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1 全口径预算信息公开透明保障机制构建魏陆 [ 摘要 ] 全面规范公开透明的预算制度是现代财政制度的一个重要组成部分, 近年来我国预算公开虽然取得了很大进展, 但是还没有达到及格水平, 一个主要原因就是没有构建起保障全口径预算信息公开透明的整体框架全口径预算信息公开透明是一个系统工程, 需要构建一个包括法律法规制度预算编制方法立法机构监督信息技术运用社会公众参与等在内的全方位保障机制为了推动我国预算公开更上一个新台阶, 必须构建和完善我国全口径预算信息公开透明保障机制, 特别是要加强法律法规建设人大预算监督社会公众参与门户网站建设等薄弱环节 [ 关键词 ] 全口径预算信息 ; 预算公开 ; 预算透明 ; 预算管理 ; 预算改革财政是国家治理的基础和重要支柱, 在治国安邦中发挥着基础性制度性保障性作用, 全面规范公开透明的预算制度是现代财政制度的一个重要组成部分,2013 年 11 月党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定及 2015 年 1 月 1 日起施行的新预算法都明确了这一重要预算原则近年来在各方面的共同推动下, 我国预算公开取得了较大进展, 但是根据国内外一些研究机构的评价, 目前的预算公开透明仍存在很多不足之处, 远没有达到及格水平, 一个主要原因就是没有构建起保障全口径预算信息公开透明的整体框架全口径预算信息公开透明是一个系统工程, 目前我国一般公共预算政府性基金预算社会保险基金预算国有资本经营性预算这一政府性收支预算体系已经基本形成, 为了推动预算公开透明再上一个新台阶, 需要构建和完善包括法律法规制度预算编制方法立法机构监督信息技术运用社会公众参与等在内的全方位保障机制一当前我国全口径预算信息公开透明状况总体评价在财政部门各级人大以及研究机构等社会各方面的共同努力下, 近年来我国在预算公开方面取得的成绩是有目共睹的, 预算信息经历了从国家秘密向社会公众公开的巨大转变 1982 年的宪法和 1995 年实施的预算法中都没有关于预算公开的相关规定, 所以很长一段时间, 即使人大代表也不清楚国家的具体账目 1999 年全国人大常委会通过的关于加强中央预算审查监督的决定提出了编制部门预算细化预算管理等要求 2000 年全国人大即选择教育部等四个部门作为向全国人大报送部门预算的试点, 部门预算改革为预算公开提供了条件但是其后很长一段时间, 预算草案及部门预算等资料对人大代表仍是有所保留的, 被标上秘密, 会后收回字样, 每个代表团就一份预算文本, 掌握在各代表团团长手里面, 如果人大代表要看预算草案, 必须向团长借, 且不允许复印和带回家去 2006 年, 湖南省将 124 个省级预算单位的预算全部向人大代表公开, 深圳市等地人大代表实现人手一本部门预算草案, 而且允许代表带回家, 预算公开迈出了体制内的重要一步 2008 年 5 月 1 日正式实施的国务院政府信息公开条例将财政预算决算报告和财政收 1

2 支各类专项资金的管理和使用情况列为重点公开的政府信息, 向社会公开预算信息成为各级政府及其部门的法定义务, 再次迈出向体制外公开具有里程碑的一步 2009 年 10 月, 广州市财政局在网上公开了当年全部 114 个部门的预算, 获得了社会充分肯定 2010 年 3 月 30 日, 国土资源部率先公布了其部门预算, 随后财政部国家地震局等 73 个中央部门相继公开了部门预算 ; 同年 5 月, 财政部还公布了政府性基金及中央国有资本经营预算编制情况 2011 年, 绝大多数中央预算单位陆续公开了当年的三公支出预算 2012 年, 中央部门决算实现了公开 2013 年, 各部门三公支出与部门预算实现了同步公开 2014 年, 实现了公共财政预算政府性基金预算社会保险基金预算国有资本经营性预算的全面公开可以说, 目前预算公开已经进入了常态化虽然预算公开取得的成绩值得肯定, 但是与社会期望仍有较大的差距, 如预算公开的随意性较大, 预算公开的主动性不高, 预算公开的全面性不强等上海财经大学公共政策研究中心从 2009 年开始每年对省级政府的财政信息透明度进行评估, 年省级财政透明度平均得分为和 32.68( 满分为 100),2014 年 341 个省级单位的透明度得分仅为 19.0, 预算透明度总体仍较低, 且进步缓慢 [1] 国际预算伙伴组织(International Budget Partnership,IBP) 从 2006 年开始每两年对世界上主要国家的开放预算指数 (Open Budget Index,OBI) 进行一次评价和排名, 2012 年新西兰得分最高, 为 93 分, 中国的得分仅为 11 分 ( 满分为 100), 在 100 个国家中排名第 85 位, 属于几乎没有提供相关预算信息一类 [2] 清华大学公共管理学院自 2012 年起发布中国市级政府财政透明度研究年度报告,2014 年的研究报告显示, 公共财政预算公开情况最好 ( 平均分为 65.0, 满分为 100, 下同 ), 政府性基金预算公开情况次之 ( 平均分为 42.8), 但国有资本经营预算 ( 平均分为 4.96) 和社会保险基金预算 ( 平均分为 5.0) 的公开情况非常不理想, 此外, 只有 14 个城市公布了政府债务相关数据 [3] [4] 笔者也曾经对一些国家和地区政府门户网站的预算公开信息进行了比较从专门性全面性详细性动态性便利性等几个方面对中国和美国门户网站 ( 包括综合性政府门户网站预算主管机构立法机构等门户网站 ) 的预算信息进行了对比, 发现我国没有专门的预算信息公开网站, 部门预算三公经费等预算信息散见在不同的网页中 ; 财政部门户网站上的预算专栏在人大会议之后就没有更新过, 无法系统动态地了解预算相关情况 ; 预算信息没有历史预算和数据可以进行比较, 没有对预算政策的辅助性说明材料 ; 没有提供不同格式的文件供读者使用, 预算信息是极为非用户友好型的 ; 如果想获得更多更详细的预算信息, 几乎没有信息索取渠道, 政府预算信息公开的态度不端正以政府门户网站的预算公开信息评价标准来衡量, 我国能够满足的只是很少一部分, 约 40% 左右总体来看, 我国预算公开基本上仍处在起步阶段, 未达到公认的及格标准, 预算公开信息呈现碎片式特征, 很难利用公开信息进行有价值的判断, 与社会公众的期望仍有较大的差距, 预算信息公开仍然任重道远二全口径预算信息公开透明保障机制构成预算公开具有扎实的理论基础和丰富的政策实践, 全口径预算信息公开透明是一个系统工程, 国际货币基金组织 (IMF) 经济合作与发展组织(OECD) 国际预算伙伴组织(IBP) 等机构均对如何促进预算公开透明提出了一些很好的意见和建议, 基于在预算公开透明方面做得比较好的一些国家如美国英国等国的良好做法实践, 本文认为全口径预算信息公开透明保障机制整体框架应包括法律法规制度 2

3 预算编制方法立法机构监督信息技术运用社会公众参与等五个方面 1 法律法规制度保障是全口径预算信息公开透明的前提现代社会是法治社会, 预算公开透明离不开完善的法律法规制度保障, 包括三个层面 : 一是宪法宪法是国家的根本大法, 如果能在宪法中有对预算信息必须公开透明的纲领性表述, 将为预算公开提供最高保障美国在 200 多年前制定的联邦宪法第七款即规定 : 一切公共资金收支的报告和账目, 应经常予以公布日本战后制定的宪法第七章是专门关于财政的条款, 其中一条规定 : 内阁必须定期, 至少每年一次, 将国家财政状况向国会及国民提出报告二是信息公开法为了保障人民的知情权, 信息公开还必须有专门的基本法律做支撑, 美国 (1966 年 ) 英国(2005 年 ) 德国(2006 年 ) 巴西(2012 年 ) 等国均颁布了信息自由法, 从主动公开和依申请公开的角度规定了政府应公开的信息内容以及信息公开的例外条款等, 预算信息是政府信息的重要组成部分, 当然要遵从信息公开法相关规定三是财政法预算法等专项法律宪法和信息公开法只能对预算信息公开做出原则性规定, 预算公开还需要财政 ( 预算 ) 法对预算公开的主体时限内容等做出具体要求虽然名称不完全一样, 但是很多国家如美国英国加拿大德国印度等都制定了类似的专门法律, 预算公开透明是各国财政 ( 预算 ) 法的法定基本原则各国预算公开的历程就是相关法律不断健全和完善的过程, 反过来又为预算公开提供了更加坚实的法律依据 [5] 2 预算编制方法保障是全口径预算信息公开透明的基础各种预算文件是预算信息的载体, 巧妇难为无米之炊, 科学合理的预算编制方法至关重要一是全面性全面性是预算的一个基本原则, 为了全面反映政府收支活动, 预算信息应涵盖全部政府收入情况 ( 包括税收支出和非税收收入 ) 全部政府支出情况( 包括直接支出税式支出和担保支出 ) 政府债务情况等, 此外, 为了让使用者更好地理解预算, 还应提供中期财政预测历史数据回顾以前年度的预算, 以及政府或财政部门负责人关于预算的讲话解释说明等, 体现预算的完整性, 使社会公众对政府预算有一个全面把握二是详细性只公开笼统的预算数字是没有多大意义的, 预算越具体, 政府的自由裁量权越小, 越有助于加强对政府的监督, 预算信息的使用效率也将越高因此, 预算指标应尽可能地细化, 并配有辅助性的解释说明材料, 预算信息应该包含编制预算的依据 ( 如经济分析展望 ) 按来源划分的收入预算按部门划分的支出预算按功能和经济性质划分的支出预算, 以及对预算政策项目变化及其对收支影响的解释等三是易懂性预算文件应图文并茂, 易于理解政府应编制公民预算 (Citizens Budget), 使那些不熟悉公共预算的公民也能更好地了解政府的财政政策和经济计划如 [6] 英国政府提供的公民预算对预算中的要点进行了总结, 可以使更多的公众看得清读得懂预算, 居民预算中有一部分叫作预算对你所在的区域意味着什么对年轻人意味着什么对老年人意味着什么等索引, 公众可以很容易找到与自己利益密切相关的预算信息 3 立法机构监督保障是全口径预算信息公开透明的关键 3

4 立法机构在预算决策中发挥着重要作用, 为了解决与行政部门之间的预算信息不对称问题, 立法机构可以通过多种方式促进预算信息的公开透明一是制定相关法律上述保障预算信息公开透明的法律法规建设就是立法机构的主要职责之一, 可以制定法律要求全部政府收支都列入预算, 接受立法机构监督, 并对外公开, 为政府预算信息公开戴上紧箍咒二是审查和批准预算审批预算是立法机构的法定职责, 很多国家的立法机构为此设置了处理财政预算事务的专门机构, 如美国国会下设了筹款委员会 ( 财经委员会 ) 拨款委员会预算委员会等专门委员会, 还成立了帮助国会做出预算决策的辅助机构国会预算局, 国会对预算的审查和批准过程是公开的, 社会公众可以申请旁听, 立法机构的预算监督对政府预算信息公开既是压力, 也是动力三是监督预算执行预算执行过程和结果也要受立法机构监督很多国家如美国英国俄罗斯, 实行的是立法型审计模式, 审计机构受立法机构领导, 向立法机构负责, 要向立法机构报告预算执行审计情况, 并且审计报告要向社会公众公开, 大大增强了立法机构预算监督的效力如果立法机构对政府预算存有疑问, 可以对政府官员进行询问和质询, 相关政府部门必须认真回应, 这一制度也促进了预算信息的公开透明纵观世界各国, 可以说没有立法机构的强力参与, 就不可能有高质量的预算公开 4 信息技术运用保障是全口径预算信息公开透明的手段在现代网络社会中, 互联网作为新兴的信息处理与传播途径, 是社会公众获取政府预算信息最为便捷的渠道, 预算信息的公开透明必须运用好信息技术手段一是专门性预算作为社会公众了解和监督政府收支活动的一个重要窗口, 其信息往往是社会关注的焦点如果这些信息分散在不同的网页中, 将增加使用者的信息搜寻成本和使用预算信息的难度为了便于社会公众了解政府预算信息, 应在政府门户网站预算主管部门网站立法部门网站上设立专门的预算窗口或者预算主页, 将预算相关信息都放在同一个主页内, 使社会公众很容易找到自己需要的预算信息二是动态性预算是一个周期性过程, 预算公开不应是独幕剧, 而应是连续剧, 政府最初编制的预算是什么样的, 立法部门对预算是如何审议的, 最终通过的预算是什么样的, 预算执行中的变化如何, 以及决算情况预算审计情况等每个过程的相关预算信息都应该适时在网上公开, 让社会公众可以了解不同阶段的预算动态变化三是便利性预算应是用户友好型的, 应提供不同的检索方式, 使个人很容易找到自己感兴趣的预算信息 ; 还应提供不同的信息模式, 如 WORD PDF EXECEL 版本的预算信息, 并提供必要的下载工具, 便于用户根据自己的需要使用和处理相关预算信息 ; 对于多语言国家和地区, 还应提供不同语言的预算信息如果公众对预算信息有疑问或者需要进一步了解相关情况, 政府应该提供相关部门的联系方式 5 社会公众参与保障是全口径预算信息公开透明的目的社会公众作为公共权力的源泉, 不但有预算知情权, 还应该有预算参与权, 使预算最大限度地满足社会公众的诉求一是直接参与基层预算的制定近年来参与式预算在一些国家特别是基层政府的预算过程中兴起, 将一些涉及社会公众切身利益的公共项目资金使用权交给公众讨论决定, 使预算编制更 4

5 加公开民主透明参与式预算发端于 20 世纪 80 年代末期的巴西阿里格雷港市, 公众通过邻里会议区域会议市级会议等方式协商确定优先性项目, 然后交由行政部门负责实施, 并全程监督项目实施过程后来这一方法被很多发达国家和发展中国家采用, 成为解决政府面临挑战的一个大胆尝试, 推动了基层治理的变革二是间接对政府预算施加影响社会公众不直接参与预算决策, 但是可以影响预算决策者如加拿大财政部每年 10 月份公布预算咨询文件, 由国会财政委员会进行预算前咨询 (pre-budget consultation) [7], 财政部长与一些国会议员到全国听取专家利益团体以及社会公众的意见, 通常电视直播听证情况社会公众可以向国会财政委员会或者其他专门委员会就下一年的预算问题提出自己的意见, 也可以直接向其关心的政府部门或者所在选取的立法代表提出意见社会公众的预算参与是以预算信息公开透明为前提的, 对立法机构行政部门都是强有力的约束机制, 有助于提高预算决策质量三我国全口径预算信息公开透明保障机制的完善我国预算公开情况差强人意的一个主要原因, 就是没有构建起保障全口径预算信息公开透明的整体框架, 特别是法律法规制度立法机构监督社会公众参与较为欠缺目前我国一般公共预算政府性基金预算社会保险基金预算和国有资本经营性预算这一政府性收支预算体系已经基本确立, 为预算公开透明打下了扎实基础, 为了切实建立全面规范公开透明的预算制度, 需要构建和完善我国全方位的促进预算公开透明的保障机制, 形成预算公开的顶层制度设计 [8], 完善法律制度, 创新公开方式, 鼓励公民参与, 推动我国全口径预算信息公开透明更上一个新台阶 1 完善预算公开方面的相关法律法规我国目前与预算信息公开的相关法律法规仍不健全, 难以为预算公开透明提供强有力的法律保障, 应完善相关法律法规体系一是尽快制定信息公开法我国目前的政府信息公开条例仍是行政性法规, 而与之相关的保密法是人大通过的法律, 由于政府信息公开条例的立法层次较低, 在预算信息公开中一些部门经常以保密法作为挡箭牌, 拒绝公开相关预算信息为了解决这一问题, 应将政府信息公开条例升级为法律, 制定信息公开法, 明确社会公众获取相关信息的权利和有关部门公开相关信息的义务二是细化预算法中的相关规定 2014 年新修订的预算法第十四条明确提出了预算公开的时间界限 20 天, 并要求对本级政府财政转移支付举借债务等重要事项进行说明, 政府采购情况也要及时向社会公开预算公开的及时性要求是明确的, 但是对公开的内容和程度没有清晰的法律界定, 政府部门仍有太多的自由裁量权, 如政府采购情况及时公开就没有明确的时限和程度要求, 不足以保证预算的透明性, 这是个明显的缺陷, 应细化预算法中的相关规定, 规范问责程序三是适时修订宪法预算是一个宪政问题, 我国当前宪法中关于预算的表述过于简单, 也没有预算公开的相关要求, 跟不上预算发展变化的要求, 应该适时修订宪法, 将预算公开透明要求纳入宪法相关条款中, 为预算公开提供最高法律保障 2 继续提高预算的完整性详细性和易懂性目前的预算没有涵盖全部政府收支, 预算编制仍较为粗略, 预算信息有限且不易理解一是将全部政府收支都纳入政府预算全口径预算信息公开透明首先在于预算信息的全面完整, 应将社会关心的计划生育社会抚养费马路停车收费等公共收入都纳入预算管理, 编制债务预算和税式支出预算, 将财政专户中的资金也纳入预算管理, 接受人大和社会监督, 5

6 尽快将全部国有企业都纳入国有资本经营性预算范围, 不允许政府在预算外有任何收支二是继续增强预算的详细性公开的预算信息不但要全面, 而且要具体详细, 应细化编制预算的依据, 向人大提交的功能性和经济性预算都应尽可能具体, 使人大知道政府将钱花在了什么地方 ; 为了合理安排预算资源, 应编制中长期预算, 防范中长期财政风险, 对部门预算进行细化, 将项目与预算挂钩等, 为预算公开奠定扎实的基础, 推动预算公开从粗放型向精细化迈进三是使预算易于理解政府对预算政策及收支变化应做出详细的解释, 提供历史数据及对未来的预期, 方便进行纵向比较, 应编制公民预算, 采取图文并茂的方式使之易于理解, 使社会公众可以便捷地找到与之相关的预算信息 3 增强人大的预算监督效力人民代表大会是我国的根本政治制度, 在我国的权力机关中处于核心地位近年来人大预算监督程序趋于完善, 但仍没有实现从形式向实质的根本转变, 提高人大的预算监督效力需要多管齐下一是在权力保障方面, 落实法律已经赋予人大的预算询问质询重大事项调查等权力, 赋予人大预算修正权, 收回人大的税收立法权, 落实税收法定原则, 加大对预算违法行为的打击力度二是在能力建设方面, 全面实现人大常委会委员的专职化, 加强人大常委会的专业化分工, 拆分财政经济委员会, 建立经济委员会预算委员会公共收入委员会等专门委员会, 成立预算研究辅助机构, 实行立法型审计模式, 使人大能够胜任预算监督职责要求三是在体制机制方面, 淡化人大对政府工作报告的审议, 将预算作为每年人代会审议的重点, 在当前人大会期难以增加的情况下, 增加人大常委会及其专门委员会对预算的审议时间, 人大预算审议情况应该全程对外公开 4 运用网络技术手段促进预算信息的公开透明社会公众普遍感到政府目前的预算信息公开缺少诚意, 信息技术的运用是一个突破口, 只要稍作改进就可以取得立竿见影的效果一是在中央政府门户网站设置预算专栏中央政府门户网站 ( 是最受关注的政府网站, 为了增强社会公众的预算意识, 建议在中央政府门户网站上增设预算专栏 ( 或者增加指向与财政部同一网页的链接窗口 ), 将预算报告部门预算历年预算历史数据预算调整决算等所有预算信息都放在同一主页下, 便于社会公众查询和了解预算信息二是继续完善财政部门网站预算专栏财政部门网站的预算专栏 ( 应提供比中央政府门户网站更加丰富和更加具体的预算信息, 确保动态更新, 与中央政府门户网站预算信息形成互补, 部门预算也应由财政部门集中公布三是提供用户友好型的预算信息将所有预算信息都放在同一个主页中, 使预算图文并茂, 易于理解, 对预算信息提供不同的检索方式, 提供尽可能多的历史数据, 提供以往年度的预算, 提供 WORD PDF EXCEL 等不同格式的预算文件, 提供不同语言的预算文件, 让使用者可以便利地找到和利用预算信息四是建立预算信息回应机制在预算信息公开时, 应向社会公众公布财政部门和相关政府部门的关于预算信息的联络方式, 以方便社会公众进一步获取所需要的预算信息, 对于社会公众的要求, 相关部门必须给予回复 6

7 5 大力推进公民参与式预算参与式预算则比纯粹的预算公开透明更进一步, 是预算民主的体现, 我国一些地方如上海闵行浙江温岭等地进行了预算听证活动, 但是社会公众的预算参与积极性总体不高预算不能到人大开始审议时才向社会公众公开, 重大预算问题可以通过前期预算案等方式事先征求社会公众意见特别是在基层政府, 应创造条件使社会公众更多地参与预算 [9] 一是进一步加强宣传和引导通过各类媒体和多种途径 ( 特别是新媒体如微信和微博 ) 向社会普及预算知识, 提高公众的预算意识, 培养公众的预算兴趣, 例如可以将基层预算向每个家庭进行邮寄二是强化非政府组织参与的力量吸引社会中介机构行业协会社团组织以及专业性机构参与到预算监督和决策中来, 注重发挥法律审计专业人才的作用三是提高公众参与能力通过举行会前培训印发预算知识读物设立咨询机构或电话等多种途径, 提高公众对预算的解读和分析能力, 积极营造民主宽松的氛围, 使他们能够充分理性地表达利益诉求, 能够自由平等有效地与政府或者博弈方进行沟通和对话, 形成公众与政府的良性互动参考文献 [1] 上海财经大学公共政策研究中心.2014 中国财政透明度报告 [M], 上海财经大学出版社, [2] International Budget Partnership, Open Budget Survey 2012[EB/OL], [3] 清华大学公共经济金融与治理研究中心财政透明度课题组.2014 年中国市级政府财政透明度研究 [EB/OL], [4] 魏陆. 基于政府门户网站的中美预算公开信息比较 [J], 当代财经,2012(1) [5] 姜爱华. 典型国家预算公开法律体系建设的启示 [J], 中国行政管理,2014(7) [6] 李畅. 公共预算透明保障机制构建研究 [D], 上海交通大学, [7] 加拿大联邦众议院官方网址 :/ [8] 牛美丽. 政府预算信息公开的国际经验 [J], 中国行政管理,2014(7) [9] 张学明. 公共预算与公众参与 [J], 公共财政评论,2012(2) The Guarantee Mechanism of Comprehensive and Transparent Budget Information Wei Lu [Abstract] Comprehensive and normative, open and transparent budget is an important component of modern fiscal system. The progress of budget openness is obvious in recent years in China, but it still doesn t reach the pass level. The budget openness and transparence is a systematic project which requires to build an overall guarantee mechanism including laws and regulations, legislative supervision,budgeting method, information technology and public engagement. To push forward the budget openness further in China, the guarantee mechanism should be built and improved, especially some weak parts such as laws and regulations, budget supervision of People s Congress, public engagement and government website. [Keywords] Comprehensive budget, budget openness,budget transparence, budget management, budget reform 7

8 [Author] Wei Lu is Associate Professor and Executive Dean at School of International and Public Affairs, Shanghai Jiao Tong University, Shanghai, 联系方式 : 上海市华山路 1954 号上海交通大学国际与公共事务学院, 邮编 : 电话 : ; 电子邮件 :wwweilu@sjtu.edu.cn 8

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# # # # # # # # # 实现政治问责的三条道路马骏建立一个对人民负责的政府是现代国家治理的核心问题实现这一目标需要解决两个最基本的问题谁来使用权力如何使用权力选举制度是解决前一问题相对较好的制度而预算制度是解决第二个问题最好的制度通过历史比较分析可以总结出三条实现政治问责的道路世纪的欧洲道路从建国到进步时代改革的美国道路以及雏形初现的中国道路这意味着西方经验并不是唯一的实现政治问责的道路相对于西方经验来说