过多年来的努力, 目前全市已建立了职工基本养老保险 低标准养老保险 基本医疗保险 住院医疗保险 社会保险 城乡居民社会养老保险 城镇居民医疗保险 被征地人员养老保障 新型农村合作医疗制度等各种社会保障制度, 一个以养老 医疗为重点覆盖全市城乡各类居民的社会保障制度已初步建立, 广大城乡居民能够根据自己的实际情况和能力参加相应的社会保障 27

32 制度, 做到人人能够参保, 人人可以得到保障 二是出台的各种社会保障制度能够保障城乡居民的基本生活需求 养老保障制度, 目前全市职工基本养老退休金平均每月为 1505 元, 被征地人员养老金月人均为 420 元, 城乡居民社会养老保险基础养老金月人均市辖区为 80 元 医疗保障制度, 城镇职工基本医疗保险费平均报销率达到 80% 左右, 城镇老年居民大病住院报销率达到 50% 左右, 新型农村合作医疗农民门诊报销率在 20%-30% 左右, 大病住院报销率在 40% 左右 应当说目前宁波市的社会保障待遇标准, 总体能够确保城乡居民的日常养老 医疗需求, 并且从全省乃至全国范围看, 待遇总体水平比较高 三是各种社会保险基金运行收支平衡, 管理规范 近几年来, 根据国家 省文件要求, 宁波市建立健全了严格的社会保险基金管理和监督制度, 加强基金的征收, 建立社保基金财政专户和使用预决算制度, 加强民主监督和审计监督, 全市各项社保基金收支平衡, 管理规范, 无发生基金使用违规现象 四是各级社会保障管理服务机构已全面建立 近几年来, 在各级党委政府的重视和支持下, 宁波市建立健全了与社会保障制度实施相基本适应的管理和经办服务机构, 增加了必要的人员编制, 加强了社会保障行政和经办机构能力建设, 实行政事分别管理 同时, 各级社会保障经办机构从工作实际需要出发, 建立了各种规章制度和操作规范, 加强了工作人员的政策业务学习培训, 强化内控机制的制约和监督, 投入一定的资金, 加强窗口服务大厅和计算机网络建设, 简化办事程序和流程, 整体社会保障的经办效率和服务水平得到了显著提高 综上所述, 宁波市社会保障制度建设近年来确实得到了较快发展, 取得了可喜成就 但是在制度实施和推进过程中, 社会保障统筹层次过低 基金难以在全市范围内统筹共济的矛盾开始显现, 提高社会保障统筹层次问题十分迫切 产生这一问题的根本原因是由于全市经济发展不平衡, 财政分级管理, 相关制度设计不统一造成的 如何看待这一问题, 在现阶段提高统筹层次的可行性是否存在, 这些都需要深入研究 二 提高宁波市社会保障统筹层次的必要性 可行性及实施难点分析针对目前宁波市社会保障制度建设存在的突出矛盾, 我们认为, 提高宁波市保障统筹层次十分必要, 这是因为 : 一是提高社会保障统筹层次是宁波市城乡一体化 区域经济协调发展的客观要求 党的十七届三中全会提出要加快发展城乡一体化步伐 为贯彻落实党中央 国务院的方针政策, 近年来, 市委 市政府为加快宁波市区域经济发展, 制定实施了 东扩 北联 南统筹 中提升 的区域发展战略, 积极深化和拓展 都市经济圈 建设, 构筑城乡一体化发展的新格局正在推进 而社会保障制度是宁波市社会主义市场经济体制的重要组成部分, 加快建立覆盖城乡的社会保障体系, 进一步提高社会保障统筹层次, 使保障水平与经济发展水平和各方面承受能力相适应, 有利于均衡企业负担和创造公平的竞争环境 ; 有利于促进劳动力在市域 28

33 范围内自由流动 ; 有利于社会的稳定和谐 ; 最终有利于宁波市都市经济和区域经济的综合全面发展 二是提高社会保障统筹层次是实现社会保障制度可持续发展的重要内容 社会保障的统筹层次与基金抗风险能力紧密相关, 统筹层次越高, 参加的人员规模越大, 基金的支撑能力和分散风险的能力就越强, 参保人员的权益就越能得到有效保障, 制度才能实现可持续发展 提高统筹层次, 有利于规范基金运行和监督, 提高基金使用效率 ; 有利于增强基金互济调剂功能, 减少结构性资金缺口 ; 有利于进一步改善民生, 提高参保人员的保障水平 三是提高社会保障统筹层次是提高社会保障管理服务水平的有效途径 提高社会保障统筹层次, 有利于整合现有社会保障经办管理资源, 进一步理顺行政和业务经办管理体制, 打破现行社会保障多头 分散的管理体制, 建立统一 高效的业务经办机构, 建立覆盖城乡的社会保障管理服务网络, 实现集中管理, 提高社会保障的管理和服务能力 从目前宁波市的实际情况分析, 提高社会保障统筹层次, 不仅十分必要, 而且存在着一定的可行性和基本条件, 主要反映在 : 第一, 宁波市现有的经济社会发展水平, 为提高社会保障统筹层次提供了良好的物质经济基础 改革开放以来, 全市经济社会快速发展, 城乡居民收入稳步提高 2008 年全市国民生产总值达到 亿元, 财政总收入达到 810 亿元, 市区居民人均可支配收入达到 元, 农村居民人均纯收入达到 元 从各县 ( 市 ) 情况看, 宁波市余姚 慈溪 奉化 宁海 象山所有县 ( 市 ) 都已进入全国经济社会发展百强县 ( 市 ) 行列, 其中余姚 慈溪两市综合经济实力名列全国前茅 社会保障事业的发展和统筹层次的提高需要以一定的经济基础作后盾和支撑, 应当说目前宁波市良好的经济发展状况和经济实力, 已基本具备了提高社会保障统筹层次的能力和条件 第二, 国家和省政府下发的提高社会保障统筹层次的相关文件, 为提高宁波市社会保障统筹层次提供了政策依据 近几年来, 国家和省政府从社会保障制度建设的大局和长远目标出发, 下发和出台了一系列文件通知, 要求各地提高社会保障统筹层次 早在 1999 年国家劳动保障部 财政部联合下发了 37 号文件, 要求各地建立基本养老保险省级统筹制度 2005 年国务院在下发的 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 中又明确指出 : 加快提高统筹层次, 在完善市级统筹的基础上, 尽快提高统筹层次, 实现省级统筹, 国家人少资源和社会保障部部年要求今年底前, 全国已基本实现基本养老保险制度省级统筹, 年内出台医疗保险异地就医管理服务指导意见, 争取用 3 年时间基本实现医疗保险市级统筹 省政府对社会保障统筹问题也十分关注和重视,2009 年 6 月, 省政府下发了 浙江省企业职工基本养老保险省级统筹实施方案, 方案明确了养老保险省级统筹的主要政策和要求 此外, 国务院办公厅于 2009 年底又发下了 城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法, 明确规定了基本养老保险参保人员养老保险关系跨省转移接续的相关政策 由此可见国家和省政府提出的进一步提高社会保障统筹层次的要求和下发的有关文件, 为宁波市提高社会保障统 29

34 筹层次指明了方向, 同时也为宁波市实施这项工作提供了政策依据 第三, 社会各界和广大参保人员对提高统筹层次的呼吁和期盼, 为推进提高社会保障统筹层次工作提供了动力 由于现有宁波市社会保障统筹层次过低, 部分政策各地各自为政, 大市范围内有关社会保险的转移和劳动力流动存在一定的困难, 参保人员待遇水平各地存在着落差和不平衡, 社会保障管理和经办资源难以整合 对此问题几年来社会各界和参保人员反响和意见较大, 分别通过信访 两会 提案 议案等形式要求市政府进一步提高统筹层次 社会各界的关注 群众呼吁是对我们推进提高社会保障统筹层次工作最有力的支持和鼓励 从另一方面看, 目前宁波市提高社会保障统筹层次, 客观上确实也存在着一些实际问题和难点, 主要表现在 : 一是经济发展不平衡 从宁波市各地经济发展来看, 虽然近几年各县 ( 市 ) 经济增长和发展势头较快, 但仍然存在着发展水平的差异性, 区域经济总体呈现北强南弱的格局 由于经济发展的不平衡造成各地财力差异, 直接制约政府对社会保障的制度投入 财政投入 组织投入和服务投入 影响政府提供基本公共服务能力和水平, 从而影响了各地社会保障的水平和程度 二是财政实行分级管理 在我国分税制的情况下, 宁波市的社会保障财权和事权分散到各个县 市, 没统一性, 政府的职能定位和职责尚未进一步明确, 上下级相互之间的缺乏有效配合 三是制度设计不够统一 由于历史和各地经济发展不同, 各地在设计出台许多社会保障政策时缺乏前瞻性考虑和统筹安排, 从而导致各地同一险种政策差异较大 如城镇职工基本医疗保险等办法 三 提高宁波市社会保障统筹层次的步骤和工作举措提高社会保障统筹层次既关系到管理体制的调整, 又涉及到相关政策制度的统一, 政策性强, 涉及面广, 操作复杂, 必须周密部署积极稳妥地开展这项工作 根据目前宁波市社会经济发展的实际和社会保障制度运行的现实情况, 提高社会保障统筹层次问题, 应坚持 统一规划 分步实施 先易后难 逐步到位 的原则, 同时, 要正确处理和协调好社会保障省级统筹与市域统筹的关系, 有条件的社保项目可直接纳入省级统筹的范围, 其他社保项目应积极创造条件, 先实行市域统筹, 再过渡到省级统筹 所谓社会保障市域统筹, 就是在市级行政区域内, 以市级行政部门为管理主体, 在全市行政管辖区域范围内建立统一的社会保障制度, 强化市 县 ( 市 ) 区之间的区域合作, 优化资源配置, 统筹基金收支的预决算管理, 坚持管理体制 业务操作规程 信息系统的统一, 在市域范围内推进社会保障事业健康协调发展 按照上述提高社会保障统筹层次的原则和要求, 宁波市提高社会保障统筹层次的总体规划部署设想为 : 从 2009 年开始, 按国家 省总体要求, 第一步先实行城镇企业职工基本养老保险省级统筹 ; 第二步实行城镇职工基本医疗保险大病住院市域统筹 ; 第三步实行城镇企业职工工伤保险 失业保险 生育保险的市域统筹 ; 第四步在相对平衡统一市级与县 ( 市 ) 30

35 基本医疗政策的基础上, 再实行职工基本医疗保险门诊 住院医疗市域双统筹 ; 第五步实现城乡居民社会养老保险 医疗保障和其他各类社会保障的市域统筹 ; 第六步在实现社会保障市域统筹的基础上, 根据国家 省政策规定和需要, 相应高速和完善宁波市政策, 再逐步过渡到省级统筹 争取通过若干年的努力, 基本建立起以社会保险制度为重点 政事分别管理权责明确 管理和经办统一 基金统筹共济 政策和待遇标准一致 制度运行健康平稳的一个覆盖城乡各类居民的市域统筹的社会保障体系, 为实现省级统筹奠定良好的基础 为实现上述社会保障统筹层次工作目标, 各级政府和相关职能部门应着力重点抓好以下几方面的改革和创新工作 : ( 一 ) 要加快城乡统筹发展, 优化产业结构布局, 均衡各地经济发展水平要抓住国家进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的契机, 并根据国家近期出台的十大产业结构调整和振兴规划, 按照市委 市政府制定的 东扩 北联 南统筹 中提升 的区域发展战略, 全面推进宁波市区域经济协调 均衡 一体化发展, 特别要加强各级财政对新农村建设的投入和扶持, 尽量缩小地区之间 城乡之间的经济差异, 为社会保障市域统筹创造物质经济基础和有利条件 ( 二 ) 加强各级政府对社会保障制度建设的领导, 强化财政对社会保障建设的调控和支持力度社会保障制度是市场经济体系的重要组成部分, 是社会和谐发展的稳定器 各级党委政府要进一步转变政府职能, 加强对社会保障等民生工作的组织领导 在推进提高社会保障统筹层次工作过程中, 各级政府要成立专门的领导机构, 明确工作目标和部署, 统筹协调和及时处理制度推进过程中发生的各种矛盾和问题 要进一步调整各级财政的支出结构, 逐年提高财政对社会保障资金的支持力度和比例, 明确政府财政在社会保障资金中的主导地位作用 要加大对农村和经济不发达县 ( 市 ) 社会保障资金的转移投入, 建立政府财政对社保基金的托底责任 要按照社会保障市域统筹的要求, 根据各地社会保障参保人数和待遇享受标准, 建立健全责任明确 权利和义务对等 风险共担的社保基金各级财政责任机制, 统筹协调和平衡各级财政对社保基金支出的风险, 共同搞好社会保障工作 ( 三 ) 进一步理顺社会保障管理体制, 提高管理效能建立健全科学合理的社会保障管理体制, 是搞好社会保障工作的前提和基础 针对目前宁波市社会保障各统筹地区管理机制不统一 管理和经办职能相互交叉 上下级难以统筹协调的现状, 要实现全市社会保障市域统筹, 应当进一步调整和理顺各级社会保障管理和经办体制 一是从长远目标看, 根据国外的经验和深圳 上海等地的实践, 宁波市各级社会保障管理部门可以考虑实行上下垂直管理, 这样更有利于提高管理部门的效能, 有利于权责的统一 二是为便于改革起步, 从眼前实际看, 市 区两级社会保障经办机构拟先实行合并, 各区经办机构是市级机构的派出单位, 在此基础上逐步将县 ( 市 ) 社保经办机构纳入市级经办机构直接管辖范围 三是进一步调整和整合各级社会保险经办机构工作职能及人力资源, 从 31

36 方面群众办事和提高工作效率的角度出发, 将日常经办工作及职能尽可能下放到县 ( 市 ) 区社保机构 街道 ( 乡镇 ) 社会保障服务站, 县级以上应统一设立社保办事大厅窗口 ( 四 ) 进一步调整和完善社会保障相关政策制度由于种种原因, 目前宁波市社会保障制度险种比较多, 政策复杂, 制度间难以沟通衔接, 待遇享受标准不一 要实现社会保障市域统筹, 应根据 广覆盖 保基本 多层次 可持续 的方针, 需要调整和完善宁波市社会保障相关政策制度, 重点是 : 1. 积极推进基本养老保险省级统筹工作 各地要按照职工基本养老保险省级统筹实施方案的要求, 严格按省级统筹预算管理办法编制和执行基本养老保险基金预算, 做到基金收支平衡 支付能力稳步提高 ; 对执行的基本养老保险政策和办法与国家和省规定不一致, 要抓紧清理, 研究衔接过渡办法, 尽快规范统一 ; 要进一步规范和统一基本养老保险业务经办程序, 按省政府统一部署, 调整和完善养老保险计算机系统, 积极推进基本高养老保险省级统筹工作 2. 取消参保人员户籍限制政策, 进一步扩大社会保障覆盖面 按照现有宁波市社会保险政策的规定, 只有城镇户籍居民才可按个体劳动者身份, 参加基本养老和医保, 而农村户籍居民个人不能参保 此政策造成了城乡居民参保问题上的不公平和矛盾 为此, 应允许男未满 60 周岁 女未满 50 周岁的本地户籍人员 ( 包括农民和城镇居民 ), 可按城镇个体劳动者参保缴费办法, 个人自由选择参加城镇职工基本养老 ( 包括低标准养老保险 ) 和基本医疗保险 ( 包括住院医疗保险 ) 3. 实施城乡养老 医疗保险制度间的转换衔接 要研究相关险种制度之间的合理衔接 如对本市户籍的劳动年龄段以内的从业人员, 可以考虑将他们参加被征地人员养老保障 城乡居民社会养老保险个人账户储存额 ( 包括政府补贴 ) 资金, 按参保年限一定的办法折算为职工基本养老保险 ( 或低标准养老保险 ); 同理也可将他们参加新型农村合作医疗和居民医疗保险的缴费年限, 按相关规定折算为职工基本医疗保险 ( 或住院医疗保险 ) 年限 通道可以是单向, 也可以是双向, 但总体在政策设计上引导和鼓励这类人群向职工基本养老和基本医疗保险制度转换, 提高享受人员的社会保障待遇 4. 统一全市职工住院医疗保险制度政策 由于目前全市各地职工基本医疗保险制度门诊医疗政策待遇差别较大, 医疗保险制度要实行市域统筹, 从目前宁波市的实际情况看, 首先应从职工大病医疗住院统筹起步, 待条件成熟再扩大到门诊医疗统筹 为此要按照统一缴费基数 统一缴费比例 统一报销目录 统一待遇支付标准 统一医疗服务定点机构的要求, 规范和统一职工住院医疗保险相关政策, 实现大市行政区域范围内参保人员在所有定点医疗机构和药店自由就医 购药及费用结算 5. 推进城乡居民养老 医疗保障制度的并轨 近几年, 随着宁波市社会经济的发展, 农村经济发展壮大, 农民的收入稳步提高, 各级政府财政对农村的投入进一步增加, 城乡差别逐步缩小 为此, 各地应积极创造条件, 推进被征地人员养老保障制度与城乡居民社会养 32

37 老保险制度并轨, 推进新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保障制度并轨, 实现城乡居民社会保障一体化 6. 建立统一规范的社会保障经办机构业务操作规范和制度 社会保障各项制度的实施和执行需要依靠各级经办机构来实现, 从原来的县 ( 市 ) 单独统筹, 过渡到全市统筹, 有些项目要实现全省统筹, 需要对原有各地一系列内部操作程序和规范作统一 重点是规范统一社会保险登记申报 费用征缴 费用支付审核 财务预决算 检查稽核 待遇享受资格审核 个人账户转移 转外就医和异地就医 信息查询等各项制度和操作程序 此外, 各级社会保障经办机构还应建立健全规范的内控监督制约 日常工作管理等制度, 提高自身经办能力和水平 ( 五 ) 搞好社会保障基金的统筹共济, 提高抗风险能力实现社会保障市域统筹, 其核心是社保基金的市域统筹, 社保基金的市域统筹, 重点是统一基金的预决算管理, 而不是统收统支 根据宁波市现有实际, 要重点抓好以下几方面工作 : 一是建立科学 合理 统一的社会保障资金征缴和支付项目 要进一步扩大同一资金项目的基金调控力度, 实施同一项目基金统筹 不同人群分别建帐的办法, 将城镇职工各类养老保险制度纳入同一基金项目范围 ; 将职工大病住院医疗保险金 重大疾病医疗救助金纳入职工基本医疗保险基金项目范围 ; 对其他人群分别建立城乡居民养老保障基金和医疗保障基金 从而扩大同一项目基金的共济力度, 提高抗风险能力 二是根据目前全市经济发展不平衡的实际情况, 建立社会保障市域统筹基金和与调剂金制度相结合的双向统筹管理办法, 明确在社会保障基金全市统筹管理使用的前提下, 建立一定的风险调剂金制度, 主要用于帮助参保人数少 基金支付风险比较大的困难县 ( 市 ) 同时要建立规范的调剂金使用管理办法, 落实各级政府和财政对当地参保人员社会保障的责任和义务, 实现共担责任, 共负风险 涉及到基本养老保险省级统筹基金的调剂和使用问题, 统一按省政策执行 ( 六 ) 建立快捷 统一的社会保障信息服务平台社会保障制度的平稳运行离不开现代化信息系统的支撑, 各级政府和财政要进一步加大对社会保障信息化系统建设的投入, 目前, 全市要以国家金保工程建设为推力, 首先是整合现行各地各险种的硬件设施 软件功能和信息资源, 在此基础上进一步升级和开发相关系统模块, 通过建设努力, 实现市域统筹范围内实现统一接口标准, 统一功能模块和软件, 统一数据库平台, 方便参保 缴费 结算 查询等, 方便参保人员流动就业, 真正起到大市范围内社会保障信息共享, 操作快捷, 制度运行平稳 同时, 要积极做好社会保障市域统筹计算机平台与省级统筹计算机平台的衔接工作, 为提高社会保障统筹层次工作提供快捷 统一的计算机信息服务平台 ( 杨继杰系宁波市劳动和社会保障局副局长 ) ( 张国大供职于宁波市劳动和社会保障局 ) 33

38 富阳市商业保险补充社会保险的调查与思考 金慧军 摘要 ; 党的十七大报告明确提出 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系 和 大部门体制 理念, 富阳市委 市政府站在贯彻落实十七大精神和浙江省委 两创 总战略 杭州市委打造 生活品质之城 战略的高度, 结合自身打造 富裕阳光之城 的实践要求, 积极探索社会保障领域的大部制和多层次实践 早在 2007 年 4 月, 富阳市委 市政府为建立和完善政府工作推进运作机制, 在全国率先提出了一种全新的政府管理机制 专委会制度 该创新机制得到了中央和省市有关部门及领导的充分肯定, 中央电视台 新闻联播 专门对此作了报道 专委会之一的 富阳市社会保障委员会, 整合了劳动保障 民政 总工会 残联 红十字会等多个部门的力量, 并由市劳动和社会保障局牵头, 初步建立 就业 保险 救助 福利 慈善 五位一体的 大社保 格局, 实现市 乡镇 ( 街道 ) 村( 社区 ) 三级网络的大社保体系, 以达到 职能整合 资源共享 服务延伸 的目标, 为政府行政体制改革探索出一条新路 自 2008 年 10 月开始, 富阳市在高桥镇开展大社保体系建设乡镇及村级平台资源整合试点 2009 年 3 月, 富阳市委 市政府出台 关于构建和完善基层大社保组织体系的实施意见 ( 富委 [2009]12 号 ) 2009 年 8 月, 富阳市人民政府与中国人寿杭州市分公司签订 大社保体系合作框架协议, 在 基层组织平台 基础信息平台和基本业务领域 三个方面共同参与合作, 注重发挥商业保险的专业优势和服务优势, 进一步完善社会保障体系, 提高城乡居民的医疗保障水平, 满足城乡居民不断增长的民生保障需求 社会保险与商业保险相结合, 在更高层次上构建大社保体系, 是富阳市委 市政府积极探索社会保障制度改革的又一次有效尝试和创新 一 商业保险补充社会保险现状 ( 一 ) 组织机构设置人寿公司为做好商业保险补充社会保险工作, 于 2009 年 6 月在 3 个试点乡镇配备大社保协理员, 目前已建立起 100 余人的大社保协理员队伍, 并计划于 2010 年底前实现全市 25 个乡镇 街道 312 个行政村 ( 社区 ) 都有大社保协理员 大社保协理员 的性质是 : 在全市大社保组织体系建设背景下的综合性保险服务人员 其主要职责 : 一是认真贯彻执行富阳市大社保组织体系建设的相关工作, 履行社会责任, 负责做好社会保险宣传, 提高本村村民及企业的保险意识 ; 二是负责在所在村推广城乡居民合作医疗补充保险 工伤补充保险 学生保险等保险产品 ; 三是接受村民的保险业务咨询及客户投诉, 并协助做好理赔 给付等服务工作 同时, 人寿公司为保障此项工作的顺利开展, 投资 150 万元无偿为全市 312 个村 ( 社 34

39 区 ) 大社保服务室配备了计算机和彩色打印机等硬件办公设施, 并为村大社保服务室统一制作了标志标牌 ( 二 ) 商业保险险种设置人寿公司设计开发 富阳市城乡居民合作医疗补充保险 和 富阳市工伤补充保险 作为先期推广险种和社会保险的补充, 具体参与到大社保体系建设当中 总原则为既与社保补偿不冲突 不重复, 又能合理补充和提高社保补偿水平, 体现 社保为基本 商保作补充 的大保障模式 今后, 将根据城乡居民不断提高的社保需求, 适时推出相应的补充保险产品 目前, 富阳市城乡居民合作医疗补充保险 正处于宣传发动参保阶段, 已有 5000 余人参保, 因信息系统尚未对接和大社保协理员没有全部到位, 影响后续理赔服务等原因, 没有在全市大范围推广 ; 工伤补充保险则尚未正式启动实施, 无相关参保和资金收支数据 富阳市城乡居民合作医疗补充保险 是在富阳市城乡居民合作医疗的基础上, 再自愿补充缴纳 50 元 / 人 年, 报销比例在原城乡居民合作医疗的基础上分别提高 5% 10%, 在最高报销封顶额基础上增加 6 万元 同时根据年龄段不同提供 万元的意外身故 残疾保险金 富阳市工伤补充保险 缴费标准为: 每人每月 10 元 工伤死亡的, 根据行业不同给予 6 20 万元的赔偿 ; 工伤致残的, 根据行业不同, 在 5 10 级范围给予 万元的赔偿 ( 三 ) 基本运作模式政府为人寿公司提供参保者姓名 性别 年龄等个人基本信息, 人寿公司借助政府信息平台开展商业保险推广工作, 同时辅助政府做好社会保险的具体实施工作, 参保者以完全自愿为原则自主选择参加商业保险 此模式运作, 既能使政府借助人寿公司的人力 物力 财力, 减少管理和社会保险制度运行成本, 人寿公司也可利用政府的工作平台搜集和掌握参保者信息, 有针对性地推广商业保险险种, 达到双赢 二 商业保险补充社会保险的利弊分析 ( 一 ) 商业保险是社会保险的有益补充 1 社会保障制度建设的创新 一方面, 党的十七大报告指出 : 要以社会保险 社会救助 社会福利为基础, 以基本养老 基本医疗 最低生活保障制度为重点, 以慈善事业 商业保险为补充, 加快完善社会保障体系 同时, 国家最新医改方案也指出 : 要鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险, 解决基本医疗保障之外的需求 因此, 富阳市委 市政府将商业保险纳入大社保体系, 探索建立以社会保险为主导 以商业保险为补充的覆盖城乡的大社保体系, 实现更高层次的大社保体系, 是进一步健全社会保障制度的一次有效尝试, 也符合党和国家关于社会保障发展方向的要求, 具有创新性和探索性 另一方面, 35

40 符合部分有较高保障需求老百姓的实际需求 随着人民生活水平的日益提高, 部分经济条件较好的老百姓对养老和医疗等保障的需求也越来越高, 引入商业保险进行补充, 符合不同层次老百姓的实际需求, 不仅在缴费能力上能够承受, 也可让老百姓在得到基本保障的基础上, 享受更高的保障待遇, 从而在一定程度上提高广大居民的保障水平, 实现多层次保障 2 政府工作方式的创新 商业保险参与社会保障体系, 并与 大社保 全面合作, 充分体现政府工作方式的创新 一是可以创新政府公共管理模式, 实现政事分开, 保障运行安全与高效 二是可以利用保险公司现有资源, 为政府节约大量的精力 人力和物力, 减少政府运作与管理成本 三是可以充分利用商业保险的管理经验, 实行专业化管理, 提高服务水平 四是有利于改进政府公共管理理念, 提高社会保障的整体水平, 丰富保障体系的多重层次, 提供多样化的养老 医疗 健康保险产品 3 商业保险业务模式的创新 通过与政府社会保障体系的全面合作, 使保险公司在业务模式 产品和服务上得到创新 一是方式创新 : 通过在全市各行政村 ( 社区 ) 建立大社保协理员, 负责帮助各村开展社会保险和商业保险的宣传 咨询, 以及代理各种保险及理赔等工作 ; 在业务功能 组织架构 工作职责上, 与大社保体系相衔接, 实现 依托社保 服务社保 的目标 二是产品创新 : 保险公司专门开发了 富阳市城乡居民合作医疗补充保险 和 富阳市工伤补充保险, 这二个险种与社保的合作医疗和工伤保险无缝对接, 充分体现 社保为基本 商保作补充 的保障模式, 有效提高保障水平, 并将两者形成一个有机的整体, 优势互补 三是服务创新 : 在理赔结算方面, 计划通过与社保信息系统的对接, 最终实现在医院以直接刷卡的方式当场扣减医疗费用, 充分借用社保机构的医疗费用控制技术和能力, 简化理赔手续, 方便老百姓 ( 二 ) 商业保险补充社会保险面临的潜在风险在当前社会保障体制和一系列监管机制等还不完善 不配套的情况下, 商业保险补充社会保险工作也还面临许多问题 其运作模式有可能因商业保险公司具体工作模式 人员素质和利益驱动等因素, 对社会保险的实施造成不利或负面影响, 构成潜在风险和隐患 一方面, 由于工作方式方法不当, 使老百姓对社会保险造成误解和混淆, 导致社会保险的社会影响力和公信力降低, 社会保险的主导地位受到冲击 另一方面, 由于老百姓经济条件所限, 或保险意识不到位, 商业保险公司因达不到预期目标而使该项工作停滞不前 流于形式, 甚至对社会保险造成不良影响 三 商业保险补充社会保险的几点思考商业保险补充社会保险是一项全新的工作探索, 但是, 由于此项工作基本没有先例, 尚处在起步试点阶段, 最后的成效还不能完全定论 应该说, 此项工作在大方向上, 符合国家完善社会保障体系建设要求和国家最新医改发展方向精神, 总体上应给予肯定 但是, 鉴于社会保障工作的特殊性, 我们必须始终坚持循 36

41 序渐进 慎重对待, 严格和妥善处理好以下四个方面的关系, 使两者真正达到互赢互利和良性循环 ( 一 ) 正确处理好政府机构与商业保险公司的合作关系 政府只负责为商业保险公司提供参保者信息, 严格禁止介入商业保险的宣传和推广工作 ; 而商业保险公司只能利用政府信息平台, 绝对不能以政府之名举商业之实, 行使额外的保险权力 也就是说, 两者的地位绝对不能互换, 必须维护政府的权威和公信力 ( 二 ) 正确处理好社会保险强制性和商业保险自愿性的关系 社会保险是为社会成员提供必要的基本保障, 不以赢利为目的, 是国家立法强制实施的 ; 而商业保险则是保险公司的商业化运作, 以利润为目的, 遵循 契约自由 原则 因此, 在商业保险补充社会保险的运作过程中, 必须坚决维护社会保险的主导地位, 明确商业保险仅仅作为一种额外的补充或者说一种辅助, 参保者必须以完全自愿为原则参加商业保险 ( 三 ) 注意对参保人员的宣传和正确引导 政府部门在具体工作中, 要对老百姓讲清道理, 帮助老百姓正确判断自己的社会保险需求, 正确引导老百姓积极参加社会保险 ; 而商业保险公司在推广商业保险时, 不能借助政府之名强行向老百姓推销, 防止偷换 混淆概念, 使老百姓无所适从, 进而影响社会保险的参保水平 同时, 对一些存在偿付能力不达标 内控制度不健全等问题的商业保险公司, 应严格限制其开展社保补充型等政治性和社会性较强的业务 ( 四 ) 坚持责权利对等的可持续发展 商业保险补充社会保险涉及的项目, 一般具有周期长 投入大 影响深 风险高等特点 因此, 商业保险参与这些项目, 不能只顾眼前利益, 必须将目光放得更高更远 社会保险和商业保险双方应本着互惠互利共赢的原则, 建立长期合作关系, 明确责权利的划分, 只有这样, 才能兼顾社会效益与经济效益, 实现科学地可持续发展 ( 作者系富阳市劳动保障局党委委员 市社保中心主任 ) 37

42 商业保险与社会保险互为补充作用的分析研究 吴翎 摘要 : 本文以社会保险与商业保险的理论为研究依据, 采用定性分析法, 比较研究法, 分析研究中国商业保险对社会保险的补充作用, 以及两者如何协调发展, 促进社会保障体系全面发展研究 本文主要阐述了我国社会保障体系目前的发展状况及存在的问题, 再接着是对商业保险与社会保险互补性的分析, 最后是对我国增强商业保险与社会保险的互补性, 推动我国社会保障体系建设的问题进行总结 通过分析论证, 发展商业保险, 完善我国社会保障制度的可行性和必然性 随着我国经济社会发展和改革的不断深化, 人民群众对社会保障的关注程度也越来越高 党和国家对社会保障问题也越来越重视 党的十七大提出要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系 胡锦涛总书记强调, 要把加快完善社会保障体系作为实现好 维护好 发展好最广大人民根本利益的重要工作扎实推进 社会保险与商业保险同属社会保障范畴, 有着共同的社会目的和社会作用, 但它们是性质截然不同的两种保险形式 如何发挥商业保险对社会保险的补充作用, 让其协调发展, 是缓解社会保险压力, 减轻政府负担, 提升中国社会保障水平, 构筑强有力的社会保障网的一项重要战略选择, 具有深刻的现实意义 一 商业保险与社会保险的区别与联系 ( 一 ) 保险的性质不同 社会保险具有保障性, 是一种社会政策, 一种政府行为, 完全不以盈利为目的, 目的是满足劳动者的基本生活需求, 保障暂时或永久丧失劳动能力者及其家属的必要物质生活需要, 具有社会再分配的性质, 可以起到维护社会稳定 促进经济发展的作用, 是社会的 安全网 减震器 商业保险具有经营性, 是企业行为, 保险公司是市场的一个组成部分, 它强调的是能够在激烈的市场竞争中生存, 赚取丰厚的利润是商业保险的重要经营目的, 属于经营性的金融活动, 要依法纳税并取得合理利润, 可以一定程度地满足投保人的保障需求, 改善他们的生活质量 ( 二 ) 管理体制不同 社会保险由政府职能管理, 依据法律或行政法规强制实施, 由受政府委托的各级劳动保障部门和社会保险经办机构承办, 负责筹集 支付和管理社会保险基金, 还要为劳动者提供必要的管理服务工作 社会保险是建立在劳动关系基础上, 只要形成了劳动关系, 用人单位就必须为劳动者办理社会保险, 由国家 用人单位 劳动者三方共同 38

43 承担 商业保险由保险公司管理 中国保险监督管理委员会监管, 是社会自然人自愿投保, 遵循对等原则, 以合同契约形式确立双方权利义务关系, 被保险人获得的保障程度取决于其自身缴纳的保险费, 实行效益优先, 多投保多收益, 权利和义务具有非常明显的对应性, 保险产品是否适应需求 服务是否到位均取决于保险公司自身经营管理水平的高低 ( 三 ) 保障功能不同 社会保险是通过社会保险金的支付来保障社会成员的基本生活需要, 保障水平比较低 覆盖范围有限 ; 商业保险的保障目标是在保险金额限度内对保险事故所致损害进行保险金的给付, 可以满足人们一生中生活消费的各个层次的需要, 保障水平高 保障种类多, 近年来, 各保险公司不断提升产品研发能力, 将种类繁多的产品推向市场以满足居民的不同保障需求 ( 四 ) 法律基础不同 社会保险由劳动法及其配套法规来立法 ; 商业保险则由经济法 保险法及其配套法规来立法 商业保险与社会保险有诸多区别, 但他们都是社会保障体系的组成部分, 在不同的层面发挥着不同的保障作用, 相互联系 互为作用 同时, 建立多层次的社会保障体系已经是我国保险业的一种发展趋势 如养老保险范畴, 目前, 我国采用的是三支柱的养老保险体系 第一支柱是采用的 统账结合 的社会养老保险 ; 第二支柱是企业年金保险 ; 第三支柱则是个人自愿投保的的商业养老保险 在多层次的养老保险体系中, 并不是商业保险或者是社会保险某一类保险单独发挥作用, 而是以社会养老保险为基础, 商业养老保险发挥补充的作用, 两类保险从不同的角度, 共同承担着全社会人员的养老保障 随着保险业的发展, 医疗保险 农业保险等都会形成多层次的保险体系, 这更需要商业保险和社会保险的相互作用来达到最终的保障目的 二 社会保障体系目前存在的问题随着市场经济体制改革的不断深化, 我国已经构筑了一个以养老 失业 医疗三大社会保险制度和社会救助制度为骨架的城镇社会保障体系的雏形 然而, 从目前的实施情况看, 效果难尽人意, 老百姓对现行社会保障制度心存疑虑, 据调查, 公众最担心的家庭和个人问题依次是 : 生病住院, 下岗或失业, 家庭经济困难 可见, 目前的社会保障体系还存在着诸多问题亟待解决 ( 一 ) 社会保障体系制度建设不尽完善 1 社会保障制度建设缺乏统筹性 在社会保障制度建设过程中, 国家各职能管理部门在社会保障体系建设中的定位和职能分工不够明确清晰, 导致出台的政策法规在不同地区存 39

44 在不统一的现象, 造成不同地区的保障制度建设原则和缴纳给付标准不统一, 对于目前人才流动日益频繁的市场, 给跨地区流动的劳动力的社会保障就会带来一定的不便与困扰, 所以会出现民工返乡时大量退保的现象 2 社保保障制度设计缺乏科学性, 立法明显滞后 在社会保障实施过程中, 因制度设计的问题导致不少现象出现 : 个人帐户有名无实, 空帐运转 ; 收缴率下降, 财政不堪重负 ; 地区分布不均, 限制了统筹层次的提高, 限制了基金的调剂功能 ; 基金保值增值不理想等 从目前我国养老保险发展来看, 目前我国养老保险基本法尚未出台, 没有明确的法律法规, 仅凭目前行政机关的文件来推动养老保险制度改革, 既缺乏稳定性也欠缺权威性, 从而造成我国养老保险制度改革无法强制性展开 3 社会保险制度实施缺乏整体管控社会保险制度在具体实施过程中, 国家管理机构 经办机构的管理及整体管控能力关系到整个保障体系最终实施的效果, 也是风险管理的重要环节 如 : 目前社会各界颇为关注企业基本养老保险费率和工资替代率过高的问题, 社会上要求降低费率 降低工资替代率的呼声很高, 但是从国际上发达国家的养老保障制度来看, 我们的费率基本持平比较合理, 而且当前很多地区的基本养老保险基金已出现缺口, 社保发放压力已经很大 ; 从退休人员的养老金水平来看也并不高 所以, 造成表面上养老保险费率和工资替代率比较高的原因主要是因为, 缴费工资总额小于统计工资总额, 更大大小于实际工资总额 这就对社会保险的管理提出了更高的要求, 需要社会各个相关职能部门成体系地管理监督, 在社会保险管理过程中, 需严格申报制度, 不得人为缩减养老保险费基, 可以借助会计事务所 审计事务所等社会中介机构, 监督参保企业社会保险的申报, 参从而从根本上防止缴费工资总额的人为缩水现象, 保证养老保险制度的正常运行 这只是实施过程中的一方面问题, 可见, 我国社会保障体系的完善和健全是一个循序渐进的过程, 需要一个相当长的建设过程 ( 二 ) 社会保障体系难以肩负保障全社会的重任 1 社会保障覆盖面低 据 2008 年相关数据统计, 全年五项社会保险基金收入合计 亿元, 比上年增长 2884 亿元, 增长率为 26.7%; 基金支出合计 9925 亿元, 比上年增长 2037 亿元, 增长率为 25.8%; 年末全国参加城镇基本养老保险人数为 万人, 年末参加基本养老保险的农民工人数为 2416 万人, 年末全国参加农村养老保险人数为 5595 万人 据 2010 年一季度人力资源和社会保障部统计,1 3 月, 五项社会保险基金征缴收入 2847 亿元, 同比增长 17.9% 从以上数据可见,2008 年全国各项社会保险覆盖范围 参保人数和基金规模方面都有了一定规模的增长 但由于经济环境和就业因素的影响,2010 年一季度社会保险参保人数 40

45 和基金征缴收入增幅下降 与中国现有 13 亿人口相比, 可见居民的参保还远未达到 100% 同时, 我国二元经济结构突出, 社会保障主要集中于城镇, 城乡之间的社会保险差距非常大, 不同地区的社会保险水平面也存在很大差异, 对于我国 70% 在农村的人口, 更加谈不上社会保障了 国家财政无法承受, 地区经济发展不均衡, 农民收入较低等等客观原因都无法将农村纳入统一的社会保障制度范围, 只能将农村与城市区别对待, 期待未来发展阶段的接轨 2 社会保障体系各支柱发展缺乏均衡性 在当今世界上, 大多数国家和地区在养老保险制度方面实际上实行的是多支柱的复合制度, 即养老保障制度是政府负责的基本养老保险, 由企业的职业退休金计划和由个人或家庭自己负责的个人养老储蓄合成的 三个支柱叠加, 保障职工退休后尽可能维持原有的生活水平 三个支柱中, 政府承诺的基本养老保险一般都是低标准的 现收现付的, 而二三支柱的水平视经济增长和个人收入水平而定, 这是国际养老保险制度改革的基本路子 而我国政府承诺的基本养老保险目标过高, 包揽过多, 责任过大, 甚至引发了兑现承诺的危机 企业补充养老保险 员工福利计划 个人养老与健康等商业保险远未发展成独立的保障支柱, 国家强制性基本保障还是唱 独角戏, 不同层次 不同支柱保障制度之间相互补充 协调发展局面尚未形成 三 商业保险与社会保险互为补充作用分析综上所述, 我国的社会保障体系还不完善, 中国走社会保险与商业保险相结合的道路来发展和完善社会保障体系正是政府与市场互补的体现, 符合我国制定的社会保障目标 从政策支持的力度来看, 国家对商业保险在社会保障体系中的作用越来越重视总体上可划分三个阶段 : 一是从 1993 年到十六大 十四届三中全会 关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 提出将商业性保险业务作为社会保险的补充, 标志着商业保险在社会保障体系中的补充作用初步得到肯定 二是从十六大到 2005 年 十六届三中全会通过的 中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 提出, 鼓励有条件的企业建立补充养老保险, 积极发展商业养老 医疗保险 商业保险在社会保障体系中重要作用得到进一步明确 三是从 2006 年至今 2006 年 国务院关于保险业改革发展的若干意见 提出, 保险是市场经济条件下风险管理的基本手段, 是金融体系和社会保障体系的重要组成部分 2007 年十七大再次强调, 要以慈善事业和商业保险为补充, 加快完善社会保障体系 商业保险正式成为社会保障体系的重要组成部分 由于我国商业保险与社会保险都存在着许多问题, 因此, 需要进一步探讨如何提高二者的互补作用, 从而实现社会保障体系改革的顺利进行 ( 一 ) 商业保险互补性体现 41

46 1 商业保险是一种金融活动, 它是由商业保险公司按照市场价值规律的作用来经营, 以盈利为目标, 是在双方自愿的前提下以合同的形式约定双方的权利与义务关系的 商业保险产品由保险公司自行研发设计, 更具有市场需求导向性, 是针对社会不同收入阶层人群以及居民消费偏好, 设计不同保障程度及定价的商业保险来满足各类需求 ; 同时根据社会民众的需求, 设计符合时代发展的险种, 如健康险 分红险 养老险 医疗险 意外险等, 在条款设计上灵活方便, 真正为投保人着想, 让投保人能切身感受到保障利益 而且, 商业保险的参保对象没有严格的条件限制 以全民为对象, 所有公民都可以根据自身需求来购买保险, 获得保障, 不会存在社会保险只覆盖部分社成员的情况 2 农村社会保障薄弱, 农村居民还未纳入国家基本养老保险的保障范围 对广大农民来说, 老有所养病有所医的需求非常迫切, 这为商业保险在农村的发展提供了机遇 对于类似江浙一带的农村, 经济比较富裕, 农民生活水平较高, 在此类地区, 农民对商业保险具有非常大的购买力和需求, 商业保险公司如在此方面加大产品研发力量及销售服务力量, 定会对当地农村保障起到相当大的作用, 也会出现双赢的结果 对于经济欠发达的农村, 建议由政府劳动保障部门牵头, 组织商业保险公司一起, 共同创建 社会保险与商业保险 相结合的农村养老 医疗保障制度, 使广大农民能最终实现老有所养病有所医的愿望 3 政府提供优惠政策支持商业保险发挥作用 社会保险仅能满足社会成员最基本的生活需要, 为提高劳动者保障水平以及退休后的生活水平, 政府应出台相应的以税收优惠为核心的政策, 鼓励企事业单位为职工建立补充保险, 为劳动者提供更高层次的保障, 既减轻国家财政负担, 也是企业发挥竞争优势留住人才的方式 2008 年末, 全国已有 3.3 万户企业建立了企业年金, 缴费职工人数为 1038 万人, 年末企业年金基金累计结存 1911 亿元 目前, 各大保险公司也都推出了一系列员工福利计划, 以团险形式让企业为员工投保, 员工也可参与小部分, 最终获益 但目前商业保险公司在无任何税收优惠政策的情况下, 以盈利为目的经营保险, 势必会提高保险费率, 加重了企业的参保压力, 同时不可避免也会出现市场恶性竞争的现象 所以政府应尽快出台相关法律法规, 让商业补充保险日益规范化 ( 二 ) 商业保险需加大发展力度 1 要进一步提升商业保险公司经办社会保障性业务的能力 改革开放以来, 保险业不断发展壮大, 保险公司的经营管理水平逐步提高, 但我们要更深入和更广泛地参与社会保障体系建设, 还需要继续夯实基础 : 坚持市场化的运作机制 建立公司科学制理结构 强化技术支持 健全偿付能力管理 加强资产负债管理和账户管理 提供优质服务 充分发挥综合营销能力 目前大型保险公司逐步建立金融集团, 股份上市, 公司综合经营能力逐步提高和 42

47 完善, 更具研发 服务 管理和营销实力, 一些中小型保险公司也将日益发展壮大, 形成自身特色和优势, 与大型保险公司形成良性竞争 2 要进一步加大政策支持力度, 调动商业保险公司积极性 从国际经验看, 政府通常会给予社会保障性业务的经办者和受保人以特殊政策, 鼓励企业和个人依靠自身力量为养老和健康保障做出安排, 以减轻公共财政负担 从我国的实际情况出发, 加快养老 健康和农村保险的发展, 同样离不开财政 税收等方面的政策支持 3 要深化投资 社会保障管理 医疗卫生等领域的体制改革 鼓励保险公司与医疗服务机构建立包括股权合作在内的多种方式的合作, 探索保险公司参与社保基金管理和社会保险金发放的多种途径, 为保险公司参与社会保障体系建设创造良好的制度环境 ( 三 ) 商业保险互补性意义重大 1 建立多层次社会保障体系 打破以政府一枝独秀的强制性基本保障的局面, 以商业保险为补充, 满足社会不同人群在不同层次上的保障, 适应了不同的经济发展水平和生活水平, 商业保险能提供多样化的商业养老与健康保险产品与服务, 有利于丰富社会保障体系的层次结构 随着经济发展和人们收入的增长, 社会成员对退休后生活水平的要求不断提高, 较低的社会保障越来越难以满足人们的需求, 商业保险可以弥补社会保障供给上的不足, 有利于建立一个多层次的社会保障安全网, 从而建立多层次协调发展的保障体系 2 减轻国家的财政负担 社会保险的资金主要来源于政府财政, 以目前的参保率和缴费情况以及社保基金的运作效能来看, 国家在社保资上缺口很大, 我国日益老龄化, 高寿人群增多, 截至 2008 年底,60 岁以上的老年人已经接近 1.6 亿, 占全国总人口的 12%, 而且增长速度有逐步加大的趋势 人口老龄化程度的不断加深, 给我国保险业提出了严峻的挑战, 仅依靠社会保险已行不通, 要大力发挥商业保险的作用, 以减轻国家财政负担, 对提高居民老年生活品质, 对实现社会的稳定都有重要意义 3 促进我国商业保险业的发展, 构建和谐社会 商业保险业作为金融业三大支柱之一, 是现代金融体系的重要组成部门, 加快发展保险业, 不断提高保险在金融业的比重, 有利于合理分流居民的储蓄, 提高储蓄向投资转化的效率 ; 同时, 保险公司通过参与资本市场 货币市场和外汇市场, 对健全我国金融体系 完善社会主义市场经济体制具有重要意义 经过 20 多年的发展, 我国商业保险迅猛发展, 在为社会经济服务方面发挥了积极的作用, 作为社会保险的补充, 也日益发挥出举足轻重的作用, 保险业应本着科学发展观, 不断提高经营管理水平, 调结构 稳增长 重诚信, 定会为构建和谐社会发挥出更大的作用 43

48 总之, 构建完善的社会保障体系是一个系统工程, 需要方方面面的共同努力 商业保险作为经济的助推器和社会的稳定器, 在构建社会保障体系 促进社会和谐发展方面应该而且能够发挥积极而重要的作用 只有大力发展商业保险, 加强商业保险在我国社会保障体系中的应有地位, 使其成为社会保险的重要补充, 才能真正构建多层次社会保障体系, 为全社会提供全方位的生活保障 ( 作者系光大永明人寿杭州分公司人力资源部经理 ) 44

49 商业保险与社会保险错位发展问题的探讨 张代军 摘要 : 从我国商业保险与社会保险 ( 简称 两险 ) 运行的现实角度出发, 总结分析国内 两险 错位发展过程中所存的一些问题 着重分析对商业保险补充性的理性认识问题 两险 业务结构与业务空间的动态调整问题 商业保险 两个轮子 的合理定位问题 两险 优势互补问题及社会保险广覆盖的负面影响及其实现的条件等五大问题 并针对影响 两险 错位发展的具体问题提出应采取的具体措施 其中, 应针对国情 民情的客观现实稳步推进社会保险有实际意义的广覆盖, 建立社会保险养老医疗特别救助基金及依据社会公民的财富状况调整社会保险支出对策是本文的主要创新点 一 引言商业保险与社会保险作为社会保障体系最重要的两个核心部分, 两者的发展定位 发展方向 协调关系错位发展的系统性研究旨在探索两者经济保障功能充分发挥的前提与基础 探讨商业保险与社会保险错位发展问题有助于谋求两者各自的发展空间与发展路径, 进一步明确两者社会保障功能的互补性关系和有效化解实务中两者所存在的矛盾与冲突 国内学者就本课题相关问题的研究着重于商业保险与社会保险的区别与协调发展方面的探索. 认为 商业保险与社会保险历来都是泾渭分明, 表现为一种界限的清晰性 ( 季辰 ); 商业保险与社会保险的主要区别主要反映在目标确定 社会公平 经营性质 税收政策 立法范畴 管理体制等方面. ( 韩德峰 ); 为满足多层次的保险需求社会保险与商业保险应协调发展.( 施建祥 ) 对国内商业保险与社会保险错位发展相关问题的研究总体上是局部性的探索, 这些研究成果将为系统性的研究商业保险与社会保险错位发展问题提供资鉴的重要依据 所谓错位发展指的是行为主体有意选择与众不同的方式, 以谋求更符合自身条件和事物发展规律的路径和方法 在社会分工愈加细化的社会经济发展的大环境下, 任何一个国家 地区 行业或具体的经济单位势必要寻求适合自身发展的生存空间, 明确其在整个社会经济价值体系中的合理定位 从客观角度说, 错位发展 是所有经济主体应该理性面对现实课题 虽然, 国内有关 错位发展 问题的研究比较多见, 但对 错位发展 的内涵具体解释的不多 中国会展经济研究会秘书长陈泽炎对 错位发展 给出了较权威的诠释, 认为 错位发展 就是经济主体之间在定位上相互错开, 在内容上各有特色, 在功能上相互补充的共赢合作发展模式 45