口 约 5 万 人, 占 地 面 积 约 5.6 平 方 公 里 根 据 太 原 城 建 部 门 负 责 人 的 介 绍 和 我 们 的 实 地 观 察, 目 前 太 原 的 城 中 村 普 遍 存 在 着 以 下 问 题 :() 扰 乱 城 总 体 规 划 布 从 空 间 分 布 特 征 来 看,

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1 城 中 村 改 造 的 政 策 执 行 机 制 与 绩 效 基 于 山 西 省 太 原 的 实 证 研 究 王 衡 刘 畅 卫 晓 妮 廖 湘 林 亢 梦 迪 上 世 纪 90 年 代 以 来, 随 着 我 国 城 化 进 程 的 快 速 推 进, 在 北 京 天 津 上 海 重 庆 广 州 深 圳 武 汉 西 安 昆 明 太 原 等 经 济 发 达 的 城 39F 相 继 出 现 了 原 先 城 周 边 的 村 庄 被 纳 入 城 版 图 的 现 象, 这 些 被 城 包 围 的 村 庄 就 是 城 中 村 尽 管 城 中 村 在 行 政 划 上 已 经 属 于 城, 但 其 在 社 会 形 态 上 依 然 属 于 农 村, 因 此 只 有 对 城 中 村 进 行 改 造, 使 其 在 建 筑 景 观 经 济 体 制 社 会 管 理 体 制 等 各 方 面 完 全 融 入 城, 才 能 提 升 城 化 水 平 增 强 城 竞 争 力, 实 现 城 的 科 学 发 展 多 年 来, 城 中 村 改 造 一 直 备 受 社 会 各 界 的 关 注, 这 一 研 究 主 题 也 吸 引 了 越 来 越 多 学 者 的 视 线, 成 为 了 近 年 来 理 论 界 的 热 点 问 题 但 是 纵 观 现 有 的 研 究, 我 们 发 现 其 中 的 绝 大 部 分 都 是 围 绕 城 空 间 布 建 筑 规 划 经 济 改 制 开 发 模 式 等 技 术 性 问 题 展 开, 而 以 公 共 政 策 执 行 为 切 入 点 进 行 的 研 究 则 比 较 少 见 本 团 队 以 城 中 村 改 造 过 程 中 公 共 政 策 执 行 状 况 为 调 研 对 象, 于 008 年 7 月 3 日 至 8 日 间 赴 山 西 省 太 原 进 行 实 地 调 研 在 调 研 过 程 中, 我 们 通 过 问 卷 调 查 访 谈 观 察 等 方 式 收 集 了 大 量 详 实 的 资 料 和 数 据, 力 图 对 太 原 的 城 中 村 改 造 有 较 为 全 面 的 理 解 和 认 识 在 居 民 问 卷 调 查 方 面, 我 们 在 迎 泽 郝 庄 镇 东 太 堡 村 万 柏 林 小 井 峪 村 和 闫 家 沟 村 这 3 个 城 中 村 共 发 放 了 00 份 居 民 问 卷, 收 回 有 效 调 查 问 卷 98 份 ; 在 访 谈 方 面, 我 们 走 访 了 大 量 的 城 中 村 居 民 并 采 访 了 东 太 堡 村 村 委 会 主 任 小 井 峪 街 道 办 事 处 党 政 办 公 室 主 任 迎 泽 城 建 长 等 基 层 干 部 立 足 于 实 地 调 研 所 获 得 的 数 据 和 资 料, 我 们 完 成 了 该 篇 调 研 报 告 本 报 告 分 为 三 部 分 : 一 历 史 与 现 状 ; 二 机 制 缺 陷 分 析 ; 三 对 策 与 建 议 通 过 本 报 告, 我 们 力 图 详 细 介 绍 太 原 城 中 村 改 造 的 现 状, 较 为 客 观 地 评 估 其 绩 效, 并 从 政 策 执 行 机 制 的 角 度 着 力 分 析 目 前 改 造 工 作 中 存 在 的 缺 陷 和 不 足, 最 后 提 出 我 们 的 对 策 与 建 议, 以 供 相 关 部 门 参 考 和 借 鉴 一 历 史 与 现 状 ( 一 ) 改 造 背 景 介 绍 太 原 位 于 山 西 省 中 部 晋 中 盆 地 北 端, 濒 临 汾 河 三 面 环 山, 是 山 西 省 的 政 治 经 济 文 化 教 育 科 技 交 通 信 息 中 心, 也 是 全 国 著 名 的 能 源 重 化 工 城 太 原 现 辖 6 3 县 和 4 个 经 济 开 发 40F, 在 城 建 设 用 地 规 模 控 制 范 围 内, 目 前 共 有 城 中 村 46 个, 人 在 我 国, 城 中 村 问 题 在 绝 大 多 数 经 历 过 快 速 城 化 的 城 镇 几 乎 都 存 在, 但 最 为 典 型 的 当 数 珠 三 角 长 三 角 环 渤 海 以 及 直 辖 省 会 城 等 经 济 发 达 地 6 个 辖 分 别 为 小 店 迎 泽 杏 花 岭 尖 草 坪 万 柏 林 晋 源 ;3 个 县 分 别 为 清 徐 县 阳 曲 县 娄 烦 县 ; 指 古 交 ;4 个 开 发 为 太 原 经 济 技 术 开 发 太 原 高 新 技 术 开 发 太 原 工 业 园 80

2 口 约 5 万 人, 占 地 面 积 约 5.6 平 方 公 里 根 据 太 原 城 建 部 门 负 责 人 的 介 绍 和 我 们 的 实 地 观 察, 目 前 太 原 的 城 中 村 普 遍 存 在 着 以 下 问 题 :() 扰 乱 城 总 体 规 划 布 从 空 间 分 布 特 征 来 看, 太 原 的 城 中 村 主 要 分 布 在 城 主 干 道 两 侧 规 划 建 设 的 重 要 设 施 用 地 城 发 展 用 地 之 内, 它 们 的 存 在 直 接 制 约 了 城 的 总 体 发 展 布 () 严 重 影 响 容 貌 城 中 村 里 乱 搭 乱 建 未 批 先 建 批 后 乱 建 的 违 章 建 筑 遍 地 开 花, 建 筑 布 杂 乱 无 章, 加 之 道 路 排 水 垃 圾 处 理 等 政 设 施 不 配 套, 使 得 城 中 村 道 路 狭 窄 污 水 横 流 垃 圾 成 堆, 成 为 了 太 原 最 脏 乱 差 的 地 方 (3) 治 安 状 况 令 人 担 忧 城 中 村 中 往 往 有 大 量 的 外 来 人 口, 村 民 民 和 流 动 人 口 混 合 居 住 由 于 外 来 人 口 管 理 制 度 不 够 健 全, 许 多 城 中 村 成 了 黄 赌 毒 的 温 床, 恶 性 事 件 不 断 发 生 (4) 社 会 管 理 结 构 二 元 化 虽 然 城 中 村 行 政 划 上 已 经 属 于 城, 但 其 在 社 会 形 态 尤 其 是 管 理 模 式 上 依 然 属 于 农 村, 使 得 城 中 村 居 民 在 社 保 就 业 就 学 等 一 些 方 面 无 法 享 受 到 与 民 同 城 同 待 遇 的 应 有 权 益, 这 不 仅 不 利 于 村 民 参 与 城 社 会 分 工 和 竞 争, 而 且 助 长 村 民 养 成 了 一 些 不 健 康 的 生 活 方 式, 影 响 了 社 会 风 气 可 见, 要 解 决 当 前 存 在 的 这 一 系 列 问 题, 就 必 须 对 城 中 村 进 行 全 面 改 造, 实 现 城 中 村 地 与 城 其 它 地 的 统 筹 规 划 和 协 调 发 展 因 此, 城 中 村 改 造 是 加 快 太 原 城 化 步 伐 改 善 城 形 象 提 升 城 竞 争 力 的 一 项 重 要 战 略 任 务 ( 二 ) 改 造 进 展 情 况 太 原 的 城 中 村 改 造 工 作 从 003 年 起 开 始 启 动, 政 府 当 年 即 出 台 了 关 于 加 快 城 中 村 改 造 的 意 见 等 一 系 列 文 件, 初 步 确 立 了 改 造 工 作 的 指 导 思 想 总 体 目 标 基 本 原 则 基 本 内 容 基 本 政 策 和 方 法 步 骤 004 年 0 月, 政 府 印 发 关 于 城 中 村 改 造 工 作 有 关 问 题 的 通 知 ( 并 政 发 [004]9 号 ), 确 定 了 首 批 进 行 改 造 的 个 城 中 村 4F, 并 由 长 牵 头 成 立 了 改 造 工 作 的 领 导 机 构 太 原 城 中 村 改 造 工 作 协 调 领 导 组 ( 简 称 领 导 组 ) 至 此, 太 原 的 城 中 村 改 造 工 作 在 摸 索 中 初 步 展 开 006 年, 委 政 府 进 行 了 换 届 选 举, 新 一 任 领 导 班 子 上 任 后 提 出 了 新 太 原 建 设 的 发 展 理 念, 把 太 原 的 发 展 规 划 定 位 为 承 东 启 西 的 域 中 心 城 山 水 园 林 宜 居 城 全 国 重 要 的 新 材 料 和 先 进 制 造 业 基 地 具 有 世 界 影 响 力 的 华 夏 历 史 文 化 名 城 为 了 实 现 这 一 发 展 战 略, 太 原 当 年 起 就 按 照 南 移 西 进 北 展 东 扩 提 升 品 质 重 塑 形 象 的 总 要 求 和 改 造 旧 城 建 设 新 城 开 发 古 城 三 城 联 动 的 建 设 思 路, 全 面 推 进 城 建 设 在 这 种 背 景 下, 城 中 村 改 造 得 到 了 更 多 的 重 视, 被 委 政 府 当 作 一 件 大 事 来 抓 当 年 下 半 年 制 定 的 太 原 城 总 体 规 划 (007 00) 提 出 要 通 过 近 期 中 期 与 远 期 三 个 阶 段 的 努 力, 用 5 年 的 时 间 完 全 告 别 城 中 村 这 个 文 件 的 出 台 标 志 着 太 原 城 中 村 改 造 全 面 铺 开 为 了 使 改 造 工 作 取 得 突 破 性 进 展,008 年 5 月 6 日 领 导 组 召 开 例 会, 确 定 了 56 太 原 不 锈 钢 生 态 工 业 园 首 批 进 行 改 造 的 这 个 城 中 村 为 : 万 柏 林 神 堂 沟 移 村 闫 家 沟 前 北 屯 后 北 屯 南 寒 村 ; 小 店 亲 贤 杨 家 堡 村 ; 杏 花 岭 中 涧 河 道 场 沟 享 堂 村 ; 尖 草 坪 新 城 赵 道 峪 东 张 村 ; 晋 源 晋 祠 金 胜 村 ; 迎 泽 郝 庄 村 ; 高 新 殷 家 堡 小 马 村 ; 经 济 南 黑 窑 南 畔 村 8

3 个 重 点 改 造 村 的 名 单 6 月 4 日, 政 府 印 发 了 太 原 城 中 村 改 造 管 理 试 行 办 法, 该 办 法 详 细 规 定 了 城 中 村 改 造 的 计 划 管 理 规 划 建 设 方 案 制 定 土 地 处 置 拆 迁 补 偿 安 置 等 政 策, 它 的 出 台 标 志 着 太 原 城 中 村 改 造 驶 入 快 车 道 4F 截 至 009 年 上 半 年, 太 原 共 有 43 个 城 中 村 正 式 挂 牌 成 立 了 社 居 委 会 ;9 个 城 中 村 完 成 了 集 体 土 地 的 测 量, 其 中 38 个 完 成 了 改 造 用 地 范 围 划 定 工 作 ; 全 共 拆 除 村 民 旧 房 39 万 平 方 千 米, 建 成 村 民 安 置 住 宅 小 64 万 平 方 千 米 43F ( 三 ) 改 造 绩 效 评 估 然 而, 在 取 得 以 上 成 绩 的 同 时, 太 原 城 中 村 改 造 面 临 的 诸 多 问 题 也 不 容 忽 视 城 中 村 改 造 主 要 有 四 个 方 面 的 工 作 :() 把 村 民 转 变 为 居 民, 也 就 是 户 籍 改 革 ;() 撤 销 村 委 会, 建 立 居 委 会, 也 就 是 所 谓 的 撤 村 建 居 ;(3) 集 体 土 地 依 法 征 收 为 国 有 土 地 ;(4) 集 体 经 济 组 织 改 为 股 份 制 经 济 组 织 据 城 建 部 门 负 责 人 介 绍, 太 原 目 前 的 改 造 工 作 的 进 展 主 要 是 在 前 两 项, 而 后 两 项 工 作 基 本 上 还 处 于 调 查 研 究 的 摸 索 阶 段 我 们 在 与 部 分 城 中 村 村 干 部 的 访 谈 中 也 了 解 到, 村 民 参 与 配 合 改 造 工 作 的 积 极 性 不 高, 改 造 工 作 ( 特 别 是 房 屋 拆 迁 和 土 地 征 用 ) 在 有 些 地 方 受 到 了 村 民 的 抵 制, 改 造 政 策 的 实 施 遇 到 了 重 重 困 难 和 阻 力 例 如, 万 柏 林 小 井 峪 乡 新 庄 村 村 民 就 曾 联 合 抵 制 拆 迁, 并 多 次 到 北 京 上 访 反 映 土 地 补 偿 金 分 配 不 公 的 问 题 ; 迎 泽 的 康 乐 村 006 年 月 6 日 因 政 府 强 制 拆 迁 引 发 大 规 模 群 殴, 参 与 者 达 数 百 人 并 导 致 3 人 受 伤 4F3 在 填 写 调 查 问 卷 的 98 位 城 中 村 居 民 中, 表 示 愿 意 积 极 配 合 工 作 人 员 执 行 改 造 政 策 的 只 有 49 人, 而 另 外 50% 的 受 访 者 表 示 不 愿 意 配 合 究 其 原 因, 主 要 是 村 民 认 为 政 策 执 行 时 违 背 了 当 初 的 政 策 (48%) 损 害 了 村 民 利 益 (7%) 执 行 人 员 态 度 恶 劣 (7%) ( 见 图 ) 在 问 到 对 当 前 改 造 政 策 执 行 现 状 的 看 法 时, 统 计 结 果 表 明, 认 为 改 造 政 策 执 行 效 果 好 的 有 8 人 (8.37%), 认 为 效 果 不 好 的 合 计 77 人 (78.57%) 在 这 77 人 中, 有 5 人 认 为 问 题 在 于 执 行 力 度 不 够,8 人 认 为 政 策 执 行 时 强 制 性 太 强, 让 人 难 以 接 受,7 人 认 为 效 3 参 见 山 西 省 国 土 资 源 厅 官 方 网 站 资 料 来 源 : 太 原 城 中 村 改 造 业 务 知 识 培 训 班 材 料 汇 集 关 于 事 件 的 详 细 经 过, 参 见 新 浪 网 报 道 8

4 果 不 好 的 原 因 不 在 执 行 上, 而 是 政 策 本 身 有 问 题 ( 见 图 ) 综 合 以 上 调 查 数 据 我 们 不 难 看 出, 太 原 的 城 中 村 改 造 工 作 赢 得 了 接 近 半 数 民 众 的 支 持 和 配 合, 但 改 造 工 作 中 出 现 的 政 策 变 通 损 害 村 民 利 益 执 行 人 员 态 度 恶 劣 等 问 题 大 大 降 低 了 民 众 对 城 中 村 改 造 的 认 同 度 目 前, 仅 有 不 到 两 成 (8.37%) 的 民 众 对 改 造 效 果 持 满 意 态 度 现 实 情 况 表 明 : 太 原 的 城 中 村 改 造 虽 然 取 得 了 一 定 的 成 效, 但 存 在 的 问 题 也 令 人 堪 忧, 其 绩 效 距 离 民 众 的 心 里 预 期 仍 有 较 大 差 距 二 机 制 缺 陷 分 析 公 共 政 策 的 执 行 不 能 取 得 预 期 的 效 果, 对 于 这 个 问 题, 政 策 学 者 给 出 了 诸 多 解 释 框 架 和 理 论 模 型 45F, 其 中 尤 以 美 国 学 者 马 兹 曼 尼 安 萨 巴 蒂 尔 提 出 的 模 型 最 为 完 备 ( 见 图 3) 图 3: 马 兹 曼 尼 安 萨 巴 蒂 尔 模 型 46F A 问 题 的 可 处 理 性 现 行 有 效 的 理 论 和 技 术 标 的 团 体 行 为 的 多 样 性 3 标 的 团 体 占 人 口 的 比 重 4 标 的 团 体 行 为 需 要 调 试 的 幅 度 B 政 策 本 身 的 规 制 能 力 C 政 策 本 身 之 外 的 变 量 明 确 而 一 致 的 政 策 指 令 社 会 经 济 环 境 和 技 术 政 策 本 身 含 有 的 因 果 论 传 媒 对 问 题 关 注 的 持 续 3 最 具 充 代 分 表 的 性 财 的 研 政 究 资 有 源 : 过 程 模 型 (Smith,973) 系 统 模 型 (Meter 3 公 and 众 的 Horn,975) 支 持 互 动 调 试 模 型 (McLaughlin,976) 循 环 模 型 (Rein and Rabinovitz,978) 综 合 模 型 (Mazmanian and Sabatier,979) 等 4 参 执 见 行 钱 机 再 构 见 间 : 与 现 机 代 构 公 共 内 政 部 策 的 学 层, 级 南 性 京 整 师 合 范 大 学 出 版 社,007 4 年 支, 持 第 群 体 的 态 度 页 与 资 源 5 资 料 执 来 行 源 机 :Paul 关 的 Sabatier 决 定 性 and 规 划 Daniel Mazmanian."Implementation 5 and Public 监 督 机 Policy: 关 的 A 支 Framework 持 of Analysis" Policy Study Journal,Vol.8,No.4 ( ).p54 6 征 募 执 行 的 人 员 6 执 行 人 员 的 工 作 热 情 与 领 导 艺 术 7 公 众 参 与 的 可 能 83

5 D 政 策 执 行 过 程 的 各 阶 段 执 行 主 体 标 的 集 团 对 政 3 政 策 产 出 4 对 政 策 产 出 所 5 政 策 的 政 策 产 出 策 产 出 的 接 受 的 实 际 影 响 知 觉 到 的 影 响 的 必 要 修 正 由 图 可 见, 两 位 学 者 追 溯 了 影 响 政 策 执 行 的 三 大 类 因 素 : 政 策 问 题 的 特 性 政 策 本 身 的 因 素 政 策 以 外 的 因 素, 这 基 本 上 涵 盖 了 影 响 政 策 执 行 的 全 部 变 量 以 这 一 模 型 为 主 要 依 据 并 结 合 其 他 学 者 的 相 关 论 述, 我 们 把 政 策 执 行 效 果 不 理 想 的 原 因 归 结 为 政 策 制 定 的 失 误 政 策 本 身 的 弊 端 政 策 执 行 的 偏 差 三 大 方 面 ( 见 图 4) 图 4: 政 策 执 行 失 败 的 原 因 A 政 策 制 定 的 失 误 缺 乏 依 据 ( 理 论 事 实 心 理 经 验 ) 违 背 基 本 原 则 ( 可 行 性 原 则 整 体 性 原 则 持 续 性 原 则 ) 3 忽 视 科 学 方 法 ( 无 调 查 研 究, 拍 脑 袋 决 策 按 领 导 意 图 办 事, 缺 乏 公 共 参 与 ) B 政 策 自 身 的 弊 端 C 政 策 执 行 的 偏 差 政 策 不 合 理 目 标 不 具 体 3 政 策 不 配 套 4 政 策 不 稳 定 执 行 部 门 组 织 机 构 不 合 理 监 督 不 力 3 政 策 执 行 资 源 缺 乏 4 执 行 人 员 素 质 低 下 下 面, 我 们 就 对 太 原 城 中 村 改 造 政 策 的 这 3 个 方 面 分 别 进 行 考 察, 看 看 究 竟 是 哪 些 环 节 存 在 缺 陷 并 影 响 到 了 改 造 政 策 执 行 的 效 果 ( 一 ) 政 策 制 定 任 何 公 共 政 策 都 是 为 了 解 决 特 定 的 问 题 而 制 定 出 来 的, 对 这 个 特 定 问 题 的 判 断 是 关 系 到 政 策 成 败 的 重 要 因 素 如 第 一 部 分 所 述, 太 原 委 政 府 视 野 中 的 城 中 村 是 扰 乱 城 总 体 规 划 布 严 重 影 响 容 貌 社 会 治 安 混 乱 的 脏 乱 差 地, 对 其 进 行 改 造 是 改 变 84

6 太 原 城 面 貌 完 善 太 原 城 功 能 提 升 太 原 城 形 象 的 一 项 重 要 战 略 任 务 政 府 方 面 坚 持 认 为, 改 造 政 策 是 着 眼 于 太 原 城 发 展 的 现 实 而 制 定 的, 既 具 有 充 分 的 依 据, 也 符 合 公 共 政 策 制 定 的 基 本 原 则, 大 方 向 上 的 正 确 性 是 毋 庸 置 疑 的 47F 然 而 城 中 村 改 造 并 不 是 政 府 单 方 面 的 行 为, 它 牵 涉 到 5 万 城 中 村 居 民 的 住 房 就 业 社 保 等 切 身 利 益, 倘 若 作 为 标 的 团 体 的 城 中 村 居 民 不 认 同 政 府 方 面 的 这 一 判 断, 那 就 意 味 着 政 策 制 定 就 出 现 了 重 大 偏 差 于 是, 我 们 自 然 要 关 心 城 中 村 居 民 对 城 中 村 的 基 本 看 法 及 改 造 意 向 为 此, 我 们 在 问 卷 中 列 举 了 关 于 城 中 村 的 7 种 说 法 48F 5 之 间 标 注 49F3, 统 计 结 果 如 图 5:, 让 居 民 根 据 认 同 程 度 在 图 中 7 条 曲 线 由 左 上 向 右 下 倾 斜 的 趋 势 表 明 : 生 活 在 城 中 村 的 村 民 大 都 对 现 状 感 到 不 满, 认 为 需 要 对 城 中 村 进 行 改 造 ; 城 中 村 改 造 是 顺 应 民 众 要 求 的 工 程, 具 有 广 泛 的 群 众 基 础 ; 政 府 在 政 策 问 题 的 确 认 这 一 点 上 没 有 出 现 失 误, 改 造 政 策 的 方 向 是 正 确 的 但 是, 当 被 问 及 政 府 的 改 造 政 策 在 多 大 程 度 上 听 取 了 居 民 的 意 见? 时,66.33% 的 受 访 者 的 回 答 是 没 有 听 取, 我 们 根 本 没 有 参 与 政 策 制 定, 目 前 的 改 造 政 策 不 符 合 我 们 的 利 益 而 认 为 听 取 了, 政 策 完 全 反 映 了 我 们 的 利 益 的 只 占 5% 我 们 在 与 城 中 村 居 民 的 交 流 中 发 现, 对 于 完 全 由 政 府 操 纵 制 定 的 改 造 政 策 能 否 代 表 公 众 的 利 益, 他 们 普 遍 持 怀 疑 态 度 由 此 可 见, 公 众 参 与 的 缺 失 使 得 改 造 政 策 的 合 法 性 权 威 性 大 打 折 扣, 这 也 为 后 来 政 策 执 行 时 村 民 对 执 行 人 员 的 不 信 任 不 合 作 埋 下 了 伏 笔 ( 二 ) 政 策 本 身 政 策 的 合 理 性 理 想 的 政 策 应 该 符 合 事 物 发 展 的 客 观 规 律, 代 表 民 众 的 根 本 利 益 不 符 合 大 多 数 民 众 的 这 一 点 在 我 们 与 迎 泽 城 建 部 门 负 责 人 的 访 谈 中 得 到 了 印 证, 在 访 谈 过 程 中 他 一 直 努 力 让 我 们 确 信 太 原 城 中 村 改 造 的 必 要 性 和 政 策 方 向 的 正 确 性 详 情 参 见 附 录 : 访 谈 记 录 这 7 种 说 法 分 别 是 : 违 章 建 筑 很 多, 严 重 影 响 了 容 貌 ; 卫 生 状 况 很 差, 污 染 严 重, 居 住 环 境 恶 劣 ;3 治 安 状 况 很 差, 生 活 在 这 里 缺 乏 安 全 感 ;4 交 通 水 电 医 疗 娱 乐 等 基 础 设 施 严 重 缺 乏 ;5 日 常 管 理 处 于 真 空 状 态, 村 庄 整 体 规 划 混 乱 ;6 城 中 村 是 城 中 脏 乱 差 的 地 ;7 对 城 中 村 需 要 进 行 彻 底 的 改 造 3 其 中, 代 表 太 对 了, 我 完 全 同 意 ; 代 表 有 道 理, 我 基 本 同 意 ; 3 代 表 不 好 说, 我 不 发 表 意 见 ; 4 代 表 不 对, 我 不 同 意 5 代 表 完 全 错 误, 我 强 烈 反 对 85

7 愿 望 利 益 与 要 求 的 公 共 政 策 显 然 缺 乏 合 理 性, 是 注 定 要 失 败 的 我 们 设 计 的 调 查 问 卷 的 第 三 部 分 是 居 民 对 改 造 政 策 的 看 法, 统 计 结 果 显 示, 这 一 部 分 的 几 道 题 目 有 一 个 共 同 点 : 明 确 反 对 的 极 少, 但 支 持 者 都 更 关 注 自 身 权 益 的 保 障 比 如, 当 问 及 对 于 建 筑 拆 迁 的 政 策 的 看 法 时, 近 半 数 (49%) 的 村 民 表 示 虽 然 赞 成, 但 目 前 的 补 偿 不 够 ; 再 比 如, 对 于 政 府 向 农 民 征 地, 得 票 率 最 高 的 三 个 选 项 依 次 是 支 持 这 一 政 策, 但 是 征 地 费 太 低 (9%) 农 民 的 权 益 得 不 到 保 障, 损 失 了 太 多 (9%) 政 府 在 征 地 后 没 有 为 农 民 安 排 就 业 出 路 (8%), 而 表 示 很 合 理, 应 该 服 从 的 仅 占 8% 与 此 形 成 鲜 明 对 照 的 是, 户 籍 改 造 政 策 的 支 持 率 高 达 56%, 因 为 多 数 村 民 认 为 农 业 户 口 转 变 为 非 农 业 户 口 会 为 子 女 上 学 带 来 好 处 上 述 情 况 表 明, 虽 然 城 中 村 改 造 在 整 体 上 是 符 合 民 众 利 益 的, 但 是 一 些 具 体 政 策 损 害 了 民 众 的 利 益, 这 大 大 降 低 了 民 众 对 城 中 村 改 造 的 认 同 度, 也 给 政 策 的 顺 利 执 行 带 来 了 困 难 目 标 的 明 确 性 政 策 目 标 是 定 性 与 定 量 的 结 合 形 态, 是 拟 定 政 策 方 案 的 依 据, 它 必 须 是 具 体 而 明 确 的, 否 则 其 后 的 政 策 过 程 便 难 以 顺 利 进 行 然 而, 太 原 的 城 中 村 改 造 只 有 一 个 大 体 的 政 策 方 向, 至 今 也 没 有 一 个 明 确 的 路 线 图 调 查 问 卷 的 统 计 数 据 显 示, 有 8% 的 村 民 认 为 太 原 的 城 中 村 改 造 目 标 不 够 明 确 小 井 峪 街 办 的 工 作 人 员 也 向 我 们 表 示 : 在 城 中 村 改 造 的 政 策 上, 一 直 都 没 有 明 确 的 规 定 和 具 体 的 条 例 去 引 导 各 村 进 行 改 造, 而 只 是 提 出 了 一 个 框 架 一 个 构 想, 放 到 下 面 让 各 家 根 据 情 况 具 体 进 行, 但 是 这 样 的 政 策 给 并 没 有 太 大 的 帮 助 50F 3 政 策 的 稳 定 性 公 共 政 策 一 旦 制 定 出 来, 就 要 保 持 相 对 稳 定 的 一 段 时 期, 不 能 频 繁 变 化 朝 令 夕 改, 否 则 只 能 造 成 政 策 执 行 过 程 困 难 重 重 城 建 部 门 负 责 人 在 向 我 们 谈 及 这 一 问 题 时 曾 指 出 : 太 原 出 台 的 有 些 改 造 政 策 随 意 性 太 强, 总 是 不 断 修 改, 这 些 不 严 肃 的 政 策 没 有 权 威 性 和 约 束 力, 大 大 影 响 了 执 行 效 果 以 城 中 村 改 制 后 居 民 社 会 保 障 政 策 为 例,003 年 出 台 的 关 于 加 快 城 中 村 改 造 的 意 见 第 三 条 第 八 款 规 定 : 原 村 民 改 制 后 可 按 城 居 民 参 保 规 定 办 理 而 008 年 的 太 原 城 中 村 改 造 管 理 试 行 办 法 第 二 十 五 条 却 规 定 : 城 中 村 改 制 后, 原 村 民 应 当 依 法 参 加 社 会 保 险, 社 会 保 险 费 由 改 制 后 的 经 济 组 织 和 原 村 民 个 人 按 比 例 承 担 5F ( 三 ) 政 策 执 行 执 行 部 门 组 织 机 构 任 何 政 策 的 实 施 都 必 须 依 赖 于 一 定 的 组 织 机 构 来 承 担, 没 有 健 全 的 组 织 机 构, 就 不 可 能 有 效 地 执 行 政 策 方 案 实 现 政 策 目 标 合 理 的 组 织 结 构 要 求 根 据 政 策 预 期 的 目 标 和 任 务, 科 学 地 规 划 和 设 置 各 个 职 能 部 门, 然 后 进 行 有 效 的 指 挥 与 协 调, 将 执 行 系 统 内 的 各 个 环 节 各 个 要 素 联 结 成 一 个 有 机 的 整 体 但 是, 我 们 在 调 研 中 发 现, 太 原 城 中 村 改 造 政 策 的 执 行 部 门 组 织 结 构 上 存 在 着 严 重 的 问 题 ( 见 图 6) 参 见 附 录 : 访 谈 记 录 太 原 城 中 村 改 造 管 理 试 行 办 法 ( 以 下 简 称 办 法 ) 是 太 原 政 府 出 台 的 距 今 最 近 的 一 个 关 于 城 中 村 改 造 的 纲 领 性 文 件, 鉴 于 其 重 要 地 位, 我 们 将 其 收 录 于 附 录 3 本 文 以 下 所 有 引 用 该 办 法 的 内 容 将 不 再 赘 注, 请 读 者 一 并 参 考 附 录 3 86

8 图 6: 太 原 城 中 村 改 造 工 作 部 门 组 织 结 构 示 意 领 导 组 城 改 办 建 发 教 公 民 财 农 计 国 规 房 劳 法 执 卫 政 府 ( 管 委 会 ) 管 改 育 安 政 政 业 生 土 划 地 保 制 法 生 委 委 委 办 城 改 办 建 发 教 公 民 财 农 计 国 规 房 劳 法 执 卫 管 改 育 安 政 政 业 生 土 划 地 保 制 法 生 委 委 委 办 城 中 村 改 造 上 图 中, 领 导 组 即 太 原 城 中 村 改 造 工 作 协 调 领 导 组, 是 全 城 中 村 改 造 工 作 的 领 导 机 构 据 了 解, 该 领 导 组 组 长 由 太 原 长 担 任, 图 中 所 示 的 5 个 直 部 门 的 主 要 负 责 人 任 成 员, 可 见 其 规 格 之 高 领 导 组 的 主 要 工 作 方 式 是 双 月 一 次 的 例 会 5F, 实 行 集 中 办 公 会 议 审 批 办 法 规 定, 凡 会 议 决 定 的 事 项, 直 机 关 和 各 经 济 管 委 会 都 必 须 按 要 求 及 时 办 结 我 们 不 难 发 现, 领 导 组 居 于 各 执 行 部 门 之 上, 具 有 权 威 的 领 导 地 位 和 强 大 的 政 策 根 据 并 城 改 字 [008]6 号 文 件, 领 导 组 例 会 于 008 年 6 月 9 日 以 后 改 为 每 月 召 开 一 次 87

9 执 行 能 力 然 而 它 的 职 能 主 要 是 负 责 全 改 造 工 作 的 整 体 统 筹, 基 本 上 不 解 决 具 体 问 题 53F 承 担 这 些 琐 碎 的 日 常 工 作 的 是 它 下 设 的 办 公 室, 也 就 是 城 改 办 可 是 城 改 办 的 规 格 就 没 有 领 导 组 那 么 高 了 它 设 在 建 管 委, 与 建 管 委 是 一 套 班 子 两 块 牌 子, 由 委 组 织 部 从 城 建 和 农 业 系 统 抽 调 骨 干 担 任 办 公 室 常 务 副 主 任 和 各 处 处 长 54F 由 此 可 见, 它 与 其 他 直 部 门 之 间 是 平 级 的, 对 各 实 权 单 位 没 有 实 际 的 领 导 权, 而 只 是 一 个 组 织 协 调 机 构 5F3 一 级 的 情 况 与 一 级 基 本 类 似 : 政 府 ( 管 委 会 ) 负 责 本 辖 的 改 造, 具 体 工 作 由 城 改 办 组 织 实 施, 但 城 改 办 对 直 各 行 政 部 门 亦 无 实 际 领 导 权 事 流 程 56F4 那 么, 改 造 工 作 的 实 际 权 力 掌 握 在 哪 个 部 门 的 手 中 呢? 我 们 不 妨 看 看 一 些 具 体 事 务 的 办 ( 见 图 ) 图 7: 太 原 城 中 村 土 地 资 料 备 案 流 程 申 请 单 位 城 改 办 政 府 ( 管 委 城 改 办 抄 送 提 出 申 请 国 土 审 核 会 ) 核 准 备 案 图 8: 城 中 村 改 造 建 设 项 目 立 项 审 批 流 程 规 划 申 请 单 位 提 出 申 请 城 改 办 审 核 并 出 具 意 见 图 9: 城 中 村 改 造 建 设 项 目 供 地 审 批 流 程 57F 5 发 改 委 办 理 立 项 审 批 手 续 申 请 单 位 申 请 供 地 审 查 意 见 城 改 办 审 核 并 出 具 意 见 图 0: 城 中 村 改 造 专 项 补 贴 资 金 审 批 流 程 政 大 厅 办 理 土 地 供 地 手 续 申 请 单 位 政 府 ( 管 委 城 改 办 审 政 府 财 政 提 以 出 上 申 四 请 幅 图 表 明, 会 ) 城 出 改 具 办 意 见 政 府 核 政 出 府 具 ( 意 管 见 委 会 ) 往 往 审 只 批 负 责 审 核 和 出 具 拨 意 款 见, 而 具 体 事 务 的 办 结 权 则 分 别 归 属 规 划 发 改 委 国 土 资 源 财 政 这 些 职 能 据 此 判 断, 办 法 第 五 条 对 其 职 权 是 这 样 规 定 的 : 负 责 领 导 部 署 全 城 中 村 改 造 工 作 ; 制 定 城 中 村 改 造 的 政 策 措 施 规 划 计 划 及 整 体 方 案 ; 确 定 城 中 村 的 改 造 村 名 单 ; 考 核 各 ( 管 委 会 ) 和 直 各 有 关 职 能 部 门 的 城 中 村 改 造 工 作 ; 研 究 解 决 城 中 村 改 造 中 的 重 大 问 题 城 改 办 内 设 综 合 计 划 处 规 划 建 设 处 社 会 事 务 处 法 规 调 研 处 四 个 办 事 机 构 3 办 法 第 六 条 规 定 : 太 原 城 中 村 改 造 工 作 协 调 领 导 组 办 公 室 负 责 拟 定 城 中 村 改 造 有 关 政 策 ; 组 织 编 制 城 中 村 改 造 专 项 规 划 ; 提 出 城 中 村 改 造 中 长 期 计 划 年 度 计 划, 下 达 城 中 村 改 造 规 划 编 制 计 划 ; 确 定 城 中 村 名 录 ; 审 定 各 城 中 村 改 造 建 设 方 案 ; 对 城 中 村 改 造 项 目 进 行 备 案 管 理 ; 进 行 城 中 村 改 造 宣 传 培 训 调 研 工 作 ; 指 导 督 查 协 调 各 政 府 ( 管 委 会 ) 和 直 各 有 关 部 门 城 中 村 改 造 工 作 因 此, 在 图 6 中 我 们 把 城 改 办 与 直 部 门 之 间 的 箭 头 标 注 为 虚 线, 表 示 其 无 实 际 领 导 权, 下 同 4 图 均 摘 自 太 原 城 中 村 改 造 办 事 指 南 5 申 请 单 位 在 申 请 时 需 提 交 以 下 资 料 : 申 请 报 告 和 申 请 表 ( 用 以 说 明 拟 建 项 目 工 程 地 点 功 能 性 质 ) 村 庄 全 部 土 地 所 有 权 证 及 附 图 ( 必 须 加 盖 国 土 部 门 公 章 ) 建 设 用 地 :500 现 状 地 形 图 ( 申 请 者 应 在 图 上 标 注 土 地 使 用 证 件 的 用 地 界 限 拟 建 工 程 的 用 地 界 线 和 建 设 工 程 的 位 置 ) 88

10 太 原 城 中 村 改 造 工 作 的 实 际 权 力 是 掌 握 在 两 级 各 职 能 部 门 的 手 中 的 由 于 城 中 村 改 造 是 一 个 系 统 的 综 合 的 政 工 程, 牵 涉 到 的 职 能 部 门 非 常 多, 因 此 行 政 部 门 之 间 的 协 调 配 合 就 十 分 重 要 但 是 如 前 所 述, 由 于 城 改 办 领 导 能 力 的 明 显 不 足, 整 个 太 原 的 城 中 村 改 造 缺 乏 一 个 有 力 的 领 导 机 构 去 统 一 部 署 协 调 各 部 门 行 动 这 就 导 致 各 部 门 在 本 位 主 义 的 影 响 下 各 行 其 是 各 自 为 政, 大 大 影 响 了 行 政 效 率 据 东 太 堡 村 贾 书 记 介 绍, 村 委 会 提 出 一 个 建 设 规 划, 在 各 个 部 门 之 间 转 来 转 去, 有 时 甚 至 需 要 一 两 年 才 能 批 下 来 太 原 公 务 系 统 目 前 流 传 着 一 份 申 请 书 上 盖 了 78 个 章 的 笑 话, 或 许 太 原 城 中 村 改 造 效 果 不 理 想 的 症 结 就 隐 藏 在 这 个 笑 话 背 后 除 此 之 外, 我 们 还 发 现 了 太 原 的 行 政 部 门 效 率 低 下 的 另 一 个 原 因 : 行 政 部 门 纵 横 组 织 结 构 十 分 不 合 理, 带 来 了 权 力 分 割 的 重 大 弊 端 纵 向 上, 行 政 部 门 层 级 过 多 阻 滞 了 政 策 自 上 而 下 的 贯 通 就 拿 一 级 的 城 改 办 来 说, 它 在 业 务 上 受 领 导 组 和 城 改 办 的 领 导, 在 组 织 上 又 要 受 到 政 府 的 领 导, 既 没 有 办 事 职 能, 又 没 有 对 职 能 部 门 的 实 际 领 导 权, 其 存 在 的 唯 一 意 义 似 乎 就 是 在 各 类 文 件 上 多 盖 一 个 章 使 得 本 可 以 简 化 的 办 事 程 序 变 得 复 杂 这 种 机 构 的 大 量 存 在 一 来 影 响 了 办 事 效 率 横 向 上, 同 级 执 行 部 门 之 间 分 工 不 合 理 权 责 关 系 划 分 不 明 确, 最 典 型 的 表 现 就 是 很 多 部 门 都 设 有 业 务 性 质 类 似 的 机 构 比 如, 太 原 建 管 委 下 设 城 管 处, 其 职 能 与 太 原 政 管 理 就 多 有 重 合 之 处 58F 设 的 综 合 规 划 处 也 有 权 力 交 叉 59F ; 再 比 如, 太 原 规 划 下 设 的 规 划 用 地 处 与 国 土 资 源 下 这 种 由 于 权 责 划 分 不 清 带 来 的 事 权 冲 突 往 往 有 两 种 结 果 : 有 利 益 可 图 的 时 候, 相 关 部 门 争 相 抢 着 去 行 使 权 力 ; 要 承 担 责 任 义 务 的 时 候, 相 关 部 门 就 开 始 扯 皮 推 诿 踢 皮 球 综 上, 由 于 缺 乏 有 力 的 领 导 机 构, 加 之 行 政 部 门 纵 横 组 织 结 构 不 合 理, 太 原 的 城 中 村 改 造 形 成 了 错 综 复 杂 的 权 力 交 叉 网, 这 对 政 策 执 行 产 生 了 极 其 不 利 的 影 响 政 策 执 行 监 督 受 各 种 因 素 的 影 响, 政 策 执 行 有 可 能 会 偏 离 原 有 的 政 策 目 标 或 违 背 原 有 的 政 策 方 案 因 此, 为 了 保 证 政 策 系 统 的 顺 利 运 行 提 高 政 策 执 行 的 质 量, 就 必 须 对 政 策 执 行 过 程 加 以 监 督 和 控 制 按 照 监 督 主 体 的 不 同, 我 们 可 以 把 政 策 执 行 监 督 分 为 内 部 监 督 与 外 部 监 督 内 部 监 督 就 太 原 建 管 委 下 设 的 城 管 处 的 主 要 职 责 有 指 导 协 调 全 容 环 境 园 林 绿 化 政 设 施 等 方 面 管 理 工 作 ; 指 导 城 容 环 境 综 合 整 治 和 城 建 监 察 工 作, 负 责 城 管 理 综 合 执 法 工 作 而 太 原 政 管 理 行 使 对 全 道 路 桥 涵 排 水 河 道 防 洪 道 路 照 明 污 水 处 理 等 政 工 程 建 设 和 政 设 施 维 护 管 理 职 能 可 见 两 者 都 有 对 政 设 施 的 管 理 权 参 见 太 原 政 府 网 站 太 原 规 划 下 设 的 规 划 用 地 处 拥 有 受 理 建 设 用 地 规 划 申 请, 核 定 其 用 地 位 置 界 限 土 地 使 用 性 质 和 建 设 内 容, 提 供 规 划 设 计 条 件, 核 发 建 设 用 地 规 划 许 可 证 ; 调 整 规 划 用 地 位 置 和 界 限 增 减 用 地 面 积 改 变 土 地 使 用 性 质 等 职 能 而 太 原 国 土 资 源 下 设 的 综 合 规 划 处 则 负 责 组 织 编 制 国 土 规 划 土 地 利 用 总 规 划 矿 产 资 源 总 体 规 划 ; 参 与 报 省 人 民 政 府 及 国 务 院 审 批 的 城 总 体 规 划 的 审 核 ; 参 与 建 设 用 地 预 审 和 非 农 建 设 项 目 可 行 性 论 证 参 见 89

11 是 行 政 系 统 内 部 进 行 的 监 督, 它 主 要 包 括 上 级 部 门 对 下 级 部 门 的 监 督 下 级 对 上 级 的 非 约 束 性 监 督 平 行 机 构 之 间 的 监 督 专 门 机 构 ( 税 务 工 商 审 计 等 ) 的 监 督 委 托 与 受 委 托 机 构 之 间 的 监 督 等 ; 外 部 监 督 主 要 指 权 力 机 关 司 法 机 关 政 党 社 会 团 体 社 会 公 众 对 行 政 机 关 的 监 督 60F 通 过 调 查, 我 们 发 现 太 原 的 政 策 执 行 监 督 机 制 有 以 下 弊 端 : 就 内 部 监 督 来 说, 首 先 是 城 改 办 对 职 能 部 门 的 约 束 力 不 足 众 所 周 知, 在 我 国 当 前 的 政 治 环 境 下, 行 政 监 督 对 权 力 具 有 较 大 的 依 附 性, 有 效 的 监 督 必 须 有 实 际 的 权 力 作 支 撑 比 如, 在 我 国 上 级 行 政 机 关 对 其 所 属 的 部 门 和 下 级 行 政 机 关 的 监 督 就 较 为 有 效, 因 为 上 级 机 关 控 制 着 下 级 单 位 的 领 导 权 财 务 权 和 人 事 任 免 权, 对 其 有 绝 对 性 的 支 配 权 但 是, 如 果 没 有 这 种 权 力 作 后 盾, 有 效 的 监 督 是 很 难 实 现 的 根 据 关 于 加 快 推 进 城 中 村 改 造 的 实 施 意 见 ( 并 发 [006]4 号 ), 城 改 办 与 直 各 职 能 部 门 之 间 形 成 委 托 关 系, 被 委 托 方 受 委 托 部 门 的 监 管 指 导, 这 就 是 说 城 改 办 是 职 能 部 门 的 监 督 主 体 之 一 但 我 们 在 前 面 已 经 提 到, 城 改 办 与 直 职 能 部 门 之 间 在 地 位 上 是 平 级 的 机 构, 它 对 行 使 行 政 管 理 权 和 执 法 权 的 职 能 部 门 基 本 上 没 有 什 么 约 束 力, 这 就 导 致 其 监 督 力 度 的 不 足 其 次, 政 府 监 察 机 关 独 立 性 不 够 导 致 监 督 效 力 低 下 太 原 监 察 机 构 的 现 行 体 制 是 双 重 领 导 体 制, 各 级 监 察 既 受 到 上 级 机 构 领 导, 又 受 到 同 级 党 委 和 政 府 的 领 导, 在 这 种 体 制 下, 监 督 主 体 ( 监 察 ) 与 监 督 对 象 ( 职 能 部 门 ) 同 存 于 一 个 组 织 单 元 之 中, 监 督 主 体 甚 至 要 受 到 监 督 对 象 的 牵 制 6F 难 得 到 保 障, 其 监 督 的 有 效 性 自 然 很 就 外 部 监 督 来 说, 首 先 是 权 力 机 关 的 监 督 权 没 有 得 到 充 分 发 挥 作 为 国 家 权 力 机 关, 各 级 人 民 代 表 大 会 对 行 政 机 关 和 人 员 的 监 督 权 是 宪 法 规 定 的 权 力, 不 仅 具 有 重 要 的 政 治 意 义, 而 且 其 作 用 是 可 以 得 到 切 实 发 挥 的 但 是, 目 前 各 级 人 大 的 监 控 多 停 留 于 人 大 代 表 视 察 等 表 面 活 动, 形 式 大 于 内 容 而 且 由 于 我 国 没 有 专 门 的 监 督 法, 这 类 监 督 实 施 起 来 缺 乏 具 体 的 标 准 和 依 据, 这 些 都 影 响 了 人 大 监 督 作 用 的 发 挥 6F3 其 次, 公 众 对 政 策 执 行 过 程 的 监 督 力 度 过 弱 从 理 论 上 讲, 公 众 是 最 广 泛 的 监 督 主 体, 公 众 监 督 的 地 位 和 作 用 是 其 他 监 督 方 式 不 可 替 代 的 但 就 太 原 的 现 实 来 看, 公 众 对 城 中 村 改 造 政 策 执 行 过 程 的 监 督 的 力 度 还 是 很 弱 的 我 们 在 东 太 堡 村 走 访 时 发 现 很 多 村 民 都 怀 疑 村 干 部 在 改 造 过 程 中 有 贪 污 行 为, 比 如 一 位 老 大 娘 向 我 们 反 映 太 原 的 房 屋 拆 迁 补 偿 标 准 是 元 /m, 但 到 了 他 们 手 里 就 成 了 00 元 /m, 她 怀 疑 一 部 分 钱 被 村 干 部 截 留 了 但 是 当 我 们 问 她 是 如 何 处 理 这 个 问 题 时, 她 的 回 答 却 是 没 有 采 取 任 何 行 动, 因 为 一 来 她 不 知 道 到 什 么 地 方 去 反 映, 二 来 她 认 为 即 使 反 映 了 也 解 决 不 了 这 个 问 题, 甚 至 会 因 此 得 罪 村 干 部 乃 至 遭 到 打 击 报 复 这 个 案 例 说 明, 尽 管 村 民 有 参 与 监 督 的 意 识, 但 依 旧 缺 乏 行 使 监 督 权 的 有 效 手 段 在 我 们 的 调 查 问 卷 中, 对 您 如 何 表 示 对 政 策 执 行 的 不 满 这 一 问 题,49 名 受 访 者 的 选 择 情 况 如 下 :( 见 图 ) 3 参 见 刘 丽 霞 主 编 : 公 共 政 策 分 析, 东 北 财 经 大 学 出 版 社,006 年, 第 49 5 页 比 如, 监 察 不 仅 要 接 受 委 政 府 的 领 导, 其 办 公 经 费 还 要 由 财 政 拨 付 参 见 马 海 涛 温 来 成 主 编 : 公 共 政 策 学, 中 国 财 政 经 济 出 版 社,006 年, 第 6 页 90

12 上 图 中 最 多 的 3 个 选 项 依 次 为 向 当 地 有 关 部 门 反 映 (30.6%) 与 政 策 执 行 人 员 理 论 (.45%) 向 新 闻 媒 体 反 映, 以 求 得 社 会 的 广 泛 关 注 (.45%), 而 选 择 上 访 的 只 有 4 人 (8.6%) 这 表 明 : 目 前 村 民 对 政 策 执 行 过 程 的 不 满 主 要 是 向 基 层 部 门 反 映, 但 基 层 职 能 部 门 作 为 政 策 执 行 者, 更 多 的 情 况 下 是 对 政 策 执 行 进 行 解 释 和 维 护 而 不 是 审 查 和 追 责, 而 基 层 监 察 部 门 对 同 级 的 行 政 职 能 部 门 的 追 责 能 力 又 十 分 低 下 这 些 因 素 共 同 导 致 了 民 众 对 政 策 执 行 的 监 督 起 不 到 显 著 效 果 的 现 状 3 政 策 执 行 资 源 俗 话 说 巧 妇 难 为 无 米 之 炊, 在 场 经 济 条 件 下, 政 策 的 执 行 越 来 越 仰 赖 经 费 倘 若 政 策 执 行 机 构 和 人 员 缺 乏 足 够 的 财 力 资 源, 再 明 确 的 政 策 目 标 再 详 实 的 政 策 方 案 都 是 空 中 楼 阁 因 此, 公 共 政 策 要 想 达 到 预 定 的 效 果, 必 须 有 足 够 财 政 资 源 作 支 撑 太 原 城 中 村 改 造 涉 及 房 屋 拆 迁 城 社 建 设 公 共 设 施 建 设 居 民 社 会 保 障 等 诸 多 工 程, 其 中 每 一 项 都 需 要 大 量 资 金 投 入 东 太 堡 村 村 委 会 贾 主 任 为 我 们 算 了 这 样 一 笔 账 : 该 村 常 住 人 口 近 3000 人, 土 地 3600 多 亩, 其 中 有 60% 都 是 宅 基 地, 如 果 完 全 落 实 拆 一 还 一 的 标 准, 需 要 还 建 近 440 万 m 的 新 房 子, 按 照 一 般 的 房 屋 造 价 标 准, 仅 这 一 项 工 程 造 价 就 至 少 要 0 亿 元, 可 见 城 中 村 改 造 对 资 金 有 着 多 么 巨 大 的 需 求 关 于 太 原 城 中 村 改 造 经 费 来 源, 并 发 [006]4 号 文 件 有 以 下 规 定 :( 城 中 村 ) 规 划 编 制 经 费 由 两 级 财 政 各 承 担 一 半 ; 城 改 办 的 办 公 经 费 由 财 政 根 据 工 作 需 要 统 筹 安 排 63F 不 过 显 而 易 见, 这 两 项 只 是 改 造 费 用 中 很 小 的 一 部 分, 至 于 占 改 造 所 需 资 金 主 要 部 分 的 建 设 费 用, 该 文 件 只 是 简 单 地 规 定 : 组 建 太 原 城 中 村 改 造 场 运 作 实 体, 财 政 部 门 在 资 金 方 面 给 予 大 力 支 持, 但 在 走 访 中 无 论 是 村 干 部 还 是 街 办 工 作 人 员 都 向 我 们 反 映 财 政 部 门 在 资 金 上 的 支 持 力 度 不 够 可 是 财 政 部 门 也 有 自 己 的 苦 衷 : 相 对 于 改 造 所 需 要 的 巨 大 投 资, 财 政 预 算 中 能 用 于 改 造 的 资 金 只 能 说 是 九 牛 一 毛 64F, 所 以 目 前 太 原 城 中 村 改 造 在 实 资 料 来 源 : 太 原 城 中 村 改 造 政 策 汇 编 据 查, 截 止 目 前 太 原 政 府 预 算 中 都 没 有 设 立 城 中 村 改 造 专 项 补 贴 资 金 008 年 太 原 财 政 执 行 一 般 预 算 支 出 为 5.86 亿 元, 其 中 用 于 城 乡 建 设 的 为 9.4 亿, 仅 占 总 支 出 的 6% 左 右, 这 其 中 还 包 括 了 临 泽 西 大 街 扩 建 汾 河 治 理 等 多 个 重 大 项 目 工 程 可 想 而 知, 能 真 正 用 于 城 中 村 改 造 的 资 金 微 乎 其 微 资 料 来 源 : 太 9

13 际 运 作 中 还 是 以 村 集 体 自 行 筹 资 为 主 像 东 太 堡 村 这 种 村 集 体 经 济 实 力 比 较 强 的 城 中 村, 还 有 筹 资 渠 道 进 行 自 我 开 发 65F 为 太 原 城 中 村 改 造 面 临 着 严 重 的 资 金 缺 口 4 执 行 人 员 素 质, 然 而 太 原 绝 大 多 数 城 中 村 都 不 具 备 这 种 实 力 因 此, 我 们 认 政 策 执 行 人 员 是 政 策 实 施 中 的 能 动 因 素, 其 思 想 素 质 知 识 结 构 精 神 状 态 和 工 作 态 度 等 都 会 对 政 策 执 行 效 果 产 生 影 响 首 先, 执 行 人 员 要 具 备 良 好 的 思 想 素 质, 不 能 运 用 公 共 权 力 谋 取 自 身 利 益 公 共 政 策 执 行 是 社 会 资 源 重 新 配 置 和 利 益 再 分 配 的 过 程, 各 种 利 益 矛 盾 在 政 策 执 行 阶 段 由 隐 性 转 为 显 性 在 这 一 过 程 中, 政 策 执 行 者 把 握 着 政 策 执 行 的 裁 量 权, 可 以 通 过 灵 活 的 变 通 使 自 己 获 取 最 大 的 利 益 但 这 种 行 为 往 往 会 侵 害 目 标 群 体 的 利 益, 使 得 公 众 对 政 策 产 生 反 感 情 绪, 甚 至 会 引 发 大 规 模 的 抵 制 调 查 显 示, 在 不 愿 意 配 合 改 造 政 策 执 行 的 49 名 受 访 者 中, 有 9 人 选 择 的 原 因 是 政 策 执 行 时 违 背 了 当 初 的 政 策, 占 到 了 59.8% 这 一 方 面 说 明 村 民 对 政 策 执 行 中 的 扭 曲 与 变 通 非 常 不 满, 另 一 方 面 也 反 映 出 太 原 行 政 队 伍 的 思 想 素 质 有 待 提 高 其 次, 执 行 人 员 要 具 备 良 好 的 知 识 结 构, 特 别 是 较 高 的 政 策 水 平 政 策 执 行 不 是 一 个 简 单 的 照 章 办 事 的 过 程, 政 策 执 行 者 的 主 观 能 动 作 用 对 于 政 策 执 行 成 败 举 足 轻 重 政 策 执 行 人 员 对 每 一 个 执 行 事 项 都 要 根 据 不 同 的 时 间 地 点 和 具 体 情 况, 权 衡 轻 重 斟 酌 缓 急 然 后 做 出 调 试, 这 就 要 求 政 策 执 行 人 员 应 广 泛 地 涉 猎 政 治 学 经 济 学 管 理 学 社 会 学 心 理 学 法 学 等 知 识 领 域 因 为 知 识 结 构 是 工 作 能 力 的 基 础, 只 有 掌 握 了 这 些 基 本 知 识, 才 能 深 刻 理 解 政 策 的 内 容 精 神 和 实 质, 进 而 正 确 的 应 对 政 策 执 行 时 出 现 的 各 种 问 题 而 据 万 柏 林 小 井 峪 街 办 党 政 办 公 室 王 主 任 介 绍, 该 单 位 工 作 人 员 的 文 化 程 度 大 都 为 高 中 到 大 专, 大 学 本 科 以 上 的 不 到 0% 这 种 现 实 基 本 上 代 表 了 太 原 各 街 道 办 事 处 的 整 体 情 况, 也 从 侧 面 反 映 出 太 原 政 策 执 行 队 伍 的 知 识 结 构 和 政 策 水 平 还 有 很 大 的 提 升 空 间 第 三, 执 行 人 员 要 具 备 良 好 的 工 作 态 度 和 积 极 的 工 作 热 情, 这 一 点 在 政 策 执 行 中 占 据 不 容 忽 视 的 地 位 众 所 周 知, 目 标 群 体 对 公 共 政 策 的 认 同 是 政 策 顺 利 执 行 的 重 要 保 证 一 项 政 策 如 果 不 能 为 人 们 真 正 认 同 的 话, 那 么 它 就 很 难 被 人 们 心 悦 诚 服 的 接 受 和 执 行 6F 由 于 政 策 执 行 人 员 是 直 接 与 公 众 打 交 道 的 群 体, 他 们 往 往 就 成 为 了 公 共 政 策 的 化 身, 他 们 工 作 时 的 表 现 甚 至 就 直 接 成 为 了 公 众 对 政 策 的 直 观 感 受 所 以, 要 赢 得 公 众 的 认 同 和 配 合, 工 作 人 员 良 好 的 工 作 态 度 和 积 极 的 工 作 热 情 就 至 关 重 要 调 查 显 示, 在 认 为 改 造 政 策 执 行 效 果 不 好 的 77 人 中,8 人 认 为 原 因 在 于 执 行 时 强 制 性 太 强, 让 人 难 以 接 受, 占 到 了 3.38%; 不 愿 意 配 合 政 策 执 行 的 49 名 受 访 者 中, 有 0 人 选 择 的 原 因 是 执 行 人 员 态 度 恶 劣, 占 到 了 0.4% 执 行 人 员 工 作 态 度 的 重 要 性 从 上 述 两 项 数 据 中 可 窥 一 斑 原 统 计 信 息 网 据 介 绍, 东 太 堡 村 村 集 体 经 济 改 制 后 成 立 了 龙 鼎 集 团, 它 集 房 地 产 开 发 饮 食 服 务 行 业 为 一 体, 资 产 规 模 上 亿 经 济 效 益 较 好 东 太 堡 村 的 新 居 建 设 开 发 和 物 业 管 理 都 由 该 公 司 承 担 参 见 附 录 : 访 谈 记 录 丁 煌 : 政 策 执 行 阻 滞 机 制 及 其 防 治 对 策, 人 民 出 版 社,00 年, 第 64 页 9

14 三 对 策 与 建 议 通 过 第 二 部 分 的 分 析, 我 们 可 以 把 太 原 城 中 村 改 造 政 策 的 执 行 绩 效 不 理 想 的 原 因 归 结 如 下 : 政 策 制 定 过 程 中 公 众 参 与 的 缺 失 ; 政 策 缺 乏 对 公 众 权 益 的 保 障 政 策 目 标 不 明 确 政 策 不 稳 定 损 害 其 权 威 性 ; 政 策 执 行 部 门 组 织 结 构 不 合 理 ; 政 策 执 行 监 督 不 力 ; 政 策 执 行 资 源 不 充 足 ; 执 行 人 员 素 质 有 待 提 高 针 对 这 些 问 题, 我 们 提 出 以 下 对 策 建 议 : ( 一 ) 构 建 公 共 政 策 民 主 参 与 机 制 当 代 中 国 正 处 于 一 个 激 烈 的 社 会 转 型 期 : 一 方 面, 场 经 济 深 刻 地 触 动 着 旧 有 的 经 济 结 构, 各 种 社 会 利 益 在 这 一 过 程 中 不 断 地 进 行 着 分 化 与 重 组 ; 另 一 方 面, 随 着 政 治 文 明 的 进 步 特 别 是 政 治 过 程 朝 着 民 主 化 方 向 的 发 展, 公 众 的 主 体 意 识 已 经 逐 渐 觉 醒, 不 同 的 利 益 群 体 和 社 会 成 员 已 不 再 满 足 于 被 动 地 接 受 政 府 制 定 的 公 共 政 策, 而 是 迫 切 希 望 将 自 己 的 意 志 输 入 到 政 治 系 统 中, 以 使 公 共 政 策 能 够 更 加 充 分 地 代 表 自 身 的 利 益 然 而 调 查 显 示, 在 太 原 城 中 村 改 造 政 策 从 制 定 过 程 中, 公 众 的 参 与 严 重 不 足 公 众 参 与 的 缺 失 不 仅 使 得 改 造 政 策 的 合 法 性 大 打 折 扣, 而 且 大 大 降 低 了 民 众 对 城 中 村 改 造 的 认 同 度, 这 些 都 给 改 造 工 作 的 顺 利 推 进 带 来 了 困 难 因 此, 我 们 认 为 太 原 要 解 决 好 城 中 村 问 题, 就 亟 须 建 立 自 下 而 上 的 制 度 化 利 益 表 达 渠 道, 使 得 政 策 更 好 地 反 映 村 民 的 利 益 要 求 具 体 来 说, 有 以 下 五 点 : 要 充 分 发 挥 基 层 组 织 ( 如 作 为 党 的 基 层 组 织 的 村 党 支 部 作 为 群 众 性 自 治 组 织 的 村 民 委 员 会 ) 和 基 层 民 主 制 度 ( 如 村 民 代 表 会 议 制 度 ) 在 村 民 意 见 表 达 中 的 作 用 各 级 人 大 代 表 和 政 协 委 员 要 切 实 履 行 职 责, 定 期 征 求 村 民 对 于 城 中 村 改 造 的 意 见 并 认 真 总 结, 为 以 后 的 政 策 制 定 提 供 依 据 3 要 利 用 大 众 传 播 ( 报 刊 广 播 影 视 互 联 网 络 等 ) 及 时 性 公 开 性 和 广 泛 性 的 特 点, 使 其 成 为 公 民 发 表 意 见 的 便 捷 窗 口, 为 公 民 参 与 政 治 提 供 更 多 机 会 4 要 拓 宽 公 民 参 与 的 渠 道, 创 新 参 与 方 式 比 如 : 在 政 策 出 台 前 召 开 听 证 会, 听 取 村 民 意 见 ; 邀 请 村 民 代 表 参 与 政 策 方 案 的 制 定 ; 通 过 问 卷 调 查 或 深 入 交 流 搜 集 基 层 群 众 意 见 等 5 努 力 提 高 公 民 参 政 议 政 能 力 虽 然 很 多 公 民 都 有 极 大 的 政 治 参 与 热 情 和 强 烈 的 参 与 愿 望, 但 倘 若 其 素 质 不 高 能 力 有 限 就 会 导 致 参 与 效 率 低 下 这 就 要 求 政 府 加 强 对 公 民 的 教 育 与 培 训, 努 力 培 养 公 民 参 与 公 共 决 策 的 能 力 ( 二 ) 对 改 造 政 策 进 行 跟 踪 式 调 整 所 谓 政 策 调 整, 就 是 政 策 主 体 依 据 政 策 执 行 的 反 馈 情 况, 针 对 政 策 执 行 过 程 中 出 现 的 问 题 对 政 策 做 出 的 某 些 必 要 的 补 充 或 删 减 修 订 或 修 改, 从 而 使 其 更 加 完 善 更 加 科 学 的 动 态 过 程 67F 其 内 容 主 要 是 对 政 策 内 部 各 要 素 各 环 节 的 调 整, 包 括 政 策 问 题 政 策 目 标 政 策 方 案 等 政 策 调 整 实 质 上 是 政 策 的 再 制 定, 政 策 主 体 可 以 通 过 它 来 纠 正 政 策 的 失 误 和 偏 差, 及 时 地 完 善 和 更 新 政 策, 从 而 保 证 政 策 的 有 序 运 行 刘 雪 明 : 政 策 运 行 过 程 研 究, 江 西 人 民 出 版 社,005 年, 第 67 页 93

15 针 对 调 查 中 发 现 的 问 题, 我 们 认 为 太 原 政 府 应 该 对 改 造 政 策 做 出 以 下 调 整 : 基 于 让 利 于 民 为 民 造 福 的 原 则, 迅 速 叫 停 那 些 不 能 保 障 城 中 村 居 民 的 经 济 利 益 的 政 策 太 原 目 前 对 城 中 村 改 造 的 定 位 是 完 善 太 原 城 功 能 改 变 太 原 城 面 貌 提 升 太 原 城 形 象, 这 当 然 具 有 方 向 上 的 正 确 性 但 是, 相 对 于 这 些 目 标, 保 障 公 众 利 益 更 具 有 优 先 性 如 果 为 了 城 形 象 而 大 量 牺 牲 公 众 利 益, 那 不 仅 偏 离 了 公 共 政 策 的 本 质, 而 且 政 策 推 行 起 来 也 会 阻 力 重 重 我 们 通 过 调 查 发 现, 城 中 村 村 民 普 遍 反 映 当 前 的 建 筑 拆 迁 政 策 和 征 地 补 偿 政 策 标 准 过 低, 政 府 给 予 的 补 偿 远 远 不 能 弥 补 他 们 在 改 造 过 程 中 的 损 失 这 就 要 求 太 原 政 府 组 织 专 门 的 调 查 组, 在 深 入 摸 底 与 确 权 的 基 础 上 重 新 制 定 合 理 的 补 偿 标 准 此 外, 要 补 充 关 于 改 制 后 村 民 的 住 房 安 置 就 业 社 会 保 障 等 民 生 问 题 的 政 策, 比 如 政 府 出 资 建 设 廉 租 公 寓 预 留 发 展 用 地 等, 通 过 这 些 政 策 切 实 解 决 村 民 后 顾 之 忧, 保 障 城 中 村 改 造 工 作 顺 利 进 行 及 时 修 改 那 些 模 糊 不 清 的 政 策 目 标 性 的 政 策 要 明 确 具 体 设 定 日 程, 使 之 清 晰 地 展 示 在 公 众 面 前 ; 程 序 性 的 政 策 要 细 化 标 准 确 定 步 骤, 使 之 有 简 单 可 行 易 操 作 ; 执 行 性 的 政 策 要 制 定 章 程 落 实 责 任, 使 之 有 章 可 循 3 保 证 政 策 的 权 威 性 和 稳 定 性 政 策 出 台 前 要 认 真 研 究 反 复 论 证, 不 能 马 虎 随 意 主 体 政 策 不 能 与 现 行 法 律 法 规 相 冲 突 ; 配 套 政 策 要 围 绕 主 体 政 策 制 定, 不 能 与 主 体 政 策 相 违 背 鉴 于 太 原 各 职 能 部 门 自 003 年 以 来 出 台 的 关 于 城 中 村 改 造 的 政 策 过 于 混 乱 68F, 我 们 认 为 有 必 要 对 它 们 进 行 一 次 全 面 的 清 理, 凡 是 彼 此 之 间 存 在 矛 盾 冲 突 的 政 策 一 律 取 缔 重 新 制 定 政 策 时, 要 着 眼 于 整 体, 进 行 通 盘 考 虑 总 体 规 划, 合 理 安 排 政 策 系 统 惟 其 如 此, 才 能 使 新 旧 政 策 之 间 各 部 门 政 策 之 间 宏 观 政 策 与 微 观 政 策 之 间 相 互 协 调, 从 而 建 立 起 科 学 合 理 的 政 策 体 系 ( 三 ) 完 善 部 门 结 构, 整 合 行 政 权 力 现 代 行 政 学 上 有 一 个 基 本 原 理 : 为 了 保 证 政 策 执 行 系 统 的 整 体 效 能, 确 保 分 解 的 执 行 权 力 能 够 形 成 整 体 合 力 各 行 政 单 位 协 调 运 作 共 同 行 动, 就 必 须 建 立 一 套 统 一 的 高 效 的 命 令 服 从 机 制, 因 此 集 中 行 政 权 力 是 公 共 政 策 执 行 的 趋 势 之 一 但 是 由 于 缺 乏 有 力 的 领 导 机 构, 加 之 行 政 部 门 纵 横 组 织 结 构 不 合 理, 太 原 的 城 中 村 改 造 形 成 了 错 综 复 杂 的 权 力 交 叉 网, 行 政 权 力 的 分 散 影 响 了 政 策 执 行 的 效 率 调 查 也 显 示, 在 认 为 改 造 效 果 不 好 的 77 人 中, 有 5 人 (67.53%) 认 为 问 题 在 于 执 行 力 度 不 够, 只 有 加 强 政 策 执 行, 才 能 更 快 更 好 地 解 决 当 前 问 题 可 见, 整 合 行 政 权 力 加 强 政 策 执 行 力 度 已 经 是 刻 不 容 缓 地 摆 在 太 原 有 关 部 门 的 案 前 为 此, 我 们 认 为 太 原 应 该 从 改 革 行 政 部 门 结 构 入 手, 对 城 中 村 改 造 涉 及 的 行 政 权 力 进 行 整 合 建 议 如 下 : 要 加 强 城 改 办 的 实 际 作 用, 由 政 府 分 管 领 导 69F 担 任 其 主 任, 通 过 地 位 的 提 太 原 城 改 办 于 008 年 7 月 编 印 的 太 原 城 中 村 改 造 政 策 汇 编 这 本 小 册 子 中 就 收 录 了 003 年 以 来 委 政 府 出 台 的 4 个 政 策 ( 这 还 不 包 括 各 职 能 机 构 出 台 的 部 门 规 章 ), 而 它 们 之 间 多 有 龃 龉 之 处 目 前 分 管 城 建 设 管 理 国 土 规 划 等 工 作 的 副 长 是 吉 久 昌 资 料 来 源 : 太 原 政 务 公 94

16 高 强 化 其 职 能, 加 强 其 对 各 个 职 能 部 门 的 协 调 组 织 和 领 导 能 力 为 了 解 决 职 能 交 叉 带 来 的 责 任 不 清 的 问 题, 各 直 职 能 部 门 抽 调 各 处 的 精 干 人 员 组 建 负 责 城 中 村 改 造 的 专 门 办 公 室, 其 业 务 工 作 直 接 受 城 改 办 的 指 挥, 通 过 发 挥 条 的 作 用 来 落 实 行 政 责 任 3 取 消 各 的 城 改 办 这 个 冗 余 的 机 构, 取 而 代 之 的 是 在 基 层 政 权 ( 街 道 办 事 处 乡 镇 ) 设 立 专 门 的 科 室, 负 责 统 筹 协 调 各 单 位 ( 如 派 出 所 执 法 所 城 管 理 所 工 商 管 理 所 ) 的 联 合 行 动 ( 四 ) 对 政 策 执 行 过 程 进 行 有 效 监 督 建 立 目 标 责 任 考 核 制 度, 完 善 政 策 执 行 问 责 机 制 针 对 目 前 对 政 策 执 行 过 错 追 责 力 度 过 弱 的 现 实, 我 们 建 议 太 原 尽 快 出 台 城 中 村 改 造 行 政 过 错 惩 罚 办 法, 切 实 追 究 行 政 机 关 及 其 工 作 人 员 的 在 执 行 改 造 政 策 时 的 行 政 过 错, 对 那 些 因 不 履 行 或 不 正 确 履 行 法 定 职 责 导 致 影 响 行 政 效 率 贻 误 行 政 管 理 工 作, 或 者 在 政 策 执 行 中 损 害 行 政 管 理 对 象 合 法 权 益, 给 行 政 机 关 造 成 不 良 影 响 和 后 果 的 行 为, 要 严 厉 惩 罚 保 证 专 门 监 察 机 构 的 独 立 性 为 了 避 免 监 察 部 门 因 其 地 位 的 从 属 性 而 在 行 使 监 督 权 的 过 程 中 受 到 掣 肘, 我 们 认 为 有 必 要 对 监 察 机 制 进 行 改 革 建 议 太 原 监 察 成 立 专 门 的 城 中 村 改 造 监 督 处 并 实 行 垂 直 领 导 体 制, 使 其 只 接 受 上 级 监 察 部 门 和 城 改 办 的 领 导, 而 不 受 同 级 党 委 和 政 府 的 领 导, 独 立 地 行 使 监 督 权 同 时, 太 原 信 访 部 门 要 设 立 专 门 办 公 室, 负 责 处 理 群 众 的 意 见 和 建 议 3 强 化 人 民 代 表 大 会 的 监 督 作 用 可 以 考 虑 在 两 级 人 大 建 立 太 原 城 中 村 改 造 监 督 委 员 会, 并 配 备 专 职 代 表 人 大 代 表 专 职 代 表 通 过 定 期 不 定 期 的 深 入 调 查, 对 政 策 执 行 情 况 进 行 评 估, 然 后 利 用 提 案 建 议 批 评 质 询 申 诉 控 告 罢 免 等 权 力 形 式 对 政 策 执 行 进 行 监 督 4 实 行 政 务 公 开, 方 便 公 众 监 督 在 改 造 村 的 村 委 会 和 各 相 关 职 能 单 位 都 要 设 立 城 中 村 改 造 公 示 栏, 公 开 城 中 村 改 造 的 相 关 政 策 ( 如 土 地 征 用 补 偿 政 策 建 筑 拆 迁 补 偿 政 策 ) 办 事 流 程 以 及 预 算 开 支, 并 定 期 公 布 改 造 进 展 情 况 城 改 办 要 设 立 专 门 网 站 和 专 门 的 举 报 信 箱 投 诉 电 话, 使 群 众 可 以 直 接 反 映 对 政 策 执 行 的 意 见 和 建 议 此 外, 要 充 分 利 用 大 众 传 媒 的 监 督 作 用, 使 其 职 能 由 政 府 喉 舌 向 政 府 明 鉴 转 变 ( 五 ) 创 新 投 融 资 渠 道, 多 渠 道 筹 措 资 金 调 查 表 明, 太 原 目 前 有 限 的 财 政 预 算 无 法 满 足 城 中 村 改 造 所 需 要 的 巨 大 的 资 金 投 入, 改 造 工 作 面 临 着 严 重 的 资 金 缺 口 只 有 拓 宽 资 金 来 源, 才 能 保 证 政 策 的 顺 利 落 实 导 三 种 70F 从 目 前 各 地 的 做 法 来 看, 城 中 村 改 造 的 投 资 模 式 主 要 有 政 府 出 资 村 集 体 出 资 场 主 根 据 办 法 第 四 条 规 定, 太 原 城 中 村 改 造 的 原 则 是 政 府 主 导 各 统 筹 项 目 捆 绑 场 运 作, 但 是 我 们 在 第 二 部 分 已 经 提 到, 政 府 主 导 型 的 改 造 模 式 在 实 际 运 作 开 网 参 见 李 珍 : 城 化 进 程 中 城 中 村 改 造 研 究 以 武 汉 为 分 析 个 案, 华 中 师 范 大 学 硕 士 学 位 论 文,005 95

17 中 异 化 为 村 集 体 自 行 筹 资 改 造, 政 府 在 财 政 支 持 上 其 实 是 缺 位 的 因 此, 我 们 认 为 政 府 要 继 续 加 大 投 资 力 度, 在 财 政 预 算 中 专 门 划 拨 经 费 供 城 中 村 改 造 更 重 要 的 是, 要 通 过 监 督 机 制 责 任 机 制 切 实 保 障 财 政 资 金 落 实 到 每 个 改 造 村, 这 就 要 求 改 造 资 金 必 须 专 款 专 用, 而 且 要 定 期 审 计 并 公 示 但 是, 仅 仅 靠 政 府 的 财 政, 资 金 毕 竟 有 限, 所 以 还 要 引 入 场 机 制 太 原 场 机 制 不 足 制 约 了 资 金 的 筹 措, 所 以 我 们 建 议 太 原 借 鉴 珠 海 场 化 综 合 开 发 模 式, 即 由 政 府 划 出 地 块, 通 过 公 开 招 标 选 择 开 发 商 进 行 投 资 规 划 政 府 与 开 发 商 签 订 合 同 后, 就 由 开 发 商 承 担 拆 迁 建 设 责 任, 政 府 给 予 开 发 商 优 惠 政 策 7F 这 种 模 式 优 于 村 集 体 自 行 联 合 开 发 商 的 地 方 在 于 : 一 来 政 府 出 面 筹 措 的 资 金 数 量 大 为 增 加, 二 来 通 过 政 府 的 严 格 审 查 控 制, 可 以 避 免 村 干 部 与 开 发 商 进 行 权 钱 交 易 从 损 害 村 民 利 益 的 情 况 当 然, 这 种 模 式 要 得 到 良 性 的 运 转, 必 须 充 分 发 挥 政 府 的 调 控 作 用, 这 也 正 是 政 府 主 导 的 真 谛 所 在 ( 六 ) 加 强 政 策 执 行 队 伍 建 设 建 立 合 理 的 干 部 人 事 管 理 制 度 和 公 务 员 制 度, 通 过 各 种 考 试 把 真 正 具 备 高 政 治 素 质 和 业 务 能 力 的 管 理 人 才 吸 纳 到 各 行 政 机 构 7F, 特 别 是 要 积 极 吸 引 大 学 毕 业 生 到 基 层 部 门 工 作 这 是 优 化 执 行 队 伍 知 识 结 构 提 高 政 策 执 行 队 伍 素 质 最 基 本 的 途 径 加 强 对 执 行 队 伍 的 培 训 与 教 育 由 于 政 策 执 行 者 对 政 策 目 标 的 理 解 能 力 利 益 协 调 能 力 以 及 其 掌 握 的 政 策 宣 传 与 执 行 方 法 直 接 影 响 着 政 策 的 执 行 效 果, 所 以 一 定 要 通 过 定 期 的 学 习 与 培 训, 提 高 执 行 人 员 的 专 业 知 识 和 技 能 3 严 格 政 策 执 行 考 核 制 度, 增 强 政 策 执 行 者 的 责 任 意 识 政 策 执 行 是 有 风 险 的, 对 这 种 风 险 要 有 监 控 机 制 行 政 部 门 要 通 过 严 格 的 政 策 执 行 考 核 制 度, 对 执 行 情 况 进 行 及 时 的 跟 踪 评 估, 对 于 执 行 人 员 在 执 行 过 程 中 歪 曲 截 留 甚 至 抗 拒 政 策 的 行 为, 要 严 厉 地 追 究 其 行 政 责 任, 通 过 这 种 方 式 增 强 政 策 执 行 者 的 责 任 意 识 4 通 过 激 励 机 制 激 发 执 行 者 的 工 作 热 情 和 积 极 性 新 公 共 管 理 理 论 告 诉 我 们, 政 府 中 的 个 人 也 是 理 性 经 济 人, 他 们 也 在 追 求 自 身 利 益 的 最 大 化, 如 果 忽 视 了 政 策 执 行 者 的 利 益, 就 很 可 能 引 发 政 策 执 行 者 以 权 力 谋 取 私 利 的 心 理, 导 致 公 共 权 力 的 异 化 因 此, 必 须 在 有 限 的 资 源 供 给 范 围 内, 给 予 政 策 执 行 者 有 效 的 激 励 比 如, 西 方 国 家 的 能 绩 制 功 绩 制 就 打 破 了 级 别 和 工 龄 的 限 制, 在 充 分 承 认 行 政 人 员 的 工 作 业 绩 的 基 础 上 激 发 他 们 的 积 极 性 与 创 造 性, 而 高 薪 养 廉 制 不 仅 能 增 强 行 政 人 员 的 荣 誉 感, 鞭 策 他 们 认 真 负 责 地 工 作, 还 有 利 于 预 防 腐 败 73F3 5 净 化 行 政 伦 理, 提 高 政 策 执 行 人 员 的 思 想 道 德 素 质 虽 然 上 述 法 律 制 度 等 约 束 机 制 能 够 在 一 定 程 度 上 调 控 执 行 主 体 的 行 为, 但 制 度 本 身 并 不 能 保 证 执 行 队 伍 在 政 策 执 行 中 做 到 完 全 公 正 没 有 偏 私 更 有 效 的 约 束 机 制 在 人 们 的 内 心, 只 有 净 化 行 政 伦 理 加 强 道 德 建 珠 海 给 予 开 发 商 的 优 惠 政 策 是 拆 一 免 二 至 三, 即 根 据 旧 村 位 和 拆 建 量, 开 发 商 每 拆 m 的 房 屋 可 免 交 3 m 建 筑 面 积 的 地 价, 确 保 开 发 商 获 得 5% 以 上 的 利 益 在 建 设 总 量 中, 有 三 分 之 一 用 于 村 民 的 安 置, 剩 下 的 三 分 之 二 给 开 发 商 做 商 品 房 经 营 这 一 优 惠 政 策 使 得 珠 海 每 年 在 土 地 收 益 上 减 少 了 近 50 亿 元 的 收 益, 但 政 府 却 通 过 这 一 巨 大 的 利 益 让 步 推 动 了 城 中 村 的 改 造 参 见 郭 振 维 : 城 化 进 程 中 城 中 村 改 造 问 题 的 研 究 以 天 津 为 例, 天 津 师 范 大 学 硕 士 学 位 论 文,006 参 见 钱 再 见 : 现 代 公 共 政 策 学, 南 京 师 范 大 学 出 版 社,007 年, 第 409 页 3 参 见 张 俊 生 主 编 : 公 共 政 策 的 有 效 执 行, 清 华 大 学 出 版 社,006 年, 第 09 页 96

18 设, 不 断 提 升 政 策 执 行 人 员 的 思 想 道 德 素 质, 才 能 从 根 本 上 保 证 他 们 自 觉 地 按 照 政 策 精 神 灵 活 地 执 行 政 策 74F 原 刊 于 世 界 与 中 国 研 究 所 背 景 与 分 析 第 期,009 年 9 月 8 日 同 上, 第 0 页 97