“两会”信息参考

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1 两会 信息参考 地方法制建设专题 厦门市图书馆编 2015 年 1 月

2 目 录 热点聚集... 1 四中全会公报解读 : 首提建设 法治体系... 1 中共十八届四中全会决定十大亮点... 2 聚焦四中全会闭幕民众热望中国进入法治新时代... 4 专家观点... 6 熊文钊 : 依法治国是国家治理现代化必由之路... 6 郭道晖 : 四中全会最大突破是强调依宪治国依宪执政 梁鹰 : 认清我国依宪治国 依宪执政与西方宪政的本质区别 理论与实践 法治中国建设进程中地方法治建设的策略 地方法治建设视阈下的人大职能定位 为什么地方人大在立法上少有作为 四中全会后地方人大立法应研究把握的几个问题 提高地方人大立法审议质量的研究与思考 网络社会公民有序参与人大立法的路径与思考 十五副省级城市立法动态 深圳市立法动态 广州市立法动态 杭州市立法动态 宁波市立法动态 南京市立法动态 青岛市立法动态

3 大连立法动态 沈阳市立法动态 济南市立法动态 长春市立法动态 哈尔滨市立法动态 武汉市立法动态 成都市立法动态 西安市立法动态 厦门市立法动态 ( 注 : 本辑内容均选自公开发行的报刊 权威网站, 版权归原有者 ) 3

4 热点聚集 四中全会公报解读 : 首提建设 法治体系 来源 : 新京报 日期 :2014 年 10 月 24 日四中全会公报摘要 总目标 : 建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家 5 大体系 : 形成完备的法律规范体系 高效的法治实施体系 严密的法治监督体系 有力的法治保障体系, 形成完善的党内法规体系 6 大任务 : 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系, 加强宪法实施 ; 深入推进依法行政, 加快建设法治政府 ; 保证公正司法, 提高司法公信力 ; 增强全民法治观念, 推进法治社会建设 ; 加强法治工作队伍建设 ; 加强和改进党对全面推进依法治国的领导 专家解读一字之差标志重大转型四中全会 公报 阐述了全面推进依法治国的总目标, 建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家 中国政法大学法学院副院长 教授焦洪昌认为, 这是中央第一次提出 建设中国特色社会主义法治体系 的概念, 这意味着中国在法治建设过程中, 没有任何一个模式可以照抄 我们的法治, 不仅是按照什么样的道路走, 还要有实现怎样的目标 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明认为, 社会主义法治体系, 不同于社会主义法律体系, 它意味着法律不仅要制定出来, 还要遵守和落实 从法律体系向法治体系的迈进, 一字之差, 标志着党治国理政理念的重大飞跃和治国理政方式的重大转型, 也是国家治理现代化的重大跨越 1

5 中国社科院荣誉学部委员李步云接受新京报记者采访时说, 法治 是与 人 治 相对的, 主张法治意味着否定人治 ( 新京报首席记者关庆丰 ) 中共十八届四中全会决定十大亮点 来源 : 中国新闻报 日期 :2014 年 10 月 30 日 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 28 日公布 这份 字的文件被看作是中共全面推进依法治国的纲领性行动指南 决定 从法治上为解决实现促进社会公平正义 维护社会和谐稳定 确保党和国家长治久安等问题, 提供一系列制度化方案 中新社记者梳理这份纲领性文件的一些关键点, 以求提供解读这个重大决定的另一个视角 制定国家勋章和国家荣誉称号法 决定 指出, 制定国家勋章和国家荣誉称号法, 表彰有突出贡献的杰出人士 新中国成立以来, 虽然先后开展了多种形式的奖励表彰活动, 但以国家名义颁发 面向全民的最高奖励制度却一直处于空白状态 此项新举措无疑将向社会传递更多正能量 依法赋予设区的市地方立法权 决定 指出, 明确地方立法权限和范围, 依法赋予设区的市地方立法权 立法权往地方扩大, 可以加大立法速度和数量, 更重要的是地方立法可更契合其特点和需求 同时, 因为立法本身是一项高度严谨的工作, 制定者须具备高素质和高专业水准 争议较大的重要立法事项, 引入第三方评估 决定 指出, 对部门间争议较大的重要立法事项, 由决策机关引入第三方评估, 充分听取各方意见, 协调决定, 不能久拖不决 这表明立法工作将更凸显其民主性, 更重要的是最大可能地防范在立法当中部门利益的干预 国家宪法日 2

6 决定 指出, 将每年十二月四日定为国家宪法日 在全社会普遍开展宪法教育, 弘扬宪法精神 宪法将从 文本 走进 生活, 其意义或许不光是一种仪式上的安排, 同时也是为宪法的实施和监督作铺垫, 甚或这本身就是一种宪法实施的体现 宪法宣誓制度 决定 指出, 建立宪法宣誓制度, 凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓 这将有助于增强宣誓仪式的庄严性, 增强宣誓主体对宪法的敬畏感, 使他们能更好地铭记自己对宪法 对公众 对这个时代所作的庄严承诺 责任倒查机制 决定 指出, 建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制, 对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失 恶劣影响的, 严格追究行政首长 负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任 此举将有助于从源头上防治腐败 民法典 决定 指出, 加强市场法律制度建设, 编纂民法典, 制定和完善发展规划 投资管理 土地管理 能源和矿产资源 农业 财政税收 金融等方面法律法规, 促进商品和要素自由流动 公平交易 平等使用 专家指出, 通过编纂民法典, 有助于推动中国市场经济法治化 国际化 透明化和诚信化的推进 加强互联网领域立法 决定 指出, 加强互联网领域立法, 完善网络信息服务 网络安全保护 网络社会管理等方面的法律法规, 依法规范网络行为 对于互联网行业的从业人员来说, 应该有一个清晰可见的法律禁区, 此行可谓刻不容缓 设立巡回法庭 3

7 决定 提出, 最高人民法院设立巡回法庭, 审理跨行政区域重大行政和民商事案件 这样做, 有利于审判机关重心下移 就地解决纠纷 方便当事人诉讼, 有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释 审理对统一法律适用有重大指导意义的案件 公益诉讼制度 决定 指出, 探索建立检察机关提起公益诉讼制度 此举意义在于更有效地给予违法行政行为司法监督 如国有资产保护 国有土地使用权转让 生态环境和资源保护等问题, 由检察机关提起公益诉讼, 有利于优化司法职权配置, 也有利于推进法治政府建设 ( 中新社电欧阳开宇 / 文 ) 聚焦四中全会闭幕民众热望中国进入法治新时代 来源 : 中国新闻网 日期 :2014 年 10 月 23 日中新网 10 月 23 日电为期四天的中共十八届四中全会 23 日将闭幕, 外界高度关注这次以 依法治国 为主题的会议将作出的公报 境外华文媒体分析称, 民众最期盼四中全会能推进依法治国, 绘制 法治中国路线图, 热望中国进入法治新时代 法治中国路线图 呼之欲出开启法治新时代香港 新报 文章指出, 十八届四中全会是中国改革开放以来第一次以依法治国为主题的中央全会 依法治国成为全会主题, 跟中国的现实和中共对国家的认识密切相关 相信四中全会后, 依法治国有一个新的面貌 香港 文汇报 23 日刊文称, 民众最期盼四中全会能推进依法治国, 绘制 法治中国 路线图 ; 民众关注全会能否 发展中国式民主 和 采用法治反腐, 重构纪检监察系统, 这是民众关注度最高的议题 4

8 加拿大 星岛日报 文章分析称, 由于这届四中全会是中国改革开放以来, 中共首次以 依法治国 为主题的中央全会, 因而外界对本次会议寄望颇高, 热 望中国将自此进入法治新时代 台湾 联合报 文章称, 中共领导人意识到法治对现代国家至关重要 很多 好的理念难有效实施, 原因在缺少健全的法律制度 习近平提出要实现国家治理 体系和治理能力的现代化, 最重要的一点就是健全中国的法治 香港 文汇报 文章认为, 推进依法治国, 将为面临下行压力与转型难题的中国经济带来新的红利 市场经济的有效有序运行, 法治是基本条件 当前中国经济的诸多问题和深层次矛盾都与法治缺失有关 这些都说明, 中国人从来没有像今天这样迫切地渴望法治 依法反腐 将成 路线图 重要亮点 美国 侨报 文章分析, 依法反腐将是四中全会阐释依法治国理念最主要的 表现形式之一 法治不是一蹴而就的, 它需要一步步推进 四中全会是一个走向 治本的关键节点 反腐要持续, 但必须有制度反腐相配套 香港 南华早报 中文网发文称, 四中全会是内地领导层打击腐败 整顿吏 治, 以及促进社会公平的一次里程碑式会议, 以配合 把权力关进笼子 的确, 腐败的根源在于权力缺乏监督和制衡, 而腐败猖獗又会引发社会不满 香港 星岛日报 在 北京 四中全会 法治 如何布局 一文中称, 习 近平主导的反腐风暴, 通过反腐大 破 官场痼疾 四中全会的召开, 正是为接 下来的 反腐 绘画了新的蓝图 香港 新报 刊文称, 此次提出的 依法治国 将会更便于反腐 只有依靠制度建设 完善相关法律体系, 才能做到从 不敢腐 到 不能腐, 甚至 不想腐, 这是四中全会一个重要看点 文章强调, 四中全会有望成为中国法治反腐的新起点, 将重点研究建立一套严厉的法律监督体系, 把权力关进制度的笼子里, 让权力在阳光下运行 5

9 专家观点 熊文钊 : 依法治国是国家治理现代化必由之路 来源 廉政瞭望 日期 :2014 年 10 月 11 日 ( 文 / 熊文钊 ) 中国共产党执政以后, 用什么样的方式治理好国家, 怎么样更好地维护和实现最广大人民群众的根本利益? 始终是党的领导集体孜孜以求 不断探索的一个重大的理论和实践问题 1997 年 9 月, 党的十五大报告明确提出, 实行依法治国, 建设社会主义法治国家 从此将 依法治国 确立为党领导人民治理国家的基本方略 1999 年 3 月, 九届全国人大二次会议将 依法治国 载入宪法, 从而使 依法治国 从党的意志转化为国家意志 十八大以来, 中共中央在法治建设方面提出了一系列新思想 新理论 新观点 即将召开的十八届四中全会, 将研究全面推进依法治国重大问题 这对于高扬人民民主的光辉旗帜依法治国, 坚持和发展中国特色社会主义政治发展道路, 全面建设小康社会, 实现中华民族伟大复兴的中国梦具有极其重要的意义 依法治国是国家治理现代化的必由之路 建设社会主义法治国家, 使其达到理想的境界, 在我国大约还需要三十年乃至五十年左右的时间 这一长期性决定了建设法治国家的历史性进程具有渐进性 持续性和阶段性的特点 在这个问题上, 既不能不顾主客观条件而操之过急, 也不能不去做那些可以做到的事情而停步不前 如何实现在观念更新尤其是制度变革上的持续性, 以始终保持这一历史性进程的发展势头, 如何在国家的不同发展阶段上选择某些重大改革措施, 以影响和推动全局的进展, 都是需要认真对待的重要问题 依法治国首先要依宪治国 6

10 依法治国是一种治国思想体系 原则体系和制度体系的总成, 包含丰富的内容 其中, 宪法占据着至关重要的位置 宪法是法治的标志, 没有宪法之治, 就没有法治 依宪治国是依法治国的核心 首先, 宪法是社会主义民主政治的保障 宪法以国家根本大法的形式, 确认了人民当家作主的地位 我国宪法庄严宣告 : 中华人民共和国的一切权力属于人民 其二, 依法治国的根本目的, 是保障公民的各项权利不受侵犯 判断一个国家是不是法治国家的一个重要标准是公民权利得到保障的范围和程度, 而公民权利得到保障的范围和程度, 主要在于宪法的相关规定 其三, 宪法是国家公权力的根本来源 国家公权力决定于公民权利, 人民是国家公权力的赋予者和监督者 人民有权通过法定程序赋予国家机关和国家公职人员公共权力, 也有权通过法定程序监督和罢免国家公职人员 其四, 法律至上 是法治国家的基本要求, 但是没有 宪法至上, 法律至上 就难以实现 法律的权威, 不是法治社会独有的 ; 但法律享有至高无上的权威, 却只能在法治社会里得到实现 依法治国的一个必要条件是法律必须在国家政治 经济 社会 文化生活中享有最高的权威, 使这种制度和法律不因领导人的改变而改变, 不因领导人的看法和注意力的改变而改变 如果法律完全是因人而立 因人而废 因人而用 因人而弃, 那它就不可能具有崇高的权威 其五, 宪法的生命在于实施, 宪法的权威也在于实施 习近平同志指出, 全面贯彻实施宪法, 是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作 依法执政是依法治国的关键因素依法执政就是中国共产党及其代表依据宪法和法律的规定, 进入国家的各级政权机关执掌和行使国家权力, 履行领导和支持人民当家作主, 最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务, 管理经济和文化事业, 维护和实现人民群众根本利益的职责 7

11 首先, 依法执政意味着执政党要领导立法 习近平同志指出, 要完善立法规划, 突出立法重点, 坚持立改废并举, 提高立法科学化 民主化水平, 提高法律的针对性 及时性 系统性 要完善立法工作机制和程序, 扩大公众有序参与, 充分听取各方面意见, 使法律准确反映经济社会发展要求, 更好协调利益关系, 发挥立法的引领和推动作用 其二, 依法执政意味着执政党要监督执法 习近平同志指出, 要加强对执法活动的监督, 坚决排除对执法活动的非法干预, 坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义, 坚决惩治腐败现象, 做到有权必有责 用权受监督 违法必追究 其三, 依法执政意味着执政党要保证公正司法 习近平同志指出, 要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义 其四, 依法执政意味着各级党委要带头守法 习近平同志指出, 各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动, 各级领导干部要带头依法办事, 带头遵守法律 他还指出, 各级组织部门要把能不能依法办事 遵守法律作为考察识别干部的重要条件 依法行政是依法治国的具体体现依法行政是国家治理现代化的基本要求, 也是依法治国的重要体现 推进依法行政, 建设法治政府, 是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化, 是我国政治体制改革迈出的重要一步, 具有划时代的重要意义 首先, 科学民主立法和决策 政府立法工作要符合法定的权限和程序, 维护法制统一, 确保政令畅通 坚持民主决策 科学决策 依法决策, 健全决策程序, 强化决策责任 其二, 严格依法办事 政府能做什么, 不能做什么, 要由法律来确定 政府只能行使法律赋予的权力, 所有行政行为都要于法有据 程序正当 各项法律法规一旦公布实施, 就必须得到有效贯彻执行, 做到令行禁止, 提高制度的执行力和公信力 8

12 其三, 进一步规范行政执法 按照规范执法 公正执法 文明执法的要求, 进一步加强和改善行政执法 规范执法主体, 界定执法权限, 减少执法层级, 整合执法资源, 推进综合执法 要进一步完善行政执法程序, 规范工作流程, 依法细化 量化自由裁量权 改进执法方式, 不得粗暴对待当事人, 不得侵害执法对象的人身权利和人格尊严 进一步完善执法经费保障机制, 行政执法经费由财政保障, 不与罚没收入挂钩 严格执行执法人员资格制度, 狠抓执法纪律和职业道德教育, 全面提高执法人员素质 严格落实执法责任制, 对违法者要严肃追究责任 其四, 全面推进政务公开 公开透明 让权力在阳光下运行, 是现代政府的重要特征 规范权力运行 提供高效便民服务 有效防治腐败, 政务公开都是十分有效的措施 一要加大政府信息公开力度, 深入推进办事公开 ; 二要创新政务公开方式, 进一步加强电子政务建设, 提高服务效率, 降低行政成本 其五, 健全行政监督体系和问责制度 规范权力运行, 要靠法制和监督 人民满意不满意, 是评价政府一切行为的最高标准 完善群众举报投诉制度, 拓宽群众监督渠道, 依法保障人民群众监督政府的权利 支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光 对人民群众检举 新闻媒体反映的问题, 行政机关要认真调查 核实, 及时依法作出处理, 并将结果向社会公布 加强行政复议, 依法纠正违法或不当的行政行为 ; 正确对待和认真做好行政应诉, 接受司法监督 进一步加强审计 监察工作 审计 监察等部门依法独立行使专门监督 严格行政问责, 督促和约束政府机关和工作人员依法行使职权 履行职责 司法公正是依法治国的重要保障司法公正是指司法权运作过程中各种因素达到的理想状态, 是现代社会政治民主 进步的重要标志, 也是现代国家经济发展和社会稳定的重要保证 它是法律的自身要求, 也是依法治国的基本要求, 其基本内涵是要在司法活动的过程和结果中体现公平 平等 正当 正义的精神 9

13 中国司法改革的根本目标是保障人民法院 人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权, 建设公正高效权威的社会主义司法制度, 为维护人民群众合法权益 维护社会公平正义 维护国家长治久安提供坚强可靠的司法保障 深化司法体制改革的总体思路是, 立足社会主义初级阶段基本国情, 遵循司法规律, 推动中国特色社会主义司法制度自我完善和发展 紧紧围绕确保依法独立公正行使审判权检察权 健全司法权力运行机制 完善人权司法保障制度三个方面重点任务, 通过完善制度体制机制, 着力解决影响司法公正 制约司法能力的深层次问题, 破解体制性 机制性 保障性障碍, 加快建设公正高效权威的社会主义司法制度, 让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义 本轮司法体制改革主要针对下列问题提出了政策导向 : 一是对法官 检察官实行有别于普通公务员的管理制度 二是建立法官 检察官员额制, 把高素质人才充实到办案一线 三是完善法官 检察官选任条件和程序, 坚持党管干部原则, 尊重司法规律, 确保队伍政治素质和专业能力 四是完善办案责任制, 加大司法公开力度, 强化监督制约机制 五是健全与法官 检察官司法责任相适应的职业保障制度 六是推动省以下地方法院 检察院人财物统一管理 七是完善人民警察警官 警员 警务技术人员分类管理制度 当前, 司法体制改革已进入攻坚阶段, 明确司法权的国家属性, 探索建立与行政区域适当分离的司法管辖制度, 探索建立新型的行政审判体制和司法执行体制等 随着司法体制改革的不断深化, 司法公器维护社会公平正义的功能必将得到不断释放 ( 作者单位 : 中央民族大学法学院 ) 郭道晖 : 四中全会最大突破是强调依宪治国依宪执政 来源 : 新京报 日期 :2014 年 10 月 24 日 郭道晖 法治三老 之一, 著名法学家, 现年 86 岁, 曾任全国人大常委会 法工委研究室副主任等职务 10

14 对话 公报明确依宪治国依宪执政是最大突破 看到依宪治国的表述很欣慰 新京报 : 该如何理解四中全会 公报 提到的依法治国总目标和重大任务? 郭道晖 : 明确总目标和重大任务, 有利于指导 依法治国 治国方略继续推进, 不走回头路 但是, 究竟该如何理解 中国特色社会主义法治体系, 包括哪些内涵 哪些内容, 这需要探讨 新京报 : 作为首个以 依法治国 为主题的全会, 四中全会 公报 相当于依法治国的 路线图 你觉得亮点和突破是什么? 郭道晖 : 公报 明确提出了 坚持依法治国首先要坚持依宪治国, 坚持依法执政首先要坚持依宪执政, 强调依宪治国依宪执政, 这是最大突破 十八大以来, 习近平总书记几次讲话都提到了依法治国 依宪治国 ; 依法执政 依宪执政, 四中全会是将讲话内容融入到了 公报 中 今年 8 月, 我也对媒体说过, 单提依法治国还不够, 应该把依法治国提高到依宪治国, 希望四中全会能从宪法高度解决这个问题 晚上看到 公报 关于依宪治国依宪执政的表述, 我很欣慰 四中全会 公报 亮点很多 新京报 : 除此之外, 还有哪些亮点? 郭道晖 : 公报 提出 完善全国人大及其常委会宪法监督制度, 这是重大进步 宪法监督制度方面的欠缺, 是 1982 年宪法不完善的地方 怎样解决这个问题, 理论界提出过多个方案 比如对于违反宪法的行为, 有人建议由最高法承担审查的职能 ; 有人建议在全国人大及其常委会之下设立宪法监督委员会 11

15 我的想法是由政协承担审查的职能, 因为政协相对超脱 可是, 如果赋予政协对违反宪法行为的审查权, 就等于将政协现在拥有的参政议政和监督权力, 上升为程序性的权力, 所以这个方案最起码一段时间内不能实现 新京报 : 对于依法治国的前景, 你有何期待? 郭道晖 : 公报 亮点很多, 不少我们之前一直强调的问题, 这次都明确了 比如刚才讲的依宪治国 依宪执政, 宪法监督制度 此外, 还有约束权力方面的内容, 比如重大决策终身责任追究制度 ; 司法改革方面的内容, 从律师中招录立法工作者, 建立领导干部干预司法活动 插手具体案件处理的记录 通报和责任追究制度等等 党的全会 公报 提出的都是原则性 总体性的安排和部署, 这些安排和部署如何具体实施? 怎样能真正落地? 这才是关键 纵深党的重大会议 17 年 6 提 依法治国 从 1997 年党的十五大首提 依法治国 起, 已走过了 17 个年头 17 年来的 4 届党代会 两次党的中央全会,6 提 依法治国 被尊为 中国法学三老 的中国社科院荣誉学部委员李步云 中国法学会法理学研究会顾问郭道晖等知名学者接受新京报专访时都表示, 每次党的重要会议对于 依法治国 的表述的变化, 折射出执政党对治国理政方式的探索过程 十五大首次将 依法治国 升为 治国方略 十五大首提 依法治国 时, 采用的表述是 : 依法治国, 建设社会主义法治国家 1979 年, 李步云与人合写了 论以法治国, 开了 依法治国第一腔 他回忆说, 论文发表后就引发了围绕 人治 和 法治 的激烈讨论, 这场大讨论一直持续到十五大召开前夕 因此, 十五大报告关于 依法治国 的表述虽然只有 14 个字, 但这 14 个字是我国法治史上的里程碑, 将依法治国提升到了 治 国方略 的战略高度 12

16 五年后的十六大, 对 依法治国 的表述已经增加到了 57 个字 : 善于把坚持党的领导 人民当家做主和依法治国统一起来 ; 坚持物质文明和精神文明两手抓, 实行依法治国和以德治国相结合 李步云认为, 十六大正式提出 政治文明 的概念, 由此, 民主 法治 人权等人权方面的内容, 从以往 精神文明 的范畴中独立出来, 提升了 依法治国 的战略地位 2007 年召开的十七大, 对 依法治国 的表述为 坚持依法治国基本方略, 树立社会主义法治理念 ; 并提出 推进依法行政 深化司法体制改革 李步云认为, 十七大召开前,2004 年宪法修改时将 国家尊重和保障人权 正式写入宪法 十七大报告还提出了科学发展观, 强调科学发展观的核心是 以人为本 这些人权保障的思想, 融入到了十七大提出的 ' 依法治国 ' 理念中, 形成了 ' 依法行政 ' 等提法 四中全会进一步明确 依法治国 路线图 2012 年十八大召开时, 提出 加快建设社会主义法治国家 ; 全面推进依法治国 ; 依法治国是党领导人民治理国家的基本方略, 法治是治国理政的基本方式 十八届三中全会则提出 坚持依法治国 依法执政 依法行政共同推进, 坚持法治国家 法治政府 法治社会一体建设 等 李步云认为, 十八大和十八大三中全会对 依法治国 的上述新提法, 将依法治国上升到了一个新的高度, 将如何全面落实依法治国基本方略具体化, 明确了 路线图 作为首个以 依法治国 为主题的四中全会, 昨日发布的 公报 提出了依法治国的总目标和重大任务 郭道晖认为, 四中全会进一步明确了 依法治国 的路线图, 依法治国首先要维护和尊重宪法和法律的权威, 公报明确提出 ' 完善全国人大及其常委会宪法监督制度 ', 这是最大亮点 ( 本文作者王姝, 系新京报首席记者 ) 13

17 梁 鹰 : 认清我国依宪治国 依宪执政与西方宪政的本质区别 来源 : 求是 日期 :2015 年 1 月 2 日 党的十八届四中全会强调, 坚持依法治国首先要坚持依宪治国, 坚持依法执政首先要坚持依宪执政 这一重要论断, 对依法治国与依宪治国 依法执政与依宪执政的关系作出明确阐释, 体现了我们党对宪法尊严和权威的维护, 是党领导人民长期探索治国理政之道的经验总结, 我们要深刻领会 全面把握 一 充分运用宪法治国理政, 是中国共产党执政的基本方式宪法是党和人民意志的集中体现, 是通过科学民主程序制定的根本法, 是治国安邦的总章程 我国宪法以国家根本法的形式, 确立了中国特色社会主义道路 中国特色社会主义理论体系 中国特色社会主义制度的发展成果, 反映了我国各族人民的共同意志和根本利益, 成为党和国家中心工作 基本原则 重大方针 重要政策在国家法制上的最高体现 宪法还明确规定了国家的根本制度和基本制度, 规定了人民的根本政治地位和各项基本权利, 规划和构建了中华人民共和国的经济秩序 政治秩序 社会秩序和法律秩序 宪法作为国家的根本法, 具有一般法律所不具备的重要功能 : 一是调整和规范人民与国家政权之间的关系, 为人民当家作主提供根本法律保障 二是调整和规范国家公权力机关之间的关系, 保证公权力的有效行使, 防止公权力的滥用和腐败 三是调整和规范中央与地方之间的关系, 充分调动两个积极性 四是调整和规范公民和国家 政府 社会之间的关系, 实现公民权利与义务的统一 宪法在中国特色社会主义法律体系中居于统帅和核心地位, 具有最高法律效力和法律权威 依法治国, 首先要做到依宪治国 ; 实现国家各项工作法治化, 首先要贯彻落实宪法的各项原则和制度 ; 树立法治思维, 首先要树立宪法思维 习近平总书记强调指出, 全面贯彻实施宪法, 是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作 维护宪法权威, 就是维护党和人民共同意志的权威 捍卫宪法尊 14

18 严, 就是捍卫党和人民共同意志的尊严 保证宪法实施, 就是保证人民根本利益的实现 依法执政是新的历史条件下我们党执政的基本方式 实现依法执政, 关键是坚持依宪执政 这是因为, 执政党行使的执政权本质上是一种依宪行使的政治领导权和政治决策权, 中国共产党的执政行为是具有宪法意义的政治行为 依法执政所实施的 对重大方针政策和事项的决策和领导, 需要宪法的制度依据和保障 坚持依宪执政, 就是党在宪法和法律范围内领导人民治国理政, 实现共产党执政的各项政策和目标 我们要深刻理解宪法是党的执政地位和执政活动最具权威性的根本依据, 党的执政行为必须表现为依宪办事 坚持依宪治国 依宪执政, 就是我们党领导人民制定宪法和法律, 使党的主张通过法定程序成为国家意志, 充分体现党的领导 人民当家作主 依法治国有机统一 ; 就是坚持宪法确立的社会主义民主政治制度, 保证人民依照宪法和法律规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务, 实现社会主义民主制度化 法律化 宪法作为国家根本法, 是党和人民意志的集中体现, 是党的主张的最高法制体现 坚持依宪治国 依宪执政, 就是按照集中了最广大人民意志的党的根本主张来治国 来执政 二 我国依宪治国 依宪执政与西方宪政的本质区别首先, 制度基础不同 法治作为上层建筑, 建立于经济基础之上, 其性质根本上取决于经济基础的性质, 取决于国家政治制度和经济制度的性质 西方宪政建立在资本主义宪法基础上, 本质上是资产阶级统治的工具, 是以保护个人基本权利的名义, 保障资产阶级财产权神圣不可侵犯, 从而确保资产阶级在国家经济 政治生活中的统治地位 西方宪政尽管标榜 主权在民, 实际上却是金钱主导选举和决策, 资本家及其利益集团的代言人掌管政权, 国家政策的制定和实施主要为资产阶级服务 我国宪法庄严宣告, 中华人民共和国是工人阶级领导的 以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家 我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制 我们党依据这样的宪法治国理政, 出发点和落脚 15

19 点都是实现好 维护好 发展好最广大人民的根本利益, 实现国家富强 民族振兴 人民幸福的中华民族伟大复兴中国梦 其次, 领导力量不同 表面上看, 西方宪政民主通过每隔几年的选举, 让不同政党轮流执政, 实现各自执政理念和主张 其实, 无论两党制还是多党制或其他形式, 资产阶级政党在本质上并无实质区别, 都是资本和资产阶级利益的代言人, 他们都是极力通过竞选 大选谋取议席来控制国家机器, 以实现自身利益最大化 中国特色社会主义法治最基本的特征, 就是旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导 我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命 建设 改革取得的成果, 确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位, 庄严宣告我国的政党制度是 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度, 从根本上解决了党的领导与社会主义法治的关系问题 根据宪法, 工人阶级是我国的领导阶级, 中国共产党是中国工人阶级的先锋队, 工人阶级的领导主要通过党的领导来实现 党的领导是社会主义法治最根本的保证 全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命, 只有在党的坚强领导下, 才能最大程度地发挥强大的组织动员能力, 凝聚起全社会的共识和力量, 这是我国独特的制度优势 离开党的领导, 社会主义法治建设就会偏离正确方向 苏联东欧社会主义国家取消宪法中关于共产党领导地位的规定, 导致亡党亡国的惨痛教训, 我们决不能忘却 是否坚持中国共产党的领导, 是区分我国依宪治国 依宪执政与西方宪政的分水岭 依宪治国 依宪执政, 是在坚持党的领导的前提下, 通过尊重宪法权威 维护宪法尊严 推进宪法实施 加强宪法监督, 实现党治国理政和管党治党的各项政策和目标 一些别有用心者故意把党和法对立起来, 诘问 党大还是法大, 提出人民民主就应该是人民自己做自己的主, 不需要由谁来领导 其目的是企图从 宪政 法治 问题上打开缺口, 蛊惑人心, 进而否定党的领导和社会主义制度, 把中国引向邪路 对此, 我们一定要有清醒的认识, 要有战略思维和政治定力, 善于明辨是非, 自觉坚持党的领导, 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 第三, 权力主体不同 从表面上看, 西方宪政民主依据 普遍平等 一人一票 原则进行的民主选举, 体现了民主公平 但实际上, 选举背后真正起决 16

20 定作用的是各种资本力量 利益集团或少数精英群体力量, 广大民众根本无法决定国家和社会生活重大事项, 选票无法真正有效地反映选民意愿 我国宪法庄严宣告, 中华人民共和国的一切权力属于人民 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生, 对人民负责, 受人民监督, 按照民主集中制原则, 统一管理国家事务 广泛的民主性是人民代表大会制度的一大特色 人民依照宪法和法律的规定, 通过各种途径和形式, 管理国家事务, 管理经济和文化事业, 管理社会事务 这样的制度安排, 有利于保证人民当家作主, 实现最广大人民的根本利益 第四, 权力行使方式不同 西方资本主义宪政民主实行 三权分立, 其主要功能就是基于宪法规定, 通过立法权 司法权 行政权分权制衡方式来维护资本和资产阶级利益, 维持资本主义统治 我国在权力结构上, 实行的是人民代表大会制度 根据我国宪法, 人民代表大会是国家权力机关, 国家行政机关 审判机关 检察机关都由人民代表大会产生, 对它负责, 受它监督 可见, 这是一种不同于横向平行模式的纵向权力结构模式, 有利于形成治国理政的强大合力, 切实防止出现相互掣肘 内耗严重的现象 这一制度正确处理了中央和地方的关系, 确保国家权力掌握在人民手中, 符合人民当家作主的宗旨, 适合我国的国情 最后, 具体历史条件不同 马克思主义认为, 民主是历史的 具体的 一个国家或民族要根据社会发展面临的主要任务和社会条件选择适合自己的民主形式 一个国家法治道路的选择, 是由这个国家的历史传承 文化传统 经济社会发展以及最广大人民的根本利益追求等共同作用的结果 我们所坚持的依宪治国 依宪执政, 是中国特色社会主义实践的产物, 是基于中国国情, 基于我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的实际, 总结中华文明 5000 年的历史经验和新中国 60 多年来的法治经验, 同时学习借鉴世界上优秀的法治文明成果, 而成功探索出的中国特色社会主义法治道路 实践证明, 这种制度模式植根于中国土壤, 适合中国民主法治发展, 与全面推进依法治国各项要求相适应, 具有旺盛的生命力 三 进一步坚定道路自信 理论自信 制度自信 17

21 坚持党的领导 人民当家作主 依法治国有机统一, 是我国政治制度区别于西方政治制度的本质特征 西方宪政民主发展到现在, 弊端丛生, 出现了许多问题 一方面, 西方国家的三权分立 多党制和两院制, 已将政党之间的政治角逐变成了党派间的利益博弈 在西方国家的宪政民主下, 权力的相互制约已经异化为党派间的彼此扯皮和相互掣肘, 严重影响了国家机器的运行效率 另一方面, 选民只有投票的权利而没有广泛参与的权利, 只有在投票时被唤醒 投票后就进入休眠期 号称最民主的美国, 总统大选中的 钱权联姻 已是公开的秘密 德国学者哈贝马斯就尖锐指出, 资本主义民主只是在形式上保障每一个公民拥有平等的机会使用他们的权利, 而这种权利最后带来的结果, 是一切人都拥有 在桥梁下睡觉 的平等的权利 鉴于西方宪政民主存在的先天价值缺陷, 西方资本主义国家近年来也在探索协商民主 对话民主等新的民主形式, 但都不能从根本上解决固有的矛盾和问题 西方大肆宣扬三权分立 多党制 两院制是 普世价值, 强势输出宪政民主 对此, 我们一定要清醒坚定, 保持应有的道路自信 理论自信和制度自信 事实胜于雄辩 看看世界上一些西方直接或间接用武力扶植起来的所谓民主国家动荡不安 民不聊生的现状, 看看那些盲目照搬西方宪政民主的国家服用西方药方后产生的水土不服 乱象丛生后遗症, 再看看西方国家自身当下出现的一系列难以克服的经济和社会问题, 不难得出这样一个结论 : 西方宪政民主非但不具有普适性, 而且很可能还是携带各种致命病菌的病原体 反观中国, 却是风景这边独好 现在, 国际上越来越多的人对中国的认知更趋全面 客观 积极 深入, 开始认同我们的制度优势 我们要深刻认识依宪治国 依宪执政与西方宪政的本质区别, 增强政治敏锐性和政治鉴别力, 决不照搬外国法治理念和法治模式, 坚定不移走中国特色社会主义法治道路, 坚决维护宪法法律的权威和尊严 ( 作者 : 全国人大常委会法制工作委员会研究室主任 ) 18

22 理论与实践 法治中国建设进程中地方法治建设的策略 作者 : 吴卫东 党的十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ( 以下简称 决定 ) 要求, 推进法治中国建设, 提出了法治中国建设的原则要求和具体制度 法治中国 建设需要从 国家法治 与 地方法治 两个角度共同推进 土电方法治建设是法治中国建设的重要组成部分, 加快推进地方法治建设进程, 必须着力提升地方各级党组织的依法执政能力, 各级政府的严格依法行政能力, 各级司法机关的公正司法能力, 促进社会主义民主政治建设全面进步, 增强全民法律素质, 将地方的经济 政治 文化 社会和生态文明建设纳入法治化轨道, 实现地方经济社会持续发展 稳定 繁荣, 为法治中国建设夯实基础 一 地方法治建设的着力点 : 全面融入地方整体发展战略 地方整体发展战略, 是地方政权机构根据国家大政方针政策, 结合当地发展实际, 经过科学规划 周密论证和全社会上上下下广泛讨论, 制定的一定时期关涉当地经济社会建设的总目标 总任务 总部署的发展蓝图 地方法治建设全面融入地方整体发展战略, 发挥法治建设在推动地方经济 政治 文化 社会和生态文明建设全面协调发展的保障和支持作用, 有利于增强地方的核心竞争力, 提高地方经济发展的质量 保持经济发展的均衡度 实现经济发展的可持续性, 对于维护社会稳定 化解社会矛盾 促进公平正义具有重要意义 第一, 加强制度构建, 为地方整体发展战略提供制度保障 制度具有根本性 全局性 稳定性 长期性 法律制度具有规范性 可预见性 强制性等特点, 正如孟德斯鸠所言 : 人类制定的法律是我们行动的指导, 所以应该是戒律, 而不是劝说 地方整体发展战略, 符合中央部署, 符合地方发展实际, 顺应当地人民期待 为避免朝令夕改 人走政息 以及执行过程中的作变通 打折扣现象的发生, 用法律程 19

23 序将发展战略固定下来, 以制度化 法律化为保障地方整体发展战略的有效实施, 提供持续的推动力 第二, 规制行政权力, 提升地方整体发展战略的执行力 地方整体发展战略的实施有赖于各级政府及其职能部门全方位的贯彻执行, 加快法治建设, 进一步简政放权, 推行阳光行政 责任行政 高效行政 服务行政 清廉行政, 规范政府部门的权力运行, 加大对行政行为的监督力度, 严格执行行政问责制, 使法治建设有效地服务地方发展 第三, 营造良好环境, 保证地方经济社会发展步人良性化轨道 党的十八大报告强调 : 保证各种所有制经济依法平等使用生产要素 公平参与市场竞争 同等受到法律保护 决定 要求: 必须加快形成企业自主经营 公平竞争, 消费者自由选择 自主消费, 商品和要素自由流动 平等交换的现代市场体系, 着力清除市场壁垒, 提高资源配置效率和公平性 建设统一开放 竞争有序的市场体系, 使市场在资源配置中起决定性作用的基础, 就要善于运用法治理念 法治思维 法治方式促进地方发展良好秩序的形成, 为地方经济社会发展步人良性化轨道提供法治保证 二 地方法治建设的发力点 : 法治共进及一体建设 决定 指出: 建设法治中国, 必须坚持依法治国 依法执政 依法行政共同推进, 坚持法治国家 法治政府 法治社会一体建设 这是新一届中央集体的法治新方略 新要求 新部署 地方法治建设, 要按照这一要求, 结合地方实际, 精心组织 周密部署 全面推进 1. 加强治国理政的能力建设 第一, 加强依法执政能力建设 提高地方党委依法执政能力, 要坚持党总揽全局 协调各方的领导核心作用, 善于使党的主张通过法定程序法律化, 善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员, 善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导 ; 推进党委依法决策, 强化党内民主, 不断提高依法执政能力和水平 ; 发展社会主义民主政治, 加强对依法执政的监督, 推动治国理政各项活动的进步 第二, 加强依法行政能力建设 要按照 决定 的要求, 切实转变政府职能, 深化行政体制改革, 创新行政管理方式, 增强政府公信力和执行力, 建设法治政府和服务型政府 ; 优化政府机构设置 职能配置 工作流程, 完善决策权 执行权 监督权既相互制约又相互协调的行政 20

24 运行机制 ; 严格绩效管理, 突出责任落实, 确保权责一致 ; 坚持依法科学民主决策, 把公众参与 专家论证 风险评估 合法性审查和集体讨论作为重大决策的必经程序 ; 规范行政执法行为, 推进政府信息公开和政务公开, 积极接受司法监督, 提高依法行政能力 第三, 加强公正司法能力建设 司法工作者要坚定理想信念 强化宗旨意识 端正价值取向 坚持职业操守, 积极推行阳光司法 公正司法 为民司法 自觉抵御权力 关系 人情 利益等各种因素的影响, 自省自律 从严治警 公器公用 公器慎用 公器公管, 真正做到严格 公正 文明司法 ; 坚持党的领导, 确保司法机关依法独立公正行使审判权检察权, 建设公正高效权威司法 ; 坚持司法为民的根本宗旨, 积极接受人民监督 评判, 取得人民信任 支持, 实现司法的法律效果 政治效果 社会效果的有机统一 2. 维护公平正义 公平正义是人类美好的追求, 是中国特色社会主义的内在要求 在坚持党的领导 人民当家作主 依法治国有机统一的前提下, 着力提高各级党委科学执政 民主执政 依法执政的水平, 维护和促进社会公平正义 第一, 坚持依法行政, 落实合法行政 合理行政 程序正当 诚实守信 高效便民 权责统一的基本要求, 推动和深化分配领域改革, 缩小收人分配差距, 使社会利益分配更好地体现劳动价值和社会公平, 努力使人民共享改革发展和社会进步的成果 第二, 司法机关应以维护社会公平正义为己任, 履行宪法法律赋予的职责, 将公平正义的理念渗透到司法活动之中, 体现在司法裁判当中, 实现程序公正与实体正义, 满足广大人民群众对司法公正 权益保障的新期待, 努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义 3. 促进限权善政 法治的本质是限权治官 第一 加强对公权力的规制, 梳理公权力, 界定权力行使边界, 编制权力运行流程, 强化权力制衡, 完善监督体系 第二, 落实宪法法律关于对公民权利 自由的规定, 以权利约束权力 切实做到习近平同志强调的, 要健全权力运行制约和监督体系, 有权必有责, 用权受监督, 失职要问责, 违法要追究, 保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益 把权力关进制度的笼子里, 形成不敢腐的惩戒机制, 不能腐的防范机制 不易腐的保障机制 第三, 充分发挥法治建设对经济社会建设的保障作用, 提高经济社会建设科学化 规范化 法治化水平 ; 创新社会管理, 有效推进法治惠民工 21

25 程, 关注民生 服务民生 改善民生, 从群众关心 社会关注的热点难点问题出 发, 切实解决人民群众反映突出的实际问题, 维护公民合法权利 三 地方法治建设的切入点 : 提高全体社会成员的法治素养 1. 加强法制宣传教育 要以第六个五年法制宣传教育为平台, 加强法律知识的普及 通过拓宽宣传渠道, 创新宣传形式, 增强宣传效果, 用群众喜闻乐见的表现形式, 增强法制宣传教育的影响力 感染力 渗透力 第一, 组织党员干部认真学习和准确掌握宪法 法律 法规和政策规定, 提高党员干部法治素养, 让知法守法 依法办事成为行为准则 第二, 提高公民的法律素质, 提升公民通过法定程序表达利益诉求 维护自身合法权益的能力 第三, 抓好中小学生的法律启蒙 法律常识 预防违法犯罪教育和自我权利保护, 大中专学生和社会青少年的法治基础理论教育和公民意识教育, 提高青少年的法治观念和法律素质 2. 营造全社会奉法守法的良好氛围 法律的生命力在于实施 要认真贯彻党的十八大提出 科学立法 严格执法 公正司法 全民守法 的法制建设的新的十六字方针 第一, 就是任何组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动 习近平总书记强调指出 : 要加强宪法和法律实施, 维护社会主义法制的统一 尊严 权威, 形成人们不愿违法 不能违法 不敢违法的法治环境, 做到有法必依 执法必严 违法必究 第二, 要在全社会树立法律至上的观念, 养成自觉守法 办事依法 遇事找法的行为习惯, 营造 以崇尚法治为荣 以践踏法治为耻 的良好氛围 3. 推进社会发展和管理法治化进程 第一, 要以开展法治城市和法治县 ( 市 区 ) 创建活动 以创建活动为主导, 完善社会利益协调机制, 建立健全有效预防 减少和消除社会矛盾的体制机制, 妥善处理不同利益群体关系, 提高各地依法管理 依法办事的能力和水平 第二, 加快推进社会管理法治进程, 围绕构建中国特色社会主义社会管理体系, 加快形成党委领导 政府负责 社会协同 公众参与 法治保障的社会管理体制, 提升社会管理的法治化水平 四 提升法治软实力 : 地方法治建设的突破点 22

26 1. 树立法治信仰, 增强法治信心 法治的信心来源于对法治的信仰 尊重和服从 通过政治 经济 社会的体制 机制和制度的改革, 真正将法治确立为我们治国理政的基本目标和方式, 并在此基础上加强对国民的法治教育和法律文化灌输, 才能使我们的国民逐步在其内心深处建立起对法治的信仰 树立法治信仰, 要牢固树立宪法法律至上的理念, 落实法律面前人人平等的原则, 切实做到权在法下 官在法下 行为和活动在法内, 消除干部中的人治现象以及社会中轻视 无视 蔑视法治的现象, 防止以言代法 以权压法 徇私枉法现象的发生, 在全社会树立起法治的信仰和权威, 增强推进法治建设的信心和决心 2. 倡导法治文化, 提供法治动力 法治文化是法治的 灵魂, 是法治社会的重要精神支柱和内在动力, 包括人们的法律意识 法治观念 法治思想 法律价值取向等 具体而言, 法治文化应该包含民主 人权 平等 自由 正义 公平等价值在内的人类优秀法律文化类型 缺少法治文化的积淀, 法治建设就缺乏足够深厚的社会基础 第一, 加大法治文化的宣传, 将法治文化理念传播到社区 乡村 机关 企业 学校, 深人人心 第二, 要搭建公众参与法治实践的平台, 激发公众的法治热情 参与意识是实践所锻炼出来的, 而非教育灌输出来的, 要让更多的公民参与基层民主活动 司法活动 法律监督活动等具体生动的法治实践, 深化对法治文化的理解, 繁荣社会主义法治文化, 为法治建设提供持续动力 3. 运用法治思维, 提升法治能力 党的十八大报告强调, 提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革 推动发展 化解矛盾 维护稳定能力 这是我们党第一次把法治思维和法治方式写入行动指南 法治思维是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式 党的十八大报告强调的就是要把领导干部已习惯的行政思维 领导思维 管理思维转变为法治思维 领导干部要成为学法 知法 守法 用法的典范 学会运用法治思维和运用法治方式应成为领导干部 依法执政 和管理社会的基本功 为此, 要加强对领导干部法治思维的培训, 树立起依法治国 公平正义 执政为民 权力制约等理念, 恪守决策和行为的目的合法 权限合法 内容合法 程序合法的规范 23

27 五 地方法治建设的根本点 : 坚持党的领导 1. 坚持党的领导 坚持党的领导是做好各项工作的根本保证 法治建设要坚持党的领导原则, 将法治建设各项工作置于党的领导之下, 才能坚持正确的政治方向 政治立场 政治观点, 才能更好地贯彻党的路线方针政策, 巩固党的执政地位 面对社会转型时期的各种矛盾和问题, 只有党总揽全局 协调各方的领导核心作用, 坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式, 地方法治建设才能服务地方发展大局, 维护社会公平正义, 维护广大人民群众的合法权益 2. 加强党的政治 组织 思想领导 党的领导主要是政治 思想和组织的领导 政治领导是统帅和灵魂, 牢固树立党的领导的观念, 用中国特色社会主义理论指导法治建设工作 加强组织领导, 真正把党性观念强 法治素养高 具有大局意识 能为党分忧 为人民信赖 德才兼备的优秀人才选拔到国家机构的重要岗位上来, 为地方法治建设提供人才保障 ; 加强党的各级组织建设, 保持党的凝聚力 增强党的战斗力, 充分发挥党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用, 为地方法治建设提供组织保障 3. 地方党委带头守法 党领导人民制定宪法和法律, 党又领导人民遵守 执行宪法法律, 党自身必须在宪法和法律范围内活动 改善党的领导, 做到党领导立法 保证执法 带头守法 地方党委是地方法治建设的直接政治动力源 崾按照依法执政的要求, 把地方党委的执政活动纳入法治轨道, 通过法定程序把地方党委的重大决策制度化 ; 地方各级党委和领导干部的执政活动必须在宪法和法律范围内进行, 带头遵纪守法, 对宪法和法律保持敬畏之心, 牢固确立法律红线不能触碰, 法律底线不逾越的观念, 真正做到依法执政 ( 本文发表于 中共云南省委党校学报 2014 年 1 月第 15 卷第 1 期, 作者 吴卫东是中共荆门市委党校理论研究室主任, 教授 研究方向 : 法治理论及实践 司法制度 ) 24

28 地方法治建设视阈下的人大职能定位 作者 : 赵倩, 曾庆洪 随着中国特色社会主义法律体系的逐步形成, 中国的法治建设进入了一个崭新阶段 面对国内外形势的新变化 经济社会发展的新任务, 中国特色社会主义实践不断发展, 各地法治建设也在实践中继续探索 积累经验 在新的历史时期, 坚持和完善人民代表大会制度, 切实发挥人大及其常委会的职能作用, 对加强地方法治建设具有很强的现实意义 一 价值阐释 : 人大职能在地方法治建设中的有益功能 加强地方法治建设, 是中国特色社会主义法律体系和依法治国基本方略在各地的生动实践, 是以人民民主和人民主权为基础建立起来的价值目标 从法治建设的内在逻辑看, 推进地方法治建设的路径应当是法的建设 政府自律和社会守法这样一个依次递进的有机组合, 人大及其常委会所涵盖的立法 监督 决定重大事项 人事任免等权能很好地将地方法治建设的基础 动力和目标统一起来 ( 一 ) 人大基于法治建设形式要素的有益功能 在法治的学理意义上, 它是指 已成立的法律获得普遍的服从, 而大家所服从的法律又应当是制定良好的法律 这句古老的法谚蕴涵着地方法治建设的结构性表征, 它要求既要有完备的 明确且可操作的地方性法律法规体系, 又要通过规范的 程序化的社会管理运作达成法律制度的高效益 这些都有赖于人大及其常委会在法治建设中法律创制功能 程序规范功能 秩序维护功能的实现 法律创制功能 程序规范功能和秩序维护功能是在地方性法规 规章和规范性文件系统化建设的基础上呈现出来的抽象功能 地方人大及其常委会在这一系统化建设过程中承担着主导者的角色, 不仅需要准确理解国家宪法 法律 法规的实质内涵, 依据上位法的合理授权, 结合地方特色, 做出具体明确的解释或者制定行之有效的地方性法规规章, 而且要改变社会公众多年来的 重实体 轻程序 观念, 促使国家机关的所有行为都严格按照法律 法规规定的程序进行, 保证法律和国家机关的权威, 形成稳定和谐的社会秩序 从当前各省 ( 自治区 直 25

29 辖市 ) 制定出台的具有鲜明时代特征和地方特色的法规规章及地方性法规看, 有的法规规章弥补了相关法律领域的空白, 推进了法律制度的先行先试, 增强了地方法治建设在全国的导向性, 有的法规规章克服了许多立法技术难题和适用程序困难, 解决了某些长期存在的争议, 增强了地方法治建设在经济社会发展中的操作性, 在全国产生了重要影响 ( 二 ) 人大基于法治建设实体要素的有益功能 从地方法治建设的目标看, 要实现的主要任务包括规范公共权力的运行及其内容 保障公民权利和促进个人发展 确立法治社会, 这显然是一个长期的过程, 依赖于每一个公民个体都懂法 守法 用法和护法, 形成普遍的法治理念, 将法治的要求内化为自己必须尊崇的道德规范和行为准则 地方人大及其常委会在此进程中也要结合自身工作实际, 发挥其在法治建设中的权力约束功能 权利保障功能和文化弘扬功能 权力约束功能 权利保障功能和文化弘扬功能是在树立社会主义法治理念和营造良好的社会法治环境中呈现出来的具体功能 法治理念树立和法治环境营造是宏观与微观的结合, 在地方法治建设中都不是一件易事, 而是需要在各方面挖掘动力的系统工程 地方人大及其常委会在这一系统工程中承担着推动者的角色, 既要以听取和审议工作报告 执法检查 工作评议 质询等形式监督 一府两院 和相关公职人员, 确保公权力按照法律规定的权限和程序行使, 让地方人大及其常委会在疏通民意 化解矛盾中发挥重要作用, 又要通过形式多样 内容丰富的法制宣传教育, 改变某些领域有法不依 执法不严 违法不究的状况, 积极稳妥 循序渐进地实现法治建设的预期目标 当前各省 ( 自治区 直辖市 ) 基本都出台了对地方进行依法治理的决定, 形成了对拟任命国家机关工作人员进行任前法律知识考试和对重点工作进行督办的惯例 这些表明, 地方人大及其常委会从客观上促进了普通群众和领导干部学法 懂法 用法, 形成了运用法律思维认识问题的习惯, 同时在收集民生情况 分析民生实际 审议民生报告等具体工作中有力地推动了民生问题的解决, 增强了地方法治建设服务经济社会发展的实效性 二 原则确立 : 人大职能在地方法治建设中的统一尺度 26

30 当前, 改革发展进入了关键时期, 经济社会建设中的深层次矛盾和不同的利益诉求成为地方法治建设必须解决的问题, 地方人大及其常委会 人大代表以何种姿态切人关系法治建设的各个领域至关重要, 人大发挥职能作用需要一个相对统一的尺度和原则 ( 一 ) 保证正确的政治方向 正确的政治方向就是坚持党的领导 人民当家作主和依法治国的有机统一, 核心是坚持党的领导 在这个重大政治原则问题上, 党委总揽全局 协调各方是一个总框架, 从思想上 政治上 组织上加强对人大的领导, 将中国特色社会主义伟大旗帜和走中国特色社会主义政治发展道路作为一个路线方针来坚持, 划清我国人民代表大会制度与西方资本主义国家政体的界限, 深刻认识人民代表大会与西方议会 人大和 一府两院 关系与西方国家国家机关间关系 人民代表与西方议会议员的本质区别, 自觉 坚定地拥护党委的领导 作为人大代表, 在思想上 行动上同党中央和地方党委保持高度一致, 认真贯彻执行关于 十二五 规划实施和加快经济发展转变的路线方针政策和重大决策部署, 自觉把党的领导贯穿于人大发挥职能作用的全过程, 以促使地方党委政府的决定通过法定程序成为人民意志, 确保党委推荐的人选经过法定程序成为国家行政机关的领导人员, 进而不断巩固党的执政地位 ( 二 ) 切实服务发展大局 人大发挥职能作用加强地方法治建设的最终目标是推动经济社会又好又快发展 目前的重点就是如何围绕科学发展的主题和加快经济发展方式转变的主线来做好立法 监督 人事任免等各项工作 作为当前和今后一个时期的首要任务, 人大在法治建设中发挥作用要着力在保障 十二五 规划实施 统筹城乡发展 改善投资环境等方面下功夫 特别是在立法方面, 要改变官僚型立法模式, 加快向回应型立法模式转变, 积极主动地回应公众的立法期待和市场的立法需求, 将其通过制度机制转化为经济社会发展的 增长点, 使经济社会发展逐步走向良性循环的发展道路 各级人大及其常委会要根据中央和地方党委的统一部署, 结合工作的性质和特点, 找准地方工作大局的切入点和着力点, 紧紧抓住事关改革 27

31 发展稳定的重大问题, 努力发挥人大的优势, 充分调动方方面面的积极性 主动 性和创造性, 在履职中彰显作为, 在尽责中服务大局, 努力使人大工作与地方党 委政府的中心工作相适应 相协调 相促进 ( 三 ) 坚持以人为本 人民代表大会制度的最大优势是密切联系群众, 最大危险是脱离群众 发挥人大的职能作用, 必须做到坚持以人为本, 说到底, 就是在任何时候都必须把实现好 维护好 发展好最广大人民群众的根本利益, 作为人大及其常委会工作的出发点和落脚点 落实到法治建设层面, 就是要建立起良好的群众利益诉求机制, 让人民群众的意愿得到真实 充分 自由地表达, 使法治建设的进程成为广泛 准确 充分反映和吸纳民意的过程, 将国家权力置于人民群众的监督之下, 最大限度地保障人民群众的利益 当前, 在发挥人大职能作用中坚持以人为本, 以改善民生为基本导向, 把人民群众关注的就业 收入 社保 医疗 住房等重点难点问题作为人大工作的重要内容 完善人大常委会联系代表 联系群众的工作制度, 从组织上 制度上采取有力措施, 切实保障代表知情权, 让更多的意见和建议及时地传递上来 提高代表履职水平, 积极改进代表议案 建议 批评和意见的办理工作, 多方面倾听群众呼声, 多渠道了解群众意愿, 及时反映和督促解决人民群众的合理诉求, 切实维护好人民群众的合法权益 ( 四 ) 努力做到开拓创新 加强地方法治建设是一个动态 发展的过程, 发挥人大职能作用必须适应国情和地方情况的变化, 努力做到解放思想与开拓前进相结合 继承与创新相统一 这就要求人大及其常委会要有强烈的政治责任心和历史使命感, 认真研究各种新情况新问题, 创造性地开展各项工作 同时, 所有的创新都要立足于坚持人民代表大会制度这一根本政治制度的前提, 紧密结合实际, 推动解放思想的成果由观念层面向实践层面转化, 把改革创新的精神贯彻到人大工作的各个方面 各个环节, 在法律框架内围绕提高工作质量大胆探索, 增强工作实效, 加强工作制度 机制和方法等方面的创新 _4 具体而言, 就是以突出地方特色在立法质量上有 28

32 新变化 以改进措施方法在监督实效上有新发展 以体现科学民主在决议决定上 有新突破等等 三 制度求解 : 人大职能在地方法治建设中的实现路径 在加强地方法治建设的进程中, 发挥人大职能作用应当与坚持和完善人民代 表大会制度结合起来, 将立法 选举任免 监督 重大事项决定作为四位一体的 有机组成部分来探求合理的实现路径, 这才是明智可行的办法 ( 一 ) 健全和完善立法工作制度, 为加强地方法治建设奠定基础 加强地方法治建设, 立法是前提 人大及其常委会在立法工作中, 坚持立法为民, 形成与国家法律法规相配套 具有地方特色 比较完备的地方性法规和规章, 以不断提高立法质量 一是明确立法工作指导思想 将慎用立法资源与加强经济立法统筹考虑, 更加注重推进社会主义新农村建设 环境保护 劳动就业与社会保障 维护社会稳定 应对突发事件等社会领域的立法, 充分发挥立法在表达 平衡 调整各种利益中的作用, 为地方经济社会发展提供有力的法律保障 二是坚持科学 民主立法 实行 开门立法, 推行 立法回避 制度, 扩大公民有序地参与立法工作, 有选择地将一部分立法项目拿出来委托或者招标, 完善专家论证 立法听证 立法质量评估的相关程序, 努力防止立法中可能出现的 部门利益法制化 倾向 注重创制性立法, 围绕具有地方特色并已积累了一定制度性成果的领域, 争取在全国率先立法 三是切实维护国家法制统一 在做好合法性审查的基础上批准一些地方性法规, 同时完善对规范性文件的备案审查, 依法撤销与法律法规相抵触的政府规章或不适当的决定决议, 维护法律的权威和尊严 ( 二 ) 健全和完善监督工作制度, 为加强地方法治建设提供保障 监督权作为人大及其常委会的一项重要职权, 是宪法和法律赋予的, 它的实施情况直接关系到法治建设的进程和效果 健全和完善监督工作制度, 一方面坚持民主集中制原则, 把关系改革发展稳定大局和群众切实利益 社会普遍关注的问题作为监督重点, 切实加强对带有普遍性 倾向性问题的监督, 有计划地听取和审议 一府两院 的专项工作报告 进一步规范和完善监督的形式和程序, 加 29

33 强对审议意见的督促办理 法律法规实施情况的检查和整改工作的跟踪检查, 不断增强监督工作的针对性和实效性 另一方面完善监督工作机制, 依法行使质询 特定问题调查 撤职等监督手段, 增强监督的权威性 闭会期间邀请代表列席常委会会议 听取和审议工作报告 组织代表检查 开展视察和专题调研等活动, 扩大代表对常委会工作的参与 条件成熟后, 建立地方人大专门监督机构, 一定程度上消解监督不作为的内发消极和制度障碍 ( 三 ) 健全和完善重大事项决定制度, 提高地方法治建设的实效 地方党委政府贯彻落实科学发展观和推进社会主义建设的重大举措, 必须通过国家政权的形式贯彻到国家事务的管理之中, 这就要求人大及其常委会行使重大事项决定权, 把党的主张通过法定程序转化为国家意志 健全和完善重大事项决定制度, 首先要正确界定重大事项决定权的内涵和外延, 坚持原则性与灵活性相统一, 根据特定时空条件将本行政区域内事关全局 有根本性 长远性以及涉及人民群众切身利益的全民性的社会事务纳人进去, 尤其是要将涉及群众利益的公共服务 公共管理中的重大决策和改革举措列入重大事项的范畴, 界定方法既可以是人大常委会直接做出, 也可以由同级人民政府 人民法院 人民检察院提出 人大常委会审定 同时, 要注意重大事项决定之后的督察和监督, 对执行不力或不执行的, 应追究责任, 必要时可以运用询问 质询 罢免 特定问题调查等手段, 切实保障权力机关决议决定的贯彻实施 ( 四 ) 健全和完善选举任免工作制度, 丰富地方法治建设的形式 依法选举 任免国家机关工作人员作为人大在加强地方法治建设中发挥职能作用的重要渠道, 是人民当家作主的重要途径和最高实现形式 健全选举任免工作制度, 就要不断完善党委依法向国家权力机关推荐重要干部的机制, 尊重人大代表和常委会组成人员的意见和建议, 实现广泛性和先进性的有机统一, 努力实现党管干部与人大依法行使选举任免权的有机统一 对于人大及其常委会选举 表决结果, 要做到切实尊重, 同时保持干部在任期内的相对稳定, 个别确需调整的也应严格依照法定程序办理 ( 本文发表于 云南社会主义学院学报 2012 年第 2 期 ) 30

34 为什么地方人大在立法上少有作为 作者 : 秦前红 本年度召开的湖北省人大全体会议, 有一项颇引人注目的议程 : 将在大会上审议 湖北省水污染防治条例 本项议程之设立除了凸显湖北省对水资源保护和水污染治理的重视外, 更耐人寻味的是省级人大全体会议行使立法权近年来几乎少见 但愿湖北省人大此举能激活有关地方人大运作的关注 一定层级的地方人大获得立法权并非人大制度降生即有, 其与地方人大常委会的产生发展相始终 1954 年, 宪法草案交由全民讨论时, 有人提出, 地方各级人民代表大会也应该和全国人大一样设立常委会 这个意见未获采纳 因为当时地方各级人民代表大会乃至全国人大常委会均没有立法权, 治国思路上官方对战争年代形成的组织动员方式有强烈的路径依赖 社会治理所需的规范主要仰赖于政策供给 地方人大基本上处于无事可做的赋闲状态 越是下级人民代表大会, 地区越小, 越容易召开会议, 地方人民代表大会闭会期间的职能, 由人民委员会 ( 即政府 ) 行使 所以在人民委员会以外另设常务机关实属多余 人民委员会既是各级人民代表大会闭会后的常设执行机关, 又是政府, 其所带来的问题便是, 当政府舍弃建国之初的理想主义色彩和意识形态引导下的高度道德自觉进入国家管理的日常之治, 既有权力不断膨胀的危险, 更有因管理与被管理角色分配而导致的与公民利益的矛盾, 此时若无一个对政府工作进行经常监督的机关, 而听任政府既当运动员又当裁判员, 无疑既不能树立政府本身的公信力, 又会影响人大自身权威的型塑 于是,1957 年上半年, 时任全国人大常委会副委员长 秘书长的彭真同志提出设立地方人大常委会, 惜乎由于反右斗争扩大化, 这个动议也沦为孤独呐喊 到了 1965 年, 设立地方人大常委会的动议再起, 提出者为全国人大常委会, 各方面对此也取得共识 遗憾的是, 人大与中国民主 法治一样是命运多舛, 此项建议再遭夭折 从 1966 年 8 月到 1974 年 12 月, 长达八年之久全国人大及其常委会竟然没有开过会, 地方人大由革命委员会代替 历经十年 文革 的劫难 31

35 之后, 痛定思痛,1978 年中共十一届三中全会慎重提出了加强社会主义民主法 制建设这一重大历史任务, 于是中国民主法制进程进入一个高速发展的快车道 1979 年 2 月, 全国人大常委会成立了全国人大法制委员会, 承担起了繁重的立法任务 彭真亲担主任之职, 并提出当前的工作就是加紧制定 7 部法律 : 刑法 刑事诉讼法 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 法院组织法 检察院组织法 中外合资经营企业法 在修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法时, 设立地方人大常委会 的呼声十分强烈 1979 年 5 月 17 日, 彭真专门给中央写了报告, 提出关于设立地方人大常委会有三个方案 : 一是用立法手续把革命委员会体制固定下来 ; 二是取消革命委员会, 恢复人民委员会 ; 三是县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会, 并恢复人民委员会作为行政机关 邓小平在审阅报告时一锤定音 : 我赞成第三个方案 县级以上地方设立常委会, 是一个重大改革 这也表征了中国民主法治发展的特殊况味, 即领导人的见识与魄力往往决定了制度发展的路向 1979 年 7 月 1 日, 五届全国人大二次会议表决通过了 关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议 和 7 部法律 决议 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定, 县级以上地方各级人大设立常委会, 赋予省级人大及其常委会制定地方法规的权力 当年, 全国有 22 个省 自治区 直辖市召开人代会, 选举产生了本级人大常委会 以后, 又基于改革开放的需要, 逐步授权经济特权 省会所在的市和较大的市人大及其常委会以地方法规制定权 30 年的实践证明, 地方人大与地方人大常委会在立法权限的划分方面一直是纠结不清 根据有关统计, 现行有效的地方性法规 8000 多件,90% 以上的地方性法规是由地方人大常委会制定的 近多年来, 地方人大常委会挤占地方人大空间的趋势越来越明显 其原因在于 : 第一, 地方人大与人大常委会之间立法权限划分不明 我国现行法律体系由 宪法 基本法律 法律 行政法规 地方性法规等组成 宪法 立法法和其他有 32

36 关法律明确规定 : 全国人大有权修改宪法, 制定基本法律, 全国人大常委会有权解释宪法, 修改基本法律, 并制定普通法律 尽管全国人大与全国人大常委会之间也有立法权限的交叉重合问题, 但从法律文本上与立法原则上来看两者还是各有相对清晰的立法空间 立法法对地方人大及其常委会之间的立法权限未作任何区隔 立法法第 63 条规定 : 省 自治区 直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要, 在不同宪法 法律 行政法规相抵触的前提下, 可以制定地方性法规 第 64 条规定 : 地方性法规可以就下列事项作出规定 :( 一 ) 为执行法律 行政法规的规定, 根据本区域的实际情况作具体规定的事项 ;( 二 ) 属于地方性事务需要制定地方性法规的事项 除本法第八条规定的事项外, 其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的, 省 自治区 直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要, 可以先制定地方性法规 在国家制定的法律或者行政法规生效后, 地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效, 制定机关应当及时予以修改或者废止 立法法之所以未对地方人大及其常委会制定地方性法规的权限进行划分揆诸原因, 大致有以下几种 :1. 中国采行一级多元的立法体制, 乃为兼顾中央和地方两个积极性发展的需要, 但法治统一为其目标所在 立法层次划分过多会妨碍这一目标的实现 2. 同时赋予地方人大及其常委会地方性法规制定权初衷便是为了补强地方人大运转不便 权能发挥实效不足的弊端 实人大常委会 虚地方人大 的制度安排思路导致立法权限划分似无必要 3. 宪法和人民代表大会组织法规定地方人大可以改变撤销同级人大常委会的不适当决定, 这一规定事实上保证了地方人大在相同调整事项上的立法高于同级人大常委会, 从而逻辑上使得地方人大可以规制人大常委会的立法空间 第二, 地方人大的规模难题 中国目前具有地方立法制定权的省 市人大, 其代表规模少则几百人, 多则上千人 立法作为一种追求科学的事业, 地方立法则更要因应实践性 及时性 地方性之需 如此繁重的使命交由一个巨量代表规模的机构未免有不堪承受之重 多人云集的地方代议机构要么陷入众声喧哗议而不决的困难境地, 要么是沦入集体失语指望他人的公地悲剧 仅有立法之名而无立法之实的草率立法徒然耗费立法成本, 且有损立法之公定力 33

37 第三, 现代立法为保证立法的品质, 通常会设定精致的立法过程, 在不同的立法过程控制之下最终达致立法宗旨的实现 一般而言, 立法均要经过三读 ( 三审 ) 过程 部分社会高度关切之立法则还会经过更多立法程序 地方人大一般一年召开一次会议, 如此会期制度下, 如果让地方人大进行经常性立法活动, 则必然使得立法严重滞后于实践之需 第四, 现代立法事务日趋专门化和专业化, 为了弥补立法机构专业知识的缺陷, 上世纪域外很多立法机构纷纷为其成员配置立法助理 依循我国人民代表大会制度产生之机理, 各级人大代表的产生以其具有广泛性 普遍性 先进性为首, 以具有参政议政能力为辅 以某省人大代表组成为例, 党政干部所占比例约 5 成左右 在如此代表结构之下, 代表要么处于立法能力缺失状态, 要么利益诉求的表达偏弱 加以地方性法规实行不力 权威性极度缺乏的状况, 地方人大立法必定陷入形式主义 走过场的状态, 人大代表的知识结构和能力要素其实完全不敷立法实际之需 通常具有立法权的地方人大的会期大约在 6 至 8 天左右, 在如此紧凑时间内, 人大代表要完成听取并审议一府两院工作报告 财政预算报告 国民经济和社会发展报告 人事任免报告 人大常委会工作报告等内容, 立法事项的审议充其量不过半天左右的时间 主观和客观要素都决定了立法不可能在大会期间得到审慎讨论 综上而论, 地方人大行使立法权仅为满足民主正当性之需, 从结构功能主义的角度而言地方人大立法则有力不从心之感 未来地方人大制度的改革当以 人大为虚 常委会为实 作为目标 更为大胆的改革其实可在改变代表方式 缩小代表规模之下, 实现代表大会与常委会的合一 代表大会和常委会各自为政的现状其实对人大制度本身的正当性 实效性构成颇为尖锐的挑战 ( 作本文发表在 民主与科学 2014 年 1 期作者单位 : 武汉大学 ) 四中全会后地方人大立法应研究把握的几个问题 来源 : 人大研究 2015 年 1 期作者 : 张云剑 34

38 党的十八届四中全会对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出了部署, 地方立法是国家法律体系的重要组成部分, 肩负着法治中国建设承上启下的枢纽作用 全会决定关于立法工作的一些新思维 新概念 新提法及由此产生的相关问题, 需要地方人大在今后的立法工作实践中研究把握 第一, 关于人大及其常委会主导作用问题 立法的主导作用, 主要体现在立项 起草和审议三个环节 从目前地方立法实践来看, 这三个环节都有加强的空间, 尤其是立项和起草两个环节空间更大 据不完全统计, 我国地方立法超过 95% 是政府部门提请并起草, 人大常委会 专委会 代表或委员联名非常少 实际工作中, 人大的作用更多地表现在对法规的审议, 而不是全面主导立法 全会决定 发挥人大及常委会在立法工作中的主导作用, 地方人大要想切实加强主导作用, 需要考虑抓手和切入点 : 一是通过强化专委会在地方立法提案中的作用, 大幅增加人大自主提请立法数量 人大设置专委会的初衷是为满足某一领域工作需要, 而实际情况是专委会在立法提案 起草 论证 协调及计划 规划编制中的作用在削弱, 主要原因是专委会立法监督对口的业务范围非常宽泛, 而机构建设又相对较弱 工作经费普遍不足, 导致专委会在立法工作中 心有余而力不足 可重点考虑两个方面:(1) 有效保障专委会人力 财力, 解决编制短缺 人手不够 经费不足的问题 (2) 强化专委会立法提案权, 重点解决当前 不痛不痒 的立法多, 而事关重点领域的基础性立法却很少的问题 建议凡是地方有必要立法而政府又不提出的项目, 都可由对应的人大专委会自行提案 自行组织起草并送审 二是进一步提高常委会审议法规的效率 质量, 强化审议把控能力 严格执行法律案审议前提前送达人大代表或常委会组成人员的时间规定, 让代表 委员们有更多时间研究 了解 审议法律案, 提高审议质量 对于部门间争议较大的条款, 如果协调环节始终不能达成一致意见, 既可以另行单独表决, 也可以直接由人大常委会审议 修改 确定并通过, 而不总是受制于政府及其部门的立场 人大常委会审议不应只是为满足形式上的程序要求, 可以也应该对立法重点 难点问题进行直接的现场审议把控, 既回归常委会审议角色定位, 防止常委会分组审议流于形式, 也彰显人大权力机关应有的权威 35

39 第二, 关于赋予设区市地方立法权问题 赋予设区市地方立法权的声音由来已久, 早在 1982 年修改地方组织法时, 考虑到一些较大的市政治 经济 文化地位的特殊性, 规定省会市和国务院批准的较大市具有地方条例的 拟订权,1986 年重修地方组织法将 拟订权 改为 制定权, 两次修改虽然一字之差, 体现的却是设区市地方立法权本质跨域 2000 年制定立法法时, 又将较大的市立法权扩大到经济特区所在地的市 四中全会决定全面放开范围, 赋予所有设区市地方立法权, 既顺应了时代发展需要, 也顺应了深化改革的需要, 既有利于设区市根据本地情况运用立法手段解决实际问题, 也保障了人民依照宪法实现当家作主管理本地事务的权利 需要把握的主要有两点 : 一是设区市地方立法权限范围 省级地方立法和设区市地方立法的界限关系, 如果处理不好很容易交叉和重叠 从赋予地方立法权的目的来看, 设区市地方立法更应该体现地方特色, 着力解决当地面临的实际问题, 尤其是那些不能通过全国 全省统一立法解决的问题, 如有关市政公用设施维护 城市绿地保护 市容环境卫生 城市居民养犬 烟花爆竹燃放 城市综合执法等问题, 不应该也没必要通过省级立法解决 另外, 对于本地特殊的事务, 如三清山的保护 婺源乡村开发 景德镇陶瓷发展等, 当然也适宜由设区市进行地方立法, 而不应上升到省级层面 二是设区市人大立法能力问题 除省会城市和较大的市外, 设区市人大都没有立法工作基础, 在机构设置 人才储备等方面先天不足 据不完全调查, 没有立法权的设区市人大基本没有设置法制委员会, 法制方面业务主要由内务司法委员会承担, 机关法律方面的人才也普遍比较缺乏, 常委会委员中有法律专业背景或从事过法律事务的委员更是凤毛麟角 在这种情况下, 如何保障设区市地方立法的质量要打一个问号, 也是省级人大在今后工作中应该重视的问题 第三, 关于民主立法公众参与问题 民主立法不仅是提高立法质量的根本途径, 也是保障立法公正的根本途径 要实现民主立法, 就需要拓宽公众立法参与渠道, 充分反映并尊重公众在立法博 弈中的利益诉求 全会决定 深入推进科学立法 民主立法 从当前地方立法 36

40 工作实践来看, 立法的部门利益倾向较为严重, 部分立法甚至成为部门揽权 要钱的工具, 影响了立法的公正和质量 如何从源头上保障立法公平正义, 有效拓宽公众参与立法渠道, 需要考虑两个操作层面的问题 : 一是如何保障公众参与的积极性 即便立法案通过电视 报纸 网络等媒体公开征求意见, 公众参与立法的热情也是一个问题 全会决定要 拓宽公民有序参与立法途径, 健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制, 如果地方人大在立法征求意见过程中, 再考虑设计一些精神的或物质的激励措施, 效果可能会更好 二是如何保障公众参与的有效性 卢梭曾经说, 立法需要最高的智慧, 如何提高公众参与立法的有效性, 可考虑以下途径 :(1) 重点发挥律师团体 专家团体, 尤其是行业协会在参与立法中的作用, 主要是认真落实四中全会提出的立法项目征集和论证制度 重大利益调整论证咨询制度和立法专家顾问制度 (2) 高度重视并强化人大代表 常委会委员在立法提案 起草 论证 协调 审议全环节的主体作用 人大代表 常委会委员由人民选举产生, 最能代表人民利益 立法法规定人大代表或常委会委员联名是 7 个立法提案主体之一, 全会决定也明确提出要 坚持人民主体地位 健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度, 应该说人大代表 常委会委员是最合法, 也是最有效的公众参与渠道, 应该高度重视 可考虑将人大代表 常委会委员按界别进行分组, 对口归入人大各专门委员会重点联系, 以便于闭会期间代表 常委会委员在人大专门委员会的立法和监督工作中发挥主体作用 第四, 关于地方宪法实施和监督问题 立国在于立宪, 治国则首要在于行宪 对宪法实施的好坏, 既表现为宪法之下所有法律 法规 规章及规范性文件依据宪法制定 所有的社会行为合乎宪法要求, 更表现在对违反宪法行为的严格追究与纠正, 以及为彰显宪法权威而设置的特殊程序 全会决定 健全宪法实施和监督制度 完善全国人大及其常委会宪法监督制度, 因此可以预见今后全国人大将增设相应机构或者指定现有内设机构承担该项职能, 而根据我国现行法律, 宪法实施和监督的主体只能是全国人大及其常委会, 地方人大在制定地方条例时, 如何对立法是否违反宪法进行审查存在一些尚需界定和落实层面的问题 : 一是地方人大常委会是否也应有对应机构 37

41 承担地方立法宪法监督职能 如果有对应机构, 那么这项职能如何定性, 是严格意义上的宪法监督职能还是一般意义上的合法性审查职能 二是地方人大在立法过程中是否应增设宪法监督环节 现行地方立法审查主要是事后备案审查, 立法条款是否违宪主要依赖立法在起草 论证 协调 审议过程中法制统一性的认识 理解和把握, 而在当前政府部门主导立法的情况下, 立法的宪法统一性最容易被忽视 因此, 地方人大在立法过程中是否应单独增设宪法监督环节, 或在二审时由人大法制委的审查报告明确宪法监督结果, 是一个值得深思的重大问题 三是对地方现行有效的条例是否应进行全面的宪法监督清理 全会决定明确提出 一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正, 按照宪法监督的一般性要求, 违宪行为既包括公民 法人 社会团体的行为, 也包括具体的行政行为和抽象的立法行为, 因此对地方现行有效的条例, 如果存在违反宪法的情况, 是否应进行全面的宪法监督清理, 也是一个值得把握的问题 ( 作者单位 : 江西省人大教科文卫委 ) 提高地方人大立法审议质量的研究与思考 来源 : 上海人大 2014 年 12 期 审议权是地方人大常委会依法行使职权的主要载体, 也是人大常委会法定职权的重要组成部分 省级人大常委会依法行使地方立法权的整个过程中, 集体审议是立法程序的核心环节, 是民主立法的集中体现, 也是保证立法质量的关键所在 三十多年来, 特别是立法法施行十多年来, 地方人大常委会不断探索提高立法审议质量, 积累了宝贵经验, 但也存在一些不足, 一定程度上制约了立法质量的提高 本课题旨在结合历届市人大常委会立法实践, 总结主要经验, 分析制约因素, 并提出进一步提高地方人大常委会立法审议质量的建议 一 制约地方人大常委会立法审议质量的主要因素 38

42 地方人大常委会在提高立法审议质量方面取得了许多成绩, 同时也应清醒看 到, 还存在一些不尽如人意的状况, 主要表现在以下几个方面 : ( 一 ) 审议准备不足, 导致审议水平和审议质量参差不齐 大部分组成人员在会前作了深入调研和充分准备, 审议发言能提出有见地 有质量的意见 但是审议前设置的立法调研 法规草案解读等程序, 由于出席率较低, 直接影响了对法规案的知晓度和集体审议的参与度 有些组成人员由于本职工作所限, 会前未对法规草案认真审读, 对立法宗旨和立法案的基本内容缺少研究, 对社会意见的深入了解不够, 参会时才草草翻阅法规草案, 审议时只能作些随感式发言 ( 二 ) 发言频次不高, 导致社会各方的利益诉求表达不够充分 常委会审议某些立法项目, 时有冷场出现, 审议发言者较少, 有的成熟度不高的草案只能依照程序付诸表决 由于审议发言不够踊跃, 社会各界对法规草案的代表性意见在常委会上少见表达或涉及, 利益诉求不够充分也影响了法规通过后的具体实施 在审议中, 少见审议者与法规草案起草部门之间的互动, 影响了审议的针对性和实效性 讨论某些问题出现不同意见时, 交锋碰撞不够深入, 这在一定程度上也影响了立法决策和立法质量 ( 三 ) 发言不够均衡, 常委会全体会议审议时有时发言面不够广 常委会全体会议审议时, 发言较多的往往是相关委员会和法制委员会组成人 员, 其他委员会组成人员发言较少 有时还出现参与调研的列席代表发言多于常 委会组成人员的情况 分组审议和全体会议审议的分工不够清晰 ( 四 ) 材料提供不足, 审议中运用座谈 听证 论证相关书证不够充分 从常委会审议的专业支撑看, 尽管相关委员会或法制工作机构就立法进行了深入的前期调研, 依法开展了座谈 听证 论证等工作, 但提供组成人员参阅的高质量材料仍显不足 从组成人员角度看, 在审议中有意识地运用这些材料也不够, 审议中对材料提出的重要意见缺乏反馈 39

43 ( 五 ) 集体审议的工作支撑力度不大, 对审议意见的记录 整理 发布 传 播等工作环节重视程度尚显不足 常委会审议情况的记录 整理 发布 传播, 是立法工作的重要保障 特别 是审议记录, 如何准确表达组成人员的审议意见, 对比全国人大和兄弟省市, 上 海相关工作还有一定差距 以上状况的产生, 一是由于客观形势的变化使立法工作难度加大, 对审议的 要求日趋提高 ; 二是驻会组成人员数量过少, 影响了审议质量的提高 ; 三是常委 会工作班子特别是法制工作机构的建设与立法要求还有差距 二 进一步提高地方人大常委会立法审议质量的建议 常委会的审议质量和审议水平, 在一定程度上反映了常委会工作的质量和水 平 为此, 课题组提出如下建议 : 设 ( 一 ) 以调动履职积极性 提高审议质量为重点, 进一步加强常委会自身建 加强常委会建设是提高依法履职能力和立法审议质量的根本之策 建议 : 一是在坚持中心组学习 组织专题学习会 深入委员会调研等有效形式时, 把学习贯彻中央市委重要精神 统一大家思想认识的落脚点放在增强组成人员的 一线 意识上, 放在做好人大工作的责任心和使命感上, 要求组成人员达成的共识具体落实到提高履职能力和审议质量上 同时, 加强立法专业知识学习, 进一步提高组成人员运用法治思维 法治方式的能力, 学会运用法治思维和法言法语参与审议, 运用法律规范 立法规范思考立法中的关键问题和关键条款 二是健全相关制度, 规范组成人员履职行为 修改组成人员守则, 可增加 增强履职主动性和积极性, 提高审议水平和审议质量 的表述 ; 建立健全组成人员依法与会 执行职务的请假制度, 作出有约束力的严格规定, 在常委会公报上完整公布每次常委会会议的出缺席情况, 以保证常委会会议的出席率, 并接受社会和代表的监督 ; 建立健全常委会会议相关材料寄送代表制度, 无论全体会议或分组会议, 每位组成人员的审议发言均经速记整理后刊发专题材料, 寄送全体市人大代表, 以便于 40

44 代表知情知政, 并接受代表监督 ; 严格执行履职记录制度, 常委会组成人员参加专题调研 执法检查 法规解读会 代表视察等活动, 以及发表意见 参与审议, 都应记录在册, 并把参与这些活动的情况作为向选举单位述职的重要内容 三是适当增加驻会组成人员的数量 随着人大工作任务日益加重, 增加专职从事人大工作的组成人员势在必行 但从十一届 十二届 十三届常委会组成情况看, 换届之初驻会成员分别为 35 人 31 人 28 人, 呈逐届减少的趋势 建议党组向市委反映, 积极争取增加驻会成员的数量, 以适应日趋繁重的立法监督等任务 ( 二 ) 以广泛了解民意 营造良好氛围 提供专业支撑为重点, 为提高常委 会审议质量创造良好的条件 建议 : 一是认真组织立法调研和草案解读会, 提高调研和解读的有效性 引导组成人员深入了解法规草案起草单位的起草用意, 加强互动, 主动询问, 深入了解条款设置背后的真实意图, 谨防部门利益 地区利益法制化 ; 调研要深入基层和群众, 尤其要与管理相对人直接见面, 倾听他们的意见, 法规草案中的重要修改要反复听取群众意见 二是在审议中充分发扬民主, 党组成员带头参与审议, 鼓励组成人员围绕议题, 畅所欲言, 从不同角度 不同方面提出意见 相关专门委员会和法制委员会侧重于自身专业发表意见, 其他组成人员可着重从调研和周围群众中了解民意, 反映群众对法规草案的意见 鼓励组成人员围绕关键问题 关键条款开展辩论和交锋, 以保证不同社会群体的利益诉求得到充分反映 三是法制工作机构应为常委会提供充分 准确的参阅材料, 包括座谈 论证 听证会的书面材料, 以帮助组成人员把握立法关键问题和关键条款, 了解社会各方的不同意见 四是进一步发挥立法研究所和其他研究机构的立法智囊作用 支持他们开展立法前瞻性研究, 加强前期调研论证, 实现计划项目的滚动推进和立法案的均衡送审 ( 三 ) 以健全审议制度 提高审议透明度为重点, 用制度保障和推动审议质 量的提升 立法工作的制度化 规范化 程序化是提高审议质量的重要保障, 实践证明, 符合实际情况的审议制度本身就是推动审议质量提升的重要动力 建议 : 一是恢 41

45 复常委会审议部分立法案的读稿制度 法案三读制是国内外立法的通用制度, 2001 年制定 上海市制定地方性法规条例 时, 就作出了常委会审议立法案之前先全文宣读法规草案的规定, 如前所述,2004 年通过法定程序, 以会前解读代替了读稿制度 实践表明, 取消了三读制度在一定程度上无助于提高审议质量, 反而在一定程度上影响审议正常开展 建议部分恢复读稿制度, 一些重要的法规草案, 如事关国计民生 涉及广大群众切身利益 社会普遍关注的法规草案, 可恢复读稿制度 这既帮助常委会组成人员集体审读, 也有助于组成人员了解法案全貌, 酝酿审议意见, 进入审议角色, 有助于组成人员发现文字瑕疵和内容疏漏, 并保持多次审议之间的连续性 二是完善审次制度, 提高每个环节的审议质量 实践表明, 二审三表决制是行之有效的好制度 在具体操作过程中, 法规草案表决稿在付诸表决 12 小时前书面印发常委会组成人员, 组成人员有修改意见, 既可书面提出审议意见, 也可依法提出修正案, 由主任会议决定是否付诸表决 从实践情况看, 一审和二审的分工不够清晰也一定程度影响审议质量和立法效率 建议进一步提高委员会初审报告的质量, 点明立法案的关节点, 表明委员会的评价意见, 提交常委会审议 常委会的一审 二审可确定不同的审议重点 : 一审一般安排分组审议, 侧重于对立法的必要性 可行性进行全面审议, 让所有组成人员都有充分时间发表意见 ; 二审一般安排全体会议审议, 针对一审反映的难点问题进行重点审议, 侧重于对立法的合法性发表意见 特别复杂和分歧意见较大的立法项目要进行三审 这样可兼顾审议的广泛性和审议的深入性, 把全面审议和重点审议结合起来, 全面提高常委会的审议质量 三是实行审议实况的视屏直播或文字直播常态化 历届常委会在这方面已开展了探索, 限于电视转播或录播平台有限, 无法常态化 建议本届常委会选择社会广泛关注 同广大市民切身利益密切相关的立法项目, 利用网络 微信等新媒体, 实施视屏直播或文字直播 这对提高审议质量是大大的推动 四是改进常委会审议议程安排的相关工作 为了保证审议质量, 议程安排审议时间应予保证, 每次会议审议的立法案不宜过多, 以保证年度立法审议安排的均衡性 尤其是上半年度要保证有一定数量的立法项目提交常委会审议, 以避免年底为完成立法年度任务而赶计划 赶进度 五是做实做好记录工作, 进一步提高常委会审议保障工作的规范化水平 建议 : 借鉴全国人大常委会和兄弟省市的做法, 无论常委会全体会议审议或分组会议审议, 发 42

46 言情况全部速记在案 可通过以下途径, 或聘请专业速记人员, 或加强机关年轻干部的速记技能培训, 原汁原味地记录组成人员的审议发言 建立网络专门平台, 经组成人员审阅后, 将其审议发言全文发表, 供市人大代表和其他组成人员参阅, 并接受代表监督 这样长期坚持的话, 对提高组成人员审议质量将起到很大的推动作用, 既能促使组成人员认真准备审议发言, 提高审议质量, 对工作班子集中精力服务于常委会会议 提高审议的保障水平, 也不失为一个具体可行的措施 ( 本文系 提高市人大常委会立法审议质量研究报告 的第二 三部分 ) 网络社会公民有序参与人大立法的路径与思考 一 引言 来源 : 浙江学刊 2013 年第 1 期 国内对公民参与研究的兴起源于基层选举和民主建设的浪潮始于 20 世纪 80 年代中后期政府治理过程面临的突出问题是公民上访问题而 21 世纪初因为网络参与在政府治理中发挥着越来越重要的作用从而进入学者的研究领域在这一研究领域中国内学术界已经认识到网络参与对于人大决策和监督的极端重要性于是从关注公共参与到致力于网络参与的研究取得了一些重要成果 ( 一 ) 理论的引进和研究的深入 俞可平等学者较早开始批判性借鉴西方治理和善治的理论范式强调公共参 与对于善治的积极作用丁煌从公民参与公共服务的选择和提供之一视角切入 探讨了公共参与对于公共服务质量的提升政府治理的意义 王浦劬认为政治参与是普通公民通过各种合法方法参加政治生活并影响政治体系的构成, 运行方式, 运行规则和政策过程的行为 俞可平认为政治参与就是公民为影响政府决策而采取的政治行为, 对于公民政治参与的形式与途径, 俞 43

47 可平认为 : 投票 竞选 公决 结社 请愿 集会 抗议 游行 示威 反抗 宣传 动员 串联 检举 对话 辩论 协商 游说 听证 上访等等, 是公民 参与的常用方式 在信息和网络技术日益发达的今天, 一些新的公民参与形式正在出现, 如电 视辩论 网络论坛 网络组织 手机短信等 ( 二 ) 研究领域的拓展 谢庆奎 林尚立 周志忍 孙柏瑛等学者关注了府际关系 公民参与 地方自治 第三部门 复合治理等问题, 并做了专题研究 俞可平指出 : 在信息和网络技术日益发达的今天一些新的公民参与形式正在出现, 如电视辩论 网络论坛 网络组织等, 俞可平认为, 公民参与能够促进社会生活的和谐与安定 何增科更明确指出 随着网络公民社会力量日益增强, 政府治理变革势在必行, 政府治理创新的着力点就是更多的参与透明度, 更有力的体制外监督, 更多的协商和对话 毛寿龙指出 : 网络政治的发展使得政治参与的深度与广度都得到了较大的提高 此外, 就研究的内容而言 : 有学者关注的是公民的维权参与 无序参与 ( 如群体性事件 ) 于建嵘把公民的无序参与分为三类: 维权 泄愤与骚乱 近几年来, 国内其他一些学者开始就公共参与与政府治理创新关系问题进行了开拓性研究, 例如, 薛澜等从整体上对危机治理中的公共参与, 对于非常态下的公民参与等问题与领域发展做了系统阐述 这一阶段的研究成果可以为本课题的研究提供可资借鉴的观点, 但本课题组主要关注的是在地方人大的实践中, 网络参与是如何有序参与地方人大立法 决策与监督工作的, 目前所面临的障碍与挑战主要是什么? 如何优化网络社会的公民参与将是本课题研究的意义所在, 为此课题组采用了上海市公民有序参与人大立法的实践作为研究对象并对此进行了剖析 二 网络社会上海市公民有序参与人大立法的现状 44

48 ( 一 ) 立法过程中的公民参与 1. 公布人代会旁听市民手机号码 2010 年上海市人代会一项创新是 : 人大首次向社会公布了 34 位旁听市民的姓名 工作单位 职务等真实身份, 还公布了他们的电话号码, 市人大常委会给每位旁听市民提供了专门接听百姓来电的电话卡 作为公务机使用, 老百姓可以随时向这些旁听市民拨打手机或发送短信反映情况 反映社情民意 再由旁听市民转达给人大机构, 在 2010 年 市民旁听制度的透明度继续升级 34 位旁听市民向社会公开手机号码, 这是上海人大工作的一项新举措, 电话公布 3 天内共接到 1300 多个电话 1200 多条短信 2. 网络全程直播立法听证会 多年来的实践证明, 立法听证制度是开门立法 民主立法的有效形式 作为一个立法者倾听公民呼声的渠道, 一个保障人民群众有序政治参与的民主形式, 立法听证也能够帮助立法机关获得更多信息 听取不同意见, 从而做出更科学的立法决策 使制定出来的法律符合社会实际 具有可操作性, 更有效地用法制手段维护好, 实现好, 发展好最广大人民的根本利益 2008 年上海首次进行网上文字直播立法听证会, 主要是为了进一步增加立法程序的透明度和开放度, 让更多的人了解, 参与立法的过程, 在某种程度上 这也是让市民监督人大工作的一种方式 此外, 立法听证会还是一个让公众了解立法过程的较好办法 增加信息的透明度和开放度 但是立法听证会现在还没有常态化, 只能说是每年拿几个比较有代表性的立法项目进行听证 另外, 参加听证会的人员怎么选拔, 听证会的结果到底会在多大程度上影响立法还有待探讨, 能不能让更多的人参与立法讨论中, 而不是仅限于参加立法听证会的那几个公民公开透明, 自觉接受群众监督, 公开透明是鞭策和推进人大工作的强大动力 上海人大常委会将年度监督项目和全年制定, 修改的法规草案全部向社会公开, 广泛征集公众意见, 听证会代表书面意见督办等活动进行网上直播 45

49 ( 二 ) 人大代表与选民之间的互动 1. 人大网议日 网络已经成为人民群众学习, 工作和生活中不可或缺的工具, 成为物质文明建设, 精神文明建设和政治文明建设的重要载体, 上海市人大常委会积极推进 E ( 电子 ) 人大 建设, 启动了对信息系统的全面升级改造, 初步构建了较为完备的网上应用服务体系 改造 完善了人大公众网, 加强了与市民的联系, 改造开通了上海人大代表网, 为加强常委会领导与代表之间的联系以及代表履职提供了便捷的网络平台, 建立了上海人大数字图书馆, 为提高常委会组成人员的审议水平提供强有力的信息支持, 开通了 19 个区县视频会场, 增强了常委会工作的透明度, 扩大了代表对市人大常委会会议的参与度, 从 2005 年 3 月 25 日开始, 以后每月的 25 日将被确定为 人大网议日 人大网议日 就是由市人大代表担任主要嘉宾, 围绕常委会年度工作重点和市民关心的热点问题, 定期通过网络聊天系统与网友直接沟通, 发展到有上海市人大常委会主任 副主任带头参加 人大网议日 活动, 与网民互动交流, 在上海人大公众网上开设网友意见征集平台, 将相关意见 建议作为人大各部门工作的重要参考 人大网议日 活动是听取市民意见, 与群众直接交流的一种好形式, 在立法前和立法过程中, 这种交流可以进一步宣传有关法律法规的立法宗旨, 对各项规定的理解进行互动式讨论有助于法律法规的实施 而对一些社会热点问题的讨论 则有利于市人大代表进一步了解市民之所想之所急, 从而能更好地代表广大人民群众参政议政 2. 人代会 网络热线 2011 年市十三届人大四次会议尚未开幕, 一条新闻就通过各大媒体传遍了浦江两岸和世界各地, 大会期间, 上海人大公众网将在人代会专页上开设大会 网络热线栏目 广泛征集市民的意见和建议, 据了解, 人代会专页于大会召开的前一天上午推出后几分钟, 就收到了两位网民提出的意见和建议, 可见这个栏目是很受公民欢迎的 当然, 在这一过程中 谨防网络依赖, 虽然中国有 5.35 亿网民, 并号称第一网络大国 但与我国的总人口 13 亿相比 所占比例还不足三分之一, 如果仅依赖于通过网络来征集民意, 因有大部分的选民由于种种原因 46

50 还不能通过网络平台来交流来表达自己的诉求 因而通过网络征集到的民意仅能代表一部分选民的心声而非全部, 缺乏广泛性和代表性, 尤其是一些没条件上网的选民之意愿, 而他们往往是最需要帮助, 诉求最多, 却最容易被遗忘的群体 再者人大代表以面对面的方式与选民交流更容易走进他们内心 代表们能确切的了解到公民的真实诉求 通过这种方式征集到的民意也最准确 最有代表性 3. 上海模拟常委会 自 2006 年起 上海市人大常委会定期邀请大 中学生开展 走进人大 的活动, 模拟常委会开会 模拟常委会这一创新其目的是要让更多的市民走进人大 更真切 更直观地感受民主法治进程的细节, 上海市人大常委会举办的 走进人大 主题活动始于 2006 年, 常委会通过 让市民走进人大 让人大走近市民 这一生动活泼 注重参与的活动, 让社会各方切身感受人大常委会是如何行使人民所赋予的权力的, 由此了解人大的性质 地位和作用, 从而更好地关注 支持人大工作, 深入开展邀请更多市民旁听常委会会议, 继续开设区县人大视频会场 健全新闻发言人制度 促进人民群众更多地了 解 参与和监督人大工作 三 网络社会公民有序参与人大立法的挑战 对于地方人大与政府而言, 如何组织与动员公民有序参与是新时期面对复杂的网络社会环境的第一大挑战, 换言之, 对于人大工作而言, 帮助公民理解公共参与的规则只是这一挑战的第一步 或者是关于公共参与挑战的最容易的部分, 甚至当他们接受了这一规则, 地方人大及政策制定者必须要选择什么时候 如何 怎样经常 以及在何种程度上使公民参与, 简言之哪些领域必须要有公共参与, 何种政策领域的政策制定必须要有公共参与? 尽管地方人大工作者通常抱怨公共参与必须有条件的限制, 影响有限, 这些必须条件是用来约束以及直接指导管理者如何接受公共参与, 至于参与的形式与程度往往是由行政人员的判断力所决定的 如最近频频发生在地方的暴力维权事件 就是一种维权式参与, 这种公共参与以肢体参与为主要特征 是公共参与的 47

51 一种极端形式, 且在当前的中国地方, 公民参与的程度和水平仍然很低 基本上仍然是以手段参与为主, 非制度化参与有扩大的危险, 非制度化参与往往会演变为暴力维权式参与, 这本身也说明在地方与基层有序 正常及规范的公共参与是何其重要, 它给了公民以正当的渠道诉求自身的利益, 而不致于公民因缺乏正常的参与渠道, 正当的利益诉求机制没有建立, 矛盾会日积月累, 最后演变成激烈的社会冲突与抗争 公共参与的第二个挑战是究竟什么能够被确切地称为公共参与的难题 就是 在网络社会 何时公民应该参与立法, 如何邀请和安排公民参与立法? 如何解决 网络参与的虚拟性与真实性之间的冲突? 这也是非常之重要的 挑战之三是哪些提案与立法需要公民积极的参与, 面对网络社会的复杂性 如何提升公共参与的技能 公共参与的质量与公共参与的影响力? 如何区别正常 的网络参与与网络传播谣言之间的限度, 都是政府所面临的难题 这一难题包括几个部分 首先, 人大工作者必须决定如何与公民共享权力在传统的公共参与中, 如在西方城市复兴时期享有 最高声誉的 城市咨询委员会, 与公民共享的权力也是非常小的 特别是, 信息是被共享的 但公民没有权利, 新时期的公共参与在网络技术的冲击下, 急需增加公民有序参与的影响和权利, 至于达到什么程度不是很清晰, 就公共参与的另一面而言, 公民可能会给予一定的咨询能力, 但不能确保它的影响力和权力, 在无限的决策权威下仍然为公共管理者所享有的同时, 必须允许公民参与决策的制定, 但我们的问题是 在制定决策的过程中权利应该如何为管理者和公众所分享? 尽管这一问题可能需要解决, 人大代表与公众究竟各能获得多少权利 第二, 人大工作者必须决定哪些公民可以参与, 参与的公民可能会受到严格地资格限定 如同我们现在已经进行的价格听政会或公共事务管理的听政会等有时管理者仅仅和少数的几个公民共同协商问题 特别是和那些重要的非政府组织或社团组织的领导, 有时有些问题需要整个社区的公民参与公共决策, 简言之, 在某些决策领域和决策过程中要求少数的社会精英参与决策 在另外一些问题上则需要更多的公民参与 48

52 第三, 管理者必须选择公民有序参与人大立法的特定形式 有关于此的观点有很多, 包括传统的技术, 或者现代政府所面临的某些现实问题, 以及随着管理技术的发展和社会科技的进步而带来的公共参与的新领域, 如网络参与, 虚拟参与或发展而带来了诸多的管理难题与挑战, 可见解决公共参与难题的厉害攸关性是可以理解的 一方面理解有序公共参与难题的正确模式可以为公共参与带来潜在的利润, 包括政策制定所需要的更多更有效的信息 聪明的决策者以及关于决策的更大范围上的公众接受程度, 另一方面如果解决公共参与失败的话, 可能会带来物质上的消耗与成本的增加, 譬如因不满而导致公民强烈尖锐的批评 严重地情况下, 有可能会导致整个公共决策体系的瘫痪 四 网络社会完善公民有序参与人大立法的路径与思考 ( 一 ) 培育公民参与型文化 在当前中国地方政府治理中如何提升网络参与的质量? 推动政府治理角色的创新? 仍然有许多急待解决的问题, 笔者认为首要的问题是教育的普及与发展, 培育健康积极的参与型公民文化, 如同西方的学者克里夫兰所指出的那样导致公共参与的需求增长的原因是教育 当公民受到了更多的教育 他们就需要更多地参与那些影响他们生活的决定 通过网络来一方面来推动教育和文化知识的传播 另一方面教育又提升了公民的素质和培养公民形成了阿尔蒙德. 维巴所谓的 公民文化 又称参与型政治文化, 是指社会成员往往公开的趋向于作为一个整体的系统以及政治的和行政的结构与过程的文化 由于传统的原因, 我国参与型公民文化曾经一度缺失, 民众政治参与意识非常薄弱 这与网络政治参与发展要求是极不相适应的 而网络的出现为公民创造了新的政治生活方式, 换言之, 网络政治参与, 一方面需要积极的政治参与文化与之相适应, 另一方面其本身的发展也会促进积极政治参与文化的培育 在网络时代, 政治应借助网络论坛等虚拟社区为公民搭建更多的公民文化培育的平台 让人民把有序地政治参与作为自己应有的权利和义务 而不是少数人和政府的事情, 正如列宁所言 : 人民需要的不仅仅是民主形式的代表机关, 而且要建设由群众自下而上来管理国家的制度 让群众实际地参与各方面 49

53 的生活, 让群众在管理国家中起积极作用 在公民积极地网络参与过程中, 民主意识 民主思维会日益形成, 最终成为一种民主习惯, 积极参与型的公民文化, 可使网络参与在一种相对成熟 理性的行为习惯指导下进行, 可促进网络参与的有序发展, 提升公民素质, 培养社会的远见和洞察力, 从而推动政府进行治理创新 ( 二 ) E 人大 人大制度的创新 在网络技术的影响下, 传统的公民参与形式已经不能满足公民参与人大立法的需要, E 人大 应运而生, 如何对之进行规范和制度化建构, 譬如 E 人大 代表的职业化建设等 E 电子人大 的虚拟化和常规的人大功能如何有机的结合? 如何发挥 E 人大 作为人大在虚拟空间的延伸和拓展 作为对当前人大制度的有效补充, 是一个颇值得探讨的问题 2005 年 各地方人大纷纷建设 E 电子人大, 如前所述,2005 年上海市人大常委会开通 人大网议日 每月邀请一次市人大代表作为嘉宾与网民交流 2005 年 7 月 25 日, 浙江省人大常委会首次通过网络视频直播浙江省十届人大常委会第十九次会议 3 次全体会议, 第一天就有近 8000 人同时点击视频观看 会议期间, 社会公众在网上直播室, 可以收看会议的全过程和即时浏览会议有关文件资料, 这一举措, 当时在全国首开先河, 这次网络直播被媒体称为 公民在家旁听人大常委会会议, 由个别旁听到集体旁听 2005 年 10 月 25 日, 北京市人大常委会开通新版门户网站, 网站对市人大及其常委会会议 立法听证会 新闻发布会等重要会议进行视频 图文直播,12 月 21 日 浙江省人大代表专用工作网开通, 这个网站登载了该省 89 名全国人大代表和 636 名省人大代表的基本资料, 还将公布 50 多位省人大代表的电子信箱 民情可借助电子邮件直陈代表 人大与公众实时 互动交流 网络成为人大与民意沟通的便捷通道 ( 三 ) 规制网络参与 随着新的信息技术的发展与网络传播进一步推动了知识传播的过程, 网络技术的运用加速了信息传播的速度 赋予更多的人在同一时间接受更多的信息成为可能 信息的传递突破了时空的限制, 更多的公民介入到信息流通的领域破坏 50

54 并削弱了作为中央集权的决策制定的基础原则即信息地集中控制, 结果, 如同克里夫兰所强调的那样 : 越来越多地工作在公民地参与中得到解决或者无法解决 越来越多的决策是在广泛咨询的基础上制定的, 如若不然, 做出的决策则得不到支持与贯彻 要实现民主行政 决策的制定与执行领域都需要广泛的公民参与, 排除公民参与政策执行实际上等同于否定任何关于民主行政的努力 对于失败的政策执行而言, 网络参与也是一剂有效的处方, 毕竟, 被蔑视的公民可能会拒绝执行一项没有他们参与建议或认同的政策, 网络参与普遍化的前提下, 完善电子政务 规范网络秩序 变无序参与为有序参与为政府治理献计献策 是提升政府治理质量的有效对策之一 此外, 由于社会与政府的制度严重地滞后于社会广泛变革的过程, 为机械化和科层制时代所设计的社会结构已经不太容易适应新的信息时代, 也不适应权威共享的社会, 用本杰明. 巴伯的话来说 政府曾经提供的只是一个最薄弱的民主, 强大的民主是共享参与制民主模式 强调 公民自治 而不是以公民的名义为代表的治理模式 强调公民能足够频繁地在基础政策制定中的直接参与, 以及重要的权力能被适当地配置 网络参与实现了这一目标, 但是 如何规范网络参与, 把网络参与和网络问政纳入到政府日常工作制度中去, 建立网络法规和制度 保证其规范化 法律化与制度化则尤为重要 把网络参与这种体制外的监督作为体制内监督的有效补充, 纳入到人大政协的监督建议体系中去 这样才能够形成一定的压力和动力 迫使地方政府切实解决治理中存在的问题 使政府治理创新成为可能 ( 四 ) E 提案 --- 公民参与人大代表立法的路径创新 如果说通过网络来培育公民参与型文化 建设 E 人大 制度乃至规制网络参与是从宏观层面应对网络社会公民有序参与人大立法的挑战 那么 E 提案 则是从微观层面和具体操作层面提供了公民参与人大立法的新路径, 由此实现了由 网络问政 向 网络议政 的转型, 网络社会环境下, E 提案 应运而生 51

55 中国最早的 E 提案 肇始于 2009 年人民网强国论坛的, E 两会专栏 短短一 二十天的时间累计收到网民提案 3500 多条 涉及到国计民生的各个方面, 其中如民生类的 E 提案第 773 号 : 关于完善全民社保 ( 养老保险 ) 体系的思路与建议 指出 : 建立新型农村社会养老保险制度已被提上政府议程, 加大社保覆盖面已纳入构建和谐社会的总体战略, 但要使之成为现实, 还需要一系列综合性政经改革的支持与配套以及社会观念的跟进 显然, E 提案 不仅仅反映了民意和民声, 而且将 虚拟社会中的民意 与 现实社会的公共需求 有机地结合起来, 经过几年时间的 演练 与发展 E 提案 的规范化程度越来越高, 部分提案甚至在形式上能做到与真实提案不相上下, 正如 法制日报 的一篇报道所言 : 人民网收到的 E 提案 所涉及的范围一点不比两会提案窄, 水平也并不低, 更重要的是 从 E 提案 的发展历程中能看到网络议政正逐渐走向理性化和规范化 而正是这种理性和规范, 成为推动草根民意逐渐从社会边缘走进政治视觉中心的力量 此外, 上海还在人大代表与公民之间建构了有效的互动与多元沟通机制, 即人大代表网络社区联络站和联络员制度, 诚然, 随着网络技术的发展, 网络已经越来越多地影响了公民参政的水平和参政方式 网络是重要政策信息的来源, 网络是现代社会中一种沟通的新媒介, 网络是 虚拟的民意 但却会产生更大的公共压力, 网络参与提升了对政府与人大的监督作用, 拓展了人大的功能, 有助于提升了公民对于人大工作的合法性认同, 为公民有序参与人大立法与监督成为可能 在网络参与的作用下, 地方人大制度的改革与创新成为一种普遍的刻不容缓地趋势 而扩大公民有序参与人大工作的路径探讨, 是一个长期的过程 ( 作者顾丽梅政治学博士复旦大学国际关系与公共事务学院教授 ) 52

56 十五副省级城市立法动态 深圳市立法动态 1. 深圳经济特区特种设备安全条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 2. 深圳经济特区控制吸烟条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 3. 深圳市人民代表大会常务委员会关于适时调整本市法规设定的行政审批的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 4. 深圳市人民代表大会常务委员会关于废止 深圳经济特区人民警察巡察条例 的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 5. 深圳市人民代表大会常务委员会关于废止 深圳经济特区经纪人管理条例 的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 6. 深圳市人民代表大会常务委员会关于废止 深圳经济特区商事条例 的决定 53

57 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 7. 深圳经济特区行业协会条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 8. 关于修改 深圳经济特区科技创新促进条例 的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 9. 深圳市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 10. 深圳经济特区规划土地监察条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 11. 深圳经济特区审计监督条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 12. 深圳经济特区政府投资项目管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 13. 深圳经济特区促进全民健身条例 颁布日期 : 实施日期 :

58 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 14. 深圳经济特区居住证条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 15. 深圳经济特区无偿献血条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 16. 深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 深圳市人民代表大会常务委员会 广州市立法动态 1. 广州市社会医疗保险条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 2. 广州市未成年人保护规定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 3. 广东省人民代表大会常务委员会关于批准 广州市人民防空管理规定 的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 55

59 4. 广州市人民代表大会审查批准监督预算办法 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 5. 广州市人民代表大会常务委员会关于废止 广州市企业治安保卫条例 和 广州市蔬菜基地管理规定 的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 6. 广州市水域市容环境卫生管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 7. 广州市流溪河流域保护条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 8. 广州市人民代表大会常务委员会关于许可对代表采取限制人身自由措施和实施刑事审判的若干规定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 9. 广州市人民代表大会常务委员会关于修改 广州市人民代表大会关于保障代表执行职务的若干规定 的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 10. 广州市南沙新区条例 颁布日期 : 实施日期 :

60 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 11. 广州市预防职务犯罪条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 广州市人民代表大会常务委员会 杭州市立法动态 1. 杭州市良渚遗址保护管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 2. 杭州市交通建设工程监督管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 3. 杭州市物业管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 4. 杭州市燃气管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 5. 杭州市户外广告设施和招牌指示牌管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 57

61 6. 杭州市企业工资集体协商条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 7. 杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 8. 杭州市渔业资源保护管理规定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 9. 杭州市院前医疗急救管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 杭州市人民代表大会常务委员会 宁波市立法动态 1. 宁波市人民代表大会常务委员会关于促进改革创新的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 2. 宁波市人民代表大会常务委员会审议意见处理办法 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 58

62 法 3. 宁波市人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告满意度测评办 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 4. 宁波市人民代表大会常务委员会专题询问办法 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 5. 宁波市企业工资集体协商条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 6. 宁波市甬江奉化江余姚江河道管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 7. 宁波市燃气管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 8. 宁波市人民代表大会常务委员会关于加强和改进检察机关民事行政诉讼法律监督工作的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 宁波市人民代表大会常务委员会 南京市立法动态 1. 南京市地方性法规实施情况报告规定 59

63 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 2. 南京市安全生产条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 3. 南京市湿地保护条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 4. 南京市燃气管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 5. 南京市人民代表大会常务委员会审议意见书督办办法 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 6. 南京市人大常委会关于加强生态红线区域保护的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 7. 南京市人大常委会市级财政预算审查监督办法 ( 暂行 ) 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 8. 南京市中小学幼儿园用地保护条例 颁布日期 : 实施日期 :

64 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 9. 南京市人大常委会立法项目库管理办法 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 10. 南京市人大常委会关于推进四大片区工业布局调整的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 11. 南京市轨道交通条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 12. 南京市紫金科技人才创业特别社区条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 13. 南京市少数民族权益保障条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 14. 南京市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 15. 南京市人民代表大会常务委员会关于修改 南京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定 的决定 颁布日期 : 实施日期 :

65 颁布单位 : 南京市人民代表大会常务委员会 青岛市立法动态 1. 青岛市价格条例 颁布时间 : 实施时间 : 颁布单位 : 青岛市人民代表大会常务委员会 2. 青岛市税收征收协助条例 颁布时间 : 实施时间 : 颁布单位 : 青岛市人民代表大会常务委员会 3. 青岛市胶州湾保护条例 颁布时间 : 实施时间 : 颁布单位 : 青岛市人民代表大会常务委员会 4. 青岛市海上交通安全条例 颁布时间 : 实施时间 : 颁布单位 : 青岛市人民代表大会常务委员会 5. 青岛市预算绩效管理条例 颁布时间 : 实施时间 : 颁布单位 : 青岛市人民代表大会常务委员会 6. 青岛市城市风貌保护条例 颁布时间 : 实施时间 : 颁布单位 : 青岛市人民代表大会常务委员会 62

66 大连立法动态 1. 大连市法律援助条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 大连市人民代表大会常务委员会 2. 大连市机动车排气污染防治条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 大连市人民代表大会常务委员会 3. 大连市节约用水条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 大连市人民代表大会常务委员会 4. 大连市志愿服务条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 大连市人民代表大会常务委员会 5. 大连市邮政条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 大连市人民代表大会常务委员会 沈阳市立法动态 1. 沈阳市残疾人保障条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 沈阳市人民代表大会常务委员会 63

67 2. 沈阳市邮政管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 沈阳市人民代表大会常务委员会 3. 沈阳市职业卫生监督管理条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 沈阳市人民代表大会常务委员会 4. 沈阳市公共体育设施条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 沈阳市人民代表大会常务委员会 5. 沈阳市人民代表大会常务委员会关于废止 沈阳市人才市场管理条例 的决定 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 沈阳市人民代表大会常务委员会 6. 沈阳市集体合同条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 沈阳市人民代表大会常务委员会 7. 沈阳市学前教育条例 颁布日期 : 实施日期 : 颁布单位 : 沈阳市人民代表大会常务委员会 济南市立法动态 64