The Social Conditions in China 2008: Analysis and...

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1 2008 中国社会形势分析与预测 汝信陆学世李培林主编 目录 前言中国加快以改善民生为重点的社会建设发展篇中国当前城乡居民生活消费状况 2007 年就业 : 改革中的制度完善与创新 2007 年中国社会保障发展报告城乡最低生活保障制度基本形成 2007 年中国教育的发展与改善全民医疗保险走上正轨 2007 年社会治安形势 2007 年 : 科学发展看环保 2007 年中国预防和惩治腐败的形势调查篇党政领导干部对 2007~2008 年中国社会形势的基本看法 2007 年中国居民生活质量调查报告中国当前的婚姻态势及其变化趋势专题篇 2007~2008 年 : 中国收入分配新动向 新趋势和新思路通货膨胀与资产价格上涨对中国社会的影响 2007 年中国互联网舆情分析报告阶层篇 2007 年 : 劳动保障立法年的中国劳工状况 2007 年中国农民发展报告 : 新发展, 新问题, 新挑战中国私营企业主阶层 : 成长过程中的政治参与 前言 中国加快以改善民生为重点的社会建设 2007 年, 中国宏观社会经济继续保持良好发展态势 社会建设在许多领域获得快速推进, 解决各种重大民生问题的力度空前加大 金秋十月, 中国共产党第十七次全国代表大会在北京召开, 这是中国经济政治社会生活中的一件大事 大会报告 高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗, 完整正确地提出和阐述了中国特色社会主义理论体系, 推动科学发展 促进社会和谐, 成为中国未来经济社会发展的重要指导方针, 深化改革 协调发展 突出关注民生 更加注重公平, 成为当前社会发展的主题

2 一 2007 年社会发展基本形势 2007 年的中国经济社会发展形势, 有两个突出的特征 :1 经济继续高速增长, 已经连续 5 年 GDP 增长保持在 10% 以上, 为社会发展和建设提供了坚实的物质基础 ;2 社会建设事业取得新的进展, 特别是在若干重要民生领域形成了快速推进的发展态势 ( 一 ) 加快推进以改善民生为重点的社会建设发展战略基本形成 根据中共十七大报告的部署, 中国在新世纪新阶段加快推进以改善民生为重点的社会建设发展战略包括六大民生任务 :1 优先发展教育和建设人力资源强国 ;2 积极扩大就业和协调劳动关系 ;3 建立健全公平合理收入分配制度 ;4 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系 ;5 建立基本医疗卫生制度以提高全民健康水平 ;6 通过完善社会管理来维护社会安定团结 这六大民生任务, 是当前构建社会主义和谐社会的工作重点 ( 二 ) 经济继续超周期增长, 防止大起大落成为主题 2007 年是从 2003 年启动的中国改革开放以来经济第三次高速增长周期的第五个年头 前三季度,GDP 为 16.6 万亿元, 同比增长 11.5%, 高于 2006 年同期增长幅度 预计 2007 年全年 GDP 增长速度将超过 11%,GDP 总量将突破 23 万亿元, 逼近或达到世界第三位 与此同时, 物价保持基本稳定, 前三季度居民消费价格同比上涨 4.1%, 但其中食品价格同比上涨 10.6% 保持经济平稳持续增长, 防止出现大起大落, 已经成为当前宏观调控的主题, 迄今为止, 国家在年内已 10 次上调存款准备金率和 5 次上调金融机构人民币存贷款的基准利率 ( 三 ) 新农村建设全面展开, 农村社会建设取得明显进展 在近年来实施的中央一系列利农 惠农政策推动下, 农村形势明显好转 2007 年, 农业生产稳定增长, 夏粮产量 万吨, 比上年增产 145 万吨, 增长 1.3%; 秋粮继续增产, 全年粮食总产量将超过 5 亿吨, 这是连续第四年获得丰收 农民收入持续增加, 预计全年农民人均纯收入实际增长可达 8% 左右, 这是 1997 年以来近 11 年间农民收入增长最快的年份 农村社会建设事业取得新进展, 随着政府把义务教育经费全面纳入公共财政保障范围, 长期困扰农村的义务教育要向农民收费的问题得到解决 国家还对农村教育给予财政投入的倾斜,2007 年全国农村义务教育阶段家庭经济困难的学生基本都享受了 两免一补 政策 ( 即免杂费, 免书本费, 补助寄宿生 ), 这项政策惠及了 1.48 亿农村学生 政府还加快了新型农村合作医疗制度建设, 到 2007 年 6 月末, 这项制度已经覆盖全国农村 84.9% 的县市区和 82.8% 的农业人口 与此同时, 农村最低生活保障覆盖面快速扩展, 农村养老保险也在积极试点 据各地调查, 免除农业税以来, 农民对政府工作的满意度逐年持续上升, 农村社会比较稳定 ( 四 ) 人民生活继续改善, 农民收入增长显著 2007 年前三季度, 城镇人均可支配收入为 元, 扣除物价因素同比增长 13.2%, 比上年同期提高 3.2 个百分点 ; 农民人均现金收入 3321 元, 扣除物价因素同比增长 14.8%, 比上年同期提高 3.4 个百分点 城镇人均可支配收入和农民人均现金收入的增长均超过了 GDP 的增长速度, 但城乡收入差距仍呈扩大态势, 扩大的速度放缓 随着收入增长以及国家社会保障水平提高, 居民消费信心指数上升, 消费对经济增长的拉动作用继续增强 2007 年前三季度, 社会消费品零售总额为 63827

3 亿元, 同比增长 15.9%, 增幅比上年同期提高 2.4 个百分点 ; 不过, 物价上涨比较显著, 出现需要警惕的通货膨胀苗头 消费的增长和股民的增加导致城乡居民储蓄存款余额增速放慢 截至 2007 年 9 月底, 中国金融机构居民户人民币存款余额为 17.2 万亿元, 同比增长 6.9%, 增速比上年同期低 9.2 个百分点 ; 比年初增加 7621 亿元, 同比少增 9710 亿元 2007 年, 进入股市的居民人数大幅度增长, 居民储蓄更多地向股市转移, 持续的股市热一方面增加了股民的财产性收入, 另一方面也加剧了股市的风险 ( 五 ) 就业形势继续好转, 就业结构显著改变 在积极就业政策的推动下, 尽管目前中国就业压力仍然较大, 但 2007 年就业形势继续有所好转, 总体紧张局面继续缓解 截至 9 月末, 全国城镇累计新增就业人数 920 万人, 预计全年新增就业人数可接近 1200 万人 前三季度, 下岗失业人员再就业 406 万人, 就业困难人员再就业 110 万人 截至 9 月底, 全国 84.7 万户零就业家庭, 已有 81 万户实现每户至少一人就业, 占总量的 95.7% 全国城镇登记失业率呈下降趋势,2007 年上半年城镇登记失业率为 4.1%, 而 2006 年为 4.2%,2005 年为 4.3% 2007 年中国劳动力市场的特点 :1 城镇第三产业的用人需求依然占主体地位, 第二产业的需求上升 ;2 企业用人占劳动力市场的主导地位, 内资企业的用人需求下降, 港澳台商和外商投资企业的用人需求增加 ;3 企业一线普通工人的需求上升, 生产运输设备操作工需求进一步加大 ;4 失业人员构成发生结构变化, 企业面临技术人员的短缺问题 中国劳动就业结构在 十五 期间发生较大变化, 第一 二 三产业就业人员的比重, 由 2002 年的 , 转变为 2006 年的 这意味着中国工业化进程已经进入了中期阶段 2007 年就业结构进一步得到优化, 农业劳动者比例可进一步下降到 41%, 如果今后 5 年能把农业劳动者比重降到 30% 左右, 劳动就业结构将发生历史性变化 ( 六 ) 教育投资显著增加, 教育公平得到促进 2007 年, 国务院批准 国家教育事业发展 十一五 规划纲要, 规划要求, 十一五 期间, 小学净入学率保持在 99% 以上, 初中毛入学率达到 98% 以上, 初中三年保留率达到 95%, 高中教育毛入学率达到 80% 左右, 高等教育毛入学率达到 25% 左右, 青壮年文盲率降到 2% 左右 为了实现上述教育发展目标, 政府将逐步把义务教育全面纳入公共财政保障范围, 确保财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度 2007 年, 全国财政预算内教育支出预算为 6461 亿元, 比 2006 年增加 1053 亿元, 增长 19.5%, 高于全国财政支出增长幅度 其中,2007 年中央财政安排教育支出预算 亿元, 比 2006 年增加 亿元, 增长 41.7%, 大大高于中央本级收入预算和支出预算的增长幅度 2007 年 5 月, 国务院印发了 关于建立健全普通本科高校 高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见, 决定从 2007 年秋季学期开学起, 进一步建立健全中国家庭经济困难学生资助政策体系 这是继全部免除农村义务教育阶段学杂费之后, 促进教育公平的又一项大政策 从资助范围看, 国家励志奖学金由每年的 0.3% 扩大到 3%; 高校国家助学金由每年的 3% 扩大到 20%; 中等职业教育国家助学金由每年的 5% 扩大到 90% 从资助强度看, 国家奖学金由每生每年 4000 元增加到 8000 元 ; 新设立的国家励志奖学金为每生每年 5000 元 ; 高校国家助学金由生均 1500 元增加到生均 2000 元 ; 中等职业教育国家助学金由生均 1000 元增加到生均 1500 元 为了建立这一新的资助政策体系,

4 中央和地方财政 2007 年上半年投入的经费达 154 亿元左右 2008 年全年中央和地方财政投入将在此基础上翻一番, 达到 308 亿元左右 这项大政策将惠及全国 1800 多所高校约 400 万名学生和 1.5 万所中等职业学校约 1600 万名学生 ( 七 ) 城乡社会保障覆盖面继续扩大, 保障水平继续提高 中国各项社会保险覆盖范围继续扩大 截至 2007 年 9 月底, 基本养老保险 基本医疗保险 失业保险 工伤保险和生育保险参保人数分别达到 万人 万人 万人 万人和 7327 万人, 比上年底分别增加 4.6% 16.7% 2.5% 10.9% 和 11.8% 与此同时, 各级政府积极探索建立农民工社会保障制度, 截至 9 月底, 农民工参加工伤和医疗保险人数分别达到 3447 万人和 2903 万人, 分别比上年底增长 26.4% 与 18.5% 城乡最低生活保障覆盖面稳步扩大, 农村最低生活保障快速推进 到 2007 年 9 月份, 城镇居民最低生活保障人数达到 万人, 比上年同期增加 10 万人 ; 农村最低生活保障人数达到 万人, 比上年同期增加 万人 城镇居民基本医疗保险试点工作全面展开, 全国 79 个试点城市大多数已出台了试点方案, 城镇基本医疗保险参保人数稳步增加 企业退休人员退休金偏低问题得到充分重视 为了解决企业退休人员与机关事业单位退休人员退休金差距过大 早期退休的企业退休人员退休金偏低等问题, 国家做出了逐步提高企业退休人员养老金标准, 并向具有高级职称的企业退休科技人员以及退休早 基本养老金偏低等人员倾斜的决定 从 2007 年 7 月 1 日起对企业退休人员基本养老金标准的调整, 是 2005 年以来第三次提高这一标准, 在此基础上, 国家在 2008~ 2010 年间还将连续 3 年继续提高企业退休人员基本养老金标准, 这项政策将惠及中国 4000 多万企业退休人员 ( 八 ) 社会组织发展迅速, 基层公民社会不断发育成长 加快社会管理体制改革, 重视社会组织的建设和管理, 是中国特色社会主义社会建设的重要内涵之一 随着中国市场化 工业化 城镇化水平的不断提高, 广大公民自我组织 自我管理 自我服务的能力大大加强, 维护自身合法权益的需求也在持续增长 截至 2007 年 9 月底, 全国登记注册的民间组织达到 36 万余个, 比 2006 年同期增加 12.1%, 其中, 社会团体 19.5 万个, 民办非企业单位 16.4 万个, 基金会 1245 个 民间组织的发展, 对提供社会服务 满足社会需求发挥了积极的作用 全国社区建设快速发展, 推动基层公民社会不断发育成长, 社区越来越成为社会管理和服务网络的综合平台, 社区居委会 物业管理部门和业主委员会的互动协调机制逐步建立, 以社区为基础的新型社会管理和社会服务体系正在形成 ( 九 ) 劳动关系调节走向制度化, 维护劳动者权益的力度加大 2007 年国家相继出台 就业促进法 和 劳动合同法, 并将于 2008 年 1 月 1 日生效, 这是中国劳动领域的两个重要立法, 对于建立社会主义和谐劳动关系将起到重要作用 劳动者报酬增幅显著加大 截至 2007 年 9 月底, 全国共有 13 个地区调整了最低工资标准, 有 19 个省 ( 区 市 ) 发布了工资指导线 各级工会加大推动广大农民工入会的工作力度 截至 2007 年 9 月底, 全国工会已发展进城农民工会员 6197 万人, 约占农民工总数的 51.6% 在维护广大农民工的合法权益方面, 各地也进行了各种尝试, 全国有十几个省市签订了 省际农民工法律援助合作协议, 推进农民工融入流入地社会的工作取得积极进展 2007 年在全国范围内组织开展的农民工工资支付情况专项检查活动, 为 150 万

5 农民工追回被拖欠的工资 亿元 2004~2007 年 7 月底, 全国累计追回被拖欠的农民工工资 亿元, 企业拖欠农民工工资问题基本得到解决, 全国保障农民工工资支付的工作重心已由 清理旧欠 向 预防新欠 转变 ( 十 ) 安全生产形势基本稳定, 社会治安状况有所好转 2007 年, 中国继续加大安全生产监管力度, 组织力量对工矿企业的生产安全进行全国性的检查, 同时开展了安全生产隐患排查治理专项行动 2007 年, 全国安全生产形势与上年度相比基本稳定 1~10 月, 全国共计发生重大事故 69 起, 比 2006 年减少 6 起 ; 死亡和失踪 1038 人, 同比减少 55 人 从不同行业来看, 重大事故的发生有增有减 其中, 金属和非金属矿发生的重大事故有所减少, 煤矿重大事故持平 ( 但死亡人数有所增加 ), 建筑施工 烟花爆竹 道路交通 渔业船舶生产行业重大事故以及火灾事故有所增加 社会治安状况基本稳定 2007 年 1~10 月, 全国公安机关共立刑事案件 万起, 比上年同期减少 4.1 万起 ; 全国公安机关共破获各类刑事案件 221 万起, 比上年同期增加 11.3 万起, 破案率有所提高 1~9 月, 全国命案破案率达到 87.57% 1~10 月, 杀人 强奸 放火 爆炸 投放危险物质等严重影响群众安全感的恶性犯罪案件大幅度下降 ; 抢劫 抢夺和盗窃案件全面下降, 发生在农村地区的危害公共安全 侵犯公民人身民主权利 侵犯公私财产 妨害社会管理秩序 4 类刑事犯罪案件同比下降 2.4%, 特别是在农村地区最易发生的杀人 强奸案件持续减少 火灾事故 交通事故的死亡人数 受伤人数和直接经济损失都有较大幅度下降 中国进一步加大保护知识产权的力度 2007 年 1~10 月, 全国共立侵犯知识产权案件 1904 起, 同比上升 31.5%, 其中假冒注册商标案件 假冒专利案件和销售侵权复制品案件均呈上升趋势 二 2007 年社会发展面临的主要问题 2007 年, 中国社会发展和社会建设工作在取得显著成就的同时, 也面临一系列突出问题和矛盾 对这些问题必须有清醒的认识, 在深化改革 加快发展的过程中妥善加以解决 ( 一 ) 食品和住房价格增长过快, 低收入群体的生活受到一定影响 2007 年前三季度, 中国居民消费价格同比上涨 4.1%, 但其中食品价格同比上涨了 10.6% 物价上涨形成的原因较为复杂, 其中既有劳动力成本和其他要素成本上升的因素, 也有国际市场农产品 原油等初级产品价格上涨的影响 食品价格上涨虽然有助于增加农民收入, 但使城镇低收入群体的家庭生活水平受到一定影响 此外, 在政府大力抑制房价上涨势头的情况下,2007 年前三季度, 全国 70 个大中城市, 房屋销售价格累计平均上涨 6.7%,9 月份房屋销售价格同比上涨 8.9% 低收入群体住房困难问题短期内仍难以缓解, 经济适用房和廉租房制度需要加快完善 ( 二 ) 就业总量过剩和结构性短缺继续同时存在, 高校毕业生就业瓶颈亟待破解 目前中国劳动力供大于求的总体格局没有改变, 城镇新成长劳动力 农村转移劳动力和下岗失业人员依然是就业工作的焦点人群, 中国每年仍有 1000 多万个就业缺口, 劳动力供大于求依然是主要矛盾 而且, 经济增长的就业弹性继续下降,2007 年前三季度实现 GDP 增长 11.5%, 实现新增就业 920 万人, 意味着

6 GDP 每增长一个百分点, 就业刚刚能够增加 80 万人, 比 2006 年同期减少近 10 万人 但与此同时, 劳动力结构性短缺现象日益明显 :1 产业集聚地区初级劳动力市场的青年劳动力开始紧缺 ;2 专业技术工人短缺 ;3 新型产业的高级专业人员短缺 然而, 在高校毕业生就业市场, 随着高校毕业生人数的逐年增多, 就业形势日益严峻,2007 年全国高校毕业生人数达到近 500 万人, 到 10 月底尚有 140 多万高校毕业生未能找到工作 如何在保持高校招生人数合理稳定增长的同时, 进一步做好高校毕业生的就业工作, 是亟待解决的问题 ( 三 ) 收入差距扩大趋势尚未扭转, 消费增长对经济增长的贡献率仍然较低 2007 年, 中国城乡之间 地区之间和社会成员之间的收入差距扩大趋势尚未扭转, 收入分配差距仍然是人民群众关注的一个热点社会问题 另外, 在国民收入的分配中, 劳动者报酬比重下降的趋势值得注意, 从过去 3 年的情况看, 在按支出法统计的地方 GDP 构成中, 劳动者报酬比重不断下降,2003 年以前一直在 50% 以上,2004 年降至 49.6%,2005 年降至 41.4%,2006 年降至 40.6% 消费增长对经济增长的拉动作用虽然有所增强, 但贡献率仍然较低 2007 年前三季度, 投资对经济增长的贡献率为 41.6%, 外贸对经济增长的贡献率为 21.4%, 而国内消费的贡献率只有 37%, 远低于国际上大多数国家的水平 ( 四 ) 劳动关系不和谐问题仍然突出, 落实 劳动合同法 面临挑战 目前劳动关系方面存在的突出问题有 :1 劳动合同书面签订率低, 出现劳动争议时劳动者的合法权益得不到有效保护 ;2 劳动合同短期化, 劳动关系不稳定 ;3 用人单位侵犯劳动者合法权益, 甚至强迫劳动者签订 生老病死与用人单位无关 之类的违法条款 2007 年第一季度, 全国各级劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议立案 7.5 万件, 涉及劳动者 14.2 万人 目前劳动争议 劳资纠纷出现几个重要特征 :1 综合性劳动争议案件大幅度增长, 在一些地方这种争议占全部受理争议案件的 90% 以上 ;2 劳资纠纷出现群体化, 并且由于诉讼程序复杂, 劳工更多地倾向于采用把问题 闹大 的方式来求得解决 ;3 由于现行劳动争议处理制度存在种种缺陷, 仲裁审理难度加大 从 2007 年 7 月份起, 由劳动保障部等 9 部门组成领导小组, 以山西省 黑砖窑 事件为戒, 在全国范围内组织开展以乡村小砖窑厂 小煤矿 小矿山 小作坊为重点的整治非法用工 打击违法犯罪专项行动 但据估计目前农民工劳动合同签订率只在 20% 左右 新的 劳动合同法 尚未生效, 一些用人单位就开始想方设法规避 劳动合同法 的有关规定, 或辞退工作年限较长的员工, 或要求员工签订新的短期劳动合同, 尤其是 10 月份以来, 全国出现了一股裁员风 这些现象表明, 落实新的 劳动合同法 任重道远 当然, 也应当看到, 中国目前正处于社会主义初级阶段和市场经济体制完善时期, 大量的私营企业和个体工商户等用工单位的产生, 以及大量农民工的产生, 都是新事物, 如何处理好劳资关系还在探索当中, 因而一些矛盾很容易演变成对抗性冲突 对此, 我们应当积极推进劳动关系方面的制度建设, 努力建立劳资两利 各得其所的社会主义和谐劳动关系 ( 五 ) 医疗卫生问题尚未根本改观, 医患矛盾呈现增加之势 2007 年下半年, 中国开始了新一轮的医疗体制改革, 其标志是城镇居民基本医疗保险的试点在全国范围内展开 由此, 一个由城镇职工医疗保险 城镇居民医疗保险和农村新型合作医疗组成的三层次公立医疗保障体系开始形成 但是, 由于医疗卫生体制改革方案迟迟未能出台, 实质性的体制改革尚未能启动, 看病难看病贵 的问题仍然存在,1 亿多进城农民工的基本医疗还没有被纳入

7 城镇居民基本医疗保险范围, 全社会对医疗卫生体制改革的真正实施充满期待 另一方面, 由于 看病难看病贵 等问题引发民众对医疗卫生机构不信任 部分医卫人员医德欠缺 医患沟通机制和医患矛盾调解机制不健全等问题的存在, 医患纠纷继续呈增加趋势 医疗卫生体制的改革方向, 实际上涉及整个中国事业单位的改革方向, 关键是如何建立一种坚持公益目标 分类管理 有预算约束 能够为群众提供廉价高质服务的非营利机构运作体制, 能够兼顾国家 医院 患者和医护人员的多方利益, 这是一项不同于国有企业改革的更加艰巨的改革任务 ( 六 ) 社会秩序问题出现新变化, 经济犯罪案件持续攀升 社会主义市场经济体制已经成为中国经济生活的基本制度安排, 市场经济的秩序因而也成为社会秩序的重要内容 2007 年, 在各种刑事犯罪和社会治安案件立案数总体减少的大形势下, 经济犯罪案件却持续攀升 1~10 月, 全国公安机关共立破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件 6.2 万起, 同比上升 9.1% 在这些案件中, 扰乱市场秩序案件 2.7 万起, 同比上升 29.2%; 侵犯知识产权案件 1904 起, 同比上升 31.5%, 其中, 假冒注册商标案件同比上升 49%, 假冒专利案件同比上升 33.3%, 销售侵权复制品案件同比上升 134.8% 随着市场经济的深入, 维护市场秩序成为关系民生的重要社会安全问题 ( 七 ) 生态环境形势依然严峻, 涉及民生的环境污染问题增多 2007 年, 在经济高速增长对资源环境的压力持续增加的情况下, 环境保护理念实现历史性转变, 根据转变经济发展方式 实现国民经济又好又快发展的要求, 政府加大节能减排工作力度, 严格环境执法监督, 着力解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题 2007 年 1~6 月份, 全国单位 GDP 能耗比上年同期下降 2.78%; 全国二氧化硫排放总量 万吨, 同比下降 0.88%, 扭转了全国二氧化硫排放量多年连续上升的势头 ; 化学需氧量排放总量 万吨, 同比增长 0.24%, 但增幅比上年同期回落 3.46 个百分点 但是, 在 2007 年 GDP 增速超过 11% 的情况下, 中央政府 节能减排 的既定目标继 2006 年未能完成之后, 实现 2007 年 节能减排 目标再次面临空前巨大的压力 中国目前环境损失占当年 GDP 的 8%~13%, 环境可持续指数在 144 个国家中排在第 133 位 而且, 随着人们物质文化需求的提高, 涉及民生的环境污染问题增多 2007 年太湖蓝藻暴发, 致使江苏无锡市数百万居民中断数日正常饮用水供给, 敲响了突发性环境问题危及民生的警钟 这有可能成为今后涉及民生的环境问题增多的先兆, 必须痛下决心扭转饮用水安全环境恶化的趋势 三 2008 年社会经济发展态势与政策建议 总的来看,2008 年中国社会经济发展将继续保持良好态势, 以民生为重点的社会建设将加快推进, 社会管理体制改革的力度将进一步加大, 科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想将在各项工作中进一步得到贯彻落实 ( 一 )2008 年社会经济发展的基本态势 年将成为中国改革开放以来发展史上的界标 2008 年将是中国改革开放以来社会发展史上具有界标意义的一年 这不仅因为 2008 年是中国改革开放 30 周年, 而且因为将首次由中国举办奥运会, 日本和韩国首次举办的奥运会都曾成为它们现代化历史上的里程碑 2008 年还是中华人民共和国成立 60 周年大庆的筹备之年, 中国人将为迎接 21 世纪的第一个建国大庆做好各项工作 2008 年, 中国的 GDP 总量将超过德国, 位居世界第三位,

8 国际经济社会地位将进一步提升 2008 年也是贯彻落实中共十七大精神的关键之年, 中国将围绕夺取全面建设小康社会新胜利的目标, 进入加快改善民生 促进社会更加公平和谐的社会建设新阶段, 通过经济建设 政治建设 文化建设和社会建设全面推进, 形成人民群众共建 共享和谐社会的生动局面, 努力使全体人民学有所教 劳有所得 病有所医 老有所养 住有所居 2. 经济将在防止大起大落中继续保持快速增长态势 2007 年物价指数的上涨超过了调控目标, 经济出现走向过热的迹象, 这方面的压力在 2008 年举办北京奥运会背景下有可能进一步增强 防止经济出现过热 继续保持经济平稳快速增长, 是宏观调控的重点 与此同时, 还要警惕 2008 年北京奥运会之后可能出现的经济增长大幅度回落, 警惕国际热钱的退出对中国经济宏观稳定形势的影响 从目前的发展情况来看, 中国总体上将会把连续 5 年经济增长 10% 以上的态势在 2008 年继续保持下去, 中国庞大的经济体将会使 2008 年北京奥运会对中国经济起落的影响不像人们想象的那么大 3. 以改善民生为重点的社会建设将加快推进 2008 年国家财政在社会建设方面的投入将继续加大力度, 向教育 就业 医疗 住房 环境保护等方面财政支出的倾斜将进一步体现 社会建设的各项要求将全面落实 : 教育方面将更加注重义务教育均衡发展, 加快普及高中阶段教育, 大力发展职业教育, 保障进城务工人员子女平等接受义务教育 ; 在就业方面, 将努力建立统一规范的人力资源市场, 形成城乡劳动者平等就业的制度, 规范和协调劳动关系 ; 在收入分配方面, 初次分配和再分配都将努力处理好效率和公平的关系, 创造条件让更多群众拥有财产性收入, 逐步扭转收入分配差距扩大趋势 ; 在社会保障方面, 将全面推进城镇职工基本医疗保险 城镇居民基本医疗保险 新型农村合作医疗制度建设, 制定全国统一的社会保险转续办法, 加快解决城市低收入家庭住房困难 ; 在医疗卫生方面, 将根据政事分开 管办分开 医药分开 营利性和非营利性分开的原则推进改革, 强化政府责任和投入 ; 在社会管理方面, 将努力妥善处理人民内部矛盾, 重视社会组织建设和管理, 加强流动人口服务和管理 4. 医疗体制改革将走向更加注重公益目标的道路 医疗卫生体制改革方案经过多方酝酿 争议和论证, 最终方案基本形成, 预计将于 2008 年 3 月提交全国人大会议讨论审议 方案强调坚持公共医疗卫生服务的公益性质, 强化政府的责任和投入, 重视区分政府和市场的责任, 建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系 医疗服务体系 医疗保障体系 药品供应保障体系, 建立包括医疗管理机制 运营机制 筹资投入 监管机制 信息技术 人力资源 定价机制和立法保障在内的八大机制, 保证市场环境中基本医疗卫生制度良性运转 ; 确立由基本药物制度和公立医院管理制度组成的两项基本制度, 逐步实现 病有所医 人人享有基本医疗服务的目标 5. 新 劳动合同法 的正式实施将进一步改善劳动关系 2008 年 1 月 1 日, 新 劳动合同法 将正式生效, 其实施将会成为 2008 年的一个热点问题 新 劳动合同法 将从多个方面规范中国的劳动用工制度 劳动合同签订率将进一步提高, 集体谈判制度和政府 工会 企业三方协商机制将进一步完善, 工会在协调劳动关系方面的作用将得到加强, 劳工的各项权益将得到更好的制度化保障, 各种侵害劳工权利的行为将得到进一步遏制 用人单位的合法利益也将得到保护, 企业的人力资源管理模式将会进一步调整, 同时, 各种合法的灵活用工形式将得到发展 总之, 新 劳动合同法 的正式生效和实施,

9 将使中国和谐劳动关系建设进入一个新的阶段 年北京奥运会的成功举办将进一步推动中国对外开放 为了办好 2008 年北京奥运会,2007 年进行了全面的准备, 各项硬件设施建设接近完工, 其他筹备工作也逐步进入了倒计时阶段, 国内外对 2008 年北京奥运会盛况翘首以待 由于中国为此次奥运会进行了前所未有的精心准备,2008 年北京奥运会将会成功举办, 中国将在世界面前展现 30 年改革发展的成就, 展现一个文明古国和经济大国文明昌盛 团结和谐的形象, 增强中国与世界的交流和互动, 促进中国走向世界和世界进一步了解中国 ( 二 ) 关于进一步促进中国社会和谐发展的若干政策建议 针对 2007 年中国社会建设和发展中存在的若干问题, 为了更好地促进 2008 年中国经济社会发展, 我们提出如下几个方面的政策建议 : 1. 增强科学调控力度, 防范经济社会发展中的可能风险 改革开放 30 年来, 中国经济与全球经济的联系愈益密切, 相互影响逐步增强 2007 年世界经济的总体状况不如年初预期, 美国房地产和次级债务危机不仅影响到美国消费, 也影响到世界经济, 使其走势存在很大变数 2007 年以来, 中国股市超常发展, 大量居民进入股票市场, 股市异常变动成为一个能够对社会稳定产生较大影响的因素 另外, 食品和住房价格持续走高, 对相当部分中低收入居民的生活消费产生较大影响 环境污染, 特别是城市饮用水的安全, 也在日益成为影响经济增长和社会生活的重要因素 因此,2008 年要加强科学宏观调控的力度, 特别是要大力防范经济的大起大落, 特别关注物价 股市 金融和环境等领域的风险 2. 继续加大收入分配调节力度, 切实提高劳动者报酬的比重 中国的财政收入近几年均以 20% 以上的速度增长,2007 年是中国财政收入增长率持续超过 GDP 增长率的第 15 个年头 财政收入占 GDP 的比重已经由 九五 末期的 10.3% 上升到 十一五 初期的 18.4% 而与此同时, 居民收入和劳动收入在国民收入分配中的地位出现了下降, 职工工资总额占 GDP 的比重从 九五 末期的 13.3% 下降到 十一五 初期的 11% 应当认真分析这种收入分配格局的变化对经济社会发展的影响, 逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重, 增强居民消费对经济增长的拉动作用 要强化税收调节, 打破垄断经营, 创造机会公平 要继续推进公务员工资制度和事业单位收入分配制度的改革, 逐步扭转收入分配差距扩大趋势, 特别是扭转城乡居民之间的收入差距扩大趋势 3. 加快新 劳动合同法 配套制度建设, 减少对新 劳动合同法 的规避或滥用 新 劳动合同法 尚未生效, 便已经发生了一些旨在规避该法的行为, 表明要大力加强对用人单位和劳动者进行关于新 劳动合同法 的宣传解释 ; 同时, 加强新 劳动合同法 实施条例的制定工作, 将该法对劳动者的合法权益的保护以及对用人单位的合法利益的保障予以操作化 ; 要尽快制定出台其他配套法律法规, 规范和妥善处理新的劳动争议事件 4. 进一步加快城乡统筹和一体化进程, 促进城乡均衡发展 目前, 统计上的城市化率已经达到 44% 左右 但是, 通过比较城镇户籍人口比重与城镇常住人口比重两个统计指标, 可以看到, 两者之间的差距越来越大, 2006 年达到约 15 个百分点 也就是说, 全国目前有 2 亿多在城镇居住半年以上的统计上的城镇人口仍然是农业户籍的人口 这种状况无论是对进城农村人口还

10 是对城市本身的发展都是很不利的, 也是很不公平的 目前农民工在子女上学 看病和住房等方面还面临种种困难, 城市必须把农村进城的常住人口视为新的市民, 在农民工聚居区提高社会管理和公共服务水平 要进一步加快城镇化进程, 在实现人口数量转移的同时, 实现转移人口的身份转变, 从而促进进城农民工与城市的融合, 促进城乡公平均衡发展 5. 继续加大反腐败工作力度, 设计反腐败重大制度建设 2007 年, 中国政府反腐败工作取得了重要成效, 包括陈良宇等在内的一批腐败分子受到应有惩罚, 人民群众感到鼓舞和振奋 国务院成立了国家预防腐败局, 为加强国内反腐败制度建设和与国际反腐败力量合作创造了新的条件 中共十七大报告对加强反腐败工作也提出了更高的要求, 特别是强调惩治和预防腐败关系人心向背和党的生死存亡 要继续加大反腐败力度, 加快推进包括干部收入和财产登记和公开制度在内的重大反腐败制度的研究和设计, 为保障经济发展和社会稳定创造良好的制度环境 ( 中国社会科学院社会学研究所李培林 陈光金 ) 发展篇 中国当前城乡居民生活消费状况 一 城乡居民收入快速增长 近年来, 由于各级政府切实落实各项增收措施, 促进了城乡居民收入的快速增长 从城镇居民来看,2006 年全国人均可支配收入达到 元, 比 2002 年增长了 52.7%, 扣除价格因素, 年均递增 9.2% 2007 年 1~9 月, 城镇居民人均可支配收入为 元, 扣除价格因素, 实际增长 13.2%, 增幅高于上年同期 3.2 个百分点 城镇居民收入在快速增长的同时, 收入构成也发生了变化 作为城镇居民收入主体的工资性收入占全部收入的比重为 68.9%, 比 2002 年降低了 1.3 个百分点 ; 转移性收入比重为 22.8%, 比 2002 年下降了 1.7 个百分点 ; 经营 财产性收入比重有所上升, 成为城镇居民收入增长的亮点, 经营净收入比重为 6.4%, 财产性收入比重为 1.9%, 分别比 2002 年增长了 2.3 个和 0.9 个百分点 农村居民收入增长较快 2006 年农村居民人均纯收入 3587 元, 比 2002 年增加 1111 元, 增长 44.9%, 扣除价格因素的影响, 年均实际增长 6.2% 2007 年 1~9 月, 农村居民人均现金收入 3321 元, 扣除价格因素, 实际增长 14.8%, 高于上年同期 3.4 个百分点 二 城乡居民消费水平显著提高 随着城乡居民收入水平的大幅度提高, 城乡居民消费支出持续增长, 消费水平显著提高 2006 年相对于收入的快速增长, 城镇居民消费支出平稳, 全年人均消费性支出约 8697 元, 比 2002 年增长了 44.2%, 扣除价格因素, 年均实际增长 7.6% 农村居民人均生活消费支出由 2002 年的 1834 元提高到 2006 年的 2829 元, 增长了 54.3%, 年均递增 11.4%, 扣除物价因素, 实际增长 36.1%, 年均实际增长 8.0%, 过去 4 年消费支出的年均实际增速比收入年均实际增速快 1.8 个百分

11 点, 农村居民消费水平全面提升 在农村居民生活消费的 8 个方面中,2006 年农村居民消费的食品 衣着 居住 家庭设备用品的人均支出水平分别达到 1217 元 168 元 469 元和 127 元, 比 2002 年分别增长了 43.5% 60.0% 56.2% 和 57.5%; 交通通讯 文教娱乐 医疗保健 其他几个方面的消费水平分别达到 289 元 305 元 192 元和 63 元, 比 2002 年分别增长了 1.2 倍 45.1% 84.2% 和 9.4% 三 城乡居民生活质量明显改善 近年来, 随着消费品市场的日益繁荣和消费环境的不断改善, 居民消费选择性增加, 生活质量有了明显的提高 ( 一 ) 高品质食品消费增加, 膳食营养改善 十六大以来, 居民食品消费的基本特征是 : 消费水平提高, 在家饮食支出比重下降, 在外饮食支出比重提高 ; 消费质量改善, 肉 蛋 奶 水产品等消费量增多, 膳食结构向营养 科学型发展 从城镇居民的食品消费结构来看, 粮食人均消费量由 2002 年的 78.4 公斤降至 2006 年的 75.9 公斤, 占食品支出的比重由 2002 年的 8.4% 下降到 7.9% 在外用餐支出大幅增长 2006 年城镇居民人均在外用餐支出 691 元, 比 2002 年增长了 67.3%, 占食品支出的比重由 2002 年的 18.2% 上升到 22.2% 2006 年, 农村居民食品消费支出水平达到 1217 元, 比 2002 年增长了 43.5% 与 2002 年比较, 农村居民的粮食 蔬菜 食油 食糖消费量有所下降, 但肉 蛋 奶 水产品等具有较高质量的消费品数量增加 4 年间, 人均粮食 蔬菜 食油 食糖消费量分别减少了 31 公斤 10 公斤 1 公斤和 0.6 公斤 与此同时, 人均消费肉禽及其制品增加了 3.7 公斤, 增长了 19.9%; 蛋类及蛋制品增加了 0.3 公斤, 增长了 7.4%; 奶和奶制品增加了 2 公斤, 增长了 1.6 倍 ; 水产品增加了 0.7 公斤, 增长了 15.1% 从膳食结构看, 农村居民的膳食结构正在发生变化, 食品消费的水平和质量有了较全面的改善 农村居民人均在外饮食支出由 2002 年的 90 元提高到 2006 年的 164 元, 占食品支出的比重由 10.6% 提高到 13.5% ( 二 ) 主要耐用消费品拥有量成倍增长 2003~2006 年, 城镇居民家庭拥有的现代化耐用消费品不断增多, 家用汽车 空调 电脑 移动电话等每百户拥有量不断增加 2006 年, 城镇居民每百户拥有家用汽车 4.3 辆, 比 2002 年增加了 3.4 倍 ; 每百户拥有空调 87.8 台, 比 2002 年增加了 0.6 倍 ; 每百户拥有电脑 47.2 台, 比 2002 年增加了 1.1 倍 ; 每百户拥有移动电话 部, 比 2002 年增加了 1.3 倍 2006 年, 农村居民当年新购主要家电产品中, 平均每百户新购电冰箱 2.4 台, 增长 2 倍, 支出额增长 2.1 倍 ; 空调机 0.9 台, 增长 1.6 倍, 支出额增长 1.1 倍 ; 抽油烟机 0.3 台, 增长 62.1%, 支出额增长 1.3 倍 ; 热水器 1.4 台, 增长 1.3 倍, 支出额增长 2.1 倍 ; 微波炉 0.6 台, 增长 2.1 倍, 支出额增长 1.9 倍 当年新购主要文教娱乐用品中, 平均每百户新购彩色电视机 5.4 台, 增长 32.4%, 支出额增长 18.2%; 照相机 0.2 架, 增长 39.3%, 支出额增长 4 倍 ; 电脑 0.6 台, 增长 2.3 倍, 支出额增长 2.1 倍 ( 三 ) 居住条件和居住环境明显改善 2006 年, 城镇居民人均住房使用面积 22 平方米, 比 2002 年人均增加了 3 平方米, 增长了 15.8% 购房建房支出 972 元, 比 2002 年增长了 81.3% 自有住房拥有率 2006 年为 87%, 比 2002 年提高了 5 个百分点

12 2006 年, 农村居民人均居住面积 30.7 平方米, 比 2002 年增长 15.5% 从农村居民居住条件来看 :1 住房卫生条件改善, 住房有水冲式卫生厕所的农户占 14.7%, 比 2002 年增长 75.1%, 无厕所的农户占 8.8%, 减少 26.4%;2 使用清洁能源的农户增加, 使用清洁燃料液化气和电的农户占 14.0%, 比 2002 年增长 51.4%;3 饮用水更加卫生, 饮用自来水的农户占 38.8%, 比 2002 年增长 26.9%, 而饮用浅井水 江河湖泊塘等非卫生水的农户减少 13.5%;4 住房外部环境改善,2006 年 32.4% 的农户住宅外有水泥或柏油状路面,25.8% 的农户住宅外有石头或石板等硬质路面 ( 四 ) 购买成衣增加, 衣着成衣化趋势明显 2006 年, 城镇居民人均衣着消费 902 元, 比 2002 年增长了 52.6% 衣着消费成衣化倾向逐年增强,2006 年服装支出 647 元, 比 2002 年增长了 55.5% 2006 年, 农村居民衣着消费 168 元, 其中用于购买成衣的支出人均 113 元, 比 2002 年增长 85.0%, 占衣着消费支出的 67.1%, 比 2002 年提高了 8.8 个百分点 购买成衣人均 2.3 件, 比 2002 年增长 65.4% ( 五 ) 旅游消费居亚洲 14 个国家和地区之首 随着居民家庭收入的增长, 越来越多的中国人可以支配富余资金进行休闲旅游活动 全球著名传媒机构尼尔森公司最新调查显示,53% 的中国消费者计划把节余的资金花在度假上面, 其比例居亚洲 14 个国家和地区之首, 高于新加坡 泰国 马来西亚 越南 日本和印度等地 尼尔森公司一项针对中国 3000 名网络用户所做的在线调查表明, 有近 3/4 的消费者在过去 12 个月 (2006 年 6 月 ~2007 年 5 月 ) 里曾在国内进行过一次或者一次以上的休闲游 ( 至少离家一个晚上 ) 他们当中超过半数的人旅行了 2~3 次, 有 16% 的人旅行了 4 次以上 尼尔森公司的调查发现, 观光旅游中领略自然风光是中国旅游者在计划国内旅行时考虑的重点 超过 40% 的受访者表示渴望回归自然, 几乎每 3 个休闲旅游者中就有一个人在过去 12 个月中曾游览过森林公园, 从而使得森林公园成为国内最受青睐的休闲旅游景点 而 都市游 也是一项时髦选项 2006 年有近 1/5 (19%) 的休闲旅游者到上海旅游, 使得上海和浙江省并列成为最受欢迎的休闲旅游目的地 随着越来越多的公司借助旅游激励员工, 奖励旅游已经越来越普遍 在 2006 年 6 月 ~2007 年 5 月期间, 奖励旅游占到所有商务旅行的 15% 调查指出, 休闲旅游的盛行突出表现出中国人的思维模式和生活方式有了明显转变, 其注意力更多地从工作转向休闲和娱乐 产生这一变化的推动力显然是个人财富的增加, 它使得更多的中国人能轻松地为休闲旅游买单 四 城乡居民消费向发展型和享受型方向变化 近年来, 城乡居民发展型和享受型消费比重不断提高, 食品支出比重持续下降 (1) 恩格尔系数下降 城镇居民恩格尔系数由 2002 年的 37.7% 下降到 2006 年的 35.8%, 下降了 1.9 个百分点 农村居民恩格尔系数由 2002 年的 46.2% 下降到 2006 年的 43.0%, 下降了 3.2 个百分点 (2) 发展型和享受型消费比重提高 在城乡居民生活消费支出中, 交通通讯 文教娱乐 医疗保健等发展型和享受型消费的支出大幅度增加, 所占比重稳步提高 随着汽车进入家庭, 电脑和手机等电子产品的普及, 交通和通讯成为消

13 费新亮点 2006 年, 城镇居民人均交通支出 607 元, 比 2002 年增长了 127.3%; 人均通讯支出 540 元, 比 2002 年增长了 50.4% 2006 年, 城镇居民人均教育文化娱乐服务支出为 1203 元, 比 2002 年增长了 33.4% 而医疗服务支出由 2002 年的 122 元增加到 2006 年的 192 元, 增长了 57.4% 2006 年, 农村居民用于交通通讯 文教娱乐 医疗保健 3 项消费的支出比重分别为 10.2% 10.8% 和 6.8% 3 项支出比重合计比 2002 年提高了 3.6 个百分点, 其中交通通讯支出比重提高最快 2006 年农村居民的交通通讯消费的支出水平比 2002 年高 1.2 倍, 支出比重比 2002 年提高 3.2 个百分点 (3) 服务性支出比重提高 随着居民生活水平的提高, 城镇居民家庭服务社会化趋势愈来愈明显, 服务性消费的需求不断上升, 居民消费支出逐步向服务性消费支出分流 2006 年, 人均服务性消费支出 2441 元, 比 2002 年增长了 47.9%, 占消费支出的比重由 2002 年的 27.4% 上升到 2006 年的 28.1% 在农村居民生活消费支出中, 服务性支出由 2002 年的人均 528 元提高到 2006 年的 867 元, 占生活消费支出的比重由 28.8% 提高到 30.6%, 提高了 1.8 个百分点 (4) 城镇居民居住支出增加较多 生活水平的提高使居民对居住的条件 环境更加关注, 追求环保 舒适的家居生活 2006 年, 城镇居民人均居住支出 904 元, 比 2002 年增长了 44.9% (5) 农村居民货币消费支出比重持续提高 农村居民生活消费现金支出由 2002 年的 1468 元提高到 2006 年的 2415 元, 增长了 64.5%; 现金消费支出占生活消费总支出的比重由 2002 年的 80.0% 提高到 2006 年的 85.4%, 提高了 5.4 个百分点 五 居民生活消费存在的主要问题 ( 一 ) 城市房价不断攀升, 超过普通居民的承受能力 近几年被人们称为 三座大山 的住房 教育 医疗支出, 在很大程度上分流了居民的购买力, 但三者相比之下, 不断攀升的房价不仅成为居民全部消费中的一项巨大的现实或预期的支出, 更是当前经济运行中一大不稳定因素 飙升的房价如果得不到有效遏制, 广大中低收入群体拥有一套房子的愿望若被彻底击破, 那么房子则是将来社会生活中的一个最为突出的焦点问题, 对此应引起高度重视 自 2000 年以来, 房地产价格持续上涨 2004~2006 年期间, 房屋销售价格指数分别为 和 105.5, 其中, 住宅销售价格的涨幅高于非住宅销售价格的涨幅, 已经连续 4 年超过 5% 2007 年以来房屋销售价格呈现持续上升的势头, 第一季度 70 个大中城市房屋销售价格同比上涨 5.6%, 第二季度上涨 6.3%, 第三季度上涨 8.2%( 其中,9 月份上涨 8.9%),10 月份上涨高达 9.5% 个别城市上涨更快, 前三季度, 深圳上涨 15.7%, 北海上涨 12.1%, 北京上涨 10.1% 从商品房销售额占城镇居民总收入的比重来看,1998 年城镇住房制度改革后, 这一比重迅速攀升,2005 年达到 25.41%, 较 1998 年提高 个百分点 与城镇居民住房消费支出占人均可支配收入的比重相比较, 商品房销售额占城镇居民总收入的比例更加真实地反映了居民的购房支出情况 这就意味着,2006 年城镇居民收入中有超过 1/4 的部分被用于购买住房, 预计 2007 年这一比重将达到 30% 左右 住房支出在居民消费中的比重过大, 将会成为影响整个国民经济持续 快速

14 健康发展的一个不稳定因素 过重的购房负担, 不仅挤压了居民的其他消费, 而且容易产生畸形的消费结构 1998~2006 年间, 以现价计算的城镇居民人均可支配收入平均增长 8.9%, 而现价住宅销售额的增长却达到 32.6% 人们收入中越来越大的部分用于住房消费, 这将对一般消费品有很大的挤出效应 由于预期房地产价格将会继续大幅上升, 许多家庭会抑制其他消费, 以积攒首付款和支付月供款 过高的首付款和月供支出明显挤出了工薪阶层的消费需求, 绝大多数购房者纷纷削减了其他商品和服务的消费 这严重削弱了中国刺激内需的政策效果, 成为扩大居民消费需求的重要障碍之一 安居乐业是建立和谐社会的基本条件, 如果一个人奋斗一生买不起一套房子, 或终生就为一套房子奔波, 那么就很难谈得上幸福生活了 对这一民生问题, 有关部门应引起足够重视, 并加大力度解决房价高企的问题 ( 二 ) 部分食品价格持续上涨, 城镇低收入家庭生活负担加重 调查显示,2007 年上半年, 城镇低收入家庭人均可支配收入为 2029 元, 人均消费性支出 1922 元 人均食品消费性支出 920 元, 占其可支配收入的比重为 45.4%, 比全国平均比重高出 20 个百分点 食品消费支出额占消费性支出总额的比重 ( 即恩格尔系数 ) 高达 47.9%, 比全国平均水平高 10.8 个百分点 部分食品, 如粮食 食用植物油 猪肉 鲜蛋 鲜菜价格上涨对低收入家庭的影响较大, 增加了城镇低收入家庭的生活负担 ( 三 ) 城乡市场所占份额不匹配, 农村市场的贡献率偏低 1995 年, 城市与农村消费品零售额占社会消费品零售总额的比重分别为 55% 和 45%, 相差 10 个百分点,2001 年这一差距扩大到 27.2 个百分点, 而到 2006 年为 35 个百分点, 农村市场消费品零售额占社会消费品零售总额的比重不足 1/3 从消费总量看,2006 年中国农村人口是城镇人口的 1.3 倍, 但实现的消费品零售额仅为城市居民的 48.2% 农村市场对社会消费品零售总额增长的贡献率,2003 年只有 20.8%,2006 年也仅为 30.2% 从消费结构看,2006 年城镇居民的恩格尔系数已下降到 35.8%, 属于小康水平, 而农村居民的恩格尔系数仍达 43%, 属于温饱水平, 其消费支出仍以衣 食 住等生活必需品为主 如果再加上实物商品以外的文化 教育和服务等方面的服务消费, 城乡消费差距更加悬殊 因此, 无论从消费的总量 结构还是质量上看, 农村居民的消费水平都远远低于城镇居民的水平, 比城镇居民落后 10 年左右 ( 四 ) 消费差距拉大, 使潜在大市场难以充分扩张 中国是一个低收入的发展中国家, 收入差距的过度拉大, 会降低居民的消费倾向 近年来, 居民消费倾向呈下降趋势, 如 2006 年城镇居民 10% 的最高收入户平均消费倾向由 2000 年的 72% 下降到 2006 年的 67.1%, 分别低于全国城镇居民平均水平 7.6 个和 6.9 个百分点 ( 见表 1) 年份 表 1 城乡居民平均消费倾向对比单位 :% 全国平均最低收入户最高收入户 城镇居民农村居民城镇居民农村居民城镇居民农村居民

15 由此可看出, 由于收入差距拉大造成消费倾向不同, 使潜在大市场的效应难以发挥 收入差距相差悬殊, 意味着社会财富越来越向高收入的居民集中, 购买力出现严重的分布不均, 并使消费链发生中断 2006 年, 城镇居民家庭彩电 冰箱 洗衣机每百户拥有量已达 台 91.8 台和 96.8 台, 而农村居民分别只有 89.4 台 22.5 台和 43 台 这些家电产品因为有效需求不足过早进入了生产能力过剩, 一些新兴产品面市不久就出现滞销, 社会需求总量的扩张受到了结构性供求矛盾的抑制 国外有人认为, 人们经常把中国当做一个有近 13 亿消费者的国家, 但实际上只有 10% 的中国人可以被称做支付能力强或者至少有支付能力的顾客 ( 五 ) 商品特别是食品安全问题仍将制约居民的正常消费 尽管有关部门加大了整顿市场秩序的力度, 取得了一定效果, 但目前商品市场假冒伪劣 掺杂使假, 严重损害消费者的事件仍屡禁不止, 虚假广告 虚假打折等不规范的市场竞争行为也时有发生 在农村, 仍有不少农民经常受到假冒伪劣商品的损害, 假农药 假种子 假化肥坑农害农事件也不少, 这表明中国消费安全问题依然严峻, 这些问题会在一定程度上继续制约商品市场的正常发展 ( 六 ) 不同的消费群体实际生活状况反差强烈 经济的不平衡发展, 使产业间 地区间以及不同社会群体间居民收入差距不断扩大, 而收入的差距又导致了居民购买力的不断分化 因收入和财富占有状况的巨大差异, 富有阶层和贫困阶层之间实际生活状况的反差较为强烈 少数人生活富足奢华甚至奢侈, 而另一些人则无力维持温饱 这种分化使得中国巨大的潜在市场在较长的时期内难以充分释放 1. 高收入群体 难以成为经济的主要消费力量 2006 年, 城乡高收入户的可支配收入分别相当于全国平均水平的 2.26 倍和 2.36 倍, 人均消费水平相当于全国平均水平的 1.96 倍和 1.87 倍 这一群体主要关注消费的质量, 消费方式个性化和现代化, 物质消费讲求高质 品牌 时尚和个性, 精神消费和服务消费成为消费的重点和热点 从具体商品需求看, 高档商品 进口商品 奢侈品已经成为经常性消费内容, 其消费主要是出国旅游 高级宾馆 高尔夫球 高级进口物品等 但这些消费所占比重过小, 并不能解决中国目前消费需求结构性不足的问题 值得注意的是, 高收入消费群体虽然人数少, 消费总量有限, 但其产生的示范和引导作用不可低估 2. 中等收入阶层 需求潜力大但缺乏相应的购买力 这一阶层的基本消费需求已经满足, 消费行为比较理性, 消费水平相对较高, 消费结构正待进一步升级, 发展消费和享受消费的支出比重不断提高, 生存消费的支出比重不断降低 对消费品注重质量和款式, 讲究消费品位, 但不盲目追求名牌 喜欢家居布置, 衣着追求时尚 对于住房和汽车等高档消费品, 关注的是价格, 经济实用的基本生活用品仍是消费主流 对大多数中等收入消费者来说, 千元级 万元级的消费已基本满足, 受购买力的制约, 更高层次的消费需求潜力 ( 数万元 10 万元级以上的消费品 ) 仍需要经过较长时间的积蓄, 才能得以充分释放 3. 低收入群体 生活压力较大, 需要高度关注 目前, 低收入群体主要是城镇的下岗失业者和大部分农民, 虽然近年来收入水平不断提高, 但相比而言, 仍属于较贫困阶层 其收入状况决定了消费行为比较谨慎, 主要是满足基本生活需求 对于改善生活环境和提高生活质量, 虽有愿望和要求, 但往往力不从心 这一群体的消费潜力大, 由于收入水平低, 制约了

16 潜在消费的实现, 因而增加这部分人的收入, 对促进消费可起到事半功倍的功效 目前, 低收入户居民生活压力依然较大 2006 年,10% 的城乡最低收入户人均收入分别为全国平均水平的 38.8% 和 33%, 人均消费支出分别为全国平均水平的 47.2% 和 57.4%, 收支基本相抵 2005 年,10% 的城乡低收入户居民家庭的恩格尔系数分别为 47.4% 和 51.4%, 比全国平均水平高出 10.7 个和 5.9 个百分点 食品支出用去了低收入户城乡居民家庭近一半的收入, 而居住的支出又花去了 12.3% 和 13.3% 的收入, 家庭医疗保健支出均增长 15% 以上 这些支出的增速过快, 加大了低收入户家庭的生活压力, 降低了抵御风险的能力 对这一群体的消费现状, 需要引起社会的高度关注 这些年来, 政府有关部门 生产经营企业在关注并改善农民和城市低收入群体的生活方面做了大量的工作, 但这一领域目前还是消费市场的一个薄弱环节, 还应加大力度予以改善 六 提高居民生活水平的建议 ( 一 ) 防止价格结构性上涨转为全面性上涨 要进一步落实各项支农惠农政策, 稳定粮食种植面积 要着力建立保障畜牧业特别是生猪生产稳定发展的长效机制, 调动养殖户的养猪积极性, 从根本上解决生猪生产 流通 消费和市场调控方面存在的矛盾和问题 同时, 还要认真把油料和奶业生产的各项政策措施落到实处 要努力增加粮食等农副产品的供给, 适当控制出口和乙醇工业用粮需求, 进一步落实好生猪生产的各项措施 ; 政策性调价要选择恰当时机出台, 防止成本价格叠加释放 要进一步规范市场秩序, 打击不法定价行为, 增加对低收入群体的直接补贴, 降低价格持续上涨预期, 同时还要密切关注价格特别是成本价格的变化及其影响 ( 二 ) 完善并落实就业优惠政策, 千方百计扩大就业 就业是民生之本 安国之策, 也是增加居民收入的最好途径, 党中央 国务院高度重视促进就业工作 中共十六大以来, 随着积极就业政策的贯彻实施, 全国就业总量稳步增长, 新增就业人数持续增加 2006 年底, 全国就业人数达到 7.64 亿 2003~2006 年间, 共帮助 1965 万下岗失业人员实现了再就业, 其中大龄就业困难人员 ( 主要是女 40 岁以上 男 50 岁以上的下岗失业人员 ) 再就业 537 万人 ; 全国城镇新增就业年均近 1000 万人, 其中 2006 年城镇新增就业人数达 1184 万人 2007 年 1~9 月, 全国城镇新增就业 920 万人 由于在今后较长的时期内, 中国人口多 劳动力供大于求的矛盾仍将继续存在, 国有 集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决, 高校毕业生等新成长劳动力的就业问题, 以及农村转移劳动力和被征地农民的就业安置问题凸显, 就业再就业形势依然严峻, 任务更加繁重, 所以要进一步完善并坚决贯彻落实好就业 再就业政策和税费减免 小额信贷等各项优惠政策措施, 全面加强政府在职业介绍 职业指导 职业培训等方面的作用, 切实提供优质就业服务, 让更多的失业人员充分就业 大力消除影响居民消费的各种障碍, 努力拓宽消费领域, 在促进消费的同时, 创造出更多的就业机会 ( 三 ) 必须遏制高房价, 同时完善住房保障制度 当前, 中国住房制度改革还存在一些亟待解决的问题 : 房改意识逐渐淡薄, 甚至以为房改已经改完了 ; 普通商品房的房价过高, 超出了中低收入者的支付能力 ; 部分城市政府介入住房问题力度不够, 经济适用住房 廉租住房供应量严重

17 不足 ; 住房法制建设亟待加强, 住房制度的大法 住宅法 需加快制定 ; 住房发展与改革的行政管理力量薄弱 解决住房问题, 不能完全走市场化的道路, 政府必须介入, 承担起住房保障的责任 特别是要运用社会再分配的手段, 缩小中低收入阶层和其他收入阶层居住水平的差距, 实现住房公平, 建立起市场型分配和社会保障性分配两条腿走路 买房和租房两条腿走路 新房市场和旧房市场两条腿走路的合理机制 ( 四 ) 努力扩大中等收入群体, 提高国民消费能力 改革就是要让大多数人走上共同富裕的道路 扩大中等收入群体的比重, 一方面, 具有大众示范和激励效应, 有利于调动全体社会成员的积极性 主动性和创造性, 激励群众不断提升自身的素质和致富技能, 促进社会生产力发展和社会财富总量的增加, 最终达到发展生产力, 消除两极分化 另一方面, 扩大中等收入者群体比重, 既有利于减少贫困人口, 实现共同富裕目标, 又有利于提高国民消费能力, 保持国民经济持续和稳定增长 为实现这一目标, 应从以下三方面做出努力 : 1. 努力扩大城市就业门路, 鼓励个人创业 在城市, 一方面, 要积极发展服务业, 提供更多的就业岗位 目前, 传统的 新兴的服务业都有巨大的发展空间 发达国家及许多发展中国家的经验表明, 只有当第三产业比重达到 50% 以上时, 中等收入者的比重才可能有较大提高 对新兴服务业, 要加强规范化管理, 使之健康成长 鼓励个人创业, 从办执照 验资 用房 雇员等方面给予方便 积极发展民营经济, 从资金借贷 用地用房 招聘专业人员 创建名牌等方面给予切实帮助 另一方面, 要进一步发展制造业, 为低收入者 失业者 新劳动力 应届毕业生提供更多的就业岗位和发展空间 2. 让更多的农民转移到第二 三产业, 是实现扩大中等收入群体的必经之路 一方面, 通过加快城市化建设, 在 5~10 年内让 2 亿 ~3 亿农村剩余劳动力中的大部分进入城市, 为此, 必须拆除进城 门槛, 给进城农民以市民待遇 同时, 要提供技能培训, 帮助他们在城市就业 落户 创业 另一方面, 在农村发展 企业 + 农户 合作社 养殖大户 农产品加工 承包建筑工程 组织劳务输出等多种形式和渠道, 使一部分农民在农村也能成为中等收入者 3. 加大对技能培训的扶持力度, 特别是职业技术教育 应由政府或企业提供免费的或半自费半补贴的各种有证技能培训, 让受过培训的人能持证上岗, 既可解决技工短缺问题, 又能大幅度提高工资收入 对于提供技能培训的技校或培训中心, 政府应适当进行补贴, 加以扶持 ( 五 ) 缩小贫富差距, 减少低收入人群 1. 要继续发挥政府在再分配方面的调节功能 政府可继续通过税收和转移支付这两个途径来调节收入差距过大的状况 税收的主要对象是高收入群体, 转移支付的主要对象是低收入群体 通过收入再分配的功能, 不仅能抑制高收入群体的膨胀, 而且能使低收入群体中的一部分人进入中等收入群体 2. 要把提高低收入者的收入水平作为重中之重, 采取多种措施提高低收入者的收入水平 要完善和落实城镇居民最低生活保障制度, 落实最低工资制度, 加大转移支付力度 适时调高最低工资标准和最低生活保障 失业保障 优抚待遇等标准, 切实保障最低收入居民的基本生活 要解决普通劳动者就业问题, 通过提高最低收入者的就业能力增加收入, 促使其中一部分最低收入者进入到中低收入群体之

18 中 对于农村居民, 除了在提高农产品收购价格 免除农业税 实行粮食直补 取消农村教育学杂费等方面下工夫外, 加快农村的城市化进程, 减少农民数量, 也是提高农民收入 增强消费能力的重要途径 ( 六 ) 分层次加快居民消费结构升级 要重视市场细分, 进行消费品市场的合理定位 重新进行市场细分, 寻找目标市场, 合理定位, 满足居民多层次的需求 要从城乡居民的收入环境及消费环境出发, 研究农村市场 城市市场及城市中不同收入群体的消费需求, 针对高 中 低不同收入消费群体的需求进行市场细分, 整合市场资源, 进行商品和服务的特色化经营, 逐步改变消费品市场结构性过剩与结构性短缺并存的现状 由此看来, 在扩大内需中, 要紧紧抓住 以人为本 建设和谐社会这个主题, 在不断提高收入水平的基础上, 通过缩小收入分配的差距, 壮大中等收入群体, 减少低收入人数 同时, 加快消费品市场建设, 努力增加有效供给, 才能实现扩大内需 启动消费, 促进国民经济长期稳定发展的目标 七 2008 年居民生活和消费预测 根据 2007 年前三季度国民经济主要指标增长情况, 结合历年变化规律并考虑调控政策的可能影响, 预计 2007 年国民经济增长不低于 11% 展望 2008 年, 国民经济发展仍将面临较为有利的国内外环境 从国内环境看, 中共十七大胜利召开和 2008 年北京奥运会的即将举办, 体制机制改革的逐步深入, 对外开放的不断扩大, 都会调动各方面发展经济的积极性和潜力, 经济增长率可达 10% 左右 由于经济的快速增长, 居民收入和消费仍将有较大提高 2008 年, 居民消费结构将继续升级, 消费热点仍将集中于房地产市场和汽车市场等, 旅游等享受型消费仍将保持快速增长 ( 国家统计局统计科学研究所吕庆喆 ) 2007 年就业 : 改革中的制度完善与创新 中国有 13 亿多人口, 是世界上人口和劳动力最多的国家 中国的就业问题不同于发达国家, 它们主要面临青年劳动力的就业问题 ; 也不同于其他转轨国家, 它们主要面临转轨带来的结构性失业和再就业问题 ; 还不同于其他发展中国家, 它们主要面临农村劳动力的转移就业问题 中国就业所面临的转轨就业 青年就业和农村转移就业同时出现 相互交织的 三碰头 局面, 决定了就业问题之复杂, 就业工作任务之艰巨, 是世界任何国家都未有过的 一 2007 年就业形势分析 1. 劳动力市场上劳动力的供给依然大于需求, 但全年的就业再就业目标任务可以全面完成 劳动和社会保障部在全国 102 个城市公共职业介绍服务机构搜集了劳动力市场供求信息, 这 102 个城市分布在全国各大区域, 拥有市区人口 1.8 亿, 约占全国地级以上城市市区人口的 47%; 拥有市区从业人员 ( 含城镇个体劳动者 ) 5234 万人, 约占全国地级以上城市市区从业人员的 53.5% 劳动力市场职业的供求状况信息 ( 下称 劳动力市场信息 ) 表明 1:2007 年第三季度, 劳动力市场供求活跃, 用人单位通过劳动力市场招聘各类人员约 482 万人, 进入劳动力市场

19 的求职者约 494 万人, 与上年同期相比, 该季度劳动力市场中的需求人数 求职人数均有较大幅度的增加, 分别比上年同期增加了 72.3 万人和 60.8 万人, 各上升了 22.2% 和 17.3% 求人倍率 2 约为 0.98, 相当于 1 个求职劳动力对应 0.98 个就业岗位 据各地劳动保障部门快报统计,2007 年 1~9 月, 城镇新增就业 920 万人, 为全年目标任务 900 万人的 102%; 下岗失业人员再就业 406 万人, 为全年目标任务 500 万人的 81%; 就业困难人员再就业 110 万人, 为全年目标任务 100 万人的 110% 截至 9 月底, 全国累计有零就业家庭 84.7 万户, 经过各地开展专项援助, 已有 81 万户零就业家庭实现每户至少 1 人就业, 占总量的 95.7%, 期末剩余零就业家庭 3.7 万户 到 2007 年第三季度末, 城镇登记失业率为 4.0%, 较上年同期下降 0.1 个百分点, 就业局势总体继续保持平稳 从目前的发展趋势看, 全年的就业再就业目标任务可以全面完成 2. 城镇第三产业的用人需求依然占主体地位, 第二产业的需求上升 劳动力市场信息表明,2007 年第三季度, 第一 二 三产业需求人数所占比重依次为 2.7% 36.3% 和 61% 从总量结构看, 第三产业的用人需求依然占主体地位 与上年同期相比, 第二产业的需求比重上升了 3.7 个百分点, 第三产业的需求比重下降了 4.2 个百分点 从行业需求看,78.7% 的企业用人需求集中在制造业 批发和零售业 住宿和餐饮业 居民服务和其他服务业 租赁和商务服务业 建筑业, 以上各行业的用人需求比重分别为 29.1% 16.3% 10.7% 9.3% 8.6% 和 4.7% 其中, 制造业和建筑业的用人需求分别占第二产业全部用人需求的 80% 和 13%, 两者合计达 93%; 批发和零售业 住宿和餐饮业 居民服务和其他服务业 租赁和商务服务业的用人需求分别占第三产业全部用人需求的 26.7% 17.5% 15.2% 和 14.1%, 四项合计为 73.5% 与上年同期相比,2007 年, 制造业的需求比重增长了 5 个百分点, 建筑业的需求比重则下降了 0.5 个百分点 第三产业各行业中, 与上年同期相比, 批发和零售业 住宿和餐饮业 居民服务和其他服务业的用人需求比重分别下降了 0.5 个 0.8 个和 1.8 个百分点, 租赁和商务服务业的用人需求比重上升了 0.2 个百分点 3. 企业用人占劳动力市场的主导地位, 内资企业的用人需求下降, 港澳台商和外商投资企业的用人需求增加 劳动力市场信息表明, 从用人单位看, 企业用人占主体地位, 所占比重达 96.8%, 机关 事业单位的用人需求比重仅占 0.6%, 其他单位用人需求比重为 2.6% 在企业用人需求中, 内资企业占 74.9%, 其中以私营企业 有限责任公司和股份有限公司的用人需求较大, 比重分别为 27.5% 21.9% 和 9.3%, 国有 集体企业的用人需求比重仅为 6.7%; 港澳台商投资企业的用人需求比重为 7.3%; 外商投资企业的用人需求比重为 9.2%; 个体经营的用人需求比重为 8.5% 与 2006 年同期相比, 内资企业的用人需求比重下降了 2.5 个百分点, 港澳台商投资企业的用人需求比重增长了 1.8 个百分点, 外商投资企业的用人需求比重增长了 1.3 个百分点 4. 企业一线普通工人的需求上升, 生产运输设备操作工需求进一步加大 劳动力市场信息表明, 从各类职业的需求状况看, 商业和服务业人员 生产

20 运输设备操作工是用人需求的主体, 所占比重分别为 35.3% 和 30.2%, 两者合计约占全部用人需求的 65.7% 此外, 专业技术人员 办事人员和有关人员的需求也比较大, 所占比重分别为 12.8% 和 11.3% 与 2006 年同期相比, 商业和服务业人员的需求比重下降了 3.1 个百分点, 生产运输设备操作工的需求比重上升了 2.3 个百分点 而单位负责人的需求比重略有下降, 专业技术人员需求上升 从供求状况对比来看, 生产运输设备操作工 商业和服务业人员的需求人数大于求职人数, 其求人倍率分别为 1.05 和 1.04; 其余各职业类别均处于劳动力供给大于需求的状态, 其中单位负责人的求人倍率最低, 为 失业人员构成发生结构变化, 企业面临技术人员的短缺问题 劳动力市场信息表明, 在所有求职人员中, 失业人员所占比重为 54.3%, 较 2006 年同期减少了 0.6 个百分点 其中, 新成长失业青年占 20.5%, 较 2006 年同期下降 1.6 个百分点 ; 在新成长失业青年中, 应届高校毕业生占 40%, 较上年同期增加了 1.5 个百分点 就业转失业人员占 16.8%, 较 2006 年同期减少了 5 个百分点 其他失业人员占 17%, 较 2006 年同期增加了 6 个百分点 外来务工人员由本市农村人员和外埠人员组成, 其比重分别为 12.9% 和 16.3%, 合计比重为 29.2%, 其中, 本市农村人员的求职比重下降了 0.5 个百分点, 外埠人员的求职比重增加了 0.9 个百分点 分性别组, 男性求职人数多, 但女性的求人倍率略高于男性 从求职者的性别结构看, 男性的求职人数多于女性, 所占比重分别为 54.7% 和 45.3% 从供求状况对比看, 男性的求人倍率为 0.94, 女性的求人倍率为 1.02 分年龄组,16~24 岁 25~34 岁 35~44 岁 45 岁以上各年龄组的求人倍率分别为 和 0.88 分文化程度组, 初中及以下文化程度 高中 大专 大学 硕士以上各文化程度的求人倍率分别为 和 1.16 分技术等级, 各技术等级的求人倍率均大于 1, 劳动力需求大于供给 其中, 高级工程师 高级技师和技师的求人倍率较大, 分别为 用人对技术等级有明确要求的占总需求人数的 56.3%, 主要集中在初级技能人员 中级技能人员和技术员 工程师, 其所占比重合计为 47.4% 6. 推动城乡统筹就业, 探索建立农民工社会保障制度 在推动城乡统筹就业方面, 加强对农民工的就业服务和技能培训, 促进农村劳动力转移就业 政府组织开展了 春风行动, 对农民工实施免费职业介绍服务, 进一步畅通了农民工进城就业的渠道 公共就业服务机构全部免费向农民工开放, 继续推行培训 就业 维权三位一体的工作模式, 推动建立多种形式的跨地区劳务协作, 各地建立外派劳务基地, 培育劳务品牌 另外, 在 27 个城市开展了城乡统筹就业试点 在探索建立农民工社会保障制度方面, 继续实施农民工参加工伤保险的 平安计划 和农民工参加医疗保险专项扩面行动, 农民工参加工伤保险和医疗保险人数持续增长 截至 2007 年 9 月底, 农民工参加工伤和医疗保险人数分别达到 3447 万人和 2903 万人, 分别比上年底增加 910 万人和 536 万人 在农民工劳动保障权益维护方面, 实施劳动合同制度三年行动计划, 推动农民工与用人单位签订劳动合同 政府在全国范围内组织开展了农民工工资支付情况专项检查活动, 据不完全统计, 为 150 万农民工追回被拖欠的工资 亿元, 农民工工资拖欠问题进一步得到遏制 2004~2007 年 7 月底, 全国累计解决拖欠农民工工资 433.2

21 亿元, 企业拖欠农民工工资问题基本解决, 大部分省份已建立了工资保证金制度 二 中国将长期面临严峻的就业形势 就业是民生之本 安国之策 历史的经验和教训告诉我们, 就业问题是经济和社会发展的核心问题, 必须高度重视 就业, 对每一个劳动者来说, 是他们赖以生存 融入社会 实现人生价值的重要手段, 也是他们共享社会发展成果的基本条件 因此, 就业是基本的人权, 是第一位的民生之本 从经济学意义来看, 就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合, 是生产力发展的基本保证 ; 从社会学角度来看, 就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益, 是社会和谐发展的重要基础, 因此, 就业也是安国之策 党的十六届六中全会把实现社会就业比较充分作为构建和谐社会的九大目标任务之一, 就业工作已成为国家发展的重要战略 就业靠经济增长来拉动, 就业同时也能促进经济发展 改革开放以来, 中国始终坚持把发展生产力作为第一要务, 注重发挥劳动力资源丰富的禀赋优势, 依靠较低的人力成本, 大力发展劳动密集型产业, 为国民经济持续 20 多年的高速增长不断注入动力 这具体表现为 : (1) 中国就业总量伴随经济增长而持续增加, 城乡就业规模不断扩大 2006 年, 中国城乡从业人员达 7.64 亿人, 比 1991 年增加了 1.8 亿人, 平均每年增加 1200 万人 城镇登记失业率为 4.1% 新增加的就业岗位不仅为新成长劳动力的就业和下岗失业人员的再就业提供了大量机会, 也为农村劳动力的转移就业提供了新的空间 (2) 与经济结构调整相适应, 就业结构不断优化 改革开放以来, 中国经济结构的巨大变化, 带动了就业结构的重大变化 在就业的产业结构上, 中国非农产业从业人员 1997 年第一次超过农业,2006 年, 第一 二 三产业从业人员所占比重分别为 42.6% 25.2% 和 32.2% 在就业的城乡结构上, 随着取消对农村劳动力流动的限制, 人口城市化步伐明显加快, 城镇就业比重逐年提高 2006 年城镇就业人数 2.83 亿人, 占城乡从业人员总数的 37%; 农村劳动力外出转移就业近 1.3 亿人 此外, 非公有制经济迅速发展, 其在国民经济总量中的份额不断提高, 已成为新增就业的主渠道 (3) 建立市场导向的就业机制, 发展完善公共就业服务体系 20 世纪 80 年代初, 党中央 国务院提出了在国家统筹规划和指导下, 劳动部门介绍就业 自愿组织起来就业和自谋职业相结合的 三结合 就业方针, 打开了就业的多种渠道, 开始确立劳动者就业的主体地位 1986 年 7 月, 国务院颁布的 四项规定 ( 国营企业实行劳动合同制暂行规定 国营企业招用工人暂行规定 国营企业辞退违纪职工暂行规定 国营企业职工待业保险暂行规定 ), 改革企业用工制度, 实行劳动合同制, 确定了企业用人的主体地位 1992 年 10 月, 党的十四大明确了关于建立社会主义市场经济体制的目标, 十四届三中全会正式提出 培育和发展劳动力市场 与市场经济发展相适应,1998 年 6 月, 中央在 10 号文件中提出了 劳动者自主择业 市场调节就业 政府促进就业 的新时期就业方针, 明确建立市场导向的就业机制 与此同时, 政府公共就业服务能力不断提高, 建立了 10 万个以社区为平台的下岗失业人员服务体系, 公共就业服务体系正向制度化 专业化 社会化方向迈进 (4) 建立积极的就业政策体系, 成功解决了体制转轨和结构调整中下岗失

22 业人员的再就业问题 20 世纪 90 年代中后期, 在经济结构进行重大调整中, 国有企业职工下岗失业问题日益突出, 下岗职工和失业人员大幅增加 为解决下岗职工的基本生活保障和再就业问题, 党中央 国务院于 1998 年专门召开会议, 对国有企业下岗职工基本生活费保障和离退休人员养老金按时足额发放做出具体安排, 对下岗职工再就业提出明确要求 2002 年 9 月, 在广泛借鉴世界各国经验和总结中国各地成功做法的基础上, 党中央 国务院召开全国再就业工作会议, 颁布了 关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知, 制定了具有中国特色的积极的就业政策体系, 使解决下岗职工问题从提供 基本生活保障 为主及时转到以实行 就业保障 为主的轨道上来 2005 年底, 在总结 3 年经验实践的基础上, 国务院制定了 关于进一步加强就业再就业工作的通知, 使原定的政策得到 延续 扩展 调整和充实, 使中国积极的就业政策进一步完善 2003~2006 年, 通过大力实施积极的就业政策, 中国就业再就业工作取得世人瞩目的进展 : 平均年度新增就业人员近 1000 万人, 比 20 世纪 90 年代后期的 700 万人多增加近 300 万人 ;4 年中, 总计有近 2000 万国有 集体企业下岗失业人员实现再就业, 全国已基本完成下岗向失业的并轨 ; 通过开发公益岗位,4 年共帮助 500 多万困难群体人员实现再就业, 扶助了一大批原来就业无门 靠救济苦熬的下岗失业人员走上工作岗位, 成功地解决了经济结构调整中下岗失业人员的再就业问题 (5) 职业培训事业不断发展, 劳动者素质有所提高 通过加大职业培训工作力度, 强化职业资格证书制度的实施, 技能劳动者的素质结构得到了改善 十五 期间, 共培训下岗职工 2500 万人次, 十五 期末, 全国有 6000 万人获得职业资格证书,2006 年超额完成 三年五十万新技师 培养计划 劳动者职业技能水平的提高, 带来了全社会劳动生产率的提高, 推进了人力资源开发和资源替代战略的实现 但是, 中国将长期面临严峻的就业形势, 具体表现为 : 1. 劳动力供大于求的基本格局长期存在 中国人口与劳动力资源十分丰富, 劳动力供大于求的状况将长期存在 16~ 60 岁劳动年龄人口将于 2014 年达到 9.3 亿人的高峰, 并将长期保持在这样一个极高的水平上 今后几年, 每年新成长劳动力约 1000 多万人, 失业人员 800 多万人, 国有集体企业下岗职工 600 多万人, 城镇每年需安排就业的人数将保持在 2400 万人左右 按照经济增长率 8% 和现有经济增长对就业的拉动能力计算, 每年新增就业岗位数约为 800 万个, 加上自然减员腾出的岗位, 城镇就业岗位约 1100 万个, 劳动力供大于求的缺口在 1300 万人左右, 城镇登记失业率为 5% 左右 2. 就业的结构性矛盾越来越突出 就业的结构性矛盾在不同时期的表现不同, 当前主要表现为劳动者素质的不适应和第三产业就业人数偏低两个方面 一方面, 中国经济发展和经济增长方式的转变对劳动者素质的要求越来越高, 而当前由于劳动者素质不适应经济发展的要求, 从而导致了新兴产业 高技术行业和技能性职业所需人员供不应求, 现代制造业 服务业所需的专业技术和各类技能人才严重短缺 目前, 劳动力市场上各技能等级的劳动者都处于供不应求的状况, 企业对高级工 技师和高级技师的需求缺口都很大 与此同时, 大量劳动者由于职业技能水平偏低, 实现就业困难 另一方面, 从国际比较看, 中国第三产业从业人员比重偏低,2006 年在三次产业中所占的比重为 32.2, 远低于发达国家 75% 左右的水平, 也低于发展中国家 40% 左右的水平 第三产业是所有国家吸纳就业的主要产业, 其就业比重偏低,

23 意味着对增加就业岗位的贡献减少 3. 新成长劳动力 农村富余劳动力 下岗失业人员 三碰头 导致就业矛盾更加突出 (1) 城镇新成长劳动力初次就业人数持续处于高峰状态 国际经验表明, 青年由于缺乏工作经验而容易失业, 并且往往是失业大军的主要部分 当前, 中国大学生就业问题突出, 十一五 时期, 普通高校毕业生人数还将逐年增加, 总计达到 2700 万人左右 (2) 农村劳动力转移就业问题和被征地农民就业压力依然很大 农村富余劳动力规模仍在 1.5 亿人左右, 农村劳动力转移的任务十分艰巨 随着城市化进程的不断推进, 一大批被征地的农民也需要解决好转移就业和社会保障等问题 (3) 体制转轨时期遗留的国有 集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决, 国有企业重组改制和关闭破产过程中职工分流安置的任务依然繁重 2006~2008 年的 3 年中, 国有企业政策性关闭破产需安置职工 纳入新政策范围的集体企业下岗失业人员以及积存的部分国有企业下岗失业人员还有近千万, 帮助他们实现再就业并稳定就业, 还需要付出巨大努力 因此, 面对严峻的就业形势和巨大的就业压力, 要实现社会就业比较充分的目标, 就必须进一步加大就业工作力度, 特别是需要通过法制化手段建立促进就业的长效机制 三 就业促进立法是建立就业长效机制的必然选择 1. 政府促进就业和治理失业已成为国际共识, 立法成为最普遍的手段 20 世纪 30 年代以前, 就业问题作为工业化和市场经济起始阶段雇佣劳动制度的产物, 被普遍认为可以通过市场机制进行自发调节, 而不需要政府做任何干预 220 世纪 30 年代后, 面对世界经济大萧条和全球经济危机造成的严重失业后果, 凯恩斯等人提出扩大有效需求来解决就业的主张, 呼吁政府运用增加投资 降低利息等宏观经济政策来刺激经济增长以扩大就业, 同时建立社会保障来降低风险以稳定就业 20 世纪 70 年代前后, 面对石油危机等造成的失业高潮, 发达国家开始探索开发人力资源替代自然资源的战略, 通过加强教育培训提高劳动力素质, 并实行改进劳动力市场管理服务的政策措施 从 20 世纪 80 年代开始, 发达国家及一些发展中国家开始注重运用综合政策来解决就业问题, 如运用经济政策扩大需求, 实行反周期政策减少失业, 推进教育培训提高劳动者素质, 加强公共就业服务提供就业帮助, 改进社会保障促进失业者再就业, 等等 国际劳工组织在 2001 年通过的 全球就业议程 提出 : 使经济增长和繁荣的潜力得以发挥的基本条件是, 生产性就业被置于经济和社会政策的核心位置, 使充分的 生产性的和自由选择的就业成为宏观经济战略和国家政策的总目标 目前, 国际社会对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已形成共识, 促进就业普遍成为各国政府施政纲领的重要内容, 甚至成为政党竞选的重要砝码 伴随着就业问题的日渐突出和就业工作的日渐重要, 立法已成为世界各国促进就业最普遍最重要的手段 当然, 立法模式根据各国法律体系和立法传统也是有所不同的 有的国家把促进就业的内容进行专门立法, 如 俄罗斯居民就业法 (1996 年 ) 德国就业促进法 (1969 年 ) 秘鲁就业促进法 (1993 年 ) 韩国 基本就业政策法 (1993 年 ) 等 ; 有的国家通过综合立法, 把促进就业的内容纳入综合的劳动法典之中, 如法国 ; 有的国家通过分散立法, 把促进就业的

24 具体内容分别纳入不同的专项立法中, 如美国的 综合就业与培训法 (1980 年 ) 英国的 就业机构法 (1973 年 ) 等 各国的实践证明, 立法对促进就业发挥了积极作用 回顾世界劳动法的历史, 就业促进立法一直是近代和现代劳动保障立法中最为活跃的领域之一, 并成为世界各国促进就业的重要举措 2. 中国积极就业政策取得丰富实践经验, 为就业促进立法创造了条件 2002 年, 党中央 国务院下发 关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知, 实施了税费减免 小额担保贷款 社保 ( 社会保险 ) 补贴 岗位补贴 主辅分离 ( 企业主业和辅业分离 ) 免费就业服务和职业培训等扶持政策, 初步形成了有中国特色的积极的就业政策框架 2005 年, 国务院下发了 关于进一步加强就业再就业工作的通知, 对原有的政策进一步延续 扩展 调整和充实, 围绕经济发展开发就业岗位, 实现经济增长与扩大就业的良性互动 ; 强化政策扶持, 促进就业再就业 ; 改进就业服务, 强化职业培训 ; 规范就业管理, 加强失业调控 ; 完善社会保障制度, 建立与促进就业的联动机制这 5 个主题, 提出一系列鼓励办法和扶持措施 同时, 总结吸收各地成功的实践经验, 进一步增强政策措施的针对性和有效性, 充实完善中国积极就业政策 中国积极就业政策中的核心扶持政策包括 5 个方面 : (1) 鼓励劳动者自谋职业 自主创业 对下岗失业人员从事个体经营的, 免收属于管理类 登记类和证照类的各项行政事业性收费, 并给予限额税收减免 小额担保贷款及贴息的扶持 (2) 鼓励企业吸纳就业 对商贸企业 服务型企业 劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体, 新增岗位新招用下岗失业人员, 并与其签订 1 年以上劳动合同 缴纳社会保险费的, 在相应期限内给予社会保险补贴和定额税收减免的扶持 对符合条件的劳动密集型小企业, 根据实际招用人数, 给予小额担保贷款支持 (3) 帮扶困难群体再就业 鼓励开发公益性岗位, 帮助就业困难对象再就业, 并按照实际招用人数给予社会保险补贴和岗位补贴 对于部分下岗失业人员在公益性岗位工作超过 3 年的, 社会保险补贴期限可相应延长 (4) 鼓励国有大中型企业充分利用原企业的非主业资产 闲置资产和关闭破产企业的有效资产, 改制创办面向市场 独立核算 自负盈亏的法人经济实体, 分流安置企业富余人员 对于产权明晰并逐步实现产权多元化 吸纳原企业富余人员达到 30% 以上, 并与其变更或签订新的劳动合同的,3 年内免征企业所得税 (5) 免费就业服务和职业培训补贴 对下岗失业人员 城镇登记失业人员以及进城登记求职的农村劳动者, 公共就业服务机构提供免费职业介绍服务 ; 对下岗失业人员 城镇登记失业人员以及进城务工的农村劳动者, 提供一次性职业培训补贴 从 2003 年全面实施积极的就业政策以来, 连续 4 年超额完成年度就业再就业目标任务 尤其是 2006 年, 中国城镇新增就业人数首次突破 1000 万人, 达到 1184 万人, 有力保持了就业局势的稳定, 有效维护了改革发展稳定的大局, 为经济持续较快增长和社会和谐稳定发挥了重要作用 鉴于积极就业政策实施效果显著, 社会各界普遍认为要保持其长久性, 延续积极就业政策的期限, 扩展积极就业政策的适用范围, 把有效的扶持政策的受益群体扩展到更多劳动者, 让所有需要就业的劳动者能够享受到积极的就业政策的帮助 这就要求我们将经过实践检验切实有效的积极就业政策措施上升为法律规范, 使促进就业的工作机制和工作体系法制化, 使促进就业的各项政策措施和资金投入制度化, 由此建立起促进

25 就业的长效机制, 为经济又好又快发展和社会主义和谐社会的建设创造条件 3. 中国 就业促进法 出台, 对解决就业问题影响深远 2007 年 8 月 30 日, 中华人民共和国就业促进法 ( 简称 就业促进法 ) 由十届全国人大常委会第二十九次会议审议通过, 并由中华人民共和国国家主席颁布, 自 2008 年 1 月 1 日起施行 就业促进法 的颁布, 是中国劳动保障法制建设取得的重大成果, 进一步丰富和完善了中国劳动保障法律体系, 对于促进劳动者就业 构建社会主义和谐社会, 具有重要而深远的意义 就业促进法 是促进社会主义和谐社会建设的一部重要法律, 为中国实施积极的就业政策提供了法律保障, 进一步完善了中国劳动保障法律体系 就业立法借鉴世界各国的经验, 结合中国国情, 坚持了四项原则 :1 扩大就业的原则 把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标, 实现经济发展和扩大就业的良性互动 2 市场就业的原则 深化劳动就业制度改革, 完善市场导向的就业机制, 保证劳动者择业自主权和用人单位用人自主权 3 平等就业的原则 禁止就业歧视, 为劳动者提供公平的就业机会 4 统筹就业的原则 统筹做好城镇新增劳动力就业 农村富余劳动力转移就业 下岗失业人员再就业工作, 逐步形成城乡统一的劳动力市场 就业促进法 确立了 劳动者自主择业 市场调节就业 政府促进就业 的就业方针, 明确了政府促进就业的 8 项职责, 即建立就业工作目标责任制度 ; 制定实施有利于就业的经济和社会政策 ; 推进公平就业 ; 加强就业服务和管理 ; 大力开展职业培训 ; 建立健全失业保险制度 ; 开展就业和失业调查统计工作 ; 发挥社会各方面促进就业的作用 就业促进法 还建立了促进就业的政策支持体系, 包括 10 个方面 :1 实行有利于促进就业的产业政策 ;2 实行有利于促进就业的财政政策 ;3 实行有利于促进就业的税收政策 ;4 实行有利于促进就业的金融政策 ;5 实行城乡统筹的就业政策 ;6 实行区域统筹的就业政策 ;7 实行群体统筹的就业政策 ;8 实行有利于灵活就业的劳动和社会保险政策 ;9 实行就业援助制度 ;10 实行失业保险促进就业政策 就业促进法 明确了实施就业援助, 明确规定各级人民政府建立健全就业援助制度 包括四个方面 : (1) 明确了就业援助的对象, 是指因身体状况 技能水平 家庭因素 失去土地等原因难以实现就业, 以及连续失业一定时间仍未能实现就业的就业困难人员 (2) 明确了就业援助的措施 1 各级人民政府建立健全就业援助制度, 采取税费减免 贷款贴息 社会保险补贴 岗位补贴等办法, 通过公益性岗位安置等途径, 对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助 2 地方各级人民政府加强基层就业援助服务工作, 对就业困难人员实施重点帮助, 提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助, 等等 3 政府投资开发的公益性岗位, 应当优先安排符合岗位要求的就业困难人员, 并按照国家规定给予岗位补贴 4 各级人民政府采取特别扶助措施, 促进残疾人就业, 并要求用人单位应当按照国家规定安排残疾人就业 (3) 特别规定了对城市零就业家庭的就业援助 县级以上地方人民政府采取多种就业形式, 拓宽公益性岗位范围, 开发就业岗位, 确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业, 等等 (4) 规定了对就业压力大的特定地区的扶持 国家鼓励资源开采型城市和

26 独立工矿区发展与市场需求相适应的产业, 引导劳动者转移就业 对因资源枯竭或者经济结构调整等原因造成就业困难人员集中的地区, 上级人民政府应当给予必要的扶持和帮助 ( 劳动和社会保障部劳动科学研究所莫荣 ) 2007 年中国社会保障发展报告 在关注民生 构建社会主义和谐社会的大潮中, 社会保障仍是 2007 年社会关注的热点问题之一 在这一年里, 统筹城乡社会保障成为社会保障事业发展的主旋律, 制度创新步伐加快 ; 促进社会公平正义和谐, 提高社会保障水平重拳频出 ; 加强社会保障管理, 社会保障制度自身安全得到进一步重视, 社会保障事业可持续发展有了良好基础 一 统筹城乡社会保障成为主旋律 仅仅在一年前, 无论在业界内还是在社会上, 人们对于中国社会保障事业发展的方向 步伐还有诸多疑问, 有人质疑社会保障体系建设会影响国家整体竞争力, 有人担忧国家尚不具备建立全面社会保障的实力, 等等 2007 年, 所有这一切已经成为过去 2006 年下半年召开的党的十六届六中全会, 提出了建立覆盖城乡居民的社会保障体系这一新目标和新任务, 到 2020 年时实现人人享有社会保障成为政府公开承诺的社会目标 从此, 建立覆盖城乡居民的社会保障体系成了网络上出现频率最多的词汇之一 2007 年 9 月举办的第二届中国社会保障论坛, 把建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为论坛主题 国务院在四川省成都市召开会议, 专题研究统筹城乡社会保障问题 有关部门加快了课题研究和政策制定步伐 中国社会保障体系建设进入了由城镇为主向城乡统筹 由城镇职工为主向覆盖城乡居民的重大转变的新时期, 统筹城乡社会保障成为社会保障的主旋律 统筹城乡社会保障, 建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 必须进行制度创新 2007 年, 社会保障制度创新好戏连台 ( 一 ) 农村最低生活保障制度全面建立 农村低保制度由地方探索到全国范围内普遍建立, 经历了七八年的过程 2007 年初, 主管部门提出全面建立农村最低生活保障制度, 揭开全民低保的大幕 7 月, 国务院发出 关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知, 为在农村全面建立和实施低保制度提供了政策依据 通过在全国范围建立农村最低生活保障制度, 将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围, 稳定 持久 有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题 农村最低生活保障制度, 实行地方人民政府负责制, 按属地进行管理 这项制度一经出台实施, 就实现了跨越式发展, 全国所有省份全面建制 第一季度末, 享受农村居民最低生活保障的只有 1788 万人, 农村居民最低生活保障户数 847 万户, 农村居民最低生活保障末月计划支出 493 万元 到第三季度末, 享受农村最低生活保障的人数就达到了 2781 万人, 最低生活保障户数 1277 万户, 最低生活保障平均标准 70.9 元 / 人 月, 最低生活保障人均支出水平 30 元 / 人 月, 最低生活保障末月计划支出 8.8 亿元 预计 2007 年底农村低保对象将会达到 3000 万人 农村最低生活保障制度的全面建立, 是继取消农业税 建立新型农村合作医疗制度之后造福农村和农民的又一大好事, 标志着全民都有最低生活保障的格局基本形成 ( 二 ) 城市居民基本医疗保险试点在全国启动

27 在城镇职工有基本医疗保险 农村建立新型农村合作医疗制度后, 城镇中未就业居民主要是未就业的老年人和青少年就成为医疗保险制度的覆盖盲点 2007 年 7 月, 国务院在北京召开会议, 启动城市居民基本医疗保险试点 通过试点, 探索和完善城镇居民基本医疗保险政策体系, 形成合理的筹资机制 健全的管理机制和规范的运行机制, 逐步建立定型 稳定 可持续的, 以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度 按照到 2010 年基本建立覆盖城镇居民的基本医疗保障制度的目标, 国务院对试点工作做出了安排, 即从 2007 年开始, 用 3 年左右时间进行试点 2007 年在有条件的省份选择 1~2 个城市 ( 全国共 79 个城市 ) 试点,2008 年在全国扩大试点,2009 年试点城市达到 80% 以上,2010 年在全国全面推开 城镇居民基本医疗保险采取政府补助和家庭缴费相结合, 中央财政和地方财政对所有参保居民给予一定额度的补贴, 对确实缴不起费用的低保对象 残疾人员等困难群体, 为确保他们能够参保, 政府给予更多补助 各地积极响应试点 到 9 月底, 城镇居民参加医疗保险的达到 1814 万人, 基金收入 17.5 亿元, 基金支出 4.9 亿元 城镇居民基本医疗保险制度的建立, 标志着中国特色的覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系框架基本形成 ( 三 ) 失业保险促进再就业在东部试点 与其他保障项目顺延扩大覆盖范围不同, 失业保险进行了逆向操作 针对失业保险基金不断增加的实际, 为了进一步发挥失业保险制度促进再就业的功能, 国家在东部地区的北京 上海 江苏 浙江 福建 山东 广东 7 省市进行适当扩大失业保险基金支出范围的试点, 支持实训基地建设 创业培训, 有的地区甚至扩大到支持农民工参加培训 目前, 东部地区适当扩大失业保险基金支出范围试点工作已进入实质性操作阶段, 北京 上海失业保险基金促进就业作用发挥比较充分 ( 四 ) 新型农村养老保险制度和失地农民社会保障探索 随着经济社会发展的变化, 农村社会养老保险工作进入探索建立新型农村社会养老保险制度的新阶段 北京 上海 江苏 浙江 山东 广东 福建等发达地区和安徽 山西 黑龙江 河南 河北 四川 云南 陕西 新疆等中西部地区 16 个省市区部分县市, 按照保基本 广覆盖 有弹性 能转移 可持续的要求, 探索以缴费补贴 基金贴息 老人直补 待遇调整等方式建立公共财政投入与农民参保补贴机制, 引导 扶持和激励农民参保, 建立农民个人缴费 集体补助 政府补贴的新型农村社会养老保险制度 近年来, 被征地农民社会保障一直是社会关注的焦点 目前, 全国已有 18 个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件, 探索建立适合被征地农民特点的社会保障制度, 预计到 2007 年底将有 1000 多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度, 筹集被征地农民养老保障基金 2000 多亿元 伴随着制度创新, 社会保障制度建设进入了定型 稳定 可持续的发展阶段, 社会保险法 起草工作步伐加快, 预计 2007 年底前将报全国人大常委会审议, 社会保障法制化管理的时代即将到来 ( 五 ) 社会保险覆盖面稳步扩大 在制度创新的同时,2007 年, 各项社会保险覆盖面继续迅速扩大, 城市居民最低生活保障参保人数趋于稳定 养老保险参保人数是国家 十一五 规划的约束性指标 2007 年 9 月底, 养老保险参保人数达到 万人, 比 2006 年底增加 910 万人 其中, 参保职工 万人, 参保离退休人员 4819 万人, 分别比 2006 年底增加 726 万人和 184 万人 根据工作进展情况, 主管部门提出了到 2007 年底养老保险参保人数达到 2 亿人的新目标 医疗保险参保人数达到 18896

28 万人, 比 2006 年底增加 3164 万人 其中, 参保职工 万人, 参保退休人员 4449 万人, 分别比 2006 年底增加 1053 万人和 297 万人, 预计到 2007 年底医疗保险参保人数将接近 2 亿人 参加失业保险的人数达到 万人, 比 2006 年底增加 286 万人 实施事业单位 民间非营利组织参加工伤保险, 建立覆盖各类人员的统一的工伤保险制度, 是 2007 年工伤保险工作的重头戏 9 月底, 全国参加工伤保险的人数达到 万人, 比 2006 年底增加 1262 万人 生育保险参保人数达到 7327 万人, 比 2006 年底增加 868 万人 ( 六 ) 新型农村合作医疗突飞猛进 尽管面临农民筹资水平的提高与确保农民参合率之间的矛盾等问题, 新型农村医疗覆盖面急剧扩大 截至 2007 年 9 月底, 全国开展新农合的县市区达到 2448 个, 占全国总县市区的 85.53%, 参加新农合人口 7.26 亿, 参合率为 85.96% 其中, 东部地区有 653 个县市区开展新农合, 占东部地区县市区总数的 93.69%, 参加新农合人口 2.23 亿, 参合率为 89.58%; 中西部地区有 1795 个县市区开展新农合, 占中西部县市区总数的 82.91%, 参加新农合人口 5.03 亿, 参合率为 84.44% 从筹资情况看,2007 年 9 月底, 全国新农合基金 2007 年度已筹集 亿元, 其中, 中央财政补助资金到位 亿元, 地方财政补助资金到位 亿元, 农民个人缴费 亿元, 其他渠道 3.56 亿元 从基金支出情况看, 前三季度全国新农合基金累计支出总额为 亿元 第三季度全国新农合基金支出总额为 亿元 其中, 用于住院补偿 亿元, 占基金支出总额的 84.68%; 以统筹基金形式进行门诊补偿 5.51 亿元, 占基金支出总额的 6.34%, 以家庭账户形式进行门诊补偿 6.18 亿元, 占基金支出总额的 7.11%; 其他补偿 1.23 亿元, 占基金支出总额的 1.41%; 体检支出 0.40 亿元, 占基金支出总额的 0.47% 从受益情况看,2007 年前三季度全国新农合基金累计受益 万人次 第三季度全国累计受益 万人次 ( 七 ) 城市居民最低生活保障人数基本稳定 2007 年是城市低保制度建制十周年 城市低保从 2002 年实现应保尽保以来, 呈现出保障人数大体稳定 财政投入逐年增加 保障水平不断提高的态势 2007 年 9 月底, 全国城市低保对象人数为 2236 万人, 低保标准为 177 元 / 人 月 ; 人均月补助金额 93 元 到 9 月底, 全国城镇最低生活保障支出 亿元, 比上年同期增长 26.1%, 保障居民人数 万人 万户 二 促进社会公平和谐举措频出 维护社会稳定, 促进社会公平和谐, 是社会保障制度的基本功能 由于改革分步实施, 不十分配套, 加之经济结构调整和国有企业改革阶段, 维护社会稳定的任务艰巨, 前一时期社会保障制度促进社会公平和谐的功能没有充分发挥, 产生了一些新的矛盾 随着构建社会主义和谐社会目标的确立,2007 年社会保障促进社会公平和谐的基本功能得到进一步重视, 中央和各地迭出举措, 在确保各项待遇按时足额支付 普遍提高社会保障标准的同时, 更加注重维护社会公平, 社会反响非常好 ( 一 ) 提高企业退休人员养老金水平 由于养老金计发办法不同 养老金调整办法不同 资金来源不同, 与机关事业单位退休人员相比, 企业退休人员的养老金总体水平几乎相差一倍, 同年龄 同学历 同职务的退休人员之间差距就更大 企业退休人员养老金水平偏低, 社

29 会矛盾非常突出, 引起中央高层的重视 在前两年连续增加企业退休人员养老金水平的基础上, 国务院决定从 2007 年 7 月 1 日起, 给企业退休人员月人均增加养老金 80 元左右 同时, 为了进一步落实好向具有高级职称的退休科技人员和退休早 养老金相对偏低的人员等予以倾斜的政策, 国务院常务会议决定, 在各地调整养老金的基础上, 对这部分人员再按月人均 40 元的标准增加养老金 所需资金, 中西部 24 省和新疆生产建设兵团由中央财政予以全额补助 国务院要求在 8 月底前将增加的养老金发放到退休人员手中 这次调整后, 全国共有 4000 多万企业退休人员增加了养老金,600 多万具有高级职称的企业退休人员以及退休早 养老金水平偏低的人员享受到特殊倾斜政策 在物价上涨的时候, 政府提高养老金水平对企业退休人员意味着雪中送炭 为了进一步缓解收入差距的矛盾, 国务院还决定,2008~2010 年连续 3 年继续提高企业退休人员基本养老金标准, 提高的幅度高于前 3 年的水平, 并继续向有具高级职称的企业退休科技人员以及退休早 基本养老金相对偏低的人员等倾斜 ( 二 ) 提高失业保险金标准 失业保险金一般与各地最低工资单向挂钩, 低于最低工资标准, 高于最低生活保障标准 2007 年, 虽然国家没有统一规定, 各地普遍提高了最低工资标准, 失业保险金标准相应提高 在提高失业保险金标准的同时, 一些地方还更加注意标准确定的合理性和公平性 如北京市在修订失业保险规定时, 根据近年来最低工资标准不断调整, 造成失业保险金标准较高, 不利于促进再就业的实际情况, 将失业保险与最低工资脱钩 ( 三 ) 提高最低生活保障标准 国家对最近一个时期肉 菜 粮 油 蛋等基本生活消费品价格上涨给城市低保家庭生活带来的影响极为关注 2007 年 8 月, 国务院下发 关于切实落实政策保证市场供应维护副食品价格稳定的紧急通知, 民政部 财政部下发 关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知, 明确要求各地要确保城市低保对象的实际补助每人每月增加不低于 15 元, 并要求各地补助资金要在 8 月 31 日前发放到低保对象手中 2007 年第三季度末, 城市居民最低生活保障平均标准 元 / 人 月, 比 2006 年同期增长 17.2%, 保障水平有了较大提高 最低生活保障人均支出 95 元 / 人 月, 比 2006 年同期增长 25% ( 四 ) 普遍建立医疗救助制度 在农村全面建制的基础上, 全国 86% 的市区县建立了城市医疗救助制度 城乡医疗救助总人次 760 万, 比 2006 年 554 万人次增长 37%; 全年资助 万贫困群众参加农村新型合作医疗 ; 城乡每人次均得到医疗救助金额 元 2007 年全国用于医疗救助的各级财政投入达 71.2 亿元 其中, 中央财政补助地方城乡医疗救助资金 33.4 亿元, 比 2006 年的 14.3 亿元增长了 133%; 地方各级财政预算安排城乡医疗救助资金 37.8 亿元, 比 2006 年的 27 亿元增长 40% ( 五 ) 农民工社会保障权益进一步得到维护维护 农民工权益是 2007 年社会保障领域的一项重点, 全国总工会和劳动保障部还就农民工集中的劳动密集型企业用工情况进行了专项检查 到 2007 年第三季度末, 参加养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险的农民工人数分别达到 1714 万人 2903 万人 1096 万人和 3447 万人 其中参加医疗保险和工伤保险的人数分别比 2006 年底增加 536 万人和 910 万人 建设部门 2007 年住房公积金工作的重点之一, 就是有针对性地采取措施, 突出重点, 使住房公积金制度覆盖范围逐步扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体 在维

30 护农民工的经济权益的同时, 农民工的政治权益也逐步得到重视 全国人大常委会有关负责人表示, 今后要明确规定农民工的全国人大代表名额, 让农民工今后也拥有自己的全国人大代表, 在中国的最高权力机关中也能发出自己的声音 此外, 各地还在支持灵活就业人员参加养老保险和医疗保险 解决原未参保集体企业职工参加养老保险等历史遗留问题和未参保关闭破产企业退休人员参加医疗保险等方面采取了一些有效措施, 扩大社会保险补贴政策范围, 维护了社会公平, 增进了社会和谐 三 社会保障体系的安全受到密切关注 随着社会保障覆盖面扩大, 社会保障待遇标准稳步提高, 社会保障基金收支规模越来越大 仅就养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险和生育保险 5 项基金来说,2007 年前三季度, 基金总收入 亿元, 比 2006 年同期增收 亿元 ; 总支出 5655 亿元, 同比增支 亿元 ; 预计全年 5 项基金收支规模将达到 2 万亿元 2007 年第三季度末 5 项基金累计结余 亿元, 比 2006 年底增加 亿元 分项来看, 得益于经济持续快速发展,5 项保险基金的缴费收入比上年同期增长都在 20% 以上, 其中养老保险基金缴费收入 4502 亿元, 同比增长 24.7%; 医疗保险基金缴费收入 1466 亿元, 同比增长 22.4%; 失业保险基金缴费收入 亿元, 同比增长 21.2%; 工伤保险基金收入 114 亿元, 同比增长 37.4%; 生育保险基金收入 55.7 亿元, 同比增长 28.2% 除失业保险基金外, 其他 4 项基金的支出也大幅度增长, 同比增长率高于或接近于 20% 其中, 养老保险基金支出 4345 亿元, 同比增长 27.9%; 医疗保险基金支出 1076 亿元, 同比增长 19.4%; 失业保险基金支出 亿元, 同比增长 2.5%; 工伤保险基金支出 60.1 亿元, 同比增长 30.8%; 生育保险基金支出 37.1 亿元, 同比增长 40.1% 基金累计结余中养老保险基金累计结余占大头, 为 6348 亿元 基金收支流量如此之大, 结余资金如此之多, 人们有理由关注基金的安全 2006 年, 上海社保基金案件已敲响警钟, 受到全社会的高度关注 2006 年, 审计署对部分省和计划单列市的社会保险基金进行了审计,2007 年又部署了对 2006 年没有审计的基金主要是县市的社保基金进行全面审计 主管部门和社会保险机构集中精力配合审计检查和对审计查出问题的整改 据了解,2006 年审计查出的问题, 已基本完成整改,2007 年 5 项社保基金全面审计也已基本完成 同时, 各地普遍建立了社会保障监督委员会, 实施基金要情报告制度 信息披露制度和经办机构内部控制制度, 推动基金管理的制度化 主管部门还开展了社会保险基金安全宣传教育活动, 利用 中国社会保障网 开辟了社会保险基金宣传专栏, 提高全社会对社会保险基金重要性的认识, 进一步维护基金安全 当然, 社会保险基金贬值也是风险, 不能片面强调安全, 主管部门已经注意到这个问题, 正在研究制定 做实企业职工基本养老保险个人账户中央补助资金投资管理暂行办法, 将资金委托全国社保基金会投资运营 基金安全的问题还引发了对社会保障管理体制的讨论 在 社会保险法 的起草工作中, 两种意见相持不下, 争论的热烈度是近年来少有的 一种意见认为, 目前影响社保基金安全的主要因素是统筹层次不高, 基金分散于各地, 上级社会保障管理部门对下级没有约束力 而将社会保障管理职能分散于多个部门, 部门之间相互掣肘, 不利于社会保障事业的发展, 因而主张社会保险费的征缴 基金的管理等职能相对集中于一个部门 另一种意见主张, 通过有效分权, 相互制约,

31 确保基金的绝对安全, 实行所谓税务征收 财政管理 社保发放 审计监督的管理体制 具体如何, 有待决策机构和立法机构的明断 严格来讲, 上海社保案涉及的并非基本保障资金, 而是最近几年发展起来的企业年金 为规范企业年金管理, 主管部门年初决定将当时由社会保险机构管理的企业年金在年底前全部移交专业投资机构管理 同时, 根据企业年金市场发展和金融机构的要求, 在总结第一批企业年金基金管理机构资格认定工作的基础上, 组织进行了第二批资格认定, 共有 18 家机构取得资格 通过制定企业年金基金市场化管理运营的规则, 评审认定管理机构, 指导进行原有企业年金移交, 等等, 既实现了企业年金由政府管理到市场管理的制度创新, 又促进了企业年金发展 2007 年上半年, 企业年金新增规模约 200 亿元, 积累基金达到 1000 多亿元 由具备资格的机构运营的资金, 前三季度平均收益率达到 40% 左右 除了基金安全, 社会保障的数据安全同样受到了关注 2007 年 5 月, 日本厚生省社会保险厅爆出丑闻, 日本社会保险厅遗漏了 5095 万份养老保险记录, 此外, 还有 1430 万份厚生年金记录没有录入电脑, 曾经负责收集这些信息的数百个市政机关也早已销毁了原始记录 5000 多万件的旧养老金记录找不到 原主, 成为 悬在半空中的养老金记录 这将直接影响参保人员的利益, 甚至可能使部分已经缴纳养老保险费的国民无法按期领取养老金 这一事件直接提高了选民对参议院选举的参与度, 成为 2007 年日本参议院选举朝野较量的焦点 日本 NHK 的调查显示,30% 的受访者把 养老金问题 列为首要关注, 认为 养老金问题 是影响投票因素的选民中, 超过 50% 的选民把票投给了民主党, 选择继续支持自民党的只有 20% 中国养老保险和医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合, 账户记录工作量大, 管理经验尚不丰富 中国媒体广泛报道了日本社会保障管理中出现的问题, 提醒中国社会保障管理部门防止出现同类错误 四 2008 年社会保障事业发展展望 中共十七大报告提出, 要努力使全体人民学有所教 劳有所得 病有所医 老有所养 住有所居, 推动建设和谐社会, 对中国社会保障体系建设提出了新的更高的要求 展望 2008 年的社会保障, 可以预期, 统筹城乡社会保障, 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系仍是主题, 制度创新仍是主要任务 从制度建设的现状看, 覆盖城乡居民的养老保障体系建设相对滞后, 制度创新已经到了攻坚阶段 这体现在以下几方面 : ( 一 ) 农民工养老保险办法有望出台 农民工养老保险办法已经研究讨论多时, 有望在 2008 年出台实施 争论的焦点 :1 是否建立单独的农民工养老保险? 如果建立, 则已经参加城镇企业职工养老保险的农民工如何办?2 农民工的养老保险关系如何转移? 受限于统筹层次低等因素, 社会保险转移难已经成为社会关注的焦点和难点问题, 以至于胡锦涛总书记在中共十七大报告中 温家宝总理在政府工作报告中都将其列为必须解决的问题之一 如果农民工的缴费全额转移, 则可能会挫伤农民工流入地的积极性 ; 如果不全额转移, 则会增加流出地在农民工年老回乡时的保障负担 问题的实质在于如何做才能更好地实现农民工的社会保障权益 3 农民工的养老保险费率和企业的养老保险费率如何确定, 等等 随着争论的深入, 认识的深化, 相信全国会逐步形成统一的意见, 从制度上解决农民工的养老保障问题

32 ( 二 ) 事业单位养老保险需进一步凝聚共识 事业单位是中国特有现象, 而且种类 构成十分复杂 事业单位职工的养老保险改革历经 10 多年, 至今仍然形不成统一的意见, 可见其中难度非常之大 2008 年仍需进一步凝聚共识 ( 三 ) 城镇未就业老年人的养老保障应予关注 这一部分人的养老保障是制度空白 覆盖城乡居民的养老保障, 必须对这一部分人的问题给出一个明确的说法 目前看来, 似乎应采用国外的国民年金的做法, 保障标准以低于最低工资 高于最低生活保障标准较为恰当, 资金由财政拨付 ( 四 ) 继续做实养老保险个人账户 做实养老保险个人账户是转换养老保险筹资模式 实现部分积累 应对人口老龄化高峰期养老压力的根本措施 2007 年, 在东北三省试点基础上, 做实养老保险个人账户试点扩大到其他 8 个地区 2008 年, 试点将进一步扩大, 甚至在全国全面铺开 ( 五 ) 建立养老金正常调整机制 2008 年是企业退休人员养老金再连调 3 年的第一年 2007 年 11 月, 胡锦涛总书记在内蒙古视察时宣布, 企业退休人员将从 2008 年 1 月 1 日起调整养老金 在连续调整养老金水平 缓解企业退休人员与机关事业单位退休人员养老金差距过大问题的同时, 统筹考虑两者的养老金水平调整, 建立统一的调整机制已经提上议事日程 此外, 城镇居民基本医疗保险试点进入第二个年头, 在总结 2007 年试点经验基础上, 工作力度会进一步加大, 试点城市进一步增多, 受益人群迅速扩大 社会保险法 在全国人大常委会讨论后, 有望在全社会公布, 征求意见, 进入实质性立法阶段, 考虑到该法与国民自身利益密切关联, 届时必将在全国引发热烈的讨论 ( 六 ) 统筹城乡社会保障需解决的问题 统筹城乡社会保障, 加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系, 还必须解决好三个问题 (1) 各级财政的支持力度 提高企业退休人员养老金水平, 做实养老保险个人账户, 开展城市居民基本医疗保险, 实现城乡低保应保尽保, 健全社会救助等等, 都需要相应增加财政投入 财政投入增加的幅度, 一定程度上决定了统筹城乡社会保障体系建设的进度 (2) 社会保障的基层工作基础 在城镇, 开展居民基本医疗保险工作 未就业老年人养老保障工作以及低保工作和社会救助工作, 必须依托社区 在农村, 乡镇一级政府是最基层的政权, 原来社会保障方面的事务不多, 基本上缺乏相应的机构和人力保障 从目前看, 统筹城乡社会保障体系建设的基层工作基础还非常薄弱, 必须花费较大力气, 延伸触角, 织成网络, 构造坚实的工作基础 (3) 社会保障机构的经办能力 随着覆盖人群的扩大, 社会保障机构的工作量将呈井喷式增长 目前, 社会保障信息化网络建设 基本工作条件和人员力量的配备等相对滞后, 社会保障经办机构名称 管理体制等不统一 不规范, 没有形成合力, 远远不能适应统筹城乡社会保障工作的需要, 已经影响到各项惠民政策的落实 加强社会保障机构的经办能力建设, 已经成为统筹城乡社会保障工作的当务之急 ( 劳动和社会保障部社会保险事业管理中心王发运 ; 中国政法大学商学院王晓明 )

33 城乡最低生活保障制度基本形成 2007 年, 中国社会救助制度建设取得新进展, 特别是农村最低生活保障工作全面展开, 城市最低生活保障稳步发展, 但物价上涨对低保制度构成严重挑战 一 2007 年中国低保制度的基本情况 ( 一 ) 农村低保全面启动 2007 年, 中国社会救助制度发展历程中最为可喜可贺的大事件, 要数中国农村低保终于迈出了关键一步, 开始进入制度全面建设的新时期 在年初召开的两会上, 温家宝总理在政府工作报告中提出 : 今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度 会议中, 民政部领导则进一步做出了承诺 : 今年上半年全国完成农村低保建制 7 月间, 国务院发出了 关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知, 明确要求,2007 年在全国建立农村低保制度, 现阶段以因病残 年老体弱 丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点 在中央文件精神的鼓舞下, 各级政府群策群力, 掀起了全面建设农村低保制度的高潮 8 月, 民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告 : 全国 31 个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度, 覆盖了 2068 万人 截至 2007 年第三季度, 农村低保制度已在全国 31 个省 自治区 直辖市的 2663 个涉农县 ( 市 区 旗 ) 全面实施, 共保障农村困难群众 2781 万人, 全国平均低保标准每人每年 800 多元, 月人均补差 30 元 1~9 月份, 全国农村最低生活保障支出 56.4 亿元 从保障人数看,2007 年第三季度, 比 2006 年增加了 1272 万人, 比 2007 年第一 二季度分别增加了 993 万人和 714 万人 预计 2007 年底纳入农村低保的困难群众将达到 3000 多万人 ( 二 ) 城市低保稳步推进城市 低保从 2002 年取得突破性进展以来, 呈现出保障人数大体稳定 财政投入逐年增加 保障水平不断提高的态势 全国城市低保对象人数已连续 5 年稳定在 2200 多万人的水平上, 目前 (2007 年 9 月 ) 是 2238 万人 ; 低保标准从 2003 年的每人每月 149 元提高到现在的每人每月 179 元 ; 人均月补助金额从 2003 年的 58 元提高到目前的 95 元 ; 各级财政投入从 2000 年的 27 亿元增加到 2006 年的 224 亿元 与此同时,2007 年的城市低保还着力推进了以下四个方面的工作 : (1) 积极应对物价波动对城市低保家庭带来的影响, 采取适当提高低保标准 低保补助水平或发放临时补贴等措施, 确保低保家庭生活水平不降低 如 民政部关于妥善安排好近期城镇低保家庭生活的紧急通知 民政部 财政部关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知 等文件均明确要求, 各地要确保城市低保对象实际补助每人每月增加不低于 15 元 有条件的地方可在此基础上适当提高补助金额 补贴时间最迟应从 8 月份开始, 并确保 8 月底前发放到低保对象手中 中央财政将对财政确有困难的中西部地区和老工业基地适当增加低保补助资金 (2) 注重推行分类施保, 对重病 重残和因其他情况加剧了困难程度的家庭, 按照低保标准全额给予补助和比补助标准略高一定百分比的金额给予救助, 适应了特殊困难群众基本生活保障的需要 据民政部最低生活保障司统计, 截至

34 目前, 全国有北京 福建 青海等 13 个省 自治区 直辖市制定了对特殊困难低保对象分类救助的办法 (3) 将低保制度与教育 医疗 住房 司法等专项救助制度相结合, 使困难群众得到更多的政府保障和社会援助, 并且同促进就业政策相衔接, 做到低保对象有进有出, 促进就业 (4) 为推进低保制度在基层更好地落实, 全面提高基层低保管理水平和服务质量, 民政部下发了 关于开展基层低保工作规范化建设活动的通知, 决定用一年时间在全国开展以 规范管理 优质服务 为主题的基层低保工作规范化建设活动 二 低保制度发展中存在的问题和对策 ( 一 ) 应保尽保 的目标备受关注 如果以 1997 年国务院发出 关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知 部署全面开展城市低保工作为标志,2007 年恰好是城市低保制度建制 10 周年 在社会各界充分肯定低保制度在保障困难群众基本生活 促进困难群众参与经济社会活动 确保困难群众分享改革发展成果等方面正发挥着越来越重要的作用的同时, 也有专家学者和新闻媒体对低保制度是否实现 应保尽保 目标提出了质疑 2006 年初, 世界银行中国首席经济学家郝福满在 21 世纪经济报道 上撰文写道 : 根据世界银行的分析, 当前的城市低保只覆盖了符合条件的城市人口的三分之一 国家统计局城市社会经济调查司王有捐在 社会保障制度 2007 年第 2 期上披露, 利用 2004 年大样本调查资料, 经测算,2004 年 35 个大中城市至少还有一半多收入少于低保线的人口未纳入救济范围, 最低生活保障覆盖面仅占应保人群的约 1/3, 最低生活保障对象的 识别瞄准率 为 67.6% 造成 应保未保 或更准确地说 错保 漏保 问题的原因比较复杂, 既有政策实施和资金到位的问题, 也存在对这项制度认识上的误区 应该指出, 应保尽保 的说法是不严谨的, 并非低保或社会救助制度的初衷 低保或社会救助制度并不是一项政府拿着低保标准找穷人然后让他们享受低保待遇的 按图索骥 的制度 低保或社会救助制度用法律的形式规定了公民的权利, 在其家庭人均收入低于低保标准时可以向政府申请救助 但公民是否需要救助, 则必须由他们自己决定, 所以, 这项制度的行政程序的第一步必须是 个人申请 究其原委, 是因为低保或社会救助实际上暗含一个先决条件, 就是想要得到政府的救助, 首先必须得承认自己是 穷人 或 能力不行 在市场经济环境下, 一个人如果被贴上这样的 社会标签, 就有可能被边缘化 因此, 一部分有劳动能力 虽然家庭人均收入没有达到低保标准的人, 会选择对这项制度的 不利用, 尤其是那些收入虽然低于低保标准但比较接近的人 2005 年, 中国社会科学院社会政策研究中心对北京 天津 上海 沈阳 成都 西安 武汉 7 个城市随机抽取的 3500 户居民家庭进行了问卷调查 问卷从 错保率 ( 家庭人均收入高于保障标准但享受了低保待遇的人占调查样本数的比重 ) 和 漏保率 ( 家庭人均收入低于保障标准但没有享受低保待遇的人占调查样本数的比重 ) 两个角度测量城市低保制度的 应保尽保 目标的实现程度 首先, 低保政策实施中, 确实存在 错保 的现象 如 7 城市的 错保率 均值为 4.09% 比重超过平均值的有上海 (6.80%) 和武汉 (5.80%), 其他城市