参与式预算：民主神话抑或执政策略？

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晤甭凤
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1 21 世纪的公共管理 : 机遇与挑战国际学术研讨会会议论文参与式预算 : 民主神话抑或执政策略? 李瑞昌摘要 : 本文通过对浙江温岭上海金山的惠南镇和上海浦东无锡与哈尔滨等地的参与式预算试点地区实证考察, 依据公众参与预算的阶段方式过程和效果等几个维度提炼出以获取决策信息为目标以提升政府合法性为目标和以提升公共服务可接收性为目标三种参与式预算模式, 并认为造成三种模式目标和过程差异的原因在于试点地区的行政级别财政资源丰腴程度和原有民主基础不同而形成的而三地之所以推行参与式预算的根本目的在于基层政权的公共管理者需要寻求各种政治资源和政治力量帮助完成公共管理任务, 而无意于打造直接民主参与式预算正成为基层公共管理者必须掌握的一种新技能和新策略关键词 : 参与式预算政治资源管理技能执政策略 Participatory Budgeting: Democratic Myth or Administrative Tactic? Ruichang Li Abstract: Based on the empirical research on the experimental practice of participatory budgeting at Wenling City of Zhejiang Province, Huinan Town in Jinshan District and Pudong District of Shanghai Municipal government, Wuxi Municipal government and Haerbing Municipal government, this article investigates the reforming model of complementing participatory budgeting process. According to analysis of the phase /mode/process and purpose of public participatory in the budgeting process, the author classifies participatory budgeting model into three types, including Policy-decision information-oriented Reform, Governmental legitimacy-oriented Reform and Public Service Acceptability-Oriented Reform. The differences on goals and process exist in the bureaucratic degrees, financial resource situation and former democratic experiences. The fundamental purpose of these three governments who have made experimental reforming of participatory budgeting is to seek all kinds of political resources and forces to accomplish their administrative missions rather than pursue direct democracy. Therefore, participatory budgeting is a new skill and tactic the local public managers must master. Key words: participatory budgeting political resource management skills the tactic of governing 1

2 参与式预算 : 民主神话抑或执政策略? * 李瑞昌参与式预算在中国基层政府中试水, 不仅激发地方执政者的热情, 而且挑动学者们极大兴趣, 在浙江温岭和上海金山的惠南镇的参与式预算中, 学者作为观察者俨然成为一道亮丽的风景目前, 对参与式预算的讨论主要侧重于三个方面 : 一是从民主政治发展的角度, 探讨参与式预算与基层民主政权的关系, 认为参与式预算既是基层民主发展的表现又是民主政治改革的突破口 1 ; 二是从地方治理角度, 认为参与式预算将地方各种团体和力量吸纳到地方治理过程, 便于形成多元治理结构, 尤其是学者和其他社会机构对参与式预算的策划, 成为参与式预算开展的智力资源 2 ; 三是从政党执政而言, 认为参与式预算的开展不是给当政者添乱, 而本身就是执政者提高执政能力的一种举措 3 本文认为, 就目前而言, 参与式预算发展的方向并不是以民主政治建设为主流倾向, 而更多的是以提升公共管理者的管理技能与管理策略为已任一目标与过程 : 试点地区参与式预算的三种模式比较参与式预算本质上就是公民参与到公共预算决策过程中, 即公共决策中公民参与的问题美国研究公民参与专家约翰克莱顿托马斯认为, 公共决策中公民参与的适宜度取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制 4 因此, 它将公共参与的目标分为两类 : 一种是一获取信息为目标的公民参与, 另外一种是以增进政策接受性为目标的公民参与其根本目的是建构政府与公民强有力的合作关系当然, 要保持良好的公民参与的一个基本条件就是必须由高效能的公共管理者我们对五个地方政府参与式预算试点地区调查后认为, 从参与的目标来看可以分类三种模式 : 一是以获取决策信息为目标的参与式预算, 其典型是上海南汇区汇南镇的代表点菜模式 ; 二是以提升政府行为合法性为目标的参与式预算, 代表是浙江温岭的预算民主恳谈模式 ; 三是以增加公共服务可接受性为目标的参与预算, 上海浦东新区街道无锡市各区县街道以及哈尔滨道里区的各街道所使用项目预算支出选择模式可以归为这一类当然, 这种划分并不是绝对的, 而仅仅是就其主要功能作出的界定 ( 一 ) 以获取决策信息为目标的参与式预算上海市南汇区汇南镇的点菜模式对中国公共管理者而言, 在资源有限的情况下, 如何协调好上级政府的命令与地区公民的普遍需求, 显示了党政一把手高超的执政技巧而解决这一难题的策略就是一方面将上级政府的命令内化到公民心理, 另一方面则通过各种途 * 李瑞昌, 男,1973 年生, 湖南岳阳人, 管理学博士, 副教授, 研究方向 : 公共治理危机管理工作单位 : 复旦大学国际关系与公共事务学院, 联系方式 :rcli@fudan.edu.cn 2

3 径从公民获取相关需求信息传统公共管理者的做法是通过不断加大宣传, 把党和政府的政策和指令灌输到地区公民头脑中, 然后想当然地认为公民的需求就是上级政府的命令实际上, 惠南镇颠倒这种工作思维模式, 首先从获取公民的需求信息开始, 再通过一种票决民主的方式将上级政府命令输入到关键性公众之中具体解析如下 : 1 接触关键公众获取信息所谓关键公众就是一些公民群体的代表人物由于中国社会组织比较少, 因此, 每年 11 月底, 由惠南镇人民政府向各基层单位全体人大代表发放调查表, 要求他们就下一年度实事项目提出计划 2 公民调查公民调查是最常见的获取公民所有相关信息的方法公民调查可以通过问卷也可以通过访谈或小型会议汇南镇的各基层单位领导广大人大代表接到调查表后, 必须去农村进社区深入群众深入选民调查研究面向群众广泛听取和征集对实事工程的意见 3 民意汇集民意汇集是信息综合的过程, 也是镇政府综合上级政府意图和民众意愿的关键性环节汇南镇人民政府将征集到的实事工程信息进行汇总整理和筛选, 并由镇人大主席团编制实事工程征询表 ( 菜单 ) 4 民意代表的决策代议制民主的基本特征就是无法满足全民投票的要求, 难以形成全民公决, 只能用少数人的意见替代全体民众的想法镇人大主席团将实事工程征询表 ( 菜单 ) 发给每位人大代表进行点菜, 并将征询表 ( 菜单 ) 汇总后, 按实事工程得票高低进行排序, 提交镇长办公室会议讨论 ; 镇长办公会议根据得票多少和当年可安排财力状况, 初步形成实事工程项目方案 ; 在镇人代会上提交代表审议通过, 赋予法律效力 5 内化为了弥补代议制民主的缺陷, 必须通过各种方式将相关信息内化到居民的心理, 从而获得民意的支持汇南镇政府在政府的政务公开栏有线广播惠南通讯等本镇媒体上公布政府实事项目的相关信息, 广泛宣传, 尽力做到家喻户晓 ; 6 责任政策的执行能否落实往往是政府面临最大的问题, 而要确保落实就必须形成一种责任机制和监督机制为了保证预算项目最后能按时保质完成, 惠南镇政府将实事工程分解落实到各相关部门, 明确责任人责任单位, 确定完成的时间节点, 各部门在人大代表全程跟踪监督下组织实施 ; 每年年底, 镇人大组织部分人大代表对实事工程进行视察评议, 并通过效能测评的方式进行评估 ; 在次年的人大会上, 向全体代表报告实事工程完成情况, 主动接受评议 7 协作充分调动相关资源, 尽快解决公共问题是现代政府提高生产力的基本理念, 汇南镇政府借助人大代表之力, 赢得效率在 2004 年度人大代表点菜中, 黄路地区农村水网改造工程得票最高, 列为年度政府一号实事工程, 此 3

4 项工程涉及面广, 工程量大, 时间紧, 任务重, 由于专业施工队伍少, 一度贻误施工进度镇政府主要领导亲自出面协调, 镇人大代表也进行了专题视察在多方的呼吁下, 区自来水公司终于增加了施工队伍, 同时调整了休息时间, 加班加点, 确保了工程的如期完成, 使黄路地区东部 9 个村的人民群众喝上了高质量的自来水由于南汇区汇南镇主要讨论的项目预算, 而这些项目最后都要落实和实施, 因此, 项目预算决策的功能不仅在于项目投入的符合民意性, 而且还需考虑项目建设落实重如何获得更多社会资本的支撑从预算决策整个过程来看, 上海市南汇区汇南镇的点菜模式的参与式预算是以获取决策信息为目标, 其重点工作放在决策备选方案形成之前, 其基本的意图是保持决策备选方案的符合民意, 从而减少表决中分歧, 为整个项目落实培育社会资本 ( 二 ) 以提升政府行为合法性为目标的参与式预算温岭预算民主恳谈模式民主就是潘多拉的盒子, 一旦启动就会绽放出五彩缤纷的故事, 也无人可预见会有怎样曲折和不确定的结果 1999 年, 温岭市启动民主恳谈会, 将其作为党政府与群众之间的一种对话机制 2001 年, 将其深化为一种新型的基层民主形式此后, 经过三年多时间坚持不懈的推广深化规范和完善, 初步将民主恳谈作为党委政府组织引导广大群众依法有序参与公共事务的民主决策民主管理民主监督的新机制民主作为一种理念已经进入到当地居民心理, 民主作为一种制度机制正驱动政府运行装有民主盒子已经被打开, 而且再也回不去了而问题就在于民主恳谈作为一种基层民主形式, 源于基层的实践创新, 是没有法律地位的, 属于制度之外的制度安排得自然生长而这种体制外的制度安排是否具有合法性, 是否具有可持续性呢? 换句话说, 就是土生土长的民主形式遇到了生存的危机与此同时, 乡镇人大的三项职权选举权重大事项决定权和对政府的监督权从未真正有效行使过, 也难以落实因此, 如何让实践中民主恳谈与制度中乡镇人大形成有机统一呢? 在实践中温岭市采用两条腿走路的办法 : 一方面在法律法规中为民主恳谈找到护身符, 另一方面让现有的政治制度运转起来温岭市认为, 通过乡镇人大制度真正运转起来发挥其作用, 是继续推进基层民主必须要走的一条道路因此, 预算民主恳谈是将人大制度与民间探索二者结合一起最好的办法从整个预算民主恳谈的程序来看, 包括以下几个部分 1 建立专题研讨小组, 开放公民自发接触政府的渠道一般而言, 合法性来源有两条途径 : 一是得到法律的认可, 二是通过法定程序获得公民的支持 4

5 而要获得较高的合法性, 最好的路径是召开公民会议公民会议的目的可能是获取信息提供咨询参与决策或者三重目的组合只有当你弄清楚公民会议的目的之后, 才能确定会议的形式和结构 5 就温岭新河镇审议预算获取合法性而言, 实际上借助公民会议达到上述的三种目的因此, 对公民会议需要良好的经营, 不仅要通过各种途径使与会者能充分体现公民构成, 而且需要有法定的程序让这些与会者都能发挥自己的功能新河镇的实践来看, 他们不仅有选举产生的法定人大代表而且允许新河镇的社会公众自愿参加预算初审民主座谈会同时, 通过将人大代表和自发与会者分成了农业工业社会事业三个小组, 这样每个小组都是对该类型预算项目有兴趣的代表, 便于高效和负责地相互沟通和审议 2 公开预算草案, 确定会议的敦促人预算草案提前公开有助于民意代表充分读懂草案, 因为预算本身包含了相当复杂的技术含量, 同时, 也便于民意代表听取公民的意见而会议中有一位督促人, 一方面便于提高会议效率, 另一方面有助于记录会议真实状况会议的敦促人是中立者, 不能给予会议所讨论的问题的任何倾向性意见和暗示新河镇人大主席团提前两天将镇政府的预算报告草案和预算的细化说明发给人大代表, 并允许这些民意代表将预算草案带回家带到办公室, 充分让民众知情将意见通过民意代表传入到议事机构之内除了上述分组之外, 镇人大预算审查小组的 9 位成员也相应地分组分别参加并主持三个组的预算初审会后, 预算审查小组根据参与者的发言和讨论情况分别写出农业工业社会事业三个组的预算初审报告 3 说明斡旋和调停争议, 法定代表行使预算修正权由于预算分配落实到项目上就是利益分配, 在预算总额有限的情况下, 利益分配的非均衡性经常存在因此, 在审议会上存在各种意见冲突是一种常态, 预算的修正也是情理之中的事情根据阿罗不可能定理, 要形成一致同意的最优决策非常之难为了保证预算方案通过降低决策成本, 政府作为预算编制者必须对各项支出做出详细的说明, 而且要逐个回应不同的声音 ; 党委作为大会领导者则需要展开斡旋, 消解民意代表内部的分歧, 形成更大的共识 ; 作为大会组织者的人大主席团则要发挥作为人大代表的法定组织者功能调停各种争议, 避免大会产生不了法定结果会议功能落空的结局新河镇在人代会开会期间, 召开预算民主恳谈会, 会议由镇人大主席团主持, 全体人大代表和镇政府组成人员参加镇政府作预算草案的报告和预算细化的说明 ; 人大预算审查小组分别作农业工业社会事业三个组的初审报告人大代表发言, 讨论审议预算草案 ; 镇政府回应人大代表的询问意见和建议人大主席团与镇政府召开联席会议, 预算审查小组参加, 按照初审报告和人大代表的 5

6 审议意见预算草案, 并形成预算修改方案人大代表按代表团分成五组, 讨论审议政府的预算修正案 ; 人大代表若不认同政府的修改方案, 可联名提出预算修正议案人代会全体会议通过投票方式表决经人大主席团审查后提交的预算修正议案, 以及经联席会议修改后提交的预算报告草案温岭预算民主恳谈会所审议的预算草案是一级政府年度的总预算计划, 因此, 预算草案所涉及的内容和范围较广, 因此, 如何让预算草案每一项都能通过且不因某一项得不到支持而影响整个预算草案通过, 是保证整个预算决策能够顺利进行的前提同时, 一旦年度预算草案没有获得通过, 对于人大会制度和乡镇政府运行都会造成深刻影响, 甚至要波及到制度的合法性等诸多大问题因此, 温岭预算民主恳谈会将引导公民尤其是人大代表理性分析和接受年度预算草案作为预算决策的重点工作, 其根本目的在于防止制度损坏以及提高政府包括预算在内各项行为的合法性 ( 三 ) 以提升公共服务可接收性为目标的参与式预算无锡上海浦东和哈尔滨道里区的街道的项目预算支出选择模式街道作为区 ( 镇或功能区 ) 政府的派出机构并不具有财政权和预算权由于税费分成以及街道对自身区域内管辖经济实体的利润分享, 街道又有相当大数额的资金, 往往和原派出政府一起承担本社区的公共服务和公共产品供给由于街道没有代议机构, 而居委会是自治组织因此, 长期以来, 社区居民对公共产品和公共服务的需求无法反映到政府决策中来同时, 由于公民缺乏参与到社区公共产品和公共服务供给过程, 也造成了公民对社区认同意识和维护意识很低因此, 如何提高公共产品和公共服务的可接受性是基层公共管理者面临的一项挑战从试点地区参与式预算改革实践程序来看, 主要包括以下一些方面 : 1 培养知情的公众寇南认为任何旨在预防和解决公共争议的措施的执行, 其基础必然是拥有一个充分知情的公众群 6 而知情的公众群的形成除了信息公开之外还应通过教育等方式培养公众从试点地区的参与式预算实践来看, 进行参与式预算实践的程序第一步就是向社区公众公布社区项目的预算总数额哈尔滨道里区的各街道根据区参与预算委员会的工作部署和安排, 多方筹措资金, 并将资金数额上报区参与式预算委员会, 并及时对外进行公示 2 公民调查公民调查是管理者从更具代表性的公众那里获得信息的重要方式, 也是鼓励公众分享决策权力道里区的各乡 ( 镇 ) 街道的参与式预算委员会印制村屯或社区建设征求意见表, 由村委会和社区居委会向辖区居民逐户发放, 基本达到百分之百并对反馈意见进行梳理, 最终形成 43 个备选项目提交给乡 ( 镇 ) 街道参与式预算委员会, 并对外公示通过全民调查基本上把握住了公民的基本需求, 而且让社区居民把握住预算项目的必然性 6

7 3 公民票决公民透过投票不仅是公民行使最后的决定权而且修改规划的重要方式道里区各乡 ( 镇 ) 街道参与式预算委员会分别召开扩大会议, 吸收村民组长社区组长和群众代表参加, 通过投票并综合资金额度和本地实际情况, 在 43 个备选项目中产生 25 个参与式预算项目, 请专业人员设计项目效果图, 做出工程预算, 并对外公示乡镇街道参与式预算委员会组织 25 个项目所在村屯社区的村民和居民, 通过推荐和自荐等形式选举成立村屯社区代表大会, 产生了 1237 名代表, 代表人数占项目所在地区总人口的 5% 以上召开代表大会, 让代表了解工程预算情况及建设后的效果图, 请代表参与讨论, 提出意见和建议代表们在肯定现有规划的基础上, 献计献策, 提出了修建可供百姓娱乐的休闲区设置大院防护门等保障居民生活安全设施的建议, 进而对工程预算做出调整, 为参与式预算项目的顺利开展奠定了良好的群众基础 3 公民监督如果说, 票决是一次性投票的话, 那么, 公民监督则是程序性重复参与活动道里区的各乡 ( 镇 ) 街道参与式预算委员会, 本着保质保量经济便民的原则, 研究制定项目建设招标实施方案, 组织工程招标, 对确定的施工单位进行公示, 签订合同, 启动施工在项目执行过程中, 组织村民居民代表对项目施工情况进行检查, 接受群众的监督和质询整个施工过程有条不紊井然有序, 做到了文明施工, 保证了工程质量, 获得百姓的好评 4 公民评价公民评价是公众对项目的后果认可和鉴定哈尔滨道里区街道在项目施工结束后, 各乡 ( 镇 ) 街道参与式预算委员会组织工程验收, 向项目所在村屯社区代表大会公布工程验收结果和工程资金支出情况, 同时向区参与式预算委员会汇报工作情况 2007 年哈尔滨道里区的各参与式预算单位项目如期完工, 程序规范, 效果良好, 工程总结材料全面真实准确通过让公民参与到每一项公共产品和公共服务的全过程, 从项目信息筛选表决监控和评价都保证了公民意愿得以实现和公民作用得到了发挥, 从而也就保证公共产品和公共服务的公共性同时, 通过公民参与培养了公民的公共精神, 展示了公民资格的力量, 为公共产品得到有效的维护打下群众基础因此, 从街道层面实施的项目参与式预算来看, 其根本的功能不在于民主而在于提高公共产品和公共服务的可接受性, 培养社区居民的社区意识公共情怀二地位与资源 : 三种参与式预算模式的差异性解释尽管三种参与式预算模式都尽可能扩大公民参与范围数量, 最大化地满足公众知情权, 保证公民的决定权, 提高整个预算透明度 ; 但是, 我们依然可以发现其中的差异我们认为这些差异是由试点地区本身的政治地位和所拥有的资源所决定的 7

8 1 地位决定过程科层制依然是现代政府的基本结构形式, 不同层级的政府地位亦不同, 责任和要求也有差异从整体而言, 处于最基础的政府其政务信息的安全性最低, 这就决定了可以尽可能地向公民公开, 增加透明度因此, 我们看到参与式预算试点都在最基层的政府或政府派出机构, 因为这些区域的公众数量相对而言也比较少, 也便于公民参与到实际预算决策全过程之中但是, 也仍然能发现即使在最基层政府或派出机构还是采取预算内容与参与范围成反比的状况即, 预算公开内容越广而参与的范围相对而言更小些, 预算公开内容越小而参与的范围越大些南汇区惠南镇由于实行的是项目预算, 因此, 基本上向整个全区公民公开和鼓励参与, 各街道的项目预算也基本上如此而浙江温岭由于参与式预算内容包括整个政府一年的收支, 因此, 则挑选出关键性公众作为参与重点另一方面, 选择从基层政府进行预算透明公民参与的改革也表明基层政府面临存亡的危险如果公共机构自身地位很牢固, 那么, 他们会避免公民较多参与, 为的是维护组织的稳定性而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟, 以获取对其组织强有力的支持 7 近年来关于乡镇存废乡财县管和街道是否权力太大事务太多的争论不休, 成为政治改革的火药桶之一因此, 乡镇政府以及街道实施参与式预算不会影响到整个国家经济安全, 也不会波及到整个政权稳定 ; 恰恰相反的是, 它可以重新激活中国制度资源 2 资源影响透明度财政资源的丰沛程度也是影响到预算透明度的基本因素从两个镇政府的参与式预算而言, 南汇区汇南镇由于财政资源比较短缺, 属于上海市比较不发达的乡镇, 公众对镇财政资源关注度高, 公众宽容性和理解力也有相当大的约束因此, 如果实施全部预算内容公开可能会损害政府的形象, 影响到社会稳定而浙江温岭地区的乡镇由于财政资源比较丰富, 主要的基础设施建设基本完成, 公民的生活相对比较富庶, 人大代表有相当一部分都是拥有一定资产的企业家因此, 对政府开支诸多项目和内容接受度也就比较高而在各街道实施的参与式预算中, 由于各街道的资源不平衡以及街道并无预算权限, 因此, 依然以项目预算为主要对象在我们调查中也发现, 同样是街道层面的参与式预算改革, 上海浦东新区和无锡哈尔并道里区也存在很大的差异首先, 从动机上看, 从上海浦东而言, 首先推行的项目绩效预算改革, 街道连同区政府职能部门和乡镇一起开始项目绩效预算改革随着绩效预算改革的推行, 作为预算核心机构的财政局和领导机构的区委区政府很快发现, 绩效指标中的公众评价一栏的社会反馈难以操作 ; 因此, 核心机构和领导机构开始自发地推进参与式预算, 以此寻找绩效预算和参 8

9 与式预算的有机整合而无锡和哈尔滨更多源自中国发展基金会的推动其次, 从资源来源来看, 有些地方只是将其作为政绩工程来筹措资源而另外一些地方则自定项目来稳妥试行哈尔滨的道里区的街道参与式预算改革的预算资金是由区乡镇和街道参与式预算委员会和办公室从市区乡镇和街道共同筹措, 并将这项事务作为一个特殊的工作任务来进行, 因此, 资源比较有限, 参与式预算的项目也不多,2007 年, 道里区整个参与式预算项目资金为 1951 万, 无锡则是 2506 万上海浦东则是全面推开, 要求街道所有参与绩效预算的项目都要进行参与式预算, 不存在筹措预算资金的问题最后, 从达到目的上看, 无锡和哈尔滨的参与式预算更多体现在提供让社区居民满意的公共产品和公共服务, 而在上海浦东新区除了体现公众对项目评价之外, 很重要的一个考虑是如何监督街道财政资源的使用在我们采访中, 财政局和街道都表示 : 有些街道每年可使用的资金大到 10 多亿, 街道没有人大政协的监督, 因此, 我们除了一定数额项目要向功能区报告之外, 实际上处于监督缺位状态因此, 实施参与式预算和绩效预算是对街道财政资源使用的一种监督 3 政治资本催生民主从社会总体来看, 所谓政治资本是指通过投入能够产生政治效应的资源政治资本包括政治参与者的秉赋能力和身份, 以及公民素质从个体来看, 政治资本是指个体在市民社会与政治系统连接的互动过程中, 通过各种参与而产生政治行动的个体性权力政治资本与地方行动者在政策过程中的行动能力的三个因素有关 : 进入层面, 他们不得进入决策过程 ( 天资 ); 在这些过程中他们的产生影响的能力 ( 号召力 ); 他们自身作为政治行动者的观念 ( 政治身份 ) 因而作为个体拥有的由政治禀赋号召力及政治身份构成的政治资本的差异决定了行动者在政治生活中进入能力行动能力和认同观念 8 因此, 从政治资本的角度可以考察出参与式预算试点区的不同结构 (1) 政治资本高的参与式预算更显示出民主的特性政治资本不仅体现为公民政治成熟度, 而且表现为人大代表的代表意识公共管理者的包容能力和社会组织的热情在我们调查中发现, 浙江温岭地区由于有近 10 年民主恳谈经验, 无论是公民的委托意识还是人大代表的代理意识, 无论是政府官员的价值观念还是社会组织的政治倾向都比较明显而且成熟因此, 在预算民主恳谈过程中尽管有争议有斗争, 但是没有引发成员间肢体和人格方面的冲突, 也没有点燃社会内部冲突的导火线, 展示出民主是一种非暴力的特性 (2) 政治资本低的参与式预算更凸现出治理功能参与透明合作等是治理的基本内涵由于中国地方行政区中, 公民组织相对而言比较少, 尤其是能为了某些公共事务自发地与政府接触的组织更是寥寥无几因此, 如何直接将公民作为一个个体纳入到公共管理中来实际上是一个难题长期以来, 我们借助于 9

10 党组织和在自治组织中安排亲政者的方式吸纳社会力量, 这种做法既形成良好的社会控制模式但也带来了社会活力不足的弊端因此, 通过参与式预算让公民更容易地参与到社会自主治理中来, 从而有助于国家治理和社会治理的衔接三票决与协商 : 公共管理者的新技能与新策略预算透明度是现代政府一项基本原则, 公共预算和民主财政的基本内涵但是, 由于我国财政状况离公共财政还有一定距离, 政治系统民主运行仍有制度性的缺陷, 因此, 参与式预算试验更有助于提高公共管理者的技能 1 扩大公共参与是公共管理者一项新技能对于公共参与问题可以从两个角度来思考 : 第一从透明度角度来看, 主要考虑什么时候什么内容需要公民参与和哪些群体获得参与资格, 从而可以对整个决策的透明度做出判断 ; 第二从执政者如何使用公共参与达到管理的目的长期以来, 作为中国公共管理者的零头雁政府官员, 尽管在口头和文件上都在振臂高呼人民当家作主, 但是, 究竟怎样让人民当家作主并不清楚, 而且在对上负责的思维指引下, 采用了向上学习的工作思路定向, 上级政府怎么做的我们就怎么做这样必然降低自己创新能力缺乏工作的新技能和新策略因此, 越往基层的政府感觉工作压力越大, 因为政府的门前是一波又一波的公民的各种现实需求, 而办公室里则是上级政府一个又一个文件交待的各种事宜如何做才能使老百姓高兴上级政府满意呢? 这对于所拥有各种政治资源行政资源有限的基层公共管理者而言, 就是一个管理技能和管理策略的问题扩大公共参与无疑是一个好的管理技能和管理策略因为, 第一参与体现党和国家的性质 ; 第二参与满足公民对政治权利增长需求 ; 第三参与也破解地方政府双重角色的困境 ; 地方政府一直既是中央政府在地方的代表又是地方居民的代言人, 二者经常存在某些得不一致第四公共参与也动员了社会资源, 便于社会问题和社会矛盾的解决 2 参与形式应在票决和协商之间选择问题就在于怎么进行公民参与, 即如何从提高透明度角度, 依靠技术和程序创新来吸纳公民参与, 从而, 使公民参与做到既有序又能激发公共精神从基层政府所能提供公民参与事务而言, 无非有三种事务 : 第一地方党政一把手的人员确定, 第二政府日常运作过程和公共事务管理过程, 第三就是通过公民参与预算, 控制钱的用途从我国基层政府在提供公民参与国家管理, 推动民主的尝试中, 基本上都采用的第一种办法, 如四川步云乡采用乡镇长直选, 南京的一些区的下属镇政府采用党政一把手党内提名与公民提名相结合的办法等等实际上都是走西方民主式的道路, 其结果是上级政府不欢喜公民对过程不买账学者指责违反宪法也有从第二种路径开始的, 如浙江温岭的 10

11 民主恳谈会就是从公民参与公共事务探索基层民主建设的问题但是, 公民参与公共事务这条路径有两个明显的缺陷 : 第一从公共管理者而言, 实际上是难以见到实效的, 因为民主恳谈更多体现于工作的过程而难以落实到工作的结果之中 ; 第二对于参与民主恳谈的公民而言, 从最初找到了一个说话的机会就是说说而已的失落, 因为通过民主恳谈实际上难以形成结论和结果, 与早期的作政治思想工作的效果没什么不同, 民主恳谈就是一种政治思想工作 9 这也是民主恳谈后来走到难以为继的原因而启动参与式预算最大的功能就是过程与结果之间建立一种有机联系, 通过公共参与不仅让公民行使了管理公共事务的权利而且真正对公共预算进行修正和监督 3 参与目的是将公民治理与国家权威有机结合参与为了谁不仅是重理参与者的动力机制问题而且是重塑国家权威的问题由于今年来, 我国推行基层村民自治和居民自治制度, 一些学者和实践者认为参与式预算是公民自治进一步扩大, 应该把公民看作是公共服务的消费者而不是选择公共服务提供种类和提供方式的决定者从一定意义上讲, 参与式预算是公民治理的一种表现, 但是, 我们也发现参与式预算面临着相当大的困难, 其原因有乡镇存废改革的大趋势所迫, 更主要则是地方政权的党政领导人消极抵抗如果没有行政官员个人认可公民参与发挥的作用, 公民参与的各种创新行动就没有办法产生效果 10 因此, 在民主政治中, 应当重视的是领导与组织的作用, 而非社会底层的自发行动 11 换句话说, 实际上在西方国家关于公民治理还是国家管理之间也一直存在争议 12 从中国实际状况来看, 公民参与和村民自治或居民自治都需要与国家权威有机结合才能让整个社会有序运转起来南汇区惠南镇人大主任就谈到 : 我们点菜模式之所以能够进行下去, 关键还是乡镇书记的支持还有乡镇镇长的配合, 我人大主任就是起到倡议和说服的功能, 当然, 如果我像诸多从一线退下来到人大的同志一样不想办点事也是无法做起来的实际上, 现在乡镇党政领导由一个人担任后, 获得书记支持就更重要了很明显的是, 由于中国有特色的党领导下政治体制, 必然要将党的权威国家权威和公民权利结合在一起从另外一层意思来看, 预算是一种技术性很强的工作, 参与作为一种管理方式无非是将日常知识与专业知识, 公民与专家之间连在一起, 至于如何联结可能在不同的地方有不同的方式, 而制约其中关键点是在公民参与太多和公民参与太少之间寻找一个适宜点 13, 多了也许将公民治理引发为过度民主的失控, 少了则将国家权威推至极权从各地参与式预算实践来看, 其实就是党政领导作为地方公共事务的管理者充分利用了人大代表更有效地处理诸多公共问题, 从而开发了现有政治资源, 并使这些资源成为地方治理的结构支撑从这个角度 11

12 来说, 也是有效地解决了民主与专家知识与常识科学与艺术的矛盾因此, 平衡二者之间的关系实际上是公共管理者面对难题, 是一门公共管理的艺术参考文献 : 1 褚燧 : 参与式预算与政治生态环境的重构新河公共预算改革的过程与逻辑, 公共管理学报,2007 年第 3 期 2 陈家刚陈奕敏 : 地方治理中的参与式预算关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究, 公共管理学报,2007 年第 3 期 3 何俊志 : 民主工具的开发与执政能力的提升解读温岭民主恳谈的一种新视角, 公共管理学报,2007 年第 3 期 4 约翰克莱顿托马斯 : 公共决策中的公民参与: 公共管理者的新技能与新策略, 中国人民大学出版社,2005 年, 第 32 页 5 Cogan,E.. Successful public meetings: a practical guide for manager s in government, San Franciso:Jossey-Bass P3. 6 Connor, D. M. A new ladder of citizen participation. National Civic Review, 1988(77)PP MacNair,R.H., Caldwell,R.,&Pollane,L., Citizen participants in public bureaucracies: Foul-weather friends, Administrators & society, 14, 李瑞昌 : 关系结构与利益表达, 复旦学报,2004 年第 6 期 9 陈奕敏 : 温岭民主恳谈会 : 为民主政治寻找生长空间决策,2005 年第 11 期 10 Berry,J.M., Portney,K.E.,&Thomson,K. The rebirth of urban democracy. Washington, DC: The Brookings Institution.,1983,PP E E 谢茨施耐德 : 半主权的人民一个现实主义者眼中的美国民主, 天津人民出版社,2000 年, 第 123 页 12 理查德 C 博克斯 : 公民治理: 引领 21 世纪的美国社区, 中国人民大学出版社,2005 年 13 约翰克莱顿托马斯 : 公共决策中的公民参与: 公共管理者的新技能与新策略, 中国人民大学出版社,2005 年, 第 153 页 12

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<4D F736F F D20B2CEBFBC3231C6DAD1A7CFB0D3EBCBBCBFBCC4DAD2B3> - 1 - 学习决定应把握的十大看点和亮点 - 2 - - 3 - - 4 - - 5 - - 6 - - 7 - - 8 - - 9 - - 10 - - 11 - - 12 - - 13 - 开县新型城镇化建设的途径与对策初探 - 14 - - 15 - - 16 - - 17 - - 18 - 上接第 23 页加快发展推动发展 - 19 - - 20 - - 21 - - 22 -