目 錄 第 1 部 分 引 言 1 背 景 1 研 究 目 的 和 範 圍 1 研 究 方 法 1 第 2 部 分 界 定 窮 貧 2 貧 窮 的 概 念 2 有 需 要 界 定 貧 窮 2 絕 對 貧 窮 的 分 析 方 法 3 定 義 3 批 評 3 相 對 貧 窮 的 分 析 方 法 4 定

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1 RP07/PLC 1998 年 3 月 10 日 劉 騏 嘉 女 士 胡 志 華 先 生 臨 時 立 法 會 秘 書 處 香 港 中 區 花 園 道 3 號 萬 國 寶 通 銀 行 大 廈 5 樓 電 話 : (852) 圖 文 傳 真 : (852) 電 子 郵 箱 : library@plc.gov.hk

2 目 錄 第 1 部 分 引 言 1 背 景 1 研 究 目 的 和 範 圍 1 研 究 方 法 1 第 2 部 分 界 定 窮 貧 2 貧 窮 的 概 念 2 有 需 要 界 定 貧 窮 2 絕 對 貧 窮 的 分 析 方 法 3 定 義 3 批 評 3 相 對 貧 窮 的 分 析 方 法 4 定 義 4 批 評 4 標 準 預 算 的 分 析 方 法 5 定 義 5 例 子 5 批 評 5 收 入 替 代 的 分 析 方 法 6 方 法 6 批 評 6 摘 要 7 第 3 部 分 量 度 貧 窮 8 貧 窮 量 度 的 紛 爭 8 量 度 貧 窮 情 況 所 涉 及 的 概 念 問 題 8 貧 窮 指 標 的 選 定 8 分 析 單 位 9 對 等 系 數 值 10 點 算 貧 窮 人 數 相 對 於 貧 窮 差 距 10 量 度 貧 窮 的 方 法 11 數 量 量 度 法 11 質 量 量 度 法 11 摘 要 12 頁 臨 時 立 法 會 秘 書 處 歡 迎 轉 載 本 文 件 的 部 分 或 全 文, 並 歡 迎 將 之 譯 成 其 他 語 文 本 文 件 所 載 資 料 可 隨 意 複 製 以 供 非 商 業 用 途, 但 須 註 明 資 料 出 處 為 臨 時 立 法 會 秘 書 處, 並 將 一 份 複 製 文 本 送 交 臨 時 立 法 會 圖 書 館 備 存

3 第 4 部 分 國 際 間 怎 樣 去 量 度 貧 窮 13 國 際 貧 窮 帶 13 由 世 界 銀 行 劃 定 的 貧 窮 帶 13 由 國 際 勞 工 組 織 劃 定 的 貧 窮 14 由 美 洲 國 家 開 發 銀 行 劃 定 的 貧 窮 14 亞 洲 開 發 銀 行 的 貧 窮 14 由 歐 洲 聯 盟 劃 定 的 貧 窮 14 觀 察 所 得 14 美 國 的 官 方 貧 窮 15 歷 史 發 展 15 現 時 的 官 方 貧 窮 16 美 國 的 貧 窮 情 況 16 對 官 方 貧 窮 的 主 要 批 評 17 另 行 制 定 量 度 貧 窮 的 方 法 18 澳 洲 的 半 官 方 貧 窮 18 量 度 貧 窮 的 方 法 18 康 德 新 貧 窮 的 劃 定 方 法 19 對 康 德 新 貧 窮 的 批 評 20 評 估 社 會 保 障 金 是 否 足 夠 20 英 國 的 半 官 方 貧 窮 21 量 度 貧 窮 的 方 法 21 根 據 社 會 援 助 金 額 劃 定 的 貧 窮 21 根 據 平 均 住 戶 稅 後 收 入 劃 定 的 貧 窮 22 大 韓 民 國 ( 韓 國 ) 23 估 計 最 低 生 活 費 23 估 計 最 低 生 活 費 的 方 法 23 調 查 結 果 23 由 韓 國 學 者 進 行 的 貧 窮 研 究 24 新 加 坡 24 量 度 貧 窮 的 方 法 24 公 共 援 助 計 劃 25 制 定 貧 窮 的 困 難 25 台 灣 26 衡 量 最 低 生 活 費 26 最 低 生 活 費 的 計 算 方 式 26 對 海 外 國 家 及 社 會 情 況 的 觀 察 所 得 26 摘 要 28 第 5 部 分 香 港 的 量 度 貧 窮 研 究 29 香 港 政 府 對 不 劃 定 貧 窮 的 理 由 29 綜 合 社 會 保 障 援 助 計 劃 的 分 析 30 香 港 社 會 服 務 聯 會 和 樂 施 會 的 合 作 研 究 34 香 港 社 會 保 障 學 會 的 研 究 37 第 6 部 分 分 析 41 研 究 結 果 撮 要 41 參 考 資 料 42

4 第 1 部 分 引 言 1. 背 景 年 10 月, 臨 時 立 法 會 ( 臨 立 會 ) 福 利 事 務 委 員 會 要 求 資 料 研 究 及 圖 書 館 服 務 部 ( 本 部 ) 進 行 一 項 研 究, 探 討 國 際 間 在 劃 定 貧 窮 方 面 的 經 驗, 研 究 範 圍 包 括 國 際 組 織 及 海 外 地 區 ; 同 時 也 論 述 香 港 在 量 度 貧 窮 情 況 作 出 之 研 究 2. 研 究 目 的 和 範 圍 2.1 此 份 研 究 文 件 旨 在 探 討 國 際 間 在 劃 定 貧 窮 方 面 的 經 驗, 為 褔 利 事 務 委 員 會 提 供 參 考 2.2 福 利 事 務 委 員 會 同 意 把 本 研 究 的 範 疇 定 為 :(i) 概 述 界 定 貧 窮 的 方 法 ;(ii) 討 論 量 度 貧 窮 的 各 種 方 法 及 探 討 其 中 所 涉 及 的 問 題 ; 以 及 (iii) 分 析 國 際 間 就 貧 窮 所 進 行 的 各 項 研 究 工 作, 範 圍 包 括 國 際 組 織 及 若 干 選 定 的 地 區 ( 美 國 澳 洲 英 國 大 韓 民 國 新 加 坡 及 台 灣 ) 這 些 地 區 都 是 世 界 銀 行 界 定 為 高 收 入 的 經 濟 體 系, 級 別 與 香 港 相 同, 他 們 的 經 驗 可 給 香 港 借 鑒 這 份 報 告 也 論 述 就 量 度 香 港 貧 窮 情 況 作 出 的 研 究 3. 研 究 方 法 3.1 本 部 綜 合 採 用 資 料 收 集 分 析 及 與 有 關 人 士 面 談 等 方 法 3.2 本 部 曾 就 上 述 研 究 課 題, 以 傳 真 文 件 方 式 請 求 美 國 澳 洲 英 國 大 韓 民 國 新 加 坡 及 台 灣 等 地 的 政 府 部 門 及 獨 立 研 究 機 構, 提 供 所 需 資 料 香 港 方 面, 本 部 曾 邀 請 社 會 福 利 署, 及 有 關 的 學 者 和 研 究 所 提 供 資 料 3.3 本 部 根 據 從 上 述 各 方 取 得 的 資 料, 擬 備 本 研 究 報 告

5 第 2 部 分 界 定 貧 窮 4. 貧 窮 的 概 念 4.1 貧 窮 是 指 無 法 達 到 政 治 上 可 接 受 的 生 活 水 平, 這 是 世 界 銀 行 採 用 的 定 義 生 活 水 平 與 實 際 收 入 的 意 義 相 近, 但 利 用 實 際 收 入 代 替 生 活 水 平 來 衡 量 貧 窮 時, 必 須 首 先 適 當 地 量 度 實 際 收 入, 即 作 出 各 方 面 的 調 整, 包 括 家 庭 所 生 產 和 耗 用 的 物 品 和 服 務 實 物 的 收 入, 以 及 家 庭 成 員 的 數 目 和 組 合 4.2 為 界 定 貧 窮 而 定 一 個 可 接 受 的 生 活 水 平, 是 重 要 的 政 策 事 宜 政 策 制 定 者 考 慮 的 相 關 問 題, 是 決 定 應 該 在 那 一 個 生 活 水 平 開 始 發 放 公 共 援 助 金 政 策 制 定 者 假 如 認 為 應 該 為 那 些 經 濟 拮 据 又 沒 有 能 力 獲 得 收 入 的 人 提 供 公 共 援 助, 則 所 定 的 援 助 金 額 必 須 足 以 滿 足 受 助 人 的 個 人 和 家 庭 的 需 要 各 界 曾 利 用 多 個 不 同 的 理 論 來 界 定 貧 窮 或 釐 定 發 放 公 共 援 助 的 最 低 可 接 受 的 生 活 水 平 5. 有 需 要 界 定 貧 窮 5.1 數 十 年 來, 貧 窮 一 直 是 很 多 人 關 心 的 問 題 大 家 最 為 關 注 是 怎 樣 去 區 別 那 些 人 應 被 視 為 貧 窮 無 論 是 有 關 貧 窮 的 研 究, 還 是 有 關 社 會 政 策 的 文 件, 都 曾 採 用 多 種 不 同 的 方 法 來 界 定 貧 窮 然 而, 所 有 貧 窮 的 定 義 可 歸 納 為 以 下 其 中 一 個 類 別 :! 採 用 一 個 以 客 觀 方 法 界 定 的 絕 對 最 低 生 活 水 平 為 準, 未 能 達 到 這 個 水 平 的, 便 屬 貧 窮! 相 對 於 社 會 上 其 他 人, 所 得 者 不 及 的, 便 屬 貧 窮! 自 覺 無 法 維 持 生 計 者, 便 屬 貧 窮 5.2 第 一 類 定 義 是 以 絕 對 標 準 來 界 定 貧 窮 第 二 類 定 義 是 以 相 對 標 準 來 界 定 貧 窮 第 三 類 定 義 則 是 揉 合 絕 對 和 相 對 貧 窮 的 定 義 來 界 定 貧 窮 根 據 這 些 不 同 類 別 界 定 的 貧 窮 水 平, 所 估 計 的 窮 人 數 目 便 會 不 同 5.3 本 部 分 旨 在 討 論 界 定 貧 窮 的 各 種 方 法 下 文 將 會 詳 細 探 討 絕 對 貧 窮 ( 第 一 類 ) 和 相 對 貧 窮 ( 第 二 類 ) 的 定 義, 並 探 討 標 準 預 算 法 和 收 入 替 代 法 ( 這 兩 個 定 義 均 屬 於 第 三 類 ) 第 2 頁

6 6. 絕 對 貧 窮 的 分 析 方 法 定 義 6.1 以 絕 對 標 準 來 界 定 貧 窮 的 理 論 基 礎 是 僅 足 生 存 的 概 念 換 句 話 說, 就 是 認 定 若 干 物 品 和 服 務, 是 個 人 或 家 庭 維 持 生 計 必 不 可 少 的 那 些 缺 乏 足 夠 經 濟 資 源 獲 取 這 些 物 品 和 服 務 的 人, 便 會 被 視 為 貧 窮 界 定 絕 對 貧 窮 最 極 端 的 做 法, 是 將 人 類 生 存 所 必 需 的 最 少 卡 路 里 攝 取 量 列 為 維 持 生 計 必 不 可 少 的 經 濟 品, 或 會 加 上 某 種 形 式 的 容 身 之 所 6.2 這 個 分 析 方 法 多 應 用 在 本 世 紀 初 期, 但 由 於 社 會 不 斷 進 步, 人 們 對 生 活 的 質 素 也 要 求 高 了, 現 時 研 究 員 已 較 少 用 絕 對 貧 窮 的 概 念 ; 不 過, 在 赤 貧 地 區 ( 如 非 洲 中 部 ), 仍 不 時 會 用 絕 對 貧 窮 來 界 定 最 低 生 活 水 平 批 評 6.3 對 以 絕 對 標 準 作 為 量 度 貧 窮, 最 嚴 厲 的 批 評, 是 這 個 概 念 將 人 類 的 需 要 等 同 於 衣 食 住 等 生 理 上 的 需 要, 而 忽 視 社 會 需 要 人 類 並 非 只 需 要 不 斷 補 給 能 量 便 已 滿 足 的 個 體 生 物 人 類 是 有 社 會 性 的, 每 一 份 子 都 指 望 在 社 會 發 揮 作 用, 例 如 作 為 家 長 僱 員 和 公 民 等 人 類 不 單 耗 用 實 物, 同 時 也 能 生 產 這 些 實 物, 並 且 積 極 投 入 他 們 所 處 的 社 會 此 外, 人 類 亦 需 要 依 賴 屬 於 集 體 的 公 用 設 施 和 服 務 此 外, 怎 樣 去 衡 量 食 物 的 費 用 亦 成 問 題 人 們 所 耗 用 食 物 的 份 量 和 費 用, 因 應 各 人 在 社 會 上 所 擔 當 的 角 色 飲 食 習 慣, 以 至 可 供 選 擇 的 食 物 種 類 而 不 同 故 此 要 訂 定 一 份 明 細 清 單, 列 出 生 存 所 需 的 食 物 費 用 是 十 分 困 難 的 6.5 總 括 而 言, 以 絕 對 標 準 來 界 定 貧 窮, 無 論 在 概 念 上 和 方 法 上 都 有 困 難, 也 就 是 (i) 怎 樣 去 釐 定 什 麼 是 必 需 品, 以 及 (ii) 怎 樣 以 數 字 來 衡 量 人 類 對 必 需 品 的 需 求 由 於 界 定 絕 對 貧 窮 涉 及 這 些 複 雜 的 問 題, 很 多 研 究 員 都 建 議 以 另 一 種 方 法 來 界 定 貧 窮, 就 是 以 相 對 的 標 準 來 衡 量 1 英 國 布 里 斯 托 爾 大 學 (University of Bristol) 專 責 研 究 社 會 政 策 的 榮 譽 退 休 教 授 唐 信 (Professor TOWNSEND) 是 當 代 權 威, 曾 經 批 評 這 種 以 絕 對 標 準 來 界 定 貧 窮 的 方 法 作 品 請 參 看 本 報 告 參 考 資 料 第 26 項 第 27 項 和 第 28 項 第 3 頁

7 7. 相 對 貧 窮 的 分 析 方 法 定 義 7.1 以 相 對 標 準 來 界 定 貧 窮, 是 以 國 民 收 入 的 平 均 數 或 中 位 數 作 為 經 濟 指 標, 顯 示 社 會 上 的 主 流 生 活 方 式 如 果 個 人 或 家 庭 的 收 入 達 不 到 該 數 值, 這 個 人 或 家 庭 便 會 被 界 定 為 貧 窮, 無 法 以 主 流 方 式 過 生 活 例 說, 任 何 個 人 或 家 庭 的 收 入 如 只 及 平 均 稅 後 收 入 的 一 半, 便 可 被 視 為 貧 窮 7.2 如 果 以 相 對 標 準 界 定 貧 窮, 便 無 須 界 定 絕 對 的 需 要, 反 而 重 於 收 入 的 平 均 分 配 提 倡 以 相 對 標 準 界 定 貧 窮 的 人 要 求 政 府 制 定 重 新 分 配 財 富 的 政 策, 從 而 解 決 貧 窮 問 題 7.3 相 對 貧 窮 概 念 源 自 60 年 代 對 英 國 褔 利 政 策 的 批 評 英 國 在 戰 後 致 力 消 除 貧 窮, 提 供 各 種 福 利 服 務 ; 然 而, 很 多 人 挑 戰 英 國 政 府 在 這 方 面 的 成 就, 其 中 以 唐 信 教 授 在 60 年 代 的 理 論 最 為 重 要 唐 信 教 授 認 為, 由 政 府 提 供 的 福 利 足 以 令 大 部 分 人 僅 可 維 生, 擺 脫 赤 貧, 但 相 對 於 社 會 的 平 均 生 活 水 平, 窮 人 的 生 活, 並 沒 有 甚 麼 改 善 ; 相 對 貧 窮 令 窮 人 無 法 參 加 慣 常 的 社 會 活 動 批 評 7.4 各 界 對 於 以 相 對 標 準 來 量 度 貧 窮 有 很 多 批 評 首 先, 從 統 計 學 的 角 度 來 看, 相 對 貧 窮 的 概 念 令 社 會 上 某 個 固 定 比 例 的 人 必 然 被 視 為 貧 窮, 貧 窮 永 久 存 在 其 次, 以 相 對 標 準 來 量 度 貧 窮, 只 能 計 算 貧 窮 人 數, 完 全 不 能 顯 示 窮 人 的 生 活 質 素, 政 府 缺 乏 信 息 訂 出 貧 窮 家 庭 需 要 的 援 助 金 額, 協 助 他 們 達 到 可 接 受 的 生 活 水 平 第 4 頁

8 8. 標 準 預 算 的 分 析 方 法 定 義 8.1 標 準 預 算 法 界 定 貧 窮, 是 定 出 一 份 必 需 品 的 清 單 ; 那 些 無 法 獲 取 整 個 清 單 所 列 項 目 的 人 便 會 被 視 為 貧 窮 這 個 方 法 是 以 絕 對 貧 窮 的 概 念 為 骨 幹, 加 上 一 些 可 代 表 社 會 大 眾 所 認 同 的 重 要 需 要, 合 而 成 為 一 套 預 算 換 言 之, 標 準 預 算 方 法 的 要 義, 是 以 一 籃 子 必 不 可 少 的 物 品 和 服 務 為 基 礎, 包 含 了 僅 足 生 存 和 維 持 基 本 社 會 生 活 的 最 低 需 要 這 兩 個 概 念 8.2 在 實 際 計 算 時, 須 首 先 確 定 人 類 賴 以 生 存 的 基 本 必 需 要 素, 從 而 制 定 一 套 標 準 預 算 這 樣 的 一 份 必 需 品 清 單 包 括 在 衣 食 住 和 燃 料 各 方 面 符 合 最 低 標 準 的 需 要, 再 加 上 交 通 服 務 康 樂 活 動, 以 至 一 些 被 認 為 適 宜 包 括 在 內, 但 並 非 必 不 可 少 的 物 品 和 服 務 那 些 負 擔 不 起 清 單 上 所 有 項 目 的 人, 便 會 被 劃 歸 貧 窮 例 子 8.3 標 準 預 算 的 概 念 在 國 際 組 織 中, 例 如 世 界 銀 行 和 國 際 勞 工 組 織, 發 揮 了 十 分 重 要 的 作 用 有 關 詳 情, 請 參 閱 本 報 告 第 4 部 分 國 際 貧 窮 帶 8.4 另 一 個 採 用 標 準 預 算 法 的 例 子, 是 香 港 計 算 綜 合 社 會 保 障 援 助 ( 綜 援 ) 金 額 的 方 法 計 算 綜 援 的 標 準 預 算 因 素 包 括 糧 食 交 通 衣 服 鞋 履 燃 料 及 電 力 家 居 用 品 個 人 護 理 用 品 個 人 用 品 社 交 活 動 醫 療 護 理 開 支 傢 具 及 電 器 用 品, 以 及 公 用 服 務 設 施 等 政 府 在 計 算 每 項 開 支 項 目 的 建 議 金 額 時, 會 考 慮 受 助 人 的 年 齡 當 局 所 制 定 的 援 助 金 水 平, 是 要 確 保 受 助 人 可 以 取 得 足 夠 的 經 濟 資 源, 並 鼓 勵 他 們 參 與 社 交 活 動 有 關 詳 情, 請 參 閱 本 部 發 表 的 研 究 報 告 香 港 低 入 息 住 戶 的 收 入 及 開 支 模 式 附 錄 二 (RP20/95-96) 批 評 8.5 這 個 方 法 亦 受 到 批 評 首 先, 利 用 那 個 準 則 來 選 定 清 單 上 的 項 目, 很 難 得 到 各 方 認 同 第 5 頁

9 8.6 其 次, 隨 社 會 不 斷 進 步, 對 需 要 的 理 解 也 會 改 變 因 此, 在 決 定 標 準 預 算 清 單 項 目 時, 必 須 按 照 每 個 社 會 的 經 濟 環 境, 作 出 主 觀 的 價 值 判 斷 8.7 再 者, 要 為 這 些 開 支 項 目 制 定 預 算, 也 要 因 應 社 會 環 境 的 轉 變 而 不 斷 把 開 支 項 目 的 預 算 更 新, 所 費 的 人 力 物 力 會 很 大 9. 收 入 替 代 的 分 析 方 法 方 法 9.1 收 入 替 代 法 是 一 種 消 費 行 為 模 式 分 析 法, 利 用 住 戶 的 消 費 支 出 數 據, 替 代 收 入, 來 量 度 貧 窮 理 論 基 礎 是 各 種 家 庭 組 合 的 消 費, 即 需 要 與 選 擇 的 相 對, 取 決 於 收 入 的 多 寡 在 現 實 生 活 裏, 低 收 入 家 庭 會 把 大 部 分 支 出 用 於 生 活 必 需 品 上 ; 而 較 豐 裕 的 家 庭, 會 把 支 出 用 於 質 素 較 高 的 產 品 和 非 必 需 品 上 因 此, 若 研 究 員 或 政 府 能 從 家 庭 住 戶 的 支 出 數 據 中, 找 出 一 個 需 要 品 支 出 佔 總 支 出 的 適 當 比 例, 便 可 以 訂 出 貧 窮 分 界 點 9.2 美 國 的 柯 舜 琪 女 士 (ORSHANSKY) 在 1965 年 為 各 種 家 庭 組 合 的 消 費 模 式 進 行 研 究, 並 以 此 作 為 美 國 社 會 保 障 總 署 (Social Security Administration) 日 後 進 行 貧 窮 研 究 的 基 礎 她 認 為 可 把 消 耗 於 必 需 品 的 平 均 開 支 來 訂 出 貧 窮 的 分 界 點, 她 建 議 如 某 些 家 庭 消 耗 於 食 物 上 的 開 支 比 例, 超 過 其 開 支 的 30%, 這 些 家 庭 便 屬 於 貧 窮 由 此 而 制 定 用 以 界 定 貧 窮 的 收 入 替 代 法, 所 根 據 的 是 購 買 必 需 品 開 支 佔 總 支 出 的 比 例 2 ; 但 劃 分 點 不 一 定 是 30%, 亦 不 一 定 單 以 用 於 食 物 的 開 支 作 為 計 算 基 礎 3 批 評 9.3 社 會 情 況 瞬 息 萬 變, 在 過 往 制 定 的 任 何 標 準, 都 難 以 在 現 今 社 會 繼 續 沿 用 因 此, 有 關 方 面 必 須 經 常 驗 證 這 些 標 準, 以 確 保 配 合 社 會 的 發 展 趨 勢 但 如 果 要 這 樣 緊 貼 社 會 發 展 趨 勢, 便 需 要 投 入 大 量 金 錢, 也 花 費 相 當 長 的 時 間 至 於 具 體 上 怎 樣 去 界 定 必 需 品, 亦 會 引 起 爭 論 2 3 美 國 在 計 算 90 年 代 的 官 方 貧 窮 時, 仍 然 採 用 1961 年 的 總 支 出 與 食 物 費 用 開 支 比 例 加 拿 大 所 採 用 的 比 例 是, 貧 窮 家 庭 花 費 在 衣 食 住 方 面 的 開 支 佔 總 支 出 的 60% 第 6 頁

10 10. 摘 要 10.1 表 一 是 界 定 貧 窮 不 同 分 析 方 法 的 摘 要 表 1 界 定 貧 窮 分 析 方 法 貧 窮 概 念 批 評 絕 對 貧 窮 僅 足 生 存 (1) 忽 視 人 類 生 存 的 社 會 性 (2) 釐 定 必 需 品 具 爭 議 性 (3) 量 化 生 存 必 需 品 困 難 相 對 貧 窮 標 準 預 算 收 入 替 代 相 對 國 民 收 入 的 一 個 指 標 數 目 僅 足 生 存 + 維 持 基 本 社 會 生 活 最 低 需 要 消 費 模 式, 即 需 要 與 選 擇 的 相 對, 取 決 於 收 入 的 多 寡 (1) 某 個 固 定 比 例 的 人 必 然 被 視 為 貧 窮 (2) 貧 窮 數 字 不 能 反 映 窮 人 的 生 活 質 素 (1) 選 定 必 需 品 具 爭 議 性 (2) 對 需 要 的 更 新 含 主 觀 判 斷 (3) 對 開 支 預 算 作 更 新 費 時 費 力 (1) 消 費 模 式 隨 社 會 發 展 而 變 (2) 要 更 新 數 據 需 要 龐 大 資 源 第 7 頁

11 第 3 部 分 量 度 貧 窮 11. 貧 窮 量 度 的 紛 爭 11.1 無 論 是 學 者 福 利 工 作 者 政 府 官 員 以 至 從 政 者, 無 不 熱 衷 討 論 制 定 貧 窮 由 於 政 府 政 策 往 往 被 評 為 不 能 解 決 貧 窮 問 題, 從 政 者 亦 日 趨 積 極 提 出 制 定 貧 窮 11.2 對 於 怎 樣 去 制 定 貧 窮, 無 論 從 理 論 還 是 實 際 量 度, 各 界 的 看 法 一 直 莫 衷 一 是 如 上 文 所 述, 界 定 貧 窮 的 問 題 一 直 引 起 很 多 爭 論 有 關 量 度 貧 窮 的 情 況 其 實 也 是 爭 論 不 休, 而 且 存 在 困 難 實 際 上, 迄 今 仍 沒 有 一 個 各 方 同 意 的 方 法 來 衡 量 貧 窮 11.3 由 於 研 究 員 用 不 同 的 方 式 來 搜 集 和 分 析 數 據, 各 個 研 究 可 能 有 不 同 的 結 論 故 此 我 們 比 較 不 同 社 會 的 貧 窮 情 況 時, 必 須 加 倍 小 心 12. 量 度 貧 窮 情 況 所 涉 及 的 概 念 問 題 12.1 研 究 員 對 變 項 的 揀 選, 影 響 有 關 貧 窮 人 口 組 合 和 人 數 的 研 究 結 果, 而 政 府 亦 會 因 應 不 同 的 研 究 結 果 而 制 定 不 同 的 扶 貧 政 策 本 文 將 會 探 討 4 項 主 要 的 概 念 問 題, 就 是 怎 樣 去 選 定 貧 窮 指 標 分 析 單 位 對 等 系 數 值, 以 及 點 算 貧 窮 人 數 相 對 於 貧 窮 差 距 的 問 題 貧 窮 指 標 的 選 定 12.2 怎 樣 去 滿 足 人 的 基 本 需 要 ( 如 衣 食 住 等 ) 及 某 些 必 不 可 少 的 需 要 ( 如 交 通 和 社 交 活 動 ), 實 在 難 以 用 數 量 來 評 估, 因 此 研 究 員 往 往 以 收 入 作 為 量 度 貧 窮 的 單 一 指 標 換 言 之, 研 究 員 採 用 收 入 來 代 替 生 活 水 平 第 8 頁

12 12.3 不 過, 根 據 收 入 來 評 估 貧 窮 程 度 時, 需 要 存 有 保 留, 因 為 單 以 收 入 來 評 估 生 活 水 平, 而 忽 略 了 家 庭 組 合 或 市 場 供 應, 可 能 會 低 估 或 高 估 生 活 水 平 我 們 或 可 一 些 例 子 來 闡 釋 這 個 概 念 如 果 一 個 家 庭 的 各 個 成 員 能 共 同 耗 用 若 干 消 費 項 目, 這 個 家 庭 的 生 活 水 平 可 能 高 於 家 庭 總 收 入 所 能 負 擔 的 與 子 女 同 住 的 長 者 亦 可 能 因 子 女 負 責 家 中 開 支 而 受 益 如 果 考 慮 到 這 些 情 況, 我 們 自 然 會 預 期, 實 際 的 貧 窮 情 況 應 較 估 計 的 貧 窮 情 況 為 低 相 反, 假 如 在 某 些 時 候, 單 憑 金 錢 並 不 能 購 買 所 需 物 品, 則 以 收 入 來 量 度 貧 窮 可 會 高 估 生 活 水 平 例 說, 當 市 面 上 沒 有 這 些 必 需 品 出 售 時, 便 會 出 現 這 樣 的 情 況 12.4 如 果 選 用 收 入 代 替 消 費, 那 麼 在 選 擇 參 考 期 的 長 短 時, 應 以 能 反 映 較 長 期 生 活 水 平 者 為 佳, 不 應 選 取 只 能 反 映 短 期 生 活 水 平 的 指 標 因 此, 以 長 期 收 入 作 出 的 指 標 會 比 現 行 收 入 作 出 的 指 標 為 佳, 而 以 每 年 的 收 入 制 訂 的 指 標, 比 以 每 周 或 每 月 的 收 入 制 訂 的 指 標 更 為 理 想 12.5 收 入 不 能 完 全 反 映 窮 人 的 實 質 生 活 情 況 政 府 每 多 提 供 實 物 形 式 的 社 會 褔 利 項 目, 例 如 公 共 房 屋 醫 療 護 理 和 教 育, 以 提 升 窮 人 的 生 活 質 素, 但 研 究 員 很 多 時 祗 能 研 究 每 年 的 現 金 收 入 部 份, 作 為 量 度 貧 窮 的 指 標, 因 為 怎 樣 去 把 這 些 社 會 褔 利 項 目 量 化, 實 在 困 難, 而 且 也 涉 及 主 觀 的 價 值 評 估 12.6 稅 負 的 多 少 也 會 影 響 國 民 的 實 際 收 入 和 生 活 質 素 在 量 度 貧 窮 時 可 選 擇 除 稅 前 或 除 稅 後 的 收 入 為 計 算 基 數 當 然, 兩 種 量 度 方 法 會 得 出 不 同 的 相 對 貧 窮 情 況 然 而, 對 於 應 怎 樣 去 選 擇 收 入 變 項, 現 時 暫 無 定 例 分 析 單 位 12.7 分 析 單 位 的 界 定 影 響 研 究 的 結 果 生 活 水 平 主 要 建 基 於 消 費 模 式, 而 消 費 模 式 亦 因 規 模 經 濟, 令 多 人 的 戶 口, 較 個 人 更 能 有 效 地 耗 用 經 濟 資 源 現 時 一 般 會 採 用 3 種 方 式 來 界 定 分 析 單 位 :! 住 戶 : 指 同 住 一 屋 的 一 名 或 多 名 住 戶 成 員, 不 論 他 們 之 間 是 否 有 親 屬 關 係! 家 庭 : 因 血 緣 或 姻 親 關 係 而 共 住 ( 同 住 一 屋 ) 的 兩 名 或 多 名 家 庭 成 員! 個 人 : 一 名 單 身 的 人 第 9 頁

13 12.8 在 考 慮 應 選 定 那 一 個 分 析 單 位 去 作 研 究 對 象, 首 先 必 須 注 意 不 同 物 品 和 服 務 的 消 耗 性 質 不 同, 有 些 消 費 項 目 如 食 物, 基 本 上 屬 於 個 人 消 費 的 項 目 ; 而 另 一 些 消 費 項 目 如 房 屋, 則 相 對 住 戶 內 個 別 成 員 來 說, 在 某 個 程 度 上 具 有 公 共 物 品 的 特 質 如 屬 後 所 指 的 消 費 項 目, 住 戶 全 部 成 員 的 消 耗 量 或 生 活 水 平 大 致 相 同, 但 如 屬 前 所 指 的 消 費 項 目, 住 戶 各 成 員 的 消 耗 量 或 生 活 水 平 可 能 不 均 等 至 於 分 析 單 位 內 各 成 員 之 間 各 種 利 益 的 分 配, 亦 難 以 從 觀 察 中 得 窺 全 貌 研 究 員 多 以 住 戶 作 為 分 析 單 位, 假 設 分 析 單 位 內 所 有 成 員 均 享 有 相 同 的 生 活 水 平 12.9 以 個 人 作 為 量 度 貧 窮 程 度 的 分 析 單 位 4, 用 個 人 收 入 作 分 析, 研 究 的 結 果 便 會 不 同 上 文 曾 經 提 及, 如 果 低 收 入 的 個 人 身 處 相 對 富 有 的 家 庭 當 中, 那 麼 各 成 員 的 生 活 水 平 如 何, 與 該 住 戶 的 總 收 入 會 有 較 大 關 係, 但 與 該 成 員 的 個 人 收 入 卻 未 必 會 直 接 相 關 因 此 如 採 取 住 戶 作 為 分 析 單 位, 貧 窮 人 數 便 會 變 得 較 少 對 等 系 數 值 對 等 系 數 值 計 算 不 同 的 家 庭 成 員 佔 分 析 單 位 總 支 出 的 比 重, 消 費 支 出 因 應 人 數 和 年 齡 而 要 作 調 整, 這 在 計 算 一 個 非 個 人 的 分 析 單 位 的 生 活 水 平 尤 為 重 要 若 個 人 的 對 等 系 數 值 為 1.0, 則 夫 婦 兩 人 的 對 等 系 數 值 多 介 乎 1.25 至 2.0 之 間, 而 一 名 兒 童 的 系 數 值 則 介 乎 0.15 至 0.75 之 間 5 研 究 員 採 用 的 對 等 系 數 值 影 響 研 究 結 果, 而 怎 樣 去 選 擇 對 等 系 數 值 未 必 獲 各 方 認 同 點 算 貧 窮 人 數 相 對 於 貧 窮 差 距 要 計 算 有 多 少 人 或 多 少 住 戶 生 活 在 貧 窮 之 下, 一 直 以 來 也 有 很 多 不 同 意 見 單 單 是 點 算 人 數, 根 本 不 能 顯 示 個 人 或 住 戶 的 貧 窮 程 度, 亦 即 難 以 說 明 在 貧 窮 以 下 的 人, 他 們 的 生 活 水 平 到 底 距 離 貧 窮 有 多 遠 故 此, 如 要 量 度 貧 窮 的 程 度, 便 需 要 同 時 量 度 貧 窮 差 距 確 定 貧 窮 差 距 對 扶 貧 政 策 有 根 本 和 導 向 性 的 影 響 要 令 眾 多 生 活 在 略 低 於 貧 窮 的 人 脫 離 貧 窮, 相 對 於 要 令 生 活 在 遠 低 於 貧 窮 的 少 數 人 脫 離 貧 窮, 兩 所 需 的 政 策 和 資 源 會 有 不 同 4 5 如 果 在 評 估 貧 窮 情 況 時 是 以 勞 動 人 口 調 查 結 果 為 依 據, 則 以 個 人 作 為 分 析 單 位 會 較 為 恰 當 歐 洲 聯 盟 所 採 用 的 系 數 值 第 10 頁

14 13. 量 度 貧 窮 的 方 法 數 量 量 度 法 13.1 大 部 分 有 關 怎 樣 去 量 度 貧 窮 的 研 究 工 作, 都 屬 於 數 量 研 究, 即 透 過 統 計 學 的 方 法 計 算 貧 窮 人 數 選 用 數 量 量 度 法 的 優 點 在 於 規 模 龐 大, 而 且 以 不 記 名 方 式 進 行 如 果 統 計 調 查 的 規 模 夠 龐 大, 而 受 訪 又 經 過 審 慎 甄 選, 這 調 查 便 可 就 所 選 定 的 較 大 社 群 或 社 會 提 供 客 觀 的 資 料 研 究 員 便 可 根 據 由 政 府 或 其 他 國 際 組 織 蒐 集 所 得 的 現 行 統 計 資 料, 對 貧 窮 狀 況 展 開 研 究 13.2 當 官 方 公 布 的 統 計 數 據 僅 可 對 貧 窮 程 度 提 供 片 面 的 資 料 時, 研 究 員 便 需 要 揀 選 研 究 樣 本 展 開 調 查, 自 行 蒐 集 資 料 然 而, 如 要 蒐 集 原 數 據, 不 但 所 費 不 菲, 同 時 亦 需 花 費 較 長 的 時 間 質 量 量 度 法 13.3 要 了 解 貧 窮 狀 況, 不 僅 須 眼 於 整 體 人 數 和 趨 勢, 亦 須 關 注 窮 人 不 同 的 個 人 生 活 體 驗 和 經 歷 實 況 雖 然 許 多 有 關 貧 窮 的 研 究 是 採 用 數 量 量 度 法, 但 是 描 述 窮 人 生 活 實 況 的 質 量 研 究 亦 歷 史 悠 久 質 量 量 度 法 的 經 典 例 子, 是 盧 滋 (ROWNTREE) 於 1901 年 在 英 國 進 行 的 貧 窮 研 究 較 近 期 的 例 子 則 有 以 下 數 個, 唐 信 教 授 分 別 在 60 及 70 年 代 發 表 報 告, 論 述 英 國 窮 人 的 生 活 實 況 ; 而 英 國 的 高 恆 教 授 (Professor COHEN) 在 1992 年 完 成 研 究 報 告, 名 為 英 國 人 的 困 難 日 子 " (Hardship Britian), 陳 述 英 國 窮 人 的 生 活 境 況, 及 面 對 的 各 種 問 題 13.4 在 香 港, 採 用 質 量 量 度 法 的 例 子 是 由 香 港 明 愛 於 1997 年 5 月 在 香 港 進 行 的 一 項 研 究 這 項 研 究 題 為 香 港 貧 窮 不 同 面 貌 研 究, 旨 在 加 深 各 界 對 香 港 不 同 貧 窮 面 貌 的 了 解 我 部 圖 書 館 已 存 有 這 份 報 告, 供 讀 者 參 考 第 11 頁

15 14. 摘 要 14.1 有 四 個 主 要 的 概 念 問 題 : 1. 概 念 : 貧 窮 指 標 的 選 定 : 以 收 入 = 生 活 水 平 問 題 : (1) 共 同 消 耗 比 個 人 消 耗 的 效 率 更 高 ; (2) 市 場 供 應 情 況 影 響 生 活 水 平, 但 未 必 與 收 入 有 關 ; (3) 實 物 收 入 可 提 高 生 活 水 平, 但 通 常 沒 有 被 計 算 ; (4) 稅 負 把 生 活 水 平 拉 低, 但 通 常 沒 有 被 計 算 2. 概 念 : 分 析 單 位 : 消 費 品 有 屬 個 人 性, 也 有 屬 共 耗 性 ( 即 共 同 消 耗 效 率 更 高 ) 問 題 : (1) 住 戶 之 內 成 員 個 人 的 生 活 水 平 收 入 ; (2) 以 住 戶 作 為 分 析 單 位, 貧 窮 人 數 會 較 少 3. 概 念 : 對 等 系 數 值 : 消 費 因 應 家 庭 人 數 和 年 齡 組 合 需 要 作 調 整 問 題 : (1) 對 等 系 數 值 的 數 據 未 必 獲 認 同 ; (2) 不 同 研 究 採 用 不 同 的 對 等 系 數 值, 研 究 結 果 便 會 不 同 4. 概 念 : 貧 窮 人 數 相 對 於 貧 窮 差 距 問 題 :(1) 貧 窮 人 數 未 能 反 映 實 際 生 活 水 平 : 活 在 貧 窮 以 下 的 人 有 不 同 的 貧 困 程 度 和 不 同 的 需 要 5. 數 量 量 度 法 相 對 於 質 量 量 度 法 各 有 長 短 處 第 12 頁

16 第 4 部 分 國 際 間 怎 樣 去 量 度 貧 窮 15. 國 際 貧 窮 帶 由 世 界 銀 行 劃 定 的 貧 窮 帶 15.1 世 界 銀 行 在 1990 年 發 表 的 世 界 發 展 報 告 中, 以 貧 窮 為 專 題, 深 入 研 究 貧 窮 的 問 題, 並 以 兩 個 數 值 來 劃 定 貧 窮 帶 : 每 年 人 均 收 入 275 美 元 用 以 界 釐 定 極 度 貧 窮, 這 相 當 於 印 度 的 貧 窮 水 平 ; 而 370 美 元 則 定 為 貧 窮 的 數 值, 後 者 的 貧 窮 值 應 用 在 多 個 國 家, 包 括 埃 及 6 肯 亞 和 坦 桑 尼 亞 有 關 的 數 值 以 1985 年 的 固 定 購 買 力 平 價 比 率 計 算 15.2 為 方 便 作 國 際 性 的 比 較, 世 界 銀 行 很 粗 略 地 以 物 品 和 服 務 的 消 費 為 基 礎 ( 即 標 準 預 算 法 ), 把 赤 貧 地 區 的 貧 窮 估 計 為 每 人 每 天 1 美 元, 這 些 國 家 的 例 子 包 括 莫 三 鼻 及 埃 桑 俄 比 亞 乍 得 扎 伊 爾 等 在 拉 丁 美 洲, 所 估 計 的 貧 窮 為 每 天 2 美 元, 而 東 歐 各 國 及 各 前 蘇 聯 的 共 和 國, 則 以 每 天 4 美 元 為 貧 窮 在 各 個 高 收 入 經 濟 體 系, 世 界 銀 行 以 美 國 的 貧 窮 作 為 貧 窮 指 標, 即 每 人 每 天 14.4 美 元 香 港 屬 於 高 收 入 的 級 別, 而 其 他 國 家 的 例 子 計 有 沙 地 阿 拉 伯 西 班 牙 日 本 瑞 士 法 國 等 由 於 各 國 的 社 會 情 況 不 同, 世 界 銀 行 未 能 為 國 家 訂 立 貧 窮, 而 現 時 所 估 計 的 地 區 性 貧 窮, 也 是 十 分 粗 略 的 表 2 世 界 銀 行 估 計 的 貧 窮 1 地 區 每 人 消 費 ( 美 元 ) 日 均 年 均 註 : 1 赤 貧 地 區 拉 丁 美 洲 東 歐 前 蘇 聯 4.0 1,460 高 收 入 經 濟 體 系 ,256 界 定 貧 窮 的 方 法 是 標 準 預 算 法 6 購 買 力 平 價 (Purchasing Power Parity) 的 兌 換 比 率 指 以 在 美 國 用 1 美 元 購 買 所 得 的 物 品 或 服 務 計 算, 在 當 地 巿 場 購 買 同 量 的 物 品 或 服 務 所 需 的 該 國 貨 幣 單 位 數 值 請 注 意 1998 年 的 購 買 力 平 價 比 1985 年 的 已 上 升 了, 世 界 銀 行 未 有 再 調 整 1998 年 的 數 值 第 13 頁

17 由 國 際 勞 工 組 織 劃 定 的 貧 窮 15.3 國 際 勞 工 組 織 認 為 應 採 用 標 準 預 算 法 來 解 釋 貧 窮, 而 貧 窮 可 定 於 對 食 物 的 基 本 需 要 及 其 他 需 要 的 開 支 ( 或 收 入 消 費 ) 水 平 國 際 勞 工 組 織 沒 有 為 特 定 國 家 或 地 區 劃 定 貧 窮, 但 積 極 舉 辦 國 際 研 討 會 和 確 立 國 際 勞 工 安 全 法 規, 鼓 勵 各 國 政 府 保 障 工 人 的 權 益, 創 造 就 業 機 會, 制 訂 社 會 保 障 措 施, 以 消 除 貧 窮 當 工 人 因 工 傷 亡 時, 國 際 勞 工 組 織 也 有 守 則, 計 算 工 人 的 賠 償 金 額, 確 保 工 人 不 致 活 在 貧 窮 境 地, 而 這 個 計 算 方 式 是 採 用 標 準 預 算 法 由 美 洲 國 家 開 發 銀 行 劃 定 的 貧 窮 15.4 美 洲 國 家 開 發 銀 行 根 據 當 地 的 貨 幣 來 界 定 貧 窮 該 貧 窮 反 映 能 提 供 充 足 營 養 的 食 物 所 需 費 用, 把 這 個 費 用 乘 以 一 個 系 數, 以 顧 及 非 食 物 消 費 項 目 的 開 支, 便 成 為 該 國 的 貧 窮 不 同 的 國 家 會 有 不 同 的 系 數, 由 2.0 至 2.5 不 等 這 是 採 用 標 準 預 算 法 界 定 貧 窮 的 例 子 亞 洲 開 發 銀 行 的 貧 窮 15.5 亞 洲 開 發 銀 行 沒 有 劃 定 貧 窮 由 歐 洲 聯 盟 劃 定 的 貧 窮 15.6 該 貧 窮 是 以 住 戶 平 均 稅 後 收 入 的 一 半 來 界 定, 主 要 原 因 在 於 方 便 計 算 這 方 法 採 用 相 對 貧 窮 的 概 念 來 界 定 貧 窮 觀 察 所 得 15.7 綜 觀 各 國 際 組 織 劃 定 貧 窮 的 方 法, 大 部 份 都 採 用 相 類 若 的 方 法, 即 標 準 預 算 法 來 劃 定 貧 窮 第 14 頁

18 表 3 國 際 組 織 劃 定 貧 窮 的 方 法 國 際 組 織 世 界 銀 行 國 際 勞 工 組 織 美 洲 國 家 開 發 銀 行 歐 洲 聯 盟 界 定 貧 窮 的 方 法 標 準 預 算 法 標 準 預 算 法 標 準 預 算 法 相 對 收 入 15.8 歐 洲 聯 盟 用 相 對 收 入 的 概 念 來 界 定 貧 窮, 除 非 社 會 上 所 有 人 的 收 入 均 等, 否 則 貧 窮 必 然 存 在 16. 美 國 的 官 方 貧 窮 歷 史 發 展 16.1 美 國 聯 邦 政 府 在 1969 年 劃 定 官 方 貧 窮, 其 目 的 是 量 度 貧 窮 的 程 度, 從 而 訂 立 扶 貧 政 策, 有 關 的 貧 窮 資 料 可 協 助 政 府 制 定 合 適 的 公 共 援 助 金 額 水 平 和 勞 工 傷 亡 賠 償 金 額 界 定 方 法 是 收 入 替 代 法 在 1992 年 美 國 國 家 科 學 院 (National Academy of Sciences) 提 出 新 的 方 法 去 量 度 收 入 16.2 有 關 由 官 方 衡 量 貧 窮 情 況 的 訴 求, 可 追 溯 至 60 年 代 初 經 濟 顧 問 委 員 會 (Council of Economic Advisers) 採 用 較 粗 略 的 評 估 方 法, 把 一 個 有 兩 名 成 年 人 和 兩 名 兒 童 的 典 型 美 國 家 庭 的 貧 窮 臨 界 點 定 為 每 年 3,000 美 元, 而 一 名 單 身 個 人 的 貧 窮 臨 界 點 則 定 為 1,500 美 元 不 過, 經 濟 顧 問 委 員 會 的 貧 窮 並 沒 有 因 應 家 庭 成 員 數 目 不 同 而 作 出 調 整 經 濟 顧 問 委 員 會 所 訂 定 的 貧 窮 臨 界 點, 是 以 標 準 預 算 法 為 基 礎, 即 包 含 了 僅 足 生 存 的 概 念, 和 維 持 基 本 生 計 所 不 可 缺 少 的 物 品 和 服 務 年, 為 美 國 社 會 保 障 總 署 工 作 的 柯 舜 琪 女 士, 利 用 收 入 替 代 法 把 經 濟 顧 問 委 員 會 所 釐 定 的 貧 窮 臨 界 點 轉 化 為 一 套 綜 合 的 貧 窮 預 算 她 首 先 根 據 家 庭 成 員 數 目 作 出 調 整, 再 依 據 家 庭 是 否 在 農 場 居 住 一 家 之 主 是 男 性 還 是 女 性, 以 及 家 中 兒 童 的 數 目, 因 應 不 同 家 庭 的 需 要 而 作 出 調 整 她 利 用 這 4 個 變 項, 確 定 了 共 124 種 家 庭 類 型, 再 據 此 為 每 一 種 家 庭 類 型 計 算 出 適 用 於 該 類 家 庭 的 貧 窮 預 算 第 15 頁

19 16.4 在 1961 年 進 行 的 一 項 調 查 顯 示, 一 般 家 庭 平 均 花 費 收 入 的 三 分 之 一 來 購 買 生 活 所 需 的 食 品 因 此, 將 購 買 必 需 的 食 品 費 用 乘 以 3, 便 成 為 貧 窮 臨 界 點 柯 舜 琪 就 是 利 用 這 個 研 究 結 果, 作 為 計 算 貧 窮 的 理 據 這 個 方 法 計 算 出 來 的 結 果, 就 是 1969 年 美 國 聯 邦 政 府 劃 定 官 方 貧 窮 的 基 礎 現 時 的 官 方 貧 窮 16.5 雖 然 由 社 會 保 障 總 署 在 1969 年 制 定 的 貧 窮 頗 為 精 密, 但 仍 然 未 臻 完 善, 而 且 亦 不 可 以 一 成 不 變 這 條 由 社 會 保 障 總 署 制 定 的 貧 窮 需 要 不 斷 向 上 調 整, 以 反 映 價 格 上 漲 和 生 活 水 平 的 不 斷 提 升, 也 應 包 含 現 今 生 活 水 平 所 需 的 用 品 在 內 16.6 美 國 現 時 所 採 用 的 貧 窮 曾 經 作 出 調 整, 以 顧 及 物 品 和 服 務 不 斷 漲 價 的 情 況, 但 卻 沒 有 計 算 不 斷 提 升 的 生 活 水 平 帶 來 的 新 的 要 素 在 官 方 的 定 義 當 中, 雖 然 金 額 是 增 加 了, 但 並 不 代 表 窮 人 的 生 活 水 平 有 所 提 升 官 方 的 調 整 增 幅 只 是 把 通 脹 計 算 在 內 而 已 美 國 的 貧 窮 情 況 16.7 每 年 3 月, 美 國 人 口 普 查 局 (United States Bureau of Census) 都 會 進 行 住 戶 調 查 在 這 項 調 查 當 中, 人 口 普 查 局 的 調 查 員 會 詢 問 受 訪 者 在 上 一 年 的 收 入 該 局 隨 後 會 將 報 稱 的 收 入 與 貧 窮 臨 界 點 作 比 較, 再 定 出 那 些 人 處 於 貧 窮 境 況 年, 共 有 萬 人 生 活 在 官 方 的 貧 窮 水 平 之 下, 約 佔 美 國 人 口 的 13.7% 貧 窮 臨 界 點 的 每 年 金 額, 由 個 人 的 7,995 美 元 至 9 人 或 以 上 家 庭 的 34,917 美 元 不 等, 這 視 乎 家 庭 的 成 員 人 數 和 組 合 同 年, 處 於 貧 窮 境 況 家 庭 的 收 入 逆 差 ( 即 家 庭 收 入 低 於 貧 窮 臨 界 點 的 金 額 ), 平 均 為 6,252 美 元 16.9 應 該 注 意 的 是, 美 國 的 貧 窮 人 數 由 1970 年 的 萬 人 增 加 至 1996 年 的 萬 人 美 國 學 者 指 出, 貧 窮 人 口 增 加 的 主 要 原 因, 在 於 美 國 政 府 為 控 制 財 政 赤 字 而 削 減 社 會 福 利 服 務 不 過, 以 窮 人 比 率 而 言, 同 期 的 貧 窮 人 口 比 率 頗 為 穩 定, 徘 徊 在 14% 左 右 第 16 頁

20 對 官 方 貧 窮 劃 定 貧 窮 的 主 要 批 評 的 方 法 對 官 方 貧 窮 的 批 評, 主 要 是 環 繞 一 個 基 本 問 題, 就 是 用 甚 麼 標 準 來 界 定 貧 窮 一 如 較 早 時 所 指 出, 貧 窮 臨 界 點 每 年 都 會 因 應 價 格 上 漲 而 調 整, 但 平 均 的 生 活 水 平 亦 可 能 隨 社 會 的 進 步 和 經 濟 增 長 而 提 升, 而 價 格 上 漲 未 必 能 全 部 反 映 生 活 水 平 的 提 升 只 隨 物 價 上 漲 而 調 整 的 貧 窮, 其 實 質 值 完 全 沒 有 增 加 因 此, 與 當 初 劃 定 貧 窮 時 比 較, 現 在 的 貧 窮 標 準 已 大 大 低 於 目 前 的 平 均 生 活 水 平 生 活 水 平 不 斷 提 升 的 其 中 一 項 影 響, 就 是 現 時 人 們 花 費 在 食 物 上 的 開 支, 佔 收 入 的 比 例 應 較 以 往 為 小 官 方 的 貧 窮 是 以 購 買 食 物 的 開 支 為 基 礎, 並 以 窮 人 花 費 約 三 分 之 一 的 收 入 來 購 買 食 物 作 為 計 算 的 依 據 既 然 美 國 家 庭 的 消 費 模 式 已 隨 時 日 而 轉 變, 現 時 的 貧 窮 便 不 能 反 映 真 實 的 情 況 實 物 收 入 官 方 有 關 貧 窮 統 計 數 字 的 另 一 不 足 之 處, 在 於 官 方 只 計 算 一 個 家 庭 的 現 金 收 入 然 而, 很 多 低 收 入 家 庭 都 獲 得 免 費 的 醫 療 衛 生 服 務, 也 可 入 住 資 助 房 屋 政 府 直 接 為 窮 人 提 供 這 些 物 品 和 服 務, 而 並 非 提 供 現 金 援 助 因 此, 低 收 入 家 庭 並 不 需 要 那 樣 多 現 金 收 入 來 維 持 一 定 的 生 活 水 平 只 量 度 一 個 家 庭 的 現 金 收 入, 未 能 完 全 反 映 該 家 庭 實 際 的 生 活 水 平 人 口 普 查 局 沒 有 計 算 實 物 收 入, 而 計 算 貧 窮 人 口 時 卻 把 這 些 家 庭 包 括 在 內, 這 樣 會 高 估 貧 窮 人 口 數 目 報 稱 收 入 低 於 實 際 收 入 受 訪 者 報 稱 的 收 入 低 於 實 際 收 入, 令 官 方 的 貧 窮 人 數 有 所 偏 差 有 些 人 可 能 因 為 擔 心 需 要 繳 付 較 多 稅 款, 又 或 者 擔 心 會 因 而 獲 得 較 少 福 利, 於 是 便 沒 有 把 他 們 的 所 有 收 入 都 告 知 人 口 普 查 局 如 果 報 稱 的 收 入 較 實 際 為 低, 官 方 有 關 貧 窮 的 數 字 便 會 把 實 際 的 貧 窮 情 況 誇 大 了 第 17 頁

21 稅 負 並 未 計 算 在 內 官 方 的 貧 窮 是 以 家 庭 的 總 收 入 計 算, 沒 有 扣 除 稅 負 低 收 入 家 庭 的 收 入 在 扣 除 稅 負 後, 其 生 活 便 會 受 到 影 響 這 樣 亦 會 增 加 貧 窮 人 數 並 沒 有 計 算 在 內 的 窮 人 官 方 計 算 出 來 的 貧 窮 人 數 可 能 較 實 際 為 低, 原 因 在 於 人 口 普 查 局 沒 有 把 每 個 人 都 列 入 調 查 範 圍 之 內 人 口 普 查 局 所 進 行 的 調 查 對 象 只 是 住 戶, 沒 有 計 算 居 無 定 所 的 人, 及 居 於 醫 院 或 監 獄 的 人 另 行 制 定 量 度 貧 窮 的 方 法 年, 美 國 國 家 科 學 院 為 解 決 這 些 問 題, 另 行 訂 定 貧 窮 的 定 義 該 學 院 提 出 官 方 量 度 貧 窮 的 兩 類 問 題 : 分 別 涉 及 怎 樣 去 量 度 收 入 和 訂 定 貧 窮 臨 界 點 這 個 新 的 界 定 收 入 的 方 法, 是 把 從 私 人 機 構 和 政 府 取 得 的 非 現 金 收 入 計 算 在 內, 但 扣 除 稅 負 用 這 個 方 法 來 計 算, 美 國 的 貧 窮 人 口 共 有 萬 人, 貧 窮 比 率 為 10.2% 這 比 美 國 社 會 保 障 總 署 的 13.7%, 低 3.5% 美 國 政 府 提 供 兩 種 方 法 衡 量 貧 窮 的 資 料, 一 直 以 來 美 國 社 會 保 障 總 署 的 貧 窮 被 認 定 為 官 方 貧 窮 17. 澳 洲 的 半 官 方 貧 窮 量 度 貧 窮 的 方 法 17.1 澳 洲 聯 邦 政 府 官 員 在 答 覆 本 部 查 詢 時 指 出, 該 國 沒 有 官 方 貧 窮, 日 後 亦 不 大 可 能 會 劃 定 貧 窮, 所 持 的 原 因 是, 在 界 定 和 量 度 貧 窮 的 問 題 上 很 難 取 得 共 識 第 18 頁

22 17.2 康 德 新 教 授 (Professor HENDERSON) 在 60 年 代, 研 究 澳 洲 的 貧 窮 情 況 時, 曾 劃 定 貧 窮 康 德 新 貧 窮 現 由 墨 爾 本 大 學 (University of Melbourne) 和 墨 爾 本 國 家 經 濟 及 工 業 研 究 所 (National Institute for Economic and Industry Research, Melbourne) 每 3 個 月 提 供 最 新 的 資 料 因 官 方 沒 有 劃 定 貧 窮, 而 康 德 新 貧 窮 的 歷 史 悠 久, 並 不 斷 提 供 最 新 數 據, 可 作 不 同 時 期 的 比 較, 故 此 這 條 貧 窮 被 社 會 福 利 機 構 和 學 者, 認 定 為 半 官 方 貧 窮 康 德 新 貧 窮 的 劃 定 方 法 17.3 康 德 新 貧 窮 以 除 稅 後 的 年 薪 為 基 數 首 先, 根 據 一 個 對 等 系 數 值 把 實 際 收 入 調 整, 修 改 成 對 等 收 入 這 個 對 等 系 數 值 把 以 下 因 素 計 算 在 內 : 因 外 出 工 作 而 增 加 的 開 支, 以 及 與 家 人 同 住 相 對 於 個 人 單 獨 生 活 所 涉 及 的 相 對 經 濟 效 益 例 說, 如 果 一 對 沒 有 工 作 的 夫 婦 的 對 等 系 數 值 為 1, 則 單 身 個 人 的 對 等 系 數 值 為 0.7; 換 句 話 說, 一 個 單 身 個 人 需 要 賺 取 該 對 夫 婦 收 入 的 70%, 就 達 到 同 樣 的 生 活 水 平 17.4 跟 著, 以 對 等 收 入 為 基 數, 劃 定 界, 區 別 窮 人 與 非 窮 人 以 一 個 典 型 家 庭 為 例, 即 丈 夫 外 出 工 作, 妻 子 為 家 庭 主 婦, 兼 有 兩 名 子 女 7 的 家 庭, 康 德 新 教 授 所 採 用 的 貧 窮 指 標 是 墨 爾 本 的 基 本 工 資 和 子 女 福 利 金, 即 是 說 如 對 等 收 入 少 於 這 個 指 標 時, 便 屬 於 貧 窮 康 德 新 教 授 認 為, 用 墨 爾 本 的 基 本 工 資 作 為 貧 窮 指 標, 可 減 少 主 觀 判 斷 的 成 分, 因 為 基 本 工 資 能 反 映 一 般 工 人 的 社 會 需 要 換 句 話 說, 這 個 計 算 貧 窮 的 概 念 是 標 準 預 算 17.5 下 一 個 步 驟 就 是 怎 樣 去 把 貧 窮 更 新 原 有 適 用 於 標 準 家 庭 的 貧 窮, 相 等 於 1966 年 按 季 調 整 的 平 均 稅 後 周 薪 的 56.5% 但 自 1981 年 迄 今, 貧 窮 是 根 據 稅 後 收 入 來 更 新 1997 年 第 二 季, 標 準 家 庭 的 貧 窮 定 在 每 週 450 澳 元 7 在 澳 洲, 本 世 紀 初 的 基 本 工 資 是 墨 爾 本 政 府 採 納 標 準 預 算 概 念 來 釐 定 這 段 歷 史 可 追 溯 至 1907 年, 希 基 斯 法 官 (Justice HIGGINS) 負 責 研 究 基 本 工 資 的 合 理 水 平, 於 報 告 中 指 出 一 個 普 通 工 人 需 要 日 薪 7 司 令 (Shilling), 才 能 過 著 有 意 義 的 生 活, 即 獲 得 生 活 必 需 品 和 維 持 基 本 社 會 生 活 最 低 需 要 第 19 頁

23 對 康 德 新 貧 窮 的 批 評 採 用 現 行 收 入 作 為 計 算 基 礎 17.6 現 行 收 入 不 是 理 想 工 具 去 量 度 生 活 水 平 收 入 並 不 能 顯 示 某 些 人 可 以 取 得 的 其 他 資 源, 例 如 各 項 由 政 府 提 供 的 福 利 服 務 項 目 再 者, 研 究 員 往 往 難 以 準 確 量 度 收 入, 以 致 在 調 查 中 出 現 誤 差 貧 窮 的 界 定 17.7 康 德 新 教 授 以 墨 爾 本 的 基 本 工 資 作 為 貧 窮 的 指 標, 反 映 工 人 階 級 的 社 會 需 要 但 有 批 評 指 出 基 本 工 資, 不 能 作 為 貧 窮 的 指 標, 這 袛 反 映 工 人 的 生 產 力, 所 以 這 個 貧 窮 指 標 缺 乏 足 夠 的 理 據 支 持 怎 樣 去 把 貧 窮 更 新 17.8 原 有 的 貧 窮 包 含 了 標 準 預 算 方 法 的 概 念, 也 就 是 絕 對 貧 窮 概 念 的 延 伸 不 過, 更 新 貧 窮 的 方 法 卻 是 相 對 的 ; 隨 國 民 收 入 增 加, 貧 窮 便 會 隨 之 作 出 調 整, 以 配 合 轉 變 那 些 在 劃 定 貧 窮 時 剛 好 處 於 貧 窮 上 的 人, 其 收 入 水 平 相 對 於 國 民 人 均 收 入 的 比 例 會 一 直 不 變 換 句 話 說, 他 們 在 社 會 上 的 相 對 地 位 亦 不 會 改 變 由 於 收 入 變 項 的 增 長 較 通 脹 要 快, 90 年 代 的 貧 窮, 以 實 質 計 算, 較 70 年 代 約 高 出 30% 17.9 不 過, 由 於 實 質 收 入 有 所 增 加, 人 們 所 需 要 的 必 需 品 便 會 有 所 不 同 其 時, 該 貧 窮 既 沒 有 考 慮 所 涉 及 的 必 需 品 價 格 轉 變, 也 沒 有 顧 及 必 需 品 的 定 義 會 隨 時 日 轉 變 評 估 社 會 保 障 金 是 否 足 夠 為 解 決 貧 窮 問 題, 澳 洲 政 府 現 正 進 行 多 項 研 究 計 劃, 採 用 不 同 的 方 法 來 量 度 貧 窮 及 評 估 社 會 保 障 金 是 否 足 夠 第 20 頁

24 17.11 澳 洲 政 府 現 正 以 試 驗 性 質 進 行 一 項 調 查, 探 討 社 會 保 障 金 領 取 者 的 消 費 模 式, 他 們 用 於 必 需 品 的 開 支 佔 保 障 金 額 的 比 率, 消 費 水 平 與 社 會 保 障 金 額 的 關 係, 以 及 其 人 口 統 計 特 徵 此 外, 澳 洲 政 府 又 正 發 展 一 項 標 準 預 算 規 劃, 為 不 同 的 住 戶 類 型, 制 定 不 同 的 標 準 預 算, 即 因 應 不 同 的 生 活 水 平, 列 出 不 同 的 籃 子 已 定 價 的 物 品 和 服 務 這 項 研 究 旨 在 透 視 貧 窮 問 題 的 幾 個 方 面, 包 括 生 活 費 對 等 系 數 值 和 工 作 導 致 的 開 支 等 這 項 研 究 會 加 深 澳 洲 政 府 對 國 內 廣 泛 政 策 事 宜 的 了 解 澳 洲 統 計 局 亦 正 在 進 行 可 行 性 研 究, 是 否 可 以 就 澳 洲 的 生 活 水 平 進 行 一 次 全 國 性 的 調 查 如 果 能 進 行 一 次 全 國 性 的 調 查, 把 現 金 收 入 和 非 現 金 收 入 的 因 素 都 包 括 在 考 慮 之 列, 便 能 令 當 局 更 加 了 解 不 同 住 戶 組 別 的 相 對 生 活 水 平 18. 英 國 的 半 官 方 貧 窮 量 度 貧 窮 的 方 法 18.1 英 國 沒 有 劃 定 官 方 的 貧 窮 不 過, 一 般 都 會 採 用 兩 條 半 官 方 的 貧 窮 來 衡 量 英 國 的 貧 窮 水 平 及 確 定 那 些 人 屬 於 貧 窮 因 官 方 沒 有 劃 定 貧 窮, 而 這 兩 條 貧 窮 能 提 供 長 時 期 的 資 料, 可 作 出 比 較, 故 此 這 兩 條 貧 窮 被 社 會 福 利 機 構 和 學 者, 認 定 為 半 官 方 貧 窮 18.2 這 兩 條 貧 窮 都 是 以 周 年 家 庭 開 支 調 查 的 數 據 為 基 數 這 項 定 期 的 調 查, 對 象 是 約 個 住 戶 有 關 調 查 會 列 述 不 同 成 員 組 合 及 不 同 收 入 水 平 住 戶 的 開 支 模 式 根 據 社 會 援 助 金 額 劃 定 的 貧 窮 18.3 第 一 條 貧 窮 以 社 會 援 助 金 額 為 基 數 ( 政 府 提 供 的 援 助 稱 為 收 入 支 援 8 ), 並 以 此 作 為 界 定 貧 窮 的 底 如 家 庭 收 入 相 等 或 低 於 社 會 保 障 金 金 額, 即 屬 貧 窮 8 收 入 支 援 的 金 額 涵 蓋 最 基 本 的 需 要 : 亦 即 在 房 屋 食 物 衣 服 燃 料 照 明 及 家 庭 雜 項 用 品 方 面 的 費 用 第 21 頁

25 18.4 英 國 社 會 保 障 署 採 用 標 準 預 算 法 計 算 收 入 支 援 水 平, 揉 合 了 絕 對 貧 窮 和 相 對 貧 窮 兩 種 概 念 的 特 徵 政 府 把 收 入 支 援 水 平 視 為 在 任 何 時 間 維 持 生 計 所 需 的 最 低 金 額, 這 個 水 平 因 應 家 庭 成 員 數 目 不 同 而 調 整 在 1996 年, 個 人 收 入 支 援 水 平 是 每 週 27.5 英 鎊, 而 夫 婦 二 人 的 家 庭 收 入 支 援 水 平 是 每 週 71.7 英 鎊 對 該 貧 窮 的 批 評 18.5 採 用 收 入 支 援 水 平 的 方 法 來 界 定 貧 窮, 會 犯 互 相 矛 盾 的 毛 病 假 如 政 府 因 應 社 會 上 要 求 消 除 貧 窮 的 政 治 壓 力 而 提 高 收 入 支 援 的 水 平, 貧 窮 人 數 在 表 面 上 卻 反 而 會 有 所 增 加 相 反, 如 政 府 為 減 少 支 出 而 決 定 減 少 收 入 支 援 金 額, 貧 窮 人 數 卻 反 而 會 在 表 面 上 有 所 減 少 然 而, 如 果 以 合 乎 邏 輯 的 方 式 來 界 定 貧 窮, 情 況 應 該 剛 巧 相 反 18.6 以 家 庭 作 為 量 度 收 入 的 單 位, 無 法 清 楚 顯 示 家 中 不 同 成 員 在 貧 窮 程 度 上 和 收 入 水 平 方 面 的 分 布 情 況 此 外, 這 個 量 度 方 法 亦 沒 有 計 及 那 些 無 家 可 歸 的 人 根 據 平 均 住 戶 稅 後 收 入 劃 定 的 貧 窮 第 二 條 貧 窮 以 住 戶 平 均 稅 後 收 入 的 一 半 來 界 定 如 住 戶 的 收 入 低 於 這 個 數 額, 即 屬 貧 窮 在 1995 年, 英 國 住 戶 平 均 稅 後 收 入 是 每 週 295 英 鎊 18.8 這 項 是 建 基 於 相 對 貧 窮 概 念 的 量 度 方 法, 以 全 國 普 遍 的 生 活 水 平 為 基 礎 來 探 討 貧 窮 問 題, 而 不 是 單 憑 估 計 來 決 定 維 持 生 存 所 不 可 缺 少 的 基 本 要 素 對 該 貧 窮 的 批 評 18.9 採 用 相 對 貧 窮 的 概 念 來 界 定 貧 窮 並 不 恰 當, 因 為 相 對 差 異 只 是 存 在 於 任 何 社 會 的 不 均 現 象 而 已 把 貧 窮 水 平 定 於 國 民 平 均 收 入 的 一 半, 是 單 憑 主 觀 判 斷 得 出 的 數 字 大 家 可 以 爭 辯 說, 這 條 貧 窮 定 得 太 低 或 太 高, 因 而 低 估 或 高 估 了 貧 窮 情 況 9 這 個 計 算 方 法 是 歐 洲 聯 盟 劃 定 貧 窮 的 方 法 第 22 頁

26 18.11 這 個 量 度 貧 窮 的 方 法 亦 假 設 賴 以 計 算 貧 窮 的 統 計 資 料 正 確 無 誤, 而 且 定 期 更 新 然 而, 由 於 調 查 會 有 誤 差, 因 此 這 項 假 設 可 能 不 正 確 以 相 對 標 準 來 衡 量 貧 窮 不 能 說 明 人 民 的 生 活 質 素 以 住 戶 作 為 量 度 收 入 的 單 位, 無 法 清 楚 顯 示 住 戶 內 不 同 成 員 在 貧 窮 程 度 上 和 收 入 水 平 方 面 的 分 布 情 況 此 外, 這 個 量 度 方 法 亦 沒 有 計 及 那 些 無 家 可 歸 的 人 19. 大 韓 民 國 ( 韓 國 ) 估 計 最 低 生 活 費 19.1 韓 國 政 府 並 沒 有 劃 定 官 方 的 貧 窮, 但 卻 曾 研 究 維 持 最 低 生 活 水 平 的 費 用 韓 國 政 府 採 用 標 準 預 算 法 來 計 算 最 低 生 活 費 19.2 韓 國 政 府 表 示, 估 計 最 低 生 活 費, 對 於 保 障 人 民 的 基 本 生 活 水 平 至 為 重 要 最 低 生 活 費 可 以 作 為 計 算 基 本 退 休 金 金 額 生 活 津 貼 金 額, 以 及 最 低 工 資 水 平 的 指 標 估 計 最 低 生 活 費 的 方 法 19.3 韓 國 政 府 曾 於 1994 年 進 行 過 兩 次 全 國 性 的 調 查 第 一 次 調 查 的 對 象 為 個 住 戶, 搜 集 他 們 有 關 收 入 和 資 產 的 資 料 第 二 次 調 查 則 於 1994 年 6 月 進 行, 收 集 了 這 些 住 戶 在 該 月 內 有 關 60 種 家 庭 開 支 項 目 的 每 日 開 支 紀 錄, 以 及 指 定 該 月 其 中 兩 天 共 6 餐 的 開 支 紀 錄 19.4 當 局 調 查 所 有 項 目 的 開 支 情 況, 例 如 食 物 房 屋 醫 療 及 教 育, 然 後 再 估 計 每 個 項 目 的 最 低 費 用 調 查 結 果 19.5 當 局 根 據 一 籃 子 必 需 的 物 品 和 服 務, 計 算 出 一 個 兩 人 住 戶 每 月 的 最 低 生 活 費 為 356,000 南 韓 圓 ( 即 445 美 元 ) 10, 而 一 個 4 人 住 戶 每 月 的 最 低 生 活 費 為 667,000 南 韓 圓 ( 即 834 美 元 ) 年 的 平 均 匯 率 為 1 美 元 兌 800 南 韓 圓 第 23 頁

27 19.6 當 局 利 用 一 個 4 人 住 戶 的 最 低 生 活 費, 計 算 出 不 同 大 小 和 不 同 組 合 住 戶 的 最 低 生 活 費 在 計 算 時 所 採 用 的 定 律 是, 雖 然 住 戶 人 數 增 加, 但 生 活 費 的 開 支 增 幅 相 對 較 小, 因 為 家 庭 成 員 可 以 共 用 傢 具 及 電 器 用 品 此 外, 家 中 有 長 者 的 住 戶, 相 對 於 家 中 有 兒 童 的 住 戶, 在 食 物 交 通 和 教 育 方 面 的 開 支 亦 會 較 少 政 府 根 據 這 些 因 素 再 因 應 家 庭 成 員 的 數 目 和 組 合 來 調 整 標 準 的 最 低 生 活 費 由 韓 國 學 者 進 行 的 貧 窮 研 究 19.7 韓 國 的 學 者 和 獨 立 研 究 員 曾 經 就 該 國 的 貧 窮 問 題 進 行 過 多 項 研 究 由 於 各 項 研 究 所 採 用 的 分 析 方 法 所 參 照 的 年 度, 以 至 調 查 範 圍 都 不 盡 相 同, 因 此 不 同 的 研 究 所 得 的 結 果 亦 自 然 有 所 分 別 在 芸 芸 的 研 究 當 中, 以 SUH Sang Mok 與 韓 國 發 展 研 究 所 (Korea Development Institute) 就 貧 窮 問 題 在 1988 年 進 行 的 聯 合 研 究, 在 國 際 間 最 廣 受 認 同 國 際 勞 工 組 織 把 這 項 有 關 貧 窮 的 聯 合 研 究 視 為 韓 國 的 貧 窮 標 準 19.8 SUH Sang Mok 利 用 收 入 替 代 法 來 量 度 貧 窮, 研 究 花 費 於 必 需 品 的 開 支 佔 收 入 的 比 例 以 1981 年 的 價 格 計 算, 一 個 5 人 家 庭 的 貧 窮 為 每 月 收 入 121,000 南 韓 圓 ( 即 178 美 元 ) 11 本 部 未 能 獲 得 計 算 這 條 貧 窮 的 細 節 19.9 學 術 界 的 研 究 員 強 調, 在 韓 國 進 行 貧 窮 研 究 的 主 要 瓶 頸 在 於 數 據 蒐 集 在 進 行 貧 窮 研 究 時, 研 究 人 員 無 法 就 地 取 材, 直 接 採 用 韓 國 統 計 機 構 蒐 集 的 有 關 統 計 數 據 因 此, 差 不 多 所 有 這 些 研 究 所 需 要 的 數 據 資 料, 都 是 透 過 研 究 人 員 自 行 設 計 的 樣 本 調 查 蒐 集 得 來 不 過, 就 貧 窮 問 題 進 行 樣 本 調 查 並 非 易 事, 自 行 蒐 集 數 據 不 但 所 費 不 菲, 而 且 亦 需 要 花 上 較 長 的 時 間 20. 新 加 坡 量 度 貧 窮 的 方 法 20.1 新 加 坡 政 府 沒 有 劃 定 官 方 的 貧 窮, 把 貧 窮 的 程 度 量 化 不 過, 根 據 公 共 援 助 計 劃 而 接 受 津 貼 的 公 民, 一 般 都 會 被 視 為 貧 窮 如 以 相 對 貧 窮 的 標 準 來 看, 在 人 均 住 戶 收 入 的 分 布 中, 收 入 最 低 的 20% 便 會 被 視 為 貧 窮 年 的 平 均 匯 率 為 1 美 元 兌 680 南 韓 圓 第 24 頁

28 12 公 共 援 助 計 劃 20.2 新 加 坡 的 公 民 如 因 患 病 年 老 殘 疾 或 家 庭 遭 逢 不 幸 而 無 法 工 作, 同 時 又 無 依 無 靠, 以 致 無 法 維 持 生 計, 便 可 根 據 公 共 援 助 計 劃 申 請 金 錢 援 助, 但 受 助 人 須 通 過 收 入 審 查 年, 一 個 單 身 住 戶 的 每 月 津 貼 金 額 為 180 新 加 坡 元 (124 美 元 ) 13, 而 一 個 4 人 或 以 上 住 戶 的 每 月 津 貼 金 額 為 535 新 加 坡 元 (369 美 元 ) 而 當 年 的 國 民 人 均 收 入 是 30,770 新 加 坡 元, 如 以 年 為 單 位, 即 公 共 援 助 金 額 祗 佔 國 民 人 均 收 入 的 7% 1995 年, 在 根 據 公 共 援 助 計 劃 接 受 津 貼 的 受 助 人 當 中, 約 87% 為 年 屆 60 歲 以 上 的 公 民 20.4 在 新 加 坡, 福 利 援 助 金 只 是 發 放 給 那 些 完 全 傷 殘 或 長 期 患 病 的 人, 因 為 他 們 再 無 能 力 自 力 更 生 為 鼓 勵 那 些 尚 有 工 作 能 力 的 人 重 新 投 入 工 作 行 列, 新 加 坡 政 府 不 會 向 那 些 生 活 貧 困, 但 並 非 赤 貧 公 民 發 放 失 業 津 貼 和 其 他 形 式 的 金 錢 援 助 即 使 是 合 資 格 領 取 公 共 援 助 金 的 個 人, 他 們 可 以 領 取 的 現 金 津 貼 亦 相 當 微 薄 政 府 希 望 透 過 這 項 政 策, 鼓 勵 自 助 自 立 的 精 神, 並 鼓 勵 家 人 互 相 扶 持 制 定 貧 窮 的 困 難 20.5 新 加 坡 政 府 曾 經 指 出, 制 定 貧 窮 涉 及 的 困 難, 包 括 : 怎 樣 去 選 定 一 籃 子 的 物 品 和 服 務 這 一 籃 子 的 項 目 只 應 包 括 一 些 不 可 缺 少 的 必 需 品, 還 是 應 該 包 括 若 干 奢 侈 品 如 電 冰 箱 和 電 視 機 等 ; 怎 樣 去 計 算 所 選 定 物 品 的 價 值 ; 及 怎 樣 去 釐 定 不 同 家 庭 的 消 費 水 平, 因 為 不 同 的 家 庭 不 但 成 員 數 目 和 組 合 不 同, 甚 至 家 庭 成 員 的 健 康 情 況 亦 各 有 不 同 20.6 總 括 而 言, 制 定 貧 窮 的 主 要 問 題 是, 對 於 怎 樣 去 選 定 一 籃 子 的 物 品 和 服 務 怎 樣 去 計 算 各 項 目 的 費 用, 以 至 怎 樣 去 釐 定 消 費 水 平 等 各 方 面, 都 難 以 在 社 會 上 取 得 共 識 大 部 分 新 加 坡 人 都 是 透 過 中 央 公 積 金 積 存 個 人 儲 蓄, 以 應 付 住 屋 和 醫 療 需 要 中 央 公 積 金 是 一 種 社 會 保 障, 可 以 在 巿 民 年 老 時 為 他 們 提 供 金 錢 上 的 支 援, 從 而 減 輕 退 休 後 的 貧 窮 情 況 1995 年 的 平 均 匯 率 為 1 美 元 兌 1.45 新 加 坡 元 第 25 頁

29 21. 台 灣 衡 量 最 低 生 活 費 21.1 台 灣 沒 有 劃 定 官 方 的 貧 窮 台 灣 的 縣 政 府 和 巿 政 府 有 權 釐 定 適 用 於 該 縣 或 該 巿 的 每 年 最 低 生 活 費 然 而, 對 於 應 該 怎 樣 去 計 算 最 低 生 活 費, 卻 沒 有 一 個 各 方 都 同 意 的 方 法 台 北 巿 和 高 雄 巿 政 府 分 別 採 用 不 同 的 方 法 來 計 算 21.2 在 台 北 和 高 雄, 兩 巿 的 政 府 均 向 貧 困 的 居 民 提 供 生 活 補 助 應 注 意 的 是, 兩 巿 的 政 府 所 提 供 的 生 活 補 助 額 均 低 於 最 低 生 活 費, 從 而 令 照 顧 戶 不 會 失 去 工 作 意 願 最 低 生 活 費 的 計 算 方 式 台 北 21.3 台 北 巿 政 府 採 用 標 準 預 算 法 計 算 最 低 生 活 費, 依 照 由 台 北 巿 政 府 進 行 的 台 北 巿 低 收 入 住 戶 查 定 辦 法 和 台 北 巿 家 庭 收 支 調 查 的 數 據, 以 計 算 最 低 生 活 費 每 人 的 最 低 生 活 費 為 住 戶 平 均 經 常 性 支 出 的 40% 在 1993 年, 每 人 每 月 的 最 低 生 活 費 為 5,730 新 台 幣 (229 美 元 ) 14 高 雄 21.4 在 高 雄, 巿 政 府 則 採 用 相 對 貧 窮 的 概 念 計 算 最 低 生 活 費 的 基 數 源 自 高 雄 巿 低 收 入 戶 調 查 辦 法, 住 戶 收 入 相 等 或 少 於 住 戶 可 動 用 收 入 三 分 之 一 者, 即 屬 貧 窮 在 1993 年, 每 人 每 月 的 最 低 生 活 費 為 4,650 新 台 幣 (186 美 元 ) 22. 對 海 外 國 家 及 社 會 情 況 的 觀 察 所 得 22.1 美 國 有 官 方 的 貧 窮 然 而, 澳 洲 英 國 大 韓 民 國 新 加 坡 和 台 灣 均 沒 有 官 方 劃 定 的 貧 窮 22.2 澳 洲 和 英 國 各 有 半 官 方 的 貧 窮 為 釐 定 社 會 保 障 金 額 的 水 平, 大 韓 民 國 和 台 灣 均 就 最 低 生 活 費 進 行 研 究 ( 其 作 用 與 貧 窮 相 若 ) 年 的 平 均 匯 率 為 1 美 元 兌 25 新 台 幣 第 26 頁

30 22.3 對 於 在 美 國 英 國 和 澳 洲 所 採 用 的 官 方 或 半 官 方 貧 窮, 各 界 有 不 同 的 批 評 澳 洲 和 新 加 坡 政 府 指 出 制 定 貧 窮 的 實 際 問 題 22.4 對 於 應 該 怎 樣 去 劃 定 貧 窮, 迄 今 仍 沒 有 一 個 各 方 都 同 意 的 方 法 標 準 預 算 法 是 較 普 遍 採 用 的 方 法, 澳 洲 和 英 國 ( 以 社 會 援 助 金 額 的 水 平 為 依 據 來 劃 定 的 貧 窮 ) 都 是 採 用 這 個 方 法 亞 洲 地 區 亦 多 是 採 用 標 準 預 算 法 來 計 算 最 低 生 活 費, 如 大 韓 民 國 和 台 北 22.5 本 部 查 詢 海 外 政 府 時, 懇 請 他 們 如 沒 有 制 定 官 方 貧 窮, 解 釋 其 中 的 原 因, 而 袛 有 澳 洲 和 新 加 坡 政 府 作 出 解 釋 香 港 的 學 者 則 指 出, 海 外 的 政 府 多 不 願 意 制 定 官 方 貧 窮 如 果 官 方 的 貧 窮 定 於 高 水 平, 政 府 便 需 要 增 加 社 會 福 利 開 支, 但 海 外 政 府 需 要 透 過 控 制 開 支 來 處 理 財 政 赤 字 的 問 題, 這 個 情 況 在 經 濟 環 境 不 明 朗 的 時 候 尤 為 明 顯 同 時, 如 果 把 官 方 的 貧 窮 定 得 過 低, 政 府 亦 會 受 到 其 他 政 黨 和 壓 力 團 體 的 批 評 第 27 頁

31 23. 摘 要 國 家 地 區 官 方 貧 窮 界 定 貧 窮 量 度 貧 窮 貧 窮 臨 界 點 1 美 國 有 (1969) 美 國 社 會 保 障 總 署 收 入 替 代 法 用 於 食 物 的 消 費 比 例 個 人 7,995 美 元 至 九 人 家 庭 34,917 美 元 (1996 年 ) 澳 洲 沒 有 半 官 方 :( 康 德 新 貧 窮 ) 標 準 預 算 + 相 對 收 入 ( 更 新 ) 英 國 沒 有 半 官 方 : 墨 爾 本 的 基 本 工 資 和 子 女 福 利 金 1997 年 第 二 季, 標 準 家 庭 是 每 週 450 澳 元 (1) 收 入 支 援 標 準 預 算 法 社 會 援 助 金 額 (2) 相 對 收 入 法 住 戶 平 均 稅 後 收 入 的 一 半 1996 年, 個 人 收 入 支 援 是 每 週 27.5 英 鎊, 二 人 家 庭 收 入 支 援 是 每 週 71.7 英 鎊 1995 年, 住 戶 平 均 稅 後 收 入 是 每 週 295 英 鎊 大 韓 民 國 沒 有 最 低 生 活 費 : 標 準 預 算 維 持 最 低 生 活 水 平 的 費 用 1994 年, 兩 人 住 戶 每 月 445 美 元, 4 人 住 戶 每 月 834 美 元 新 加 坡 沒 有 (1) 符 合 公 共 援 助 計 劃 援 助 領 取 公 共 援 助 計 劃 的 人 (2) 相 對 收 入 法 人 均 住 戶 收 入 最 低 的 20% 每 月 每 人 124 美 元 至 4 人 住 戶 369 美 元 (1995 年 ) 1995 年, 國 民 人 均 收 入 是 30,770 2 新 加 坡 元 台 灣 沒 有 (1) 台 北 標 準 預 算 法 (2) 高 雄 相 對 收 入 法 維 持 最 低 生 活 水 平 的 費 用 住 戶 稅 後 收 入 的 33% 每 月 每 人 229 美 元 ( 台 北 ) ( 1993 年 ) 每 月 每 人 186 美 元 ( 高 雄 ) ( 1993 年 ) 註 : 1 2 各 地 貧 窮 臨 界 點 的 計 算 年 份 和 方 法, 由 其 因 應 家 庭 組 合 不 同 而 作 的 調 整 是 不 可 以 相 提 並 論 的, 列 出 這 項 只 是 給 讀 者 一 個 粗 略 印 象 的 比 較 本 部 未 能 取 得 住 戶 收 入 的 分 佈 情 況 第 28 頁

32 第 5 部 分 香 港 的 量 度 貧 窮 研 究 香 港 政 府 對 不 劃 定 貧 窮 的 理 由 24.1 香 港 政 府 沒 有 劃 出 官 方 的 貧 窮, 而 所 持 理 由 是 現 時 並 無 科 學 的 方 法 設 定 貧 窮, 也 無 客 觀 的 定 義 去 闡 明 貧 窮 要 設 定 貧 窮 或 界 定 貧 窮 的 含 義, 必 然 會 涉 及 主 觀 的 價 值 判 斷 24.2 港 府 官 員 指 出, 在 所 有 經 濟 體 系, 經 濟 增 長 是 人 民 收 入 增 加 的 主 要 原 因 在 1986 至 96 年 期 間, 由 於 香 港 的 經 濟 持 續 增 長 ( 名 義 上 的 增 幅 每 年 平 均 為 14.4%, 實 質 增 幅 則 為 6%), 每 個 收 入 組 別 ( 包 括 低 收 入 家 庭 ) 同 期 賺 取 的 收 入 也 大 幅 增 加 因 此, 以 目 前 價 格 計 算, 本 港 的 住 戶 每 月 收 入 中 位 數 由 1986 年 的 5,400 元 增 至 1996 年 的 17,500 元, 增 幅 為 224% 如 以 人 均 生 產 總 值 ( 按 1990 年 價 格 ) 計 算, 也 由 1986 年 的 81,528 元 增 至 1996 年 的 125,762 元, 增 長 54% 表 4 人 口 平 均 計 算 的 本 地 生 產 總 值 ( 按 1990 年 價 格 ) 和 本 地 住 戶 每 月 收 入 中 位 數 ( 按 目 前 價 格 ), 1986 年 至 1996 年, 以 港 元 計 算 人 口 平 均 計 算 的 本 地 生 產 總 值 ( 按 1990 年 價 格 ) 本 地 住 戶 每 月 收 入 中 位 數 ( 按 目 前 價 格 ) ,528 5, ,168 6, ,609 6, ,076 8, ,121 9, ,401 10, ,119 11, ,967 13, ,540 15, ,778 16, ,762 17,500 資 料 來 源 : 政 府 統 計 處 香 港 統 計 年 刊, 1997 年 第 29 頁

33 24.3 港 府 也 設 有 十 分 廣 泛 的 政 府 的 福 利 項 目, 包 括 免 費 / 資 助 教 育 服 務 租 金 低 廉 的 公 共 房 屋 資 助 醫 護 服 務 再 培 訓 計 劃, 以 及 其 他 由 政 府 資 助 的 福 利 服 務, 這 些 福 利 都 有 助 改 善 殘 疾 人 老 人 單 親 和 低 收 入 家 庭 的 生 活 水 平 當 研 究 貧 窮 時, 沒 有 把 政 府 提 供 的 各 項 福 利 計 算 在 內, 而 單 以 收 入 來 衡 量 生 活 水 平, 是 不 恰 當 的 做 法 24.4 同 時, 政 府 有 綜 援 保 障 計 劃 現 行 綜 援 制 度 的 結 構, 是 建 基 於 受 助 人 的 一 套 基 本 需 要, 目 標 是 為 這 些 在 財 政 上 有 困 難 的 人 提 供 一 個 安 全 網, 援 助 金 額 每 年 會 按 通 脹 情 況 調 整, 而 且 政 府 會 在 財 政 預 算 可 承 擔 的 範 圍 內, 不 時 檢 討 援 助 金 的 水 平 和 結 構 24.5 香 港 的 學 者 ( 如 香 港 大 學 的 周 永 新 教 授 和 嶺 南 學 院 的 呂 漢 光 博 士 ) 指 出, 雖 然 香 港 政 府 沒 有 劃 出 官 方 的 貧 窮, 但 採 用 標 準 預 算 法 來 釐 定 綜 援 的 金 額, 故 此, 領 取 綜 援 的 人 數 多 寡, 可 直 接 反 映 本 地 的 貧 窮 程 度, 這 方 法 既 簡 單 又 合 適 下 文 分 析 香 港 的 綜 援 保 障 制 度 綜 合 社 會 保 障 援 助 計 劃 的 分 析 背 景 及 檢 討 方 法 香 港 政 府 於 1995 年 3 月 成 立 一 個 督 導 小 組, 檢 討 社 會 保 障 的 安 排, 以 便 研 究 社 會 保 障 制 度 的 成 效 及 有 關 援 助 是 否 足 以 應 付 受 助 人 的 需 要 24.7 督 導 小 組 在 檢 討 援 助 金 額 是 否 足 夠 時, 採 用 兩 種 研 究 方 法, 分 別 是 基 本 需 要 開 支 預 算 的 方 法 ( 即 標 準 預 算 法 ) 及 住 戶 開 支 統 計 調 查 的 方 法 前 者 釐 定 援 助 金 額 的 基 線, 規 定 金 額 不 得 低 於 該 基 線 住 戶 開 支 統 計 調 查 的 結 果 則 提 供 實 際 開 支 的 資 料, 顯 示 哪 幾 類 受 助 人 應 該 領 取 高 於 基 線 的 金 額 15 督 導 小 組 由 社 會 福 利 署 署 長 擔 任 主 席 小 組 成 員 包 括 社 會 福 利 署 助 理 署 長 ( 社 會 保 障 ) 總 社 會 保 障 主 任 2 社 署 高 級 統 計 師 社 會 福 利 署 署 長 政 務 助 理 副 衛 生 福 利 司 首 席 助 理 衛 生 福 利 司 ( 社 會 福 利 )1 首 席 助 理 庫 務 司 (A) 及 政 府 統 計 處 副 處 長 第 30 頁

34 綜 援 的 計 算 方 法 24.8 香 港 計 算 綜 援 金 額 的 方 法 採 用 標 準 預 算 法 計 算 綜 援 的 標 準 預 算 因 素 包 括 糧 食 交 通 衣 服 鞋 履 燃 料 及 電 力 家 居 用 品 個 人 護 理 用 品 個 人 用 品 社 交 活 動 醫 療 護 理 開 支 傢 具 及 電 器 用 品, 以 及 公 用 服 務 設 施 等 政 府 在 計 算 每 項 開 支 項 目 的 建 議 金 額 時, 會 考 慮 受 助 人 的 年 齡 當 局 所 制 定 的 援 助 金 水 平, 是 要 確 保 受 助 人 可 以 取 得 足 夠 的 經 濟 資 源, 並 鼓 勵 他 們 參 與 社 交 活 動 有 關 詳 情, 請 參 閱 本 部 發 表 的 研 究 報 告 香 港 低 入 息 住 戶 的 收 入 及 開 支 模 式 附 錄 二 (RP20/95-96) 24.9 督 導 小 組 按 政 府 營 養 師 的 意 見, 定 出 不 同 年 齡 組 別 的 人 的 食 物 項 目 16, 然 後 採 用 政 府 統 計 處 提 供 的 商 品 報 價 最 低 的 50% 的 平 均 零 售 價, 計 算 各 食 物 項 目 的 開 支 不 同 年 齡 組 別 間 的 主 要 差 別 是 對 食 米 肉 類 及 蔬 菜 的 需 求 量 各 有 不 同 按 照 假 設, 老 年 人 對 食 米 肉 類 及 蔬 菜 的 需 求 量 較 成 人 及 年 青 人 為 少 根 據 上 述 方 法, 政 府 便 可 計 算 不 同 家 庭 成 員 組 合 對 食 物 的 基 本 需 要 金 額 大 部 分 非 食 物 項 目 的 數 量 和 使 用 期 均 由 督 導 小 組 估 計, 有 關 開 支 則 參 照 商 品 報 價 最 低 的 50% 的 平 均 零 售 價 計 算 有 關 燃 料 費 電 費 和 交 通 費 等 項 目, 則 採 取 沒 有 領 取 綜 援 的 5% 最 低 入 息 組 別 人 士 的 開 支 模 式 政 府 計 算 不 同 家 庭 成 員 組 合 對 這 些 商 品 及 服 務 項 目 的 基 本 需 要 金 額 政 府 也 曾 指 出, 在 釐 定 基 本 需 要 開 支 時, 難 免 會 涉 及 主 觀 意 見 當 政 府 計 算 出 不 同 家 庭 的 基 本 需 要 開 支 後, 便 可 制 訂 綜 援 的 金 額 而 且, 政 府 每 年 根 據 社 會 保 障 援 助 物 價 指 數 的 預 測 增 幅 去 檢 討 及 調 整 綜 援 金 額 指 數 的 變 動 反 映 綜 援 金 額 的 購 買 力 此 項 物 價 指 數 的 組 成 取 決 於 三 項 元 素 : (i) 指 數 所 涵 蓋 的 商 品 及 服 務 項 目 ( 指 24.9 及 段 提 及 的 商 品 和 服 務 項 目 ), (ii) 個 別 商 品 及 服 務 項 目 所 佔 的 比 重, 以 及 (iii) 個 別 商 品 及 服 務 項 目 的 平 均 零 售 價 食 物 項 目 計 有 食 米 肉 類 蔬 菜 蛋 水 果 奶 粉 牛 奶 麵 包 油 茶 等 非 食 物 商 品 及 服 務 項 目 可 分 為 衣 服 鞋 襪 耐 用 品 雜 項 用 品 雜 項 服 務 交 通 及 車 輛 燃 料 及 電 費 等 第 31 頁

35 綜 援 的 個 案 數 目 領 取 人 數 和 發 放 款 項 表 5 綜 合 社 會 保 障 援 助 計 劃 的 個 案 數 目 類 別 1994/95 年 度 1 個 案 數 目 1995/96 年 度 1 個 案 數 目 1996/97 年 度 1 個 案 數 目 截 至 1997 年 12 月 個 案 2 數 目 1995/96 年 度 及 1996/97 年 度 個 案 數 目 的 變 動 1995/96 年 度 及 1996/97 年 度 個 案 數 目 變 動 的 % 高 齡 % 單 親 家 庭 % 低 收 入 % 失 業 % 病 患 及 傷 殘 % 其 他 % 總 計 % 新 申 請 個 案 數 目 新 申 請 個 案 佔 個 案 總 數 的 % % 45.6% 46.4% 45.8% 不 適 用 不 適 用 不 適 用 註 : 1 個 案 指 單 身 個 人 或 家 庭, 年 度 是 4 月 1 日 至 3 月 31 日 的 財 政 年 度 2 由 1997 年 4 月 1 日 至 1997 年 年 底 的 數 值 3 這 個 類 別 由 失 明 失 聰 肢 體 傷 殘 精 神 病 患 和 其 他 病 患 組 成 資 料 來 源 : 社 會 福 利 署 香 港 統 計 月 刊, 1997 年 12 月 表 6 綜 合 社 會 保 障 援 助 計 劃 的 領 取 人 數 和 發 放 款 項 1994/95 年 度 1995/96 年 度 1996/97 年 度 截 至 年 12 月 1995/96 年 度 及 1996/97 年 度 的 變 動 1995/96 年 度 及 1996/97 年 度 的 變 動 % 估 計 接 受 綜 援 的 人 數 發 放 款 項 ( 千 元 ) % 3,426,788 4,831,097 7,127,748 7,042,395 2,296, % 註 : 1 由 1997 年 4 月 1 日 至 1997 年 年 底 的 數 值 資 料 來 源 : 社 會 福 利 署 香 港 統 計 月 刊, 1997 年 12 月 第 32 頁

36 圖 綜 合 社 會 保 障 援 助 計 劃, 1994/ /96 和 1996/97 年 度 個 案 數 目 1994/ / / 高 齡 單 親 家 庭 低 收 入 失 業 病 患 及 傷 殘 其 他 註 : 1 這 個 類 別 由 失 明 失 聰 肢 體 傷 殘 精 神 病 患 和 其 他 病 患 組 成 在 綜 援 個 案 中, 高 齡 類 別 佔 最 多 數 此 類 個 案 在 1995/96 年 度 及 1996/97 年 度 間 的 絕 對 增 長 額 為 各 類 個 案 之 冠, 期 間 增 加 的 個 案 為 宗, 升 幅 達 17.2% 在 所 有 綜 援 個 案 中, 失 業 個 案 也 大 幅 增 多 此 類 個 案 由 1994/95 年 度 的 宗 升 1996/97 年 度 的 14,964 宗 在 1995/96 及 1996/97 兩 年 度 期 間, 低 收 入 個 案 的 增 長 率 佔 第 一 位, 達 71% 單 親 家 庭 個 案 的 增 幅 亦 頗 高, 達 48.1% 截 至 1997 年 12 月 底, 估 計 接 受 綜 援 的 人 數 為 , 約 佔 香 港 人 口 的 4.5%, 按 趨 勢 來 看, 綜 援 人 數 仍 將 繼 續 增 多 同 時, 綜 援 發 放 的 款 項 急 促 增 長, 在 1996/97 年 度, 較 上 年 度 增 多 47.5% 第 33 頁

37 表 7 綜 援 受 助 人 的 每 月 平 均 綜 援 金 額 住 戶 人 數 1997/98 年 度 估 計 每 月 平 均 綜 援 金 額 ( 港 元 ) 1 1 3, , , ,740 5 或 以 上 13,860 總 體 4,550 2 註 : 1 援 助 金 額 按 合 資 格 領 取 綜 援 的 家 庭 成 員 數 目 而 定 2 每 宗 綜 援 的 平 均 發 放 金 額 資 料 來 源 : 社 會 福 利 署 在 1997/98 年 度, 政 府 發 放 的 每 月 平 均 綜 援 金 額, 由 一 人 住 戶 的 3,250 元 至 5 人 或 以 上 住 戶 的 13,860 元 在 1996 年, 香 港 住 戶 每 月 入 息 中 位 數 是 17,500 元 香 港 社 會 服 務 聯 會 和 樂 施 會 的 合 作 研 究 年 12 月, 香 港 社 會 服 務 聯 會 和 樂 施 會 撰 寫 了 一 份 研 究 報 告, 名 為 香 港 低 開 支 住 戶 開 支 模 式 研 究, 這 研 究 透 過 再 分 析 香 港 政 府 統 計 處 一 九 九 四 至 九 五 年 度 住 戶 開 支 統 計 調 查 ( 以 下 簡 稱 開 支 調 查 ) 的 結 果, 探 討 :(i) 香 港 低 開 支 住 戶 開 支 模 式 的 特 點 和 變 化 ; (ii) 分 析 低 開 支 住 戶 的 開 支 模 式 ; 及 (iii) 估 計 香 港 赤 貧 戶 的 數 目 統 計 處 在 94 年 10 月 至 95 年 9 月 期 間 進 行 的 開 支 調 查, 當 中 有 個 非 接 受 綜 援 的 住 戶 研 究 員 根 據 住 戶 總 開 支 排 列, 將 住 戶 分 為 八 個 組 別, 以 最 低 5% 10% 15% 20% 30% 40% 及 50% 開 支 組 別 為 分 界 線 第 34 頁

38 24.19 這 項 低 開 支 住 戶 開 支 模 式 研 究 採 用 收 入 替 代 方 法 來 劃 定 貧 窮, 研 究 員 定 義 貧 窮 為 個 人 或 家 庭 的 收 入 不 足 以 維 持 基 本 和 必 需 的 生 活 開 支 而 基 本 和 必 需 的 生 活 開 支 則 是 相 對 特 定 的 時 間 地 域 及 社 會 習 慣 而 言 的 赤 貧 戶 是 指 該 住 戶 的 收 入 不 足 以 支 付 基 本 及 必 需 的 食 物 開 支 低 開 支 住 戶 的 開 支 模 式 在 分 析 低 開 支 住 戶 開 支 模 式 (1994/95) 後, 研 究 員 發 現 以 下 幾 個 特 點 : 1. 食 物 及 房 屋 開 支 佔 總 開 支 非 常 高 的 比 例 2. 房 屋 開 支 比 食 物 開 支 的 彈 性 更 低 3. 食 物 開 支 比 例 隨 總 開 支 增 加 出 現 先 升 後 跌 ( 轉 捩 點 ) 的 情 況 4. 人 數 少 住 戶 較 為 貧 窮, 他 們 把 較 大 比 例 資 源 放 在 房 屋 上 5. 私 人 樓 宇 貧 窮 住 戶 的 貧 窮 狀 況 較 公 屋 貧 窮 住 戶 嚴 重, 他 們 的 房 屋 開 支 比 公 屋 低 開 支 戶 高 四 成 至 一 倍 低 開 支 住 戶 開 支 模 式 分 析 及 低 開 支 住 戶 的 特 性 研 究 發 現 香 港 的 貧 窮 狀 況 在 84/85 至 94/95 這 十 年 期 間 出 現 惡 化 的 趨 勢, 而 房 屋 開 支 的 上 升 是 其 中 一 個 主 要 因 素 赤 貧 戶 縮 食 的 情 況 十 分 嚴 重 一 人 住 戶 最 低 5-10% 開 支 組 別 在 食 物 方 面 的 每 月 開 支 比 單 身 綜 援 老 人 還 要 低 125 元, 而 最 低 5% 開 支 組 別 每 月 食 物 開 支 比 政 府 的 基 本 需 要 開 支 預 算 還 少 了 34% 第 35 頁

39 24.23 研 究 也 發 現 各 人 數 住 戶 的 最 低 5% 開 支 組 別 的 食 物 開 支 已 到 達 一 個 極 低 水 平, 數 字 顯 示 有 戶 或 26 萬 人 的 食 物 開 支 平 均 每 人 每 月 不 足 630 元 亦 即 是 說, 這 些 住 戶 收 入 不 足 以 支 付 基 本 和 必 需 的 食 物 開 支, 屬 於 赤 貧 之 列 住 戶 人 數 最 低 5% 開 支 組 別 每 人 每 月 平 均 食 物 開 支 戶 數 人 數 及 以 上 總 數 資 料 來 源 : 黃 洪 及 蔡 海 偉, 香 港 低 開 支 住 戶 開 支 模 式 研 究, 香 港 社 會 服 務 聯 會 及 樂 施 會, 一 九 九 六 年 十 二 月 研 究 估 計 生 活 在 赤 貧 狀 況 的 非 綜 援 住 戶 數 目 及 人 數 為 : 住 戶 人 數 赤 貧 住 戶 1 戶 數 比 例 人 數 每 月 食 物 開 支 水 平 每 月 總 開 支 水 平 % ,201 2, % ,976 4, % ,870 5, % ,132 8,509 5 及 以 上 7.5% ,953 8,082 總 數 註 : 1 在 每 個 住 戶 人 數 組 別, 有 7.5% 或 12.5% 的 戶 數, 用 於 食 物 的 消 費 仍 然 不 足 資 料 來 源 : 黃 洪 及 蔡 海 偉, 香 港 低 開 支 住 戶 開 支 模 式 研 究, 香 港 社 會 服 務 聯 會 及 樂 施 會, 一 九 九 六 年 十 二 月 第 36 頁

40 24.25 根 據 研 究 結 果, 在 1994 至 95 年 間 香 港 約 有 個 非 領 取 綜 援 住 戶 生 活 處 於 赤 貧 的 情 況 下, 赤 貧 戶 約 佔 全 港 住 戶 總 數 的 9.3%, 總 人 數 則 約 49 萬 人 同 期, 領 取 綜 援 的 約 有 11 萬 個 住 戶 或 15 萬 人 整 體 合 計, 全 港 約 共 有 25 萬 個 住 戶 生 活 處 於 赤 貧 狀 況 ( 約 佔 全 港 住 戶 的 15.5%), 或 64 萬 人 ( 約 佔 全 港 人 數 的 11%) 批 評 香 港 社 會 服 務 聯 會 和 樂 施 會 的 合 作 研 究, 估 評 每 人 每 月 祗 能 最 多 可 用 630 元 來 購 買 食 物, 即 如 食 物 支 出 少 於 這 數 值 便 屬 於 貧 窮 基 於 住 戶 開 支 調 查 的 原 數 據 是 保 密 的, 研 究 員 祗 可 根 據 統 計 處 提 供 的 資 料, 估 計 食 品 的 支 出, 所 以 這 個 分 界 點 的 準 確 程 度 存 有 疑 問, 意 即 這 個 分 界 點 可 能 被 低 估 或 高 估 再 者, 整 個 分 析 將 住 戶 分 為 八 個 組 別, 計 算 每 組 的 食 物 支 出 比 例, 故 祗 有 八 個 數 值 作 出 分 析, 由 於 數 據 有 限, 研 究 結 果 可 能 出 現 偏 差 香 港 社 會 保 障 學 會 的 研 究 年 9 月, 香 港 社 會 保 障 學 會 根 據 政 府 統 計 處 數 字, 發 表 一 項 貧 窮 的 研 究 結 果 該 研 究 提 出 一 個 量 度 貧 窮 的 方 法 : 住 戶 個 人 平 均 收 入 (household income per capita) 簡 單 而 言, 該 會 利 用 住 戶 收 入, 除 以 住 戶 人 數, 得 出 住 戶 個 人 平 均 收 入 計 算 收 入 少 於 中 位 數 一 半 的 人 口, 得 出 該 人 口 佔 整 體 的 百 份 比, 作 為 量 度 貧 窮 人 數 的 一 個 指 標 收 入 貧 窮 訂 為 中 位 數 一 半, 即 是 住 戶 個 人 平 均 收 入 少 於 中 位 數 一 半 的 人, 便 被 列 為 窮 人 計 算 方 式 研 究 員 從 25 年 ( 1971 至 96 年 ) 來 6 次 香 港 人 口 普 查 和 抽 查 中, 得 出 住 戶 收 入 和 住 戶 人 數 的 資 料, 從 而 計 算 每 一 組 別 的 住 戶 個 人 平 均 收 入, 於 是 得 出 住 戶 個 人 平 均 收 入 分 佈 (household income per capita distribution) 計 算 貧 窮 率 的 步 驟 如 下 : 1. 計 算 分 佈 的 中 位 數 (Median); 和 中 位 數 的 一 半 數 值 2. 計 算 收 入 低 於 中 位 數 一 半 的 人 口 ; 及 其 所 佔 整 體 人 口 的 百 份 比, 這 稱 為 收 入 貧 窮 率 (income poverty rate) 第 37 頁

41 計 算 結 果 從 以 上 方 法 中, 研 究 員 計 算 出 25 年 來 香 港 收 入 貧 窮 率, 結 果 列 出 如 下 : 表 8 香 港 收 入 貧 窮 率 年 份 香 港 人 口 ( 百 萬 計 ) 一 半 人 口 ( 百 萬 計 ) 收 入 中 位 數 (median) ( 港 元 ) ,375 2,963 5,463 收 入 中 位 數 一 半 ( 港 元 ) ,481 2,732 收 入 中 位 數 一 半 的 人 口 ( 萬 人 ) 收 入 貧 窮 率 (%) 註 : 1 在 6 次 人 口 普 查 或 抽 查 中, 住 戶 人 數 組 別 分 別 為 6 和 10 在 和 91 年, 多 於 10 人 的 住 戶 計 算 在 10 人 住 戶 之 中 在 76 和 96 年, 多 於 6 人 的 住 戶 計 算 在 6 人 住 戶 之 中 故 此, 這 個 限 制 低 估 了 多 人 數 住 戶 的 人 口, 從 而 也 低 估 了 全 港 的 總 人 口 資 料 來 源 : 莫 泰 基 梁 成 安, 香 港 貧 窮 率, 香 港 社 會 保 障 學 會, 一 九 九 七 年 九 月 第 38 頁

42 24.31 從 上 表 可 見, 收 入 貧 窮 率 由 1971 年 一 直 上 升 至 1996 年 祗 在 1981 至 1986 年 間 出 現 減 少 由 於 收 入 貧 窮 率 純 基 於 收 入 多 少 來 分 析, 是 沒 有 考 慮 資 產 的 因 素 從 收 入 貧 窮 率 計 算 出 來 的 貧 窮 人 數, 當 中 會 有 部 份 其 資 產 是 超 過 基 本 水 平 的 但 鑑 於 香 港 沒 有 人 口 資 產 研 究 數 據, 只 能 參 考 香 港 高 齡 津 貼 資 產 申 報 百 分 比 作 出 修 訂 研 究 員 估 計 的 資 產 貧 窮 率 ( 即 合 乎 資 產 申 報 水 平 的 貧 窮 率 ) 約 為 收 入 貧 窮 率 的 75% 這 資 產 貧 窮 率 所 引 申 出 來 的 資 產 貧 窮 人 數, 即 其 住 戶 個 人 平 均 收 入 低 於 中 位 數 的 一 半, 而 其 資 產 合 乎 申 報 標 準 以 下 的 人, 亦 即 稱 為 貧 窮 人 口, 其 佔 總 人 口 百 分 比 即 為 貧 窮 率 依 此 所 計 算 出 來 的 香 港 多 年 貧 窮 情 況 可 見 表 9: 表 9 香 港 貧 窮 率 年 份 香 港 總 人 口 ( 百 萬 人 ) 低 於 收 入 中 位 數 的 一 半 人 口 ( 萬 人 ) 收 入 貧 窮 率 (%) 貧 窮 率 (%) 貧 窮 人 數 ( 萬 人 ) 資 料 來 源 : 莫 泰 基 梁 成 安, 香 港 貧 窮 率, 香 港 社 會 保 障 學 會, 一 九 九 七 年 九 月 從 上 列 的 計 算 結 果, 香 港 在 1996 年 有 85 萬 的 窮 人, 較 五 年 前 的 72 萬 人, 增 長 18.5%: 與 十 年 前 的 45 萬, 增 長 88.7% 第 39 頁

43 批 評 香 港 社 會 保 障 學 會 的 貧 窮 定 義 是 採 用 相 對 貧 窮 ( 即 收 入 中 位 數 ) 的 概 念, 故 此 未 能 說 明 窮 人 的 實 際 生 活 情 況, 而 且 以 此 中 位 數 作 為 貧 窮 指 標, 貧 窮 在 任 何 富 裕 社 會 都 會 出 現 香 港 社 會 保 障 學 會 的 研 究 祗 指 出 香 港 的 貧 富 懸 殊 現 象 在 過 去 25 年 日 漸 嚴 重, 但 窮 人 的 生 活 質 素 如 何 轉 變, 則 不 能 顯 出 第 40 頁

44 第 6 部 分 分 析 25. 研 究 結 果 撮 要 25.1 迄 今 仍 沒 有 一 個 世 界 各 國 認 同 的 貧 窮 定 義 嘗 試 以 絕 對 標 準 界 定 貧 窮 的 方 法, 有 謬 誤 之 處 貧 窮 是 一 個 由 社 會 各 方 共 同 締 造 的 概 念, 所 以 其 定 義 不 能 一 成 不 變, 需 要 因 應 所 處 的 時 空 和 當 地 的 社 會 情 況 而 改 變 25.2 相 對 貧 窮 的 概 念 無 法 說 明 貧 苦 大 眾 的 實 際 生 活 狀 況 英 國 和 歐 洲 聯 盟 採 用 相 對 貧 窮 的 方 法, 是 因 為 這 個 界 定 方 法 粗 略 而 易 於 採 用, 其 實 這 袛 可 量 度 社 會 上 收 入 不 均 的 情 況 25.3 至 於 採 用 收 入 替 代 法 方 面, 要 計 算 大 小 不 同 家 庭 的 收 入 水 平 轉 折 點 ( 即 貧 窮 水 平 ) 需 要 花 費 大 量 人 力 物 力, 而 且 需 要 緊 貼 社 會 不 斷 轉 變 的 消 費 模 式 25.4 基 於 上 述 原 因, 標 準 預 算 法 是 比 較 可 取 這 個 方 法 是 量 度 一 個 人 需 要 多 少 收 入, 才 足 以 購 買 維 持 生 活 所 需 最 少 的 基 本 必 需 品 雖 然 這 是 研 究 員 最 常 採 用 的 界 定 貧 窮 方 法, 但 這 個 方 法 亦 有 問 題, 就 是 迄 今 仍 沒 有 一 套 完 備 的 基 本 必 需 品 清 單 25.5 標 準 預 算 法 廣 泛 被 國 際 組 織 用 來 界 定 貧 窮, 其 中 包 括 世 界 銀 行 和 國 際 勞 工 組 織 澳 洲 和 英 國 ( 以 社 會 援 助 金 額 的 水 平 為 依 據 來 劃 定 貧 窮 ) 也 是 採 用 標 準 預 算 法 亞 洲 地 區 如 大 韓 民 國 和 台 北 亦 是 採 用 標 準 預 算 法 來 計 算 最 低 生 活 費 ( 其 作 用 與 劃 定 貧 窮 的 作 用 相 若 ) 香 港 政 府 在 計 算 綜 援 金 額 時, 亦 採 用 標 準 預 算 法 25.6 有 一 點 必 須 強 調, 研 究 人 員 如 要 制 定 有 意 義 的 貧 窮, 首 先 必 須 清 楚 了 解 窮 人 的 需 要 同 時, 亦 需 要 進 行 研 究, 以 決 定 應 該 怎 樣 去 區 別 窮 人 和 非 窮 人 第 41 頁

45 參 考 資 料 1. A.B. Atkinson, Incomes and the Welfare State, Cambridge University Press, Bradley R. Schiller, The Economics of Poverty and Discrimination, Carol Walker, Managing Poverty: The Limits of Social Assistance, Clare Blackburn, Improving Health and Welfare Work with Families in Poverty, Concern for Vulnerable Groups in the International Year for the Eradication of Poverty: Annual Submission to the Governor for Policy Address 1996, The Hong Kong Council of Social Service, May Concern for Vulnerable Groups, The Hong Kong Council of Social Service, May David Cheal, New Poverty: Families in Postmodern Society, Else Oyen, S. M. Miller and Syed Abdus Samad, Poverty: A Global Review, Scandinavian University Press, Ernesto M. Pernia, Urban Poverty in Asia, Escaping the Poverty Trap, Asian Development Bank, Hamid Tabatatbai, Statistics on poverty and income Distribution: An ILO compendium of data, Journal of Social Policy, Cambridge University Press, Volume 16, April Lawrence Mishel and Jared Bernstein, The State of Working America , Economic Policy Institute 14. LegCo Panel on Welfare Services, Minutes of Meeting held on 08 November 1996 at 10:45am, LegCo Paper No. CB(2) 648/ LegCo Panel on Welfare Services, Minutes of Special Meeting held on 20 March 1997 at 2:30pm, LegCo Paper No. CB(2) 2607/ LegCo Panel on Welfare Services, Record of Meeting held on 08 November 1996 at 10:45am 17. LegCo Panel on Welfare Services, Record of Special Meeting held on 20 March 1997 at 2:30pm 18. Nelson W. S. Chow with assistance from Lit Kowk Yuen, Chan Pak Kuen and Cheng Yeung Hung, Poverty in an Affluent City: A Report of a Survey on Low Income Families in Hong Kong, Department of Social Work, The Chinese University of Hong Kong, Official Record of Proceedings of Legislative Council on 02 June Official Record of Proceedings of Legislative Council on 09 October Official Record of Proceedings of Legislative Council on 22 February Official Record of Proceedings of Legislative Council on 27 November Official Record of Proceedings of Provisional Legislative Council on 17 December Peter Alcock, Understanding Poverty, Macmillan Press Ltd, Peter Saunders, The Poverty Line: Methodology and Measurement, SWRC Reports and 第 42 頁

46 Proceeding No. 2, October Peter Townsend, A Poor Future, The Friendship Group, Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom, Peter Townsend, The International Analysis of Poverty, Harvester Wheatsheaf, Peter Travers and Sue Richardson, Living Decently: Material Well-being in Australia, Oxford University Press, Quibria, The Gender and Poverty Nexus: Issues and Policies, Staff Paper No. 51, November Sanford F. Schram, Words of Welfare: The Poverty of Social Science and the Social Science of Poverty, Sheldon Danziger and Peter Gottschalk, American Unequal, Social Security Programs in the United States, US Department of Health and Human Services, Social Security Administration, Office of Research and Statistics 34. Social Security Research: The Definition and Measurement of Poverty, Department of Health and Social Security 35. The Poverty Research Project, A Student Training Manual and Film Documentary on Social Research Methods, City University of Hong Kong, The World Bank, Poverty Reduction Handbook, The World Bank, World Development Report 1990, Oxford University Press, June The World Bank, World Development Report 1995, Oxford University Press, June The World Bank, World Development Report 1996, Oxford University Press, June The World Bank, World Development Report 1997, Oxford University Press, June Timothy M. Smeeding, Michael Higgins and Lee Rainwater, Poverty, Inequality and Income Distribution in Comparative perspective: the Luxembourg income study (LIS), The Urban Institute Press, Towards Social Security for the Poor in the Asia-Pacific Region, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, 史 文 鴻 及 吳 俊 雄, 香 港 貧 窮 不 同 面 貌 研 究 : 研 究 報 告 一 九 九 七, 香 港 嶺 南 學 院 通 識 教 育 學 院, 香 港 大 學 社 會 學 學 系 及 香 港 明 愛 青 少 年 及 社 區 服 務 44. 台 北 市 低 收 入 戶 認 定 標 準 與 其 福 利 措 施 之 績 效 評 估, 台 北 市 政 府 社 會 局, 輔 仁 大 學 社 會 工 作 系, 中 華 民 國 八 十 一 年 六 月 45. 呂 漢 光, 收 入 分 配 與 經 濟 發 展, 商 務 印 書 館 ( 香 港 ) 有 限 公 司, 一 九 九 七 年 四 月 版 第 43 頁