前 的 危 機 處 理 機 制 就 顯 得 慌 張 與 雜 亂 因 此, 國 防 政 策 的 具 體 實 踐 已 面 臨 困 境 而 需 有 所 精 進, 否 則 無 法 因 應 未 來 的 安 全 挑 戰 廣 大 興 28 號 漁 船 事 件 ( 以 下 簡 稱 廣 案 ) 的 發 展 除 了 讓

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1 助 理 教 授 胡 敏 遠 一 廣 大 興 28 號 事 件 的 發 生, 凸 顯 出 當 前 國 防 政 策 對 確 保 漁 民 安 全 周 邊 海 域 交 通 與 維 護 區 域 穩 定 等 措 施 的 不 足 我 國 長 久 以 來 以 軍 事 安 全 為 主 軸 的 國 防 政 策, 也 需 重 新 檢 驗 二 廣 案 給 國 人 三 項 重 要 教 訓 : 首 先, 政 府 對 非 傳 統 安 全 的 應 處 手 段 欠 缺 ; 其 次, 國 防 與 外 交 的 整 合 仍 需 努 力 ; 最 後, 國 家 安 全 策 略 的 運 用 應 保 持 彈 性, 才 可 獲 得 較 大 利 益 三 強 化 維 護 區 域 穩 定 的 策 略 思 考 包 括 :( 一 ) 兩 岸 以 半 官 方 合 作 方 式 共 同 開 發 南 海 ;( 二 ) 以 兩 岸 合 作 為 平 台 擴 大 與 周 邊 國 家 進 行 對 話 及 交 流 ;( 三 ) 建 立 與 鄰 國 的 戰 略 安 全 對 話 機 制 ;( 四 ) 具 體 落 實 參 與 國 際 活 動 的 實 踐 綱 領 四 維 護 區 域 穩 定 的 國 防 政 策, 必 需 以 外 交 政 策 為 主 導, 將 國 軍 海 巡 國 安 部 門 進 行 整 合, 才 能 把 國 家 安 全 具 體 化 為 可 行 的 實 踐 綱 領 關 鍵 字 : 廣 大 興 28 號 國 防 政 策 區 域 安 全 南 海 問 題 前 言 2013 年 5 月 9 日 在 巴 士 海 峽 發 生 台 菲 海 上 喋 血 事 件, 我 國 漁 船 廣 大 興 28 號 遭 菲 國 公 務 船 瘋 狂 掃 射, 釀 成 一 員 漁 民 中 彈 身 亡 的 慘 劇 事 件 發 生 後, 台 菲 外 交 關 係 立 刻 陷 入 危 機, 兩 國 海 域 重 疊 問 題 再 度 引 發 領 海 主 權 爭 端, 讓 我 國 漁 民 生 命 財 產 遭 到 嚴 重 威 脅 1 我 國 長 久 以 來 以 軍 事 安 全 為 主 軸 的 國 防 政 策, 因 廣 大 興 28 號 事 件 的 發 生, 凸 顯 現 今 政 策 對 確 保 漁 民 安 全 周 邊 海 域 交 通 暢 通 與 維 護 區 域 穩 定 的 不 足 事 實 上, 我 國 與 鄰 國 ( 菲 律 賓 日 本 ) 仍 然 存 在 著 領 海 界 線 與 領 土 ( 島 嶼 ) 的 爭 端 一 旦 與 鄰 國 發 生 紛 爭, 當 1 法 務 部, 廣 大 興 28 號 漁 船 遭 菲 律 賓 巡 邏 艦 人 員 槍 擊 事 件 調 查 結 果 法 務 部 網 站 moj.gov.tw/ct.asp?xitem=314488&ctnode=27518&mp=

2 前 的 危 機 處 理 機 制 就 顯 得 慌 張 與 雜 亂 因 此, 國 防 政 策 的 具 體 實 踐 已 面 臨 困 境 而 需 有 所 精 進, 否 則 無 法 因 應 未 來 的 安 全 挑 戰 廣 大 興 28 號 漁 船 事 件 ( 以 下 簡 稱 廣 案 ) 的 發 展 除 了 讓 台 菲 關 係 陷 於 緊 張 外, 也 打 亂 了 美 國 在 亞 洲 的 戰 略 佈 局 美 國 重 返 亞 洲 政 策 的 核 心 目 標 是 要 強 化 與 盟 邦 國 家 的 合 作 關 係 ; 運 用 盟 邦 力 量 共 同 維 護 美 國 的 利 益 2 從 台 菲 對 美 國 的 期 待 來 看, 我 方 希 望 臺 菲 關 係 能 鞏 固 互 信, 建 立 海 上 執 法 與 合 作 機 制, 並 共 同 開 發 與 分 享 海 上 資 源 菲 方 更 多 的 考 慮 則 是, 面 對 詭 譎 多 變 的 南 海 情 勢, 避 免 臺 灣 成 為 菲 國 在 南 海 抗 衡 中 國 大 陸 時 的 羈 絆 另 外, 菲 律 賓 為 美 國 在 東 亞 地 區 的 重 要 盟 邦, 而 我 國 因 為 美 中 關 係 之 故, 僅 能 算 是 美 國 的 友 好 國 家, 美 臺 關 係 的 緊 密 程 度 實 際 上 較 美 菲 關 係 淡 薄 因 此, 美 國 處 理 廣 案 的 立 場, 很 明 顯 的 偏 袒 菲 律 賓, 也 讓 台 菲 談 判 過 程 中, 我 方 為 表 達 及 爭 取 ( 維 護 ) 南 海 主 權 ( 利 益 ) 時, 必 需 不 斷 試 探 美 國 的 立 場, 致 使 我 國 在 廣 案 的 談 判 與 危 機 處 理 的 過 程 中 顯 得 籌 碼 不 足, 常 陷 於 綁 手 綁 腳 的 困 境 中 我 國 國 防 政 策 有 關 維 護 區 域 的 內 容 是 : 配 合 國 家 整 體 外 交 政 策, 持 續 拓 展 友 盟 實 質 關 係, 增 進 區 域 安 全 對 話 與 交 流, 積 極 參 與 國 際 安 全 事 務, 秉 持 主 權 在 我 擱 置 爭 議 和 平 互 惠 共 同 開 發 原 則, 協 助 維 護 我 島 嶼 及 海 洋 權 益, 與 亞 太 各 國 共 同 促 進 區 域 安 全 穩 定 3 此 一 主 張 的 基 本 立 場 是 因 為 我 國 無 法 在 國 際 間 獲 得 國 家 身 分 的 認 同, 但 又 積 極 地 想 在 區 域 中 拓 展 實 質 的 外 交 關 係 然 而, 在 國 與 國 不 對 等 的 基 礎 上, 我 國 與 鄰 國 處 理 重 疊 海 域 糾 紛 與 漁 事 衝 突 時, 必 然 會 處 於 不 利 的 戰 略 態 勢 若 然 如 此, 我 致 力 扮 演 和 平 制 造 者 的 角 色, 鄰 國 是 否 會 心 存 感 激 又 能 否 因 此 獲 得 美 日 等 國 主 動 的 支 持 我 國 參 與 國 際 活 動, 都 是 未 來 調 整 國 防 政 策 必 需 考 量 的 重 要 面 向 基 此, 本 文 中 從 國 家 安 全 與 美 / 中 在 南 海 權 力 的 競 合 關 係 等 兩 個 層 面, 探 討 國 防 政 策 中 維 護 區 域 穩 定 的 相 關 作 為, 以 提 供 未 來 處 理 相 關 衝 突 與 安 全 問 題 時 的 思 維 與 方 法 廣 大 興 28 號 事 件 的 發 生 與 政 府 的 應 處 過 程 一 廣 大 興 28 號 事 件 發 生 與 後 續 漁 業 談 判 廣 案 的 發 生 係 因 我 國 漁 船 廣 大 興 28 號 於 2013 年 5 月 9 日 上 午 10 時 左 右, 在 我 國 與 菲 國 各 自 主 張 專 屬 經 濟 海 域 之 重 疊 區 域 ( 巴 林 坦 海 峽 ) 遭 菲 國 海 巡 署 (Philippine Coast Guard, PCG) 東 北 呂 宋 島 海 巡 區 (CGD NELZN) 暨 漁 業 及 水 產 資 源 局 (Bureau of Fisheries and Aquatic Resources, BFAR) 公 務 2 社 論 : 台 菲 衝 突 美 須 站 穩 立 場 才 能 立 足 亞 洲 世 界 新 聞 網 news/push?article-%e5%8f%b0%e8%8f%b2%e8%a1%9d%e7%aa%81+%e7%be%8e%e9%a0%88%e7 %AB%99%E7%A9%A9%E7%AB%8B%E5%A0%B4%E6%89%8D%E8%83%BD%E7%AB%8B%E8%B6%B 3%E4%BA%9E%E6%B4%B2+%20&id= 世 界 新 聞 網 北 美 華 文 新 聞 華 商 資 訊 3 國 防 部, 中 華 民 國 一 0 二 年 四 年 期 國 防 總 檢 討 ( 台 北 : 國 防 部, 民 國 102 年 3 月 ), 頁 22 96

3 船 ( 編 號 MCS-3001) 開 槍 射 擊, 造 成 船 長 洪 石 成 死 亡 4 事 後 菲 國 政 府 對 於 該 事 件, 打 算 以 應 付 方 式 敷 衍 了 事 兩 國 在 外 交 談 判 與 交 涉 過 程 中, 菲 國 政 府 不 但 沒 有 誠 意 解 決 問 題, 更 提 出 一 中 原 則 企 圖 降 低 我 國 國 格 後, 讓 此 事 件 不 了 了 之 我 國 政 府 及 受 害 家 屬 對 於 菲 國 處 理 態 度 與 方 式 不 能 接 受, 兩 國 外 交 關 係 至 此 陷 入 緊 張 狀 態 5 我 國 外 交 部 為 抗 議 菲 國 公 務 船 冷 血 屠 殺 的 暴 力 行 為, 發 出 強 烈 譴 責 與 抗 議, 並 提 出 道 歉 緝 凶 賠 償 及 漁 業 談 判 等 4 大 要 求 6 然 而, 菲 國 政 府 在 事 件 發 生 後 並 未 勇 於 認 錯, 而 是 藉 由 與 美 國 的 友 好 關 係, 運 用 外 交 辭 令 企 圖 搪 塞 一 切 的 司 法 責 任 5 月 15 日 我 政 府 暫 定 執 法 中 線, 舉 行 海 空 聯 合 軍 演 之 後, 我 政 府 又 持 續 向 菲 方 提 出 : 儘 速 完 成 起 訴 並 嚴 懲 涉 案 人 員 ; 儘 速 舉 行 下 一 階 段 的 漁 業 會 談 ; 持 續 加 強 執 行 海 上 執 法 不 能 使 用 武 力 及 暴 力 之 機 制, 防 止 類 似 不 幸 事 件 之 發 生 ; 儘 速 修 補 雙 邊 合 作 關 係, 尤 其 是 經 貿 方 面 之 合 作, 推 動 洽 簽 漁 業 合 作 協 定 為 維 護 臺 灣 漁 民 作 業 權 益 與 安 全, 政 府 將 持 續 在 南 方 專 屬 經 濟 海 域 的 常 態 性 護 漁 作 為 7 雙 方 在 外 交 與 經 濟 制 裁 的 談 判 中, 繼 續 折 衝 了 近 兩 個 多 月 ( 附 表 ) 直 到 8 月 7 號 菲 國 終 於 在 美 國 的 施 壓 下, 對 我 國 漁 民 進 行 道 歉 賠 償 與 懲 凶 之 三 項 要 求, 但 漁 業 談 判 協 定 則 持 續 另 行 協 商 中 祭 出 2 波 共 11 項 制 裁 措 施, 並 於 16 日 越 過 臺 菲 引 發 臺 菲 長 久 以 來 存 在 的 漁 權 爭 議 問 附 表 廣 大 興 28 號 漁 船 事 件 發 展 過 程 與 我 政 府 的 應 處 措 施 5 月 9 日 廣 大 興 28 號 遭 菲 律 賓 海 巡 船 開 槍 掃 射, 漁 民 洪 石 成 遭 射 殺 身 亡 5 月 11 日 總 統 府 宣 布, 菲 律 賓 若 不 道 歉 賠 償 懲 兇 和 談 判 漁 業 協 議, 將 採 取 制 裁 5 月 15 日 我 國 不 滿 菲 方 回 應, 啟 動 凍 結 菲 勞 申 請 召 回 駐 菲 大 使 及 要 求 菲 方 駐 臺 代 表 返 菲 協 助 妥 善 處 理 三 項 制 裁 5 月 16 日 國 軍 與 海 巡 署 赴 臺 灣 南 端 200 海 里 處 聯 合 護 漁 操 演 5 月 19 日 菲 司 法 部 拒 絕 與 臺 灣 聯 合 調 查, 調 查 團 赴 菲 碰 壁 返 台 5 月 27 日 臺 菲 達 成 司 法 互 助 共 識, 互 派 調 查 團 至 對 方 國 家 調 查 6 月 14 日 臺 菲 舉 行 漁 業 會 談 第 一 次 預 備 會 議, 雙 方 達 成 4 項 共 識, 包 括 承 諾 未 來 對 他 方 漁 船 避 免 使 用 武 力 8 月 5 日 廣 大 興 28 號 修 復 後 重 新 出 航 死 者 洪 石 成 女 兒 洪 慈 綪 表 示, 願 接 受 菲 律 賓 政 府 的 道 歉 8 月 7 日 臺 菲 皆 公 布 調 查 報 告, 擬 以 殺 人 罪 起 訴 8 名 菲 國 涉 案 海 岸 防 衛 隊 人 員 菲 將 派 總 統 代 表 赴 台, 向 死 者 家 屬 道 歉 ; 臺 表 示 願 解 除 制 裁 10 月 22 日 台 菲 漁 業 會 談 舉 行 第 一 次 正 式 會 議, 會 中 首 先 確 認 有 關 不 使 用 武 力 或 暴 力 執 法 建 立 通 報 機 制 和 迅 速 釋 放 機 制 等 4 項 共 識 雙 方 也 建 立 漁 業 爭 端 執 法 通 聯 機 制 和 漁 船 緊 急 通 報 及 釋 放 流 程, 台 菲 雙 方 也 設 立 緊 急 聯 絡 的 熱 線 並 且 立 即 生 效 資 料 來 源 : 作 者 彙 整 4 廣 大 興 28 號 事 件 維 基 百 科 28%E8%99%9F%E4%BA%8B%E4%BB%B 同 上 註 6 張 榮 豐, 廣 大 興 28 號 事 件 之 談 判 與 衝 突 模 式 分 析 想 想 網 站 articles/view/ 中 華 民 國 外 交 部, 廣 大 興 2 8 號 事 件 記 者 會 林 部 長 致 詞 h t t p : / / w w w. m o f a. g o v. t w / H o m e / TopicsUnitArticleDetail/b44ff7f4-7b98-45ee-a544-4b0ef95c40e

4 題, 根 源 於 聯 合 國 海 洋 法 公 約 (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) 的 規 定 ; 各 國 可 以 提 出 200 海 里 的 專 屬 經 濟 海 域 8 由 於 臺 菲 兩 國 經 濟 海 域 高 度 重 疊, 相 對 於 遠 洋 漁 業 的 處 理 方 式, 臺 灣 漁 船 經 常 遭 到 菲 國 政 府 的 扣 押 與 欺 負 廣 案 的 發 生 終 於 讓 長 久 以 來 存 在 的 漁 事 紛 爭 再 次 浮 上 檯 面, 迫 使 政 府 必 需 重 新 面 對 兩 國 海 域 重 疊 問 題, 同 時 與 菲 國 的 漁 權 談 判 也 無 法 再 迴 避 此 事 件 也 連 帶 牽 涉 到 我 國 在 南 海 爭 議 上 的 外 交 政 策, 以 及 需 要 重 新 檢 視 當 前 的 國 防 政 策 二 廣 大 興 28 號 事 件 中 的 美 / 中 競 合 關 係 南 海 問 題 為 當 前 美 國 與 中 國 大 陸 中 關 係 中 最 易 引 發 衝 突 的 關 鍵 點 南 海 海 域 安 全 也 因 此 變 成 亞 太 地 區 隱 藏 最 嚴 重 衝 突 的 舞 台 美 國 重 返 亞 洲 政 策 積 極 地 推 動 與 亞 太 各 國 交 往 深 化 彼 此 外 交 合 作 強 化 軍 事 與 經 貿 關 係, 以 鞏 固 美 國 在 亞 洲 地 區 的 領 導 地 位 與 維 護 美 國 的 利 益 美 國 的 意 圖 是 藉 由 盟 ( 友 ) 邦 國 家 的 集 體 力 量, 確 保 共 同 利 益 不 受 單 一 國 家 ( 暗 指 中 國 大 陸 ) 的 威 脅, 維 護 區 域 的 安 全 與 穩 定 9 此 外, 美 國 將 南 海 海 域 的 交 通 安 全 視 為 美 國 維 護 海 上 利 益 的 重 要 內 容, 為 此 美 國 不 僅 強 化 美 日 安 保 條 約 的 重 要 性, 與 澳 洲 舉 行 大 規 模 登 陸 戰 演 習, 還 與 越 南 達 成 建 立 全 面 夥 伴 關 係 的 共 識 在 南 海 地 區 儼 然 已 形 成 美 菲 澳 越 日 的 聯 盟 體 系, 共 同 對 抗 大 陸 南 海 主 權 爭 議 的 各 個 聲 索 國 為 了 維 護 領 土 ( 海 ) 主 權 利 益, 大 多 數 也 支 持 美 國 重 返 亞 洲 的 軍 事 聯 盟 政 策 相 較 中 國 大 陸 的 作 為, 大 陸 為 擁 有 對 南 海 區 域 的 控 制 權, 不 斷 擴 大 與 東 協 國 家 的 經 貿 發 展, 同 時 也 持 續 增 強 其 南 海 艦 隊 的 力 量 在 主 權 立 場 上, 大 陸 絕 不 可 能 與 任 何 國 家 有 妥 協 的 空 間, 但 在 經 貿 發 展 與 資 源 開 發 上, 卻 強 調 共 同 合 作 與 開 發 的 構 想 南 海 各 聲 索 國 的 主 權 衝 突 與 海 上 爭 端, 在 美 / 中 相 互 競 爭 態 勢 下, 緊 張 情 勢 不 斷 地 循 環 發 生 ; 多 對 國 家 間 的 對 抗 形 式, 也 可 能 同 時 發 生 持 續 升 高 衝 突 的 緊 張 程 度 是 故, 區 域 內 任 何 兩 國 之 間 的 紛 爭, 都 牽 引 著 美 / 中 在 此 地 區 的 權 力 爭 鬥 廣 案 發 生 後, 菲 律 賓 不 僅 操 弄 美 菲 軍 事 聯 盟, 而 且 大 打 中 國 牌 以 打 擊 我 國 在 巴 士 海 峽 的 領 海 主 權 此 事 件 也 讓 中 美 兩 強 在 南 海 的 權 力 較 勁 再 度 浮 出 檯 面 美 方 的 意 圖 是 希 望 兩 個 台 菲 兩 個 友 邦 國 家 能 合 平 與 理 性 處 理, 以 利 美 國 亞 洲 再 平 衡 的 戰 略 佈 局 但 是, 美 國 擔 心 中 國 大 陸 藉 由 兩 岸 關 係 積 極 介 入 臺 菲 衝 突, 將 直 接 影 響 美 國 在 南 海 的 影 響 力 至 於 中 國 大 陸 的 戰 略 思 考, 北 京 政 府 當 然 希 望 臺 灣 對 菲 國 的 態 度 能 更 強 硬, 主 張 兩 岸 共 同 聯 手 護 漁, 共 同 給 菲 律 賓 施 壓 大 陸 可 因 此 重 申 南 海 中 國 主 權 維 護 的 正 當 性 ( 因 為 兩 岸 合 作 維 護 主 權 的 態 勢 已 形 成 ) 尤 其 令 美 國 感 到 擔 心 的 是, 臺 菲 衝 突 一 8 聯 合 國 海 洋 公 約 維 基 百 科 E6%B5%B7%E6%B4%8B%E6%B3%95%E5%85%AC%E7%B4% 國 防 部 頒, 中 華 民 國 一 0 二 年 四 年 期 國 防 總 檢 討 ( 台 北 : 國 防 部, 民 國 102 年 4 月 ), 頁 13 98

5 旦 擴 大, 美 國 很 難 同 時 顧 及 雙 方 利 益 的 狀 況 下, 更 容 易 讓 中 國 大 陸 有 機 會 擴 大 兩 岸 合 作 的 合 理 性, 甚 至 會 演 變 成 兩 岸 共 同 合 作 處 理 南 海 問 題 的 結 果 我 國 面 對 廣 案 未 來 趨 勢 發 展 的 研 判 是, 不 論 中 美 雙 方 如 何 在 其 中 角 力, 我 國 唯 一 可 做 的 就 是 以 充 分 利 用 這 次 機 會 堅 定 持 續 地 對 菲 律 賓 進 行 制 裁, 宣 示 我 國 在 主 權 漁 權 跟 安 全 絕 不 退 讓 步 的 基 本 原 則 10 值 得 國 人 注 意 的 是, 美 日 兩 國 都 不 希 望 兩 岸 的 合 作 進 程 不 斷 加 速 相 對 的 我 國 也 需 防 範, 美 國 會 以 軍 售 為 由, 或 不 讓 我 國 加 入 以 美 國 為 主 導 的 跨 太 平 洋 自 由 貿 易 協 作 夥 伴 關 係 (TPP) 為 手 段, 控 制 我 國 在 兩 岸 關 係 上 不 致 於 過 分 向 大 陸 傾 斜 同 樣 地, 日 本 的 中 國 政 策 也 不 樂 見 兩 岸 關 係 走 的 過 於 親 密 目 前 美 日 兩 國 都 希 望 維 持 海 峽 兩 岸 現 今 的 分 離 狀 態, 較 符 合 兩 國 的 利 益 學 者 曾 復 生 認 為, 隨 著 美 中 戰 略 猜 疑 惡 化, 及 我 國 與 菲 律 賓 以 及 越 南 間 漁 業 資 源 專 屬 經 濟 海 域 重 疊, 甚 至 南 海 主 權 的 衝 突 可 能 愈 演 愈 烈, 勢 必 將 衝 擊 我 國 在 亞 太 地 區 能 否 保 持 平 衡 的 國 安 戰 略 11 我 國 防 政 策 有 關 維 護 區 域 穩 定 的 內 容 與 執 行 上 的 困 境 一 國 防 政 策 的 內 容 與 維 護 區 域 穩 定 的 涵 義 國 防 政 策 是 指 政 府 保 障 國 家 安 全, 所 採 取 的 廣 泛 行 動 路 線 與 指 導 原 則, 政 府 通 常 綜 合 運 用 政 治 經 濟 軍 事 心 理 等 力 量 來 維 護 國 家 利 益 為 爭 取 達 成 國 家 目 標, 凡 與 國 家 安 全 發 生 直 接 影 響 作 用, 而 由 最 高 當 局 經 一 定 程 序 所 決 定 的 政 策 即 是 國 家 的 安 全 政 策 12 有 關 政 府 保 障 國 家 安 全, 所 採 取 的 廣 泛 行 動 路 線 與 指 導 原 則 就 是 指 國 家 為 回 應 安 全 威 脅 的 方 式, 可 以 稱 之 為 國 家 安 全 戰 略 它 的 內 涵 包 括 各 種 力 量 的 綜 合 運 用 13 國 防 政 策 的 終 極 目 標 是 要 確 保 國 家 的 安 全, 而 安 全 之 意 涵 一 般 認 為 是 一 個 很 模 糊 的 概 念 ; 有 關 安 全 的 主 體 客 體 為 何, 要 達 到 何 種 境 界 及 由 何 人 藉 由 何 種 方 式 來 維 護 安 全 循 何 種 途 徑 來 達 成 等 14 因 此, 國 防 政 策 的 認 定 必 需 盱 衡 國 際 情 勢 的 變 化, 仔 細 審 度 國 家 的 綜 合 能 力, 才 能 從 資 源 分 配 與 風 險 評 估 中 讓 國 防 手 段 與 安 全 目 標 緊 密 配 合 基 於 以 上 國 家 安 全 戰 略 與 國 防 政 策 制 訂 之 理 則, 中 華 民 國 一 0 二 年 國 防 總 檢 討 ( 以 下 簡 稱 總 檢 討 ) 的 國 防 政 策 包 括 :( 一 ) 建 構 可 恃 戰 力 ;( 二 ) 展 現 防 衛 決 心 ;( 三 ) 維 護 區 域 穩 定 ;( 四 ) 鞏 固 精 神 戰 力 ;( 五 ) 強 化 災 害 防 救 ;( 六 ) 推 動 募 兵 制 度 ;( 七 ) 優 化 官 兵 照 顧 10 台 菲 衝 突 學 者 : 爭 主 權 漁 權 的 契 機 新 浪 網 html 曾 復 生, 國 防 戰 略 必 須 改 變 國 家 政 策 研 究 基 金 會 國 防 部 國 防 報 告 書 編 纂 委 員 會, 中 華 民 國 八 十 五 年 國 防 報 告 書 ( 台 北 : 國 防 部,1986 年 10 月 ), 頁 1 13 羅 慶 生, 國 防 政 策 與 國 防 報 告 書 ( 台 北 : 揚 智 出 版 社,2000 年 8 月 ), 頁 3 14 翁 明 賢, 建 構 我 國 國 家 安 全 研 究 的 理 論 與 發 展,( 桃 園 : 國 防 大 學 出 版,2012 年 11 月 ), 頁 67 99

6 等 七 項 15 其 中 有 關 第 四 項 維 護 區 域 穩 定 的 作 為, 必 需 與 國 家 外 交 及 大 陸 政 策 相 互 配 合, 才 能 確 實 實 踐 區 域 穩 定 的 目 標, 其 相 關 之 內 容 包 括 : ( 一 ) 建 立 亞 太 和 平 與 安 全 環 境 循 建 立 關 係 鞏 固 邦 誼 達 成 共 識 形 塑 氛 圍 及 締 結 實 質 同 盟 關 係 順 序, 增 進 與 亞 太 各 國 安 全 對 話 與 交 流, 並 充 分 發 揮 我 在 西 太 平 洋 第 一 島 鏈 之 戰 略 預 警 功 能, 就 傳 統 與 非 傳 統 安 全 等 議 題 之 處 理, 承 擔 更 多 國 際 責 任, 尋 求 與 亞 太 區 域 國 家 建 立 更 緊 密 之 安 全 之 鏈 結 16 ( 二 ) 共 同 維 護 區 域 海 空 安 全 加 強 與 亞 太 國 家 就 東 南 海 及 臺 灣 周 邊 海 空 交 通 線 安 全 之 維 護, 建 立 制 度 化 的 戰 略 對 話 合 作 管 道, 共 同 確 保 區 域 重 要 交 通 暢 通 及 維 護 海 空 航 行 自 由, 扮 演 促 進 區 域 穩 定 的 關 鍵 色 17 ( 三 ) 致 力 參 與 國 際 反 恐 與 人 道 救 援 行 動 秉 持 維 護 和 平 之 理 念, 遏 制 恐 怖 活 動 海 盜 行 為, 與 周 邊 國 家 進 行 人 員 訓 練 交 流 與 情 資 交 換, 並 尋 求 參 與 多 邊 軍 事 演 訓 機 會, 另 配 合 國 家 整 體 外 交 政 策, 提 供 人 道 救 援, 以 善 盡 國 際 公 民 責 任 18 ( 四 ) 遵 守 不 擴 散 規 範 我 國 遵 循 國 際 規 範, 致 力 提 升 亞 太 地 區 和 平 穩 定, 奉 行 不 生 產 不 發 展 不 取 得 不 儲 存 不 使 用 核 子 武 器, 僅 發 展 防 衛 性 武 器 系 統 此 外, 我 將 持 續 支 持 區 域 與 國 際 在 不 擴 散 方 面 之 努 力, 並 嚴 格 恪 遵 武 器 出 口 管 制 規 範 為 信 守 前 述 原 則, 我 國 已 於 1989 年 將 飛 彈 科 技 管 制 協 定 內 涵 入 貿 易 法 做 為 管 制 戰 略 性 高 科 技 貨 品 (SHTC, Strategic Hi-Tech Commodity) 移 轉 之 依 據, 持 續 管 制 敏 感 科 技 及 飛 彈 系 統 相 關 品 項 之 輸 出 19 從 表 面 上 看 上 述 四 項 政 策 的 內 容, 我 國 彷 彿 可 在 東 亞 地 區 創 造 出 一 個 和 平 的 外 在 環 境, 以 利 我 國 成 為 一 個 維 護 區 域 穩 定 的 和 平 者 甚 至 是 締 造 者 事 實 上, 上 述 主 張 與 具 體 實 踐 仍 存 在 相 當 多 的 議 論 與 改 善 空 間 二 維 護 區 域 穩 定 的 國 防 政 策 在 實 踐 上 的 困 境 一 般 咸 認, 我 國 在 東 亞 國 際 舞 台 上 因 受 中 國 大 陸 阻 擋 之 故, 始 終 無 法 獲 得 國 家 所 應 獲 得 的 平 等 對 待 但 是, 我 國 仍 想 善 盡 在 區 域 安 全 環 境 中 的 國 際 責 任, 致 力 於 維 持 臺 海 間 的 和 平 與 穩 定, 並 希 望 能 對 區 域 的 繁 榮 與 發 展 作 出 積 極 貢 獻 此 種 思 維 是 繼 承 了 我 國 儒 家 天 下 為 公 的 道 德 思 想, 但 是 忽 略 了 我 ( 小 ) 國 的 實 力 與 兩 岸 關 係 的 特 殊 處 境 事 實 上, 若 想 實 現 維 護 區 域 穩 定 的 四 項 作 為, 必 須 以 大 國 ( 中 心 國 家 ) 實 力 做 為 推 手, 才 能 在 區 域 ( 國 際 ) 中 扮 演 和 平 維 護 者 與 締 造 者 的 角 色 國 防 目 標 設 定 想 達 到 區 域 穩 定 的 15 國 防 部, 中 華 民 國 一 0 二 年 四 年 期 國 防 總 檢 討 ( 台 北 : 國 防 部, 民 國 102 年 4 月 ), 頁 同 上 註, 頁 同 上 註, 頁 同 上 註 19 同 上 註 100

7 理 想, 若 基 於 道 德 觀 念, 忽 略 掉 了 現 實 環 境 的 權 力 競 爭 面 貌, 認 為 只 要 提 出 善 意 作 法 即 能 獲 得 四 面 八 方 的 嚮 應, 此 乃 犯 了 理 想 與 現 實 不 相 符 的 戰 略 錯 誤 尤 有 甚 者, 總 檢 討 指 出 我 國 可 以 參 與 區 域 國 防 安 全 的 對 話 機 制 共 同 維 護 區 域 海 空 交 通 線 安 全 及 參 與 區 域 反 恐 與 人 道 救 援 行 動 然 而, 周 邊 國 家 受 到 大 陸 一 個 中 國 的 基 本 原 則 下, 大 多 不 承 認 我 國 的 國 家 定 位 我 國 即 使 再 怎 麼 想 善 盡 國 際 的 責 任, 終 難 獲 得 應 有 的 重 視 因 此, 總 檢 討 所 列 舉 維 護 區 域 穩 定 的 四 項 作 法, 實 際 上 宣 示 效 能 大 於 運 作 功 能 目 前, 我 國 欲 維 護 區 域 穩 定 的 作 為 大 致 可 歸 納 以 下 三 點 : 承 擔 更 多 的 國 際 責 任 ; 共 同 維 護 區 域 的 海 空 交 通 線 的 安 全 ; 參 加 國 際 反 恐 與 人 道 救 援 的 工 作 等 20 若 要 具 體 實 踐 上 述 任 務, 關 鍵 因 素 在 於 如 何 創 造 一 個 適 合 我 國 情 的 國 際 環 境, 使 區 域 內 的 所 有 國 家 都 不 敢 忽 視 我 國 的 存 在, 才 有 可 能 實 現 基 此, 他 國 會 重 視 我 國 的 國 際 地 位 則 需 依 靠 兩 項 重 要 因 素 : 首 先, 是 大 陸 不 阻 擋 我 國 參 與 國 際 活 動 ; 其 次, 則 是 我 國 的 綜 合 國 力 已 提 升 到 各 國 都 想 ( 必 需 ) 與 我 交 往 的 地 步 依 目 前 我 國 綜 合 國 力 的 發 展 速 度 來 看, 似 乎 離 第 二 項 目 標 仍 有 一 段 距 離 但 第 一 項 要 素 可 藉 由 溝 通 協 調 以 獲 取 大 陸 願 意 提 供 相 對 條 件 來 達 成 當 前 較 佳 作 法, 必 需 強 化 我 國 經 濟 實 力 的 提 升, 著 重 增 強 整 體 國 力, 讓 區 域 國 家 重 視 我 國 的 實 力 另 外, 必 需 調 整 兩 岸 政 策, 促 成 兩 岸 之 間 經 濟 的 整 合 與 各 領 域 的 交 往, 建 立 雙 邊 的 信 任 與 合 作, 才 能 增 加 我 國 在 國 際 事 務 中 的 影 響 力 同 時 也 可 在 兩 岸 的 協 商 下, 我 國 較 有 可 能 參 加 更 多 的 國 際 活 動 善 盡 國 際 的 責 任 及 共 同 維 護 區 域 海 空 領 域 的 安 全 維 護 區 域 穩 定 絕 不 能 僅 流 於 空 談 或 是 口 號, 而 應 將 其 化 為 具 體 的 可 行 措 施, 才 能 善 盡 我 國 的 國 際 責 任 另 外, 有 關 維 護 區 域 穩 定 的 四 項 主 張 基 本 上 是 假 設 我 國 與 周 邊 國 家 處 於 平 等 地 位, 而 為 了 要 保 有 和 平 的 結 果, 我 國 盡 可 能 努 力 維 護 安 定 區 域 安 全 而 不 與 鄰 國 發 生 衝 突, 以 使 美 國 安 心 的 實 踐 戰 略 再 平 衡 策 略 然 而, 所 謂 努 力 維 護 區 域 安 定 絕 非 是 要 退 讓 國 家 主 權, 更 不 可 以 犧 牲 漁 民 的 利 益 而 甘 願 受 制 於 大 國 ( 美 日 ) 的 意 圖 我 國 希 望 能 加 入 美 國 主 導 的 區 域 安 全 體 系 之 中 ; 讓 我 國 成 為 美 國 的 同 盟 國, 因 而 在 立 場 上 亦 會 在 美 國 的 外 交 態 度 上, 亦 步 亦 趨 的 接 受 美 國 的 安 排, 不 要 成 為 區 域 不 穩 的 麻 煩 製 造 者 此 種 對 外 政 策 過 於 保 守, 易 使 區 域 中 多 數 國 家 貶 低 我 國 的 外 交 地 位, 最 後 結 果 必 然 使 我 國 在 國 際 舞 台 上 愈 來 愈 不 受 重 視 從 廣 大 興 28 號 事 件 重 新 思 考 我 國 的 國 防 政 策 一 教 訓 美 軍 認 為 最 佳 的 應 變 策 略 在 於 能 夠 預 見 未 來 的 威 脅, 及 創 造 可 因 應 未 來 情 勢 與 能 力 的 前 瞻 性 與 技 術 能 力 21 從 廣 案 的 20 國 防 部, 中 華 民 國 一 0 二 年 四 年 期 國 防 總 檢 討 ( 台 北 : 國 防 部, 民 國 102 年 4 月 ), 頁

8 發 展 過 程 來 看, 我 國 無 論 在 外 交 還 是 國 防 的 應 對 措 施, 都 缺 乏 前 瞻 與 危 機 處 理 能 力 筆 者 認 為 廣 案 給 國 人 有 三 項 重 要 教 訓 : 首 先, 對 非 傳 統 安 全 的 應 處 措 施 不 足 ; 其 次, 是 國 防 與 外 交 的 整 合 尚 未 完 成 ; 最 後, 國 家 安 全 策 略 的 運 用 應 保 持 彈 性, 才 可 獲 得 較 大 利 益 我 國 周 邊 海 域 無 論 是 在 東 海 還 是 南 海 地 區, 都 夾 雜 著 傳 統 安 全 與 非 傳 統 安 全 問 題 非 傳 統 安 全 的 實 踐 屬 於 國 與 國 之 間 的 合 作 性 質, 亦 為 現 代 國 際 環 境 與 戰 爭 型 態 發 展 的 新 趨 勢 22 廣 案 為 典 型 的 非 傳 統 安 全 型 態, 解 決 非 傳 統 安 全 的 方 法 除 了 運 用 常 規 軍 事 手 段 外, 必 需 結 合 各 種 不 同 力 量 組 合 而 成 的 非 軍 事 行 動 (Military Operation Other Than War, MOOTW), 此 種 模 式 也 已 成 為 當 今 世 界 各 國 解 決 各 種 非 傳 統 安 全 的 新 方 法 23 例 如 美 國 與 菲 律 賓 每 年 共 同 舉 行 打 擊 海 上 犯 罪 的 肩 並 肩 的 2+2( 兩 國 的 軍 事 與 外 交 ) 聯 合 軍 演, 就 是 因 應 非 傳 統 安 全 所 採 取 的 應 處 措 施 我 國 對 非 傳 統 安 全 的 作 為 仍 侷 限 在 國 內 層 級, 顯 少 與 其 他 國 家 政 府 或 非 政 府 組 織 進 行 合 作 非 傳 統 安 全 的 另 外 一 項 特 色 就 是 威 脅 的 強 度 較 軍 事 安 全 為 弱, 無 法 以 單 一 的 軍 事 手 段 作 為 處 理 標 準, 強 調 使 用 多 元 化 的 行 動 體 及 不 同 種 類 的 資 源, 才 能 有 效 克 服 非 傳 統 安 全 海 上 交 通 線 維 護 及 與 鄰 國 在 周 邊 漁 場 的 海 事 糾 紛 問 題, 本 質 上 雖 屬 外 交 問 題, 然 而 外 交 功 能 的 彰 顯, 必 需 以 實 ( 武 ) 力 為 後 盾 尤 其 在 紛 爭 地 區 必 需 重 視 各 國 軍 事 力 量 的 對 比, 才 能 展 現 一 國 政 治 的 意 圖 所 以 各 國 在 維 護 其 海 上 交 通 線 安 全 時, 都 會 強 調 以 合 作 為 前 提, 但 又 不 忘 記 告 之 鄰 國 在 主 權 與 領 土 ( 海 ) 的 權 利, 具 有 不 可 侵 犯 的 神 聖 意 義 簡 言 之, 需 要 善 用 胡 蘿 蔔 與 棍 棒 併 用 的 政 策 可 是 從 廣 案 的 發 展 來 看, 我 國 由 於 平 時 未 將 周 邊 海 事 糾 紛 列 為 國 家 安 全 的 演 練 項 目, 也 缺 乏 與 鄰 國 建 立 共 同 打 擊 犯 罪 與 漁 業 糾 紛 的 協 定 措 施, 才 會 在 紛 爭 出 現 時, 國 安 危 機 的 處 理 層 級 必 需 拉 高 到 總 統 階 層, 政 府 各 部 門 因 缺 乏 一 致 的 意 見 整 合, 導 使 對 外 策 略 不 夠 精 準 有 效 最 後, 國 家 安 全 策 略 必 需 能 綜 合 運 用 各 種 手 段 ( 政 治 經 濟 外 交 軍 事 ), 但 在 操 作 上 仍 需 保 有 彈 性 例 如 與 菲 國 談 判 過 程 中, 對 於 武 力 使 用 ( 軍 事 演 習 ) 必 需 慎 重, 因 為 武 力 使 用 通 常 為 問 題 解 決 的 最 後 籌 碼 當 判 定 政 治 外 交 及 經 濟 等 手 段 均 無 效 時, 或 相 關 應 處 措 施 無 助 於 當 前 問 題 解 決 時, 才 能 使 用 軍 事 手 段 一 旦 使 用 軍 事 手 段, 其 前 提 就 是 採 取 後 必 須 獲 得 成 功, 否 則 不 得 輕 易 使 用 武 力 因 此, 從 國 家 安 全 的 角 度 來 看, 周 邊 海 域 的 漁 事 糾 紛 必 21 史 考 特 賈 斯 伯 (Scott Jasper) 編, 國 防 能 力 轉 型 國 際 安 全 新 策 略 ( 台 北 : 國 防 部 史 政 編 譯 室, 民 國 101 年 6 月 ), 頁 黃 秋 龍 趙 忠 傑, 非 戰 爭 軍 事 行 動 與 政 治 作 戰 第 九 屆 國 軍 軍 事 社 會 科 學 學 術 研 討 會 ( 台 北 : 復 興 崗,2009 年 11 月 ) 頁 美 軍 非 戰 爭 軍 事 行 動 簡 介 奇 摩 網 HooRge0H/article?mid=

9 需 納 入 可 能 發 生 的 危 機 處 理 事 件, 國 安 單 位 必 需 將 此 列 為 可 能 引 發 衝 突 的 重 大 問 題, 以 使 各 單 位 重 視 本 問 題 並 於 平 時 加 強 整 備 護 漁 工 作 本 身 屬 於 非 戰 爭 軍 事 行 動, 國 軍 基 於 保 國 衛 土 的 基 本 職 責, 及 確 保 人 民 生 命 財 產 安 全 之 任 務, 軍 事 任 務 上 必 須 具 有 護 漁 的 措 施 與 作 法, 海 軍 也 必 需 增 添 在 海 上 解 決 糾 紛 並 與 他 國 進 行 交 涉 的 能 力, 才 能 防 範 於 未 然 二 強 化 維 護 區 域 穩 定 的 新 思 維 ( 一 ) 兩 岸 以 半 官 方 合 作 方 式 共 同 開 發 南 海 國 內 學 者 劉 復 國 認 為 有 關 我 國 在 南 海 問 題 上 的 立 場, 我 政 府 所 提 出 的 任 何 主 張, 若 不 能 與 大 陸 達 成 某 種 協 議 ( 默 契 ), 我 方 提 出 的 任 何 措 施 都 無 法 發 揮 效 用 24 相 對 的, 若 兩 岸 共 同 合 作 處 理 南 海 的 一 些 議 題, 則 可 促 使 南 海 主 權 爭 端 的 各 聲 索 國 願 意 遵 守 兩 岸 欲 達 到 的 行 為 標 準 兩 岸 若 能 建 立 半 官 方 的 合 作 模 式, 在 相 關 議 題 上 先 行 協 調 與 溝 通, 有 利 於 兩 岸 共 同 開 發 南 海 然 而, 兩 岸 能 否 預 先 協 調 共 同 合 作 開 發 南 海, 關 鍵 因 素 仍 在 於 大 陸 對 主 權 認 知 的 程 度 ; 是 否 牽 涉 一 中 一 臺 的 主 權 問 題 大 陸 自 十 八 大 以 來, 已 對 兩 岸 問 題 的 解 決 進 程 有 所 轉 變, 對 台 灣 參 與 國 際 事 務 的 態 度 也 作 了 一 些 調 整 最 近 廈 門 大 學 臺 灣 研 究 院 長 劉 國 琛 在 兩 岸 和 平 論 壇 中, 針 對 兩 岸 關 係 的 發 展 提 出 不 要 輕 易 將 一 個 中 國 等 同 於 中 華 人 民 共 和 國 或 中 華 民 國 ; 在 一 般 性 的 國 際 活 動 中 不 再 公 開 直 接 干 預 臺 灣 方 面 的 政 治 符 號 和 政 治 象 徵 25 基 此, 若 能 以 南 海 共 同 開 發 為 媒 介, 合 情 合 理 的 建 立 兩 岸 共 同 開 發 南 海 資 源, 才 能 互 蒙 其 利 但 是 雙 方 都 要 以 兩 岸 一 國 26 為 目 標, 共 同 維 護 海 上 主 權 為 指 涉 目 標, 而 非 單 純 的 指 涉 為 國 與 國 的 合 作 關 係, 才 能 在 目 前 的 國 際 氛 圍 中 拓 展 出 更 為 正 面 的 合 作 關 係 馬 英 九 總 統 在 兩 岸 關 係 中 提 出 互 不 承 認 主 權 互 不 否 認 治 權, 也 就 是 說 兩 岸 要 互 不 否 認 對 方 為 政 治 實 體, 兩 岸 之 間 的 合 作 關 係 才 能 向 不 同 層 面 擴 大 再 者, 兩 岸 合 作 共 同 維 護 南 海 海 上 交 通 線 的 安 全, 有 利 緩 和 雙 方 軍 事 對 峙 的 緊 張 關 係 目 前 大 陸 正 努 力 達 成 對 臺 簽 署 和 平 協 議 之 作 為, 北 京 政 府 的 目 的 有 二 : 第 一, 為 實 現 兩 岸 政 治 談 判 而 鋪 路 ; 第 二, 可 彰 顯 一 個 中 國 的 理 想 因 此, 兩 岸 共 同 維 護 南 海 海 疆 共 同 開 發 南 海 資 源 共 同 維 護 區 域 內 大 中 國 的 領 海 安 全, 就 裡 子 而 言 有 利 於 營 造 兩 岸 雙 24 劉 復 國 口 述 資 料 : 劉 教 授 於 政 大 國 關 中 心 主 持 戰 略 論 壇 時, 發 表 其 個 人 之 觀 點 劉 教 授 為 我 國 參 與 國 際 二 軌 會 議 之 代 表 2013 年 6 月 他 實 際 參 與 亞 洲 國 防 部 長 論 壇 ( 又 稱 香 格 里 拉 會 議 ) 時, 劉 教 授 與 各 國 與 會 代 表 洽 談 有 關 我 國 在 南 海 安 全 問 題 的 態 度 與 觀 點 25 社 論 : 拋 玉 引 玉 : 兩 岸 共 議 合 情 合 理 的 安 排 聯 合 報 民 國 102 年 10 月 30 日, 版 A2 26 兩 岸 一 國 的 概 念 是 指 一 個 更 大 的 一 個 中 國 或 第 三 概 念 的 中 國, 而 非 直 接 指 涉 為 中 華 人 民 共 和 國 或 中 華 民 國 的 意 涵 運 用 兩 岸 一 國 的 主 權 概 念 作 為 開 發 南 海 資 源 不 僅 可 以 將 兩 岸 關 係 拉 近, 更 可 讓 我 國 在 南 海 國 際 中 獲 取 更 大 的 國 際 空 間 103

10 贏 的 理 想 值 得 關 注 的 是, 若 把 兩 岸 關 係 視 為 敵 對 且 不 可 能 有 任 何 的 合 作 空 間, 兩 岸 將 永 遠 存 在 著 軍 事 對 立 相 對 的, 在 安 全 的 認 知 上 能 否 將 對 方 視 為 對 立 ( 敵 對 ) 政 權 的 觀 念, 轉 為 我 方 需 保 持 高 度 警 覺 的 競 合 對 手 ( 政 治 實 體 ) 雙 方 若 能 從 安 全 認 知 上 進 行 調 整, 兩 岸 發 生 軍 事 衝 突 的 可 能 性 即 會 下 降 而 要 達 成 上 述 目 標 必 需 不 斷 地 尋 找 到 良 好 的 合 作 議 題, 才 能 創 造 出 兩 岸 軍 事 和 解 的 空 間 ( 二 ) 以 兩 岸 合 作 為 平 台 擴 大 與 周 邊 國 家 進 行 對 話 與 交 流 就 軍 事 合 作 而 論, 兩 岸 之 間 尚 未 達 成 政 治 信 任 之 前, 軍 事 互 信 機 制 的 推 動 不 宜 實 施, 但 有 關 雙 邊 就 周 邊 海 事 的 安 全 問 題, 可 先 進 行 半 官 方 式 的 安 全 合 作, 例 如 海 上 搜 救 及 救 難 共 同 打 擊 跨 國 犯 罪 毒 品 走 私 海 上 犯 罪 恐 怖 主 義 天 然 災 害 防 治 就 在 相 互 援 助 共 同 防 範 生 態 變 化 等 27 尤 其, 雙 方 民 間 單 位 若 能 在 南 海 資 源 共 同 開 發 的 前 提 下, 逐 漸 擴 大 到 民 間 與 政 府 的 共 同 參 與, 再 到 兩 岸 共 同 開 發 的 最 終 目 標 準 此, 試 著 運 用 多 元 化 方 式 建 構 兩 岸 的 合 作 平 台, 是 較 符 合 當 前 兩 岸 關 係 的 發 展 學 者 王 冠 雄 對 此 提 出 建 立 兩 岸 漁 業 資 源 保 護 和 管 理 機 制 的 建 議 他 認 為 可 以 統 合 漁 類 資 源 的 調 查 及 協 調 相 關 管 理 措 施 之 執 行 接 著, 兩 岸 可 以 共 同 合 作 開 發 南 海 資 源 從 事 南 海 科 學 研 究 打 擊 海 上 犯 罪 分 享 南 海 資 訊 保 護 彼 此 漁 民 或 船 隻 聯 合 搜 救 活 動 南 海 水 下 考 古 和 文 化 遺 跡 保 護 等 28 此 一 管 道 的 建 構 必 須 先 由 海 基 海 協 兩 會 共 同 發 起, 且 不 斷 地 運 用 各 種 合 作 議 題 進 行 試 驗, 同 時 也 可 擴 大 兩 岸 海 巡 與 司 法 調 查 等 領 域 的 合 作, 以 期 達 到 相 輔 相 成 的 效 果 由 此 可 見, 以 兩 岸 為 平 台 構 建 的 南 海 合 作 開 發 機 制, 與 各 南 海 主 權 聲 索 國 進 行 對 話 與 溝 通, 較 能 實 現 我 國 維 護 區 域 穩 定 的 政 策 與 主 張 ( 三 ) 深 化 國 防 與 外 交 合 作 的 方 法 1. 善 於 運 用 我 國 擁 有 的 優 勢 國 與 國 之 間 的 談 判 著 重 在 如 何 善 用 己 方 優 勢 以 打 擊 對 方 的 劣 勢 因 此, 談 判 的 謀 略 思 考 重 在 如 何 讓 對 手 願 意 接 受 我 方 的 要 求 我 國 當 前 面 對 南 海 各 聲 索 國 ( 除 中 國 大 陸 外 ) 時, 最 主 要 的 籌 碼 仍 為 我 方 擁 有 的 軍 事 優 勢 但 是, 我 國 的 劣 勢 也 有 兩 項 : 一 為 兩 岸 主 權 問 題 ; 經 常 成 為 各 國 忽 略 我 存 在 的 主 要 因 素 再 者, 是 我 國 位 置 距 離 南 沙 太 平 島 過 遠 ( 約 800 海 浬 ), 因 無 法 立 即 獲 得 台 灣 的 支 援, 菲 律 賓 及 越 南 對 該 島 經 常 進 行 挑 釁, 也 讓 國 人 質 疑 - 國 軍 能 否 守 得 住 該 島 我 國 若 能 與 大 陸 共 同 開 發 南 海 資 源 ( 意 涵 著 兩 岸 軍 事 對 峙 已 趨 緩 和 ), 我 國 維 護 南 海 主 權 的 軍 事 力 量 更 能 引 起 南 海 各 聲 索 國 的 重 視, 甚 至 會 想 運 用 我 國 的 軍 事 優 勢, 共 同 維 護 區 域 的 海 上 交 通 線 的 安 全 27 王 高 成, 兩 岸 和 平 論 壇 / 王 高 成 : 建 軍 事 互 信 急 不 得 也 急 不 來 中 央 日 報, 民 國 102 年 10 月 19 日 轉 引 自 謝 台 喜, 兩 岸 如 何 維 護 南 海 主 權 和 海 洋 權 益 海 軍 學 術 雙 月 刊, 第 45 卷 第 5 期, 民 國 100 年 10 月, 頁

11 2. 建 立 我 國 與 鄰 國 的 戰 略 安 全 對 話 機 制 戰 略 安 全 對 話 機 制 為 當 今 世 界 潮 流 之 所 趨, 也 是 國 與 國 之 間 建 立 互 信 與 溝 通 的 最 佳 管 道 戰 略 安 全 對 話 本 身 就 是 多 元 協 調 與 合 作 機 制, 通 常 是 由 兩 國 的 外 交 國 防 經 濟 與 安 全 等 部 門 共 同 組 成 的 跨 國 對 話 機 制 戰 略 安 全 對 話 機 制 的 建 立, 首 重 於 先 整 合 國 內 各 部 門 意 見, 以 便 在 平 時 就 完 成 各 部 會 的 一 致 性 策 略 戰 略 安 全 對 話 機 制 的 建 立 有 賴 平 時 先 建 立 各 個 領 域 的 對 話 平 台 一 旦 突 發 事 件 發 生, 隨 即 可 與 衝 突 國 家 展 開 戰 略 對 話 從 廣 案 的 談 判 歷 程 觀 察, 政 府 缺 乏 一 套 整 合 各 部 門 意 見 的 危 機 處 理 機 制 雖 然, 外 交 部 主 導 一 切 涉 外 事 務, 但 牽 涉 軍 事 力 量 的 使 用 與 安 全 防 護 的 措 施 時, 我 國 整 體 戰 略 運 用 就 顯 得 力 不 從 心, 甚 至 於 無 法 展 現 國 家 整 體 的 戰 略 意 圖 學 者 黃 奎 博 認 為, 外 交 國 防 本 為 一 體 兩 面, 但 我 國 國 情 特 殊, 最 終 卻 演 變 為 外 交 國 防 各 自 獨 立, 少 有 整 合 情 景 外 交 國 防 兩 部 應 放 棄 本 位 主 義, 尋 求 更 快 更 廣 更 深 入 的 情 資 政 策 交 流 與 協 調, 才 有 利 於 對 外 政 策 之 遂 行 29 目 前, 整 合 國 內 各 部 會 意 見 及 組 成 與 他 國 進 行 戰 略 安 全 的 對 話 機 制, 已 到 刻 不 容 緩 之 境 3. 海 軍 海 巡 外 交 相 互 合 作 的 新 模 式 廣 案 發 生 後, 我 國 在 2013 年 5 月 16 日 起 由 海 軍 空 軍 和 海 巡 混 編 護 漁 戰 隊, 連 續 幾 天 的 海 上 聯 合 操 演 與 共 同 巡 弋, 已 經 逼 近 菲 律 賓 呂 宋 島 外 海 的 領 海 範 圍, 幾 乎 包 圍 菲 律 賓 的 巴 丹 群 島 海 空 聯 合 軍 演 也 引 起 國 際 關 注 美 國 海 軍 的 觀 察 島 號 彈 道 飛 彈 觀 察 艦 巧 妙 地 在 演 習 場 所 附 近 追 蹤, 已 經 讓 外 界 解 讀 美 國 密 切 注 意 臺 菲 兩 國 的 相 關 動 態 本 次 演 習 的 海 上 編 隊, 類 似 美 軍 在 太 平 洋 的 艦 隊 模 式, 紀 德 艦 作 為 海 上 聯 繫 戰 管 平 台, 康 定 艦 作 為 海 上 護 衛 艦, 海 巡 等 艦 艇 作 外 邊 的 巡 弋 和 戒 護, 空 軍 做 空 中 控 制 的 主 宰 力 量, 而 直 到 包 圍 巴 丹 島 海 域 的 情 況, 等 同 於 擁 有 巴 士 海 峽 的 海 域 控 制 權 尤 值 注 意 的 是, 大 陸 東 海 艦 隊 在 5 月 17 日 聯 合 編 隊 無 害 通 過 ( 通 過 只 要 不 損 害 沿 海 國 的 和 平 良 好 秩 序 或 安 全, 就 是 無 害 的 ) 巴 士 海 峽, 應 和 了 我 國 的 軍 演 課 目, 象 徵 著 海 峽 兩 岸 共 同 護 衛 海 疆 的 決 心 此 舉 卻 讓 美 國 菲 律 賓 深 感 不 快 南 海 周 圍 國 家 也 因 此 開 始 注 意 到 臺 灣 的 海 上 實 力, 越 南 和 印 尼 的 聲 明 似 乎 也 暗 示 著 無 法 忽 視 臺 灣 軍 事 力 量 在 南 海 地 區 的 擴 展, 可 能 影 響 著 南 海 主 權 的 操 控 30 本 次 海 空 聯 合 演 習 也 為 我 國 形 塑 了 海 上 聯 合 行 動 的 新 模 式, 海 巡 署 與 海 軍 聯 合 在 南 方 海 域 進 行 護 漁 行 動 海 巡 擔 負 執 法 任 務, 海 軍 則 負 責 領 海 安 全 維 護 國 家 主 權 與 海 洋 權 益, 透 過 雷 達 與 武 器 涵 蓋 海 巡 船 艦, 隨 時 支 援 並 確 保 海 巡 艦 艇 與 人 員 安 維 31 廣 案 讓 政 府 29 黃 奎 博, 整 合 外 交 與 國 防 建 構 英 九 防 線 聯 合 報, 民 國 102 年 5 月 17 日, 版 A15 30 台 灣 軍 艦 護 漁 調 整 南 海 防 衛 戰 略 海 峽 國 際 網 廣 大 興 案 海 軍 重 檢 戰 略 角 色 中 央 通 信 社

12 決 心 強 力 展 開 護 漁 行 動, 原 居 第 二 線 策 護 角 色 的 海 軍 重 新 檢 視 南 部 海 域 偵 巡 範 圍, 著 手 修 訂, 把 現 行 50 浬 向 南 延 伸, 最 大 可 能 擴 大 到 廣 案 事 發 地 點 北 緯 20 度 10 分, 逼 近 現 行 海 巡 執 法 線 北 緯 20 度, 範 圍 將 從 原 先 的 鵝 鑾 鼻 海 域 擴 展 到 整 個 菲 律 賓 巴 丹 島 周 邊 海 域 32 因 此, 可 以 建 立 以 外 交 為 主 導 的 新 合 作 模 式 下, 國 防 部 海 巡 署 與 外 交 部 共 同 組 成 任 務 小 組 平 時 建 立 相 關 問 題 的 模 擬 與 討 論, 建 構 危 機 處 理 的 具 體 措 施 狀 況 出 現 時, 任 務 小 組 隨 即 提 升 到 部 會 層 級 的 協 商 機 制 如 此 才 能 為 處 理 緊 急 問 題, 展 現 政 府 危 機 處 理 的 實 力 與 手 段 4. 具 體 落 實 參 與 國 際 活 動 我 國 企 圖 參 與 國 際 組 織, 扮 演 在 國 際 社 會 中 更 積 極 的 角 色, 不 只 是 一 般 國 內 民 眾 普 遍 的 願 望, 同 時 涉 及 我 國 主 權 與 尊 嚴 是 否 能 夠 維 護, 此 議 題 一 向 被 兩 岸 雙 方 視 為 高 度 敏 感 的 事 33 當 前 我 國 參 與 國 際 空 間 的 困 境, 關 乎 兩 岸 的 政 治 關 係 能 否 突 破 若 欲 突 破 現 況, 必 須 具 有 更 大 合 作 議 題, 而 且 是 對 兩 岸 都 有 利 的 條 件 下, 才 有 可 能 實 現 以 兩 岸 共 同 開 發 南 海 資 源, 兩 岸 共 同 維 護 南 海 海 域 主 權 及 共 同 維 護 海 上 漁 民 作 業 安 全 為 議 題, 兩 岸 之 間 的 合 作 空 間 即 可 擴 展 到 政 治 的 合 作 層 面 在 兩 岸 各 項 合 作 議 題 不 斷 擴 大, 彼 此 由 淺 入 深 逐 次 由 漁 業 經 濟 司 法 非 傳 統 安 全 維 護 較 為 容 易 建 立 彼 此 之 信 任 而 具 體 的 實 踐 之 道 必 需 發 揮 國 防 大 陸 事 務 外 交 經 濟 等 多 元 部 門 相 互 結 合 的 效 能 當 觸 及 國 防 安 全 與 政 治 議 題, 若 大 陸 對 我 進 行 打 壓 或 排 擠 我 國 時, 則 需 發 揮 以 退 為 進 敵 大 國 以 智 的 謀 略 思 考 因 為 在 主 權 爭 論 上, 我 國 無 需 在 做 不 到 的 事 情 ( 例 如 台 灣 獨 立 ) 上 刺 激 中 國 大 陸 相 對 的, 大 陸 面 對 我 國 加 入 區 域 組 織, 是 以 中 國 大 一 統 的 民 族 文 化 情 結 來 看 待 我 國 的 立 場 政 府 ( 國 軍 ) 可 以 運 用 盡 到 維 護 區 域 穩 定 的 國 際 責 任 為 由, 避 開 兩 岸 之 間 暫 時 無 法 解 套 的 主 權 問 題 簡 言 之, 目 前 較 佳 策 略 是 掌 握 時 機 與 合 作 的 議 題, 提 出 兩 岸 共 同 維 護 南 海 地 區 穩 定 之 主 張, 嗣 後 才 能 在 區 域 組 織 中 逐 漸 地 從 其 中 擴 大 出 與 其 他 國 家 的 交 往, 進 而 讓 國 防 目 標 能 具 體 實 現 最 後, 有 關 人 道 救 援 的 兩 岸 合 作 議 題, 它 不 僅 是 非 傳 統 安 全 的 重 要 項 目 也 已 成 為 全 球 各 國 共 同 合 作 的 共 識 事 實 上, 大 陸 十 八 大 以 來, 對 於 臺 灣 參 與 國 際 活 動 的 問 題, 已 有 一 個 大 方 向 的 處 理 原 則 ( 不 牽 涉 主 權 問 題 不 會 嚴 格 阻 擋 ), 甚 至 已 朝 向 不 阻 擋 我 國 在 參 與 國 際 活 動 時 使 用 不 涉 及 主 權 的 政 治 符 號 與 國 歌 34 此 一 善 意 的 回 應 實 乃 兩 岸 共 同 努 力 的 成 果 未 來, 我 國 致 力 於 參 與 人 道 救 援 的 國 際 合 作 也 會 逐 漸 進 入 佳 境, 當 前 的 重 點 在 於 如 何 讓 各 國 知 道 我 國 的 立 場, 以 及 如 何 32 同 上 註 33 王 崑 義, 我 樍 參 與 國 際 活 動 是 兩 岸 互 利 共 榮 基 石 新 浪 部 落 網 wang /article.php?pbgid=22448&entryid= 社 論 - 拋 玉 引 玉 : 兩 岸 共 議 合 情 合 理 的 安 排 聯 合 報, 民 國 102 年 10 月 30 日, 版 A2 106

13 加 入 各 種 國 際 合 作 的 管 道 才 是 關 鍵 要 素 例 如 東 協 國 際 論 壇 組 織, 有 很 大 部 分 的 議 題 是 在 探 討 有 關 南 海 海 上 交 通 線 與 海 上 人 道 救 援 事 項 但 是, 我 國 就 是 不 得 其 門 而 入, 無 法 加 入 此 一 重 要 的 國 際 組 織 所 以, 外 交 必 需 結 合 政 府 非 政 府 民 間 企 業 學 界 積 極 地 與 鄰 國 各 界 接 觸, 才 能 具 體 的 擴 大 我 國 參 與 國 際 活 動 的 空 間 結 論 維 護 區 域 穩 定 的 國 防 政 策 旨 在 讓 國 家 能 參 與 國 際 活 動, 藉 國 家 善 盡 國 際 責 任 之 實, 以 提 升 國 家 地 位 鞏 固 國 家 安 全 確 保 國 家 利 益 現 今 我 國 防 政 策 凸 顯 著 泱 泱 大 國 的 姿 態, 以 為 運 用 正 義 之 聲 與 仁 義 之 師 即 可 達 成 區 域 穩 定 的 目 標, 實 際 上 仍 有 議 論 與 發 展 的 空 間 目 前 亞 太 地 區 大 多 數 國 家 並 不 認 為 我 國 可 在 地 區 內 發 揮 太 大 的 穩 定 效 用 尤 其 在 周 邊 海 域 存 在 著 領 土 主 權 能 源 與 海 上 交 通 線 安 全 等 問 題, 周 邊 國 家 一 方 面 致 力 於 與 美 國 或 大 陸 維 持 良 好 關 係, 另 一 方 面 又 積 極 採 取 片 面 作 為, 逕 自 探 勘 與 開 發 海 上 資 源, 並 擴 充 軍 備, 增 加 軍 力 部 署 同 時 區 域 外 國 家 ( 美 日 ) 亦 以 多 種 方 式 介 入 南 海, 使 區 域 複 雜 情 勢 憑 添 更 多 不 確 定 因 素 單 憑 我 國 維 護 區 域 穩 定 的 幾 項 主 張, 是 否 能 達 到 善 盡 國 際 責 任 的 目 標, 實 需 認 真 檢 討 現 實 的 國 際 面 貌 我 國 對 外 政 策 的 重 點 一 直 都 擺 在 美 日 兩 國, 美 日 又 以 對 抗 大 陸 崛 起 為 目 標, 因 而 始 終 漠 視 我 國 參 與 國 際 活 動 的 意 圖, 希 望 我 國 在 區 域 中 只 要 不 當 一 個 麻 煩 製 造 者, 較 能 符 合 美 國 的 國 家 戰 略 當 前 我 國 的 戰 略 思 考 是 否 應 思 考, 如 何 讓 美 國 與 日 本 能 主 動 的 支 持 我 國, 才 有 利 於 我 維 護 區 域 穩 定 政 策 的 實 踐 然 而, 若 想 讓 美 國 主 動 的 支 持 我 國, 在 於 我 國 如 何 操 控 美 / 中 之 間 的 平 衡 槓 桿 例 如 今 年 4 月 我 與 日 本 簽 訂 釣 漁 台 附 近 重 疊 海 域 的 漁 業 協 定, 能 在 雙 方 僵 持 16 年 之 後 簽 訂, 主 要 因 素 是 美 日 兩 國 都 擔 心 我 國 會 與 大 陸 共 同 進 行 保 釣 運 動, 促 成 兩 岸 過 於 親 密 或 統 一 的 結 局 因 此, 在 美 / 中 之 間 或 中 / 日 之 間 仍 存 在 著 競 爭 的 矛 盾 關 係, 我 國 實 可 利 用 渠 等 國 家 彼 此 之 間 仍 存 在 著 競 爭 與 矛 盾 的 關 係, 發 揮 我 國 的 實 力, 以 創 造 出 對 我 國 最 有 利 的 政 策 同 理 可 證, 目 前 我 國 欲 與 菲 國 洽 簽 漁 業 談 判 協 定, 此 協 定 若 無 中 國 大 陸 介 入 或 美 國 施 壓, 菲 國 仍 會 抱 持 著 高 姿 態 而 不 願 與 我 國 洽 簽 漁 業 協 定 我 國 若 能 以 兩 岸 共 同 合 作 開 發 南 海 為 基 礎, 美 國 即 會 感 到 壓 力 而 促 成 臺 菲 之 間 儘 快 簽 署 漁 業 談 判, 才 符 合 美 國 在 南 海 上 的 整 體 利 益 簡 言 之, 操 控 兩 岸 共 同 開 發 南 海 維 護 海 疆 安 全 的 主 動 權 在 我, 但 是 要 求 美 日 重 視 我 國 在 區 域 的 國 際 地 位, 實 屬 被 動 且 為 不 一 定 能 獲 得 之 利 因 此, 維 護 區 域 穩 定 的 國 防 政 策 必 需 主 動 的 配 合 外 交 政 策, 將 國 軍 的 力 量 與 海 巡 國 安 等 單 位 共 同 結 合, 才 能 將 其 化 為 具 體 可 行 的 實 踐 綱 領 胡 敏 遠 先 生, 陸 軍 官 校 72 年 班 戰 院 正 規 班 87 年 班 政 治 大 學 東 亞 研 究 所 博 士 曾 任 營 長 國 防 武 官 戰 院 主 任 教 官, 現 為 國 防 大 學 戰 略 研 究 所 助 理 教 授 107