目录 执行摘要... 4 一 导言... 6 二 城市化和发展... 7 三 城市化和人口状况... 8 A. 青年 B. 冲突和被迫流离失所 C. 境内流离失所者 D. 难民 E. 城市移徙 F. 汇款 G. 土地和住房...

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1 联合国 大会 Distr.: General 13 December 2016 A/CONF.226/6 Chinese Original: English 联合国住房和城市可持续发展大会 ( 人居三 ) 2016 年 10 月 17 日至 20 日, 基多 * 临时议程项目 8 一般性辩论 联合国住房和城市可持续发展大会 ( 人居三 ) 阿拉伯区域报告 : 建设包容 安全 有抵御灾害能力和可持续的阿拉伯城市 秘书处的说明 本报告由联合国西亚经济社会委员会 ( 西亚经社会 ) 以及联合国人类住区规划署 ( 人居署 ) 阿拉伯国家区域办事处与人居三秘书处协作编制 来自该区域不同国家代表各界 ( 包括学术界 民间社会 联合国机构和方案以及政府机构 ) 的很多专家都为本报告的编制作出了贡献 * A/CONF.226/1 K

2 目录 执行摘要... 4 一 导言... 6 二 城市化和发展... 7 三 城市化和人口状况... 8 A. 青年 B. 冲突和被迫流离失所 C. 境内流离失所者 D. 难民 E. 城市移徙 F. 汇款 G. 土地和住房 H. 非正规住区 I. 政策考虑 四 城市化与经济 政策考虑 五 城市化与社会平等 A. 粮食安全和社会保护 B. 城市中的公共空间 C. 城市发展中的女性 D. 社会和经济包容 E. 政治包容 F. 无障碍环境和纳入残疾人 G. 政策考虑 六 城市化与环境 A. 气候变化 趋势和影响 适应和城市抵御灾害能力 减少灾害风险 B. 自然环境与人造环境 水管理 固体废物管理 可再生能源和绿色经济 空气污染 可持续城市交通 政策考虑 七 城市化与治理 A. 权力下放和中央与地方关系 马什雷克 马格里布

3 3. 海湾合作委员会 该区域最不发达国家 B. 都市治理 C. 公民参与 D. 地方财政 收入来源 地方财政管理 E. 国家城市政策和空间规划 马什雷克 马格里布 海湾合作委员会 阿拉伯最不发达国家 政策考虑 八 结论 : 建设更加包容 安全 有抵御灾害能力和可持续的城市 A. 经济与就业 B. 人口动态 C. 城市平等权利 D. 环境和气候变化 E. 城市治理 参考资料

4 4 人居三阿拉伯区域报告 : 建设包容 安全 有抵御灾害能力和可持续的阿拉伯城市 执行摘要 1. 自 1996 年举行的第二次联合国人类住区会议 ( 人居二 ) 以来, 西亚区域的大多数国家都已在管理城市化方面取得重大进展, 尽管过去十年间在整个区域仍存在经济危机 社会动荡 政治动乱和冲突 除了发展模式一直以城市化为主导的巴林 吉布提 科威特和卡塔尔以外, 该区域所有国家都经历了显著的城市增长 到 2050 年, 超过 70% 的阿拉伯人口将成为城市人口, 这将给维持包容 有抵御灾害能力和安全的人类住区带来新的机遇和挑战 为了实现并维持这样的住区, 塑造城市空间的政策应加强和平共处, 促进居民之间的对话, 提高治理水平, 整合健康 交通和出行等政策目标, 以促进社会公平, 尤其对城市贫民和边缘青年 妇女及残疾人士而言 2. 该区域城市化的主要驱动因素是生态 ( 限制城市扩张并因此侵蚀农业土地 ) 和人口的年龄结构 ( 导致青年人口组成家庭的发生率很高 ) 总体而言, 土地, 特别是城市土地存在复杂的法律方面的挑战, 体现了中世纪 奥斯曼帝国时期 殖民和后殖民时期累积遗留下来的规章制度, 而这些正是土地保有权的前身 能否发挥潜力利用土地作为公共资产在为城市项目筹资中所发挥的关键作用, 将取决于是否能解决如下方面的问题 : 复杂的土地保有权 不甚明确的产权 繁琐的法律和监管控制以及缺少适当的土地管理工具 3. 该区域聚集了世界上最多的青年人群, 年龄为 15 至 29 岁的人口约占其人口的四分之一 该区域的年轻人喜欢移居到城市, 特别是主流城市地区, 而吸引他们的是各大教育机构和得到就业 更好的服务或国际移民机会的前景 城市政策必须满足日益增多的受过良好教育 尚未就业的城市青年的需求, 以利用好该区域的青年人口这项资产 更广泛而言, 承认和支持青年, 特别是年轻女性作为发展伙伴, 并将其关切的问题纳入所有地方 国家和区域发展框架对于改善其获得工作 教育和服务的机会从而改善生计至关重要 4. 虽然该区域除最不发达国家外的所有国家都已在教育其青年人群方面取得显著进展, 但这些国家普遍还不能为他们提供在劳动力市场上取得成功所需的技能 工作机会增加和人口年龄结构之间的不匹配催生了城市地区青年人口的高失业率, 这一点仍然是政治和社会不稳定因素 其中的挑战在于需要制定政策加强人们的技能, 并创造生产性就业机会 此类政策应包括加强关注, 为对生产性城市经济活动增加投资创造有利环境和激励措施 总体而言, 女性, 尤其是女大学毕业生受到了极大影响, 由于文化传统的原因, 她们获得某些工作的机会或进入劳动力市场的能力经常受限 旨在创造 ( 特别是为城市青年和女性创造 ) 体面就业机会的政策应该加强劳动生产率, 改善工作条件并促进社会公平 5. 从历史上来看, 无论是受过教育的工人还是无技能工人, 移民至阿拉伯国家 欧洲和世界其他地区都为家庭提供了安全阀 很多国家政府都允许或甚至鼓励其适龄工作人群到其他地方寻找就业机会 2008 年的全球金融危机使马格里布和马什雷克国家受到了严重影响, 不仅限制了移民, 还导致旅游和外国投资急剧减少 国际移民模式的紊乱产生了严重的地方经济和

5 社会影响 因此, 制定更高效的移民流程, 并为收容城市和原籍城市带来更多益处, 对于平衡各地区的发展收益 使移民更快地融入城市发展至关重要 因此, 应探索和改进创新办法, 确保劳工移民的汇款用于在阿拉伯区域建设包容 可持续 有抵御灾害能力和安全的城市 6. 若干国家常年的武装冲突 土地被占领和政治动乱使国内出现了数百万流离失所者, 也促使难民在这骇人的人道主义环境下纷纷逃离国外 为流离失所人群建造可持续性住所并捍卫所有难民和国内流离失所人群的权利, 对于加强抵御冲突引起的打击和压力的能力以及加快从中恢复至关重要 当稳定和安全得到可持续性恢复时, 多方利益攸关方 ( 包括各地方主管部门和流离失所人群自身 ) 之间将需要找到新型援助和伙伴关系 由于寻求被占领地的和平和自由的行动还在继续, 且消除战争 强占土地和常年冲突对人类的负面影响的解决方案正在制定中, 需要重申对保护和人道主义援助原则的承诺, 以在管理被迫移徙和冲突预防方面加强区域和全球团结 7. 虽然该区域所有国家以城市为基础的工业和服务行业如今占国内生产总值的比例越来越高, 过去的政策将经济活动集中在了少数几个占据了大部分国内市场的大型城市, 导致各国领土内存在空间差异 试图克服这些差异的努力受到了阻碍, 因为城市政府管理增长的能力 私营发展动态和地方主管部门可用的财政资源之间存在脱节 该区域经历冲突后处于稳定的国家政府应继续促进落后地区的城市经济增长, 将其作为一种促进更加均衡的地域发展模式的手段 同时, 各国政府应发挥城市的潜力来利用其规模经济和聚集经济效应, 以加速国家经济增长并改善获得服务的机会, 因为向集中在一起的大量城市居民提供此类服务比向分散的农村人口提供此类服务更便宜 要平衡城市发展收益并克服城镇内和城镇间的空间差异, 就需要审议集中化的行政结构, 以确保并促进实施灵活的城市方案, 使多方利益攸关方 ( 包括私营部门和民间社会 ) 参与其中 8. 大多数阿拉伯城市中的公共交通工具都有限 ; 个人化的交通模式更常见 该区域只有少数几个城市着力于城市出行的投资, 部分原因是可获得受到政府补贴的价格低廉的燃料, 并且缺少资源将公共交通的范围扩大到郊区 实施连贯一致的都市计划将需要大量投资公共交通工具, 从而加强人口流动, 促进人们获得城市服务, 增加可刺激经济发展的机会 积极制定综合政策时应确保空间规划流程与社会经济 文化和环境优先重点保持一致, 从而有利于更公平的城市发展 一个认识到土地 食物 能源和水资源之间联系的连接性办法可促进在该区域实现更公平的城市发展 城市规划战略和政策也应旨在保护宝贵资源, 保护环境敏感地区并提供足够的绿色空间 9. 气候变化可能会加剧对稀缺水资源的竞争, 并可能对现有的滨水协议构成挑战 食物价格 自来水和饮用水价格上涨将使城市贫民遭受苦难, 并有可能导致社会动荡 从地下更深处抽水 处理和再利用废水以及将海水脱盐的能源需求将给国家能源系统施加更多压力 适应气候变化将需要更理性地使用水资源以促进水资源保护 更公平地分配水资源利用权利 减少对化石燃料的依赖 投资可再生能源, 并加强区域内资源共享方面的合作 迫切需要通过在服务行业采用现代用水技术, 并克服采用更广泛废水处理系统所面临的技术和财政壁垒, 提高用水效率, 改善城市管理 10. 该区域很多国家正寻求结构化的权力下放, 通过技术和管理能力建设提供支持, 以提高其经济竞争力, 促进领头行业的增长, 并加强地方主管 5

6 一 导言 部门通过适应当地文化的参与性治理应对综合发展挑战的能力 为了应对这些挑战, 成功实现发展职能的权力下放将需要加强各级治理机构的技术和财政能力, 尤其是地方主管部门实施国家计划的技术和财政能力 为了在该区域推进权力下放, 还需要协调一致地分配国家 省和地方政府的职责并将综合资本投资规划作为市政空间规划和财政管理的一个工具 11. 当该区域的现有冲突结束时, 必须认可难民自愿返回的权利和获得赔偿的权利, 以及拥有适当住房 恢复土地和财产的权利, 这可能需要新的体制机制或协调现有的治理和规划框架 还将需要找到财政和投资来源以应对重建冲突国家完全或部分受毁城镇的巨大挑战 12. 针对城市规划和治理需要采取自下而上的协作办法, 以应对并有效整合城市居民的愿望和需求 应改革排除性规划做法 规定和城市行政程序, 使其满足公共利益, 并符合更广泛的发展愿景 为提高公众参与, 应加强下列人员的参与 : 妇女 青年 残疾人士 老人和其他需求目前被地方主管部门和服务提供者忽视或照顾不周的人 13. 加强对人类住区监测和管理的强化数据对于理解城市发展机会和挑战 设计适当的地方和中央政府应对措施以及采用加强包容性 公平 安全和可持续性的方法至关重要 区域政府间组织提供了一个独特的战略平台来发起改革, 以便加强数据收集和分类, 统一该区域的方法和政策方案 14. 根据人居三的筹备活动和准则, 本报告讨论了城市化在阿拉伯区域发展中发挥的作用, 涵盖了可获得性 社会包容性 气候变化和联合国核心价值 整个报告及其建议围绕以下主题展开 : 经济 社会公平 环境和治理 本报告各部分关注该区域城市化的具体推动因素及该区域各政府的相关政策应对措施 15. 酌情根据以下次区域细分分析 : 马什雷克 埃及 伊拉克 约旦 黎巴嫩 巴勒斯坦 叙利亚 ; 马格里布 阿尔及利亚 利比亚 摩洛哥 突尼斯 ; 海湾合作委员会 ( 海合会 ) 巴林 科威特 阿曼 卡塔尔 沙 特阿拉伯 阿拉伯联合酋长国 ; 阿拉伯最不发达国家 科摩罗 ( 见图 1 中 的方框 ) 吉布提 毛里塔尼亚 索马里 苏丹 也门 6

7 图 1 阿拉伯区域地图 A/CONF.226/6 16. 第二部分和第三部分审查了自人居二以来的城市化和发展趋势, 着重介绍了该区域特有的城市化动态的影响 涉及的主要话题有 : 人口的年轻化 境外就业人员汇款在驱动城市扩张, 尤其是非正规住区扩张方面的重要性 ; 无数冲突对被迫在国内和境外流离失所的人产生的影响 17. 第四部分记录了该区域成为主要城市经济基地的转变 这部分描述了增长的变化动态和各国政府对在国家和地方层面平衡空间发展以及在综合框架内管理增长的努力作出的回应 18. 第五部分围绕城市化和社会公平, 评估了该区域快速城市化对城市生活质量和公共空间可获得性 粮食安全 社会包容性 妇女发挥的作用 对残疾人士需求的关注的影响 虽然阿拉伯国家在实现包容性城市发展方面已取得一定进展, 社会不公平继续促使城市空间碎化 (2011 年的示威活动尤其揭示了这一点 ) 19. 第六部分围绕气候变化对该区域可能产生的影响, 描述了可能产生的次区域表现, 评估了政府适应响应和向清洁能源的过渡 该章节还讨论了城市化对自然环境和人造环境的影响, 包括人类健康和对水资源 废物管理以及基本城市服务日益增长的需求 20. 第七部分分析了城市治理的变化以及权力下放政策在何种程度上已成为该区域快速城市化的有效应对措施 评估了某些国家的地方政府日益增长的作用, 以确定阻碍将城市规划和管理能力下放到地方层面的体制 财政和人力资源限制 特别关注到民间社会越来越多地参与提供社会服务, 以及民间社会在公共开放空间和环境事宜方面不断扩大的宣传作用 21. 第八部分总结了本报告中讨论的主要问题, 并提出区域性关键信息, 以为制定和实施 新城市议程 的全球进程提供参考 二 城市化和发展 22. 阿拉伯国家已取得实现千年发展目标的重大进展 入学率的提高和男女受教育人数均等方面的改善, 以及城市人类健康和教育成果的改善使得很多人摆脱了城市贫困 然而, 在城市和农村住区之间以及城市地区内仍然存在空间差异, 在性别平等和可持续资源管理方面仍然存在次区域差异 此 7

8 外, 如今阻碍人类发展取得进展的一个关键因素是该区域常年冲突导致人类安全受到威胁 利用该区域资源, 包括大量青年人口集聚所带来的机会, 重建和平和稳定是促进人类发展的一个先决条件 23. 阿拉伯区域在城市化和发展方面的挑战及优先重点体现在最近通过的 2030 年可持续发展议程 1 中 该议程包含 17 个可持续发展目标, 这些目标保持了千年发展目标的重点, 即消除一切形式的贫困 ( 联合国大会, 2015) 可持续发展目标强调了发展问题的相互依赖, 涵盖了未在千年发展目标中充分解决的话题, 包括平等 治理和可持续性, 并重点关注促进和平和包容性社会 2030 年议程 承认, 虽然可持续发展目标是普遍的, 但每个国家都有自己的具体情况 能力和政策 : 每个国家在设定目标 设计政策 监测并报告进展方面都有绝对的主导权 24. 所有 17 项目标都与城市问题有关, 而目标 11 尤其相关, 主要关注 建设包容 安全 有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区, 以及到 2030 年, 在所有国家加强包容和可持续的城市化, 加强参与性 综合性 可持续的人类住区规划和管理能力 的需求 了解阿拉伯区域城市住区的动态是实现该目标的第一步 三 城市化和人口状况 25. 自人居二以来, 阿拉伯区域大多数国家的城市人口比例已出现显著上升 在这一以半干旱气候为主的区域, 城镇地域扩张通常导致因城市化而失去宝贵的农业用地 26. 虽然该区域的城市化水平相对较高, 但不同次区域之间以及各国内部差异很大, 这是由于空间发展政策 地理 植被 农业做法和文化传统不同, 还由于近年来该区域的冲突和不安全性导致人口流动和集中 27. 应对阿拉伯区域的城市发展挑战需要制定全面的国家发展战略, 这些战略应承认在各种问题相互交织的这一区域, 粮食生产 水资源消耗和能源之间存在千丝万缕的联系 此类战略还必须承认, 农村地区无力充分应对发展挑战是城市增长的主要驱动力 为制定能够促进各专题领域和部门之间协同增效的韧性战略, 国家政策既要解决农村发展问题, 又要解决城市发展问题 28. 由于居高不下的出生率 经济转型或环境变化, 该区域许多国家的城市化持续快速发展 ( 图 2) 1996 年, 海湾合作委员会国家已跻身全球城市化程度最高的国家之列 自 1990 年代以来, 由于大型城市发展项目使得对境外就业人员的需求增加, 城市人口结构已然发生变化 在阿拉伯世界, 那些城市化程度最低, 且自 1996 年以来城市人口比例仅略微增长的最不发达国家, 现已开始快速城市化 ( 但吉布提除外, 该国的运作非常类似于一个城邦 ) 到 2050 年, 除科摩罗之外的所有阿拉伯国家都将有 50% 或以上的人口居住在城市地区 这带来了巨大挑战, 需要增长管理战略和适当政策, 这些将在本报告中着重介绍 1 A/RES/70/1 8

9 联合酋长国科摩罗吉布提毛里塔尼亚索马里苏丹也门 城市人口占总人口的百分比 (2014 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (2014 年 ) 图 2 各次区域城市人口占总人口的百分比 (1994 年 2014 年 2050 年 ) A/CONF.226/6 马什雷克 马格里布 埃及伊拉克约旦黎巴嫩巴勒斯坦叙利亚 阿尔及利亚利比亚摩洛哥突尼斯 城市人口占总人口的百分比 (1996 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (1996 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (2014 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (2014 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (2050 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (2050 年 ) 海湾合作委员会 阿拉伯最不发达国家 巴林科威特阿曼卡塔尔沙特阿拉伯阿拉伯 城市人口占总人口的百分比 (1996 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (1996 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (2050 年 ) 城市人口占总人口的百分比 (2050 年 ) 资料来源 : 世界银行 1996 年数据,2015a; 联合国经济和社会事务部 ( 经社部 )2014 和 2050 年数据,2014; 苏丹 ( 含南苏丹 )1996 年数据 29. 马什雷克古城延续了千年历史, 彰显出其在次区域空间发展政策和城市结构方面的优先地位, 这会推动主要省会城市持续增长 例如, 安曼 巴格达 开罗和贝鲁特的城市人口分别占其国家总人口的 21% 27% 48% 和 55%( 世界银行,2015a) 开罗是阿拉伯区域最大的城市, 并且拥有唯一的巨型城市区 : 开罗 - 亚历山大走廊 30. 值得一提的是, 由于不同国家对城市区域的定义不同, 整个区域的城市数据尚未统一 大多数国家结合使用定量信息 ( 如人口阈值 ) 和定性信息 ( 如一个城市在全国范围内的行政或经济重要性 ) 几十年来, 许多阿拉伯国家的定量和定性标准已经发生改变 例如, 毛里塔尼亚城市地区的人口阈值从 1988 年的 人及以上增长至 2000 年的 人及以上 其他定性标准的实例包括 : 阿尔及利亚非农业经济活动的主导地位 ; 科摩罗各县的行政中心 ; 苏丹具有行政和 ( 或 ) 商业重要性的地区 表 1 国家人口统计数据中对 城市 的定义 定量标准定性标准定量和定性标准结合 巴林 ( 居民人数 及以上 ); 黎巴嫩 ( 居民人数 及以上 ); 卡塔尔 ( 居民人数 及以上 ); 沙特阿拉伯 ( 居民人数 及以上 ); 突尼斯 ( 居民人数 及以上 ) 资料来源 : 经社部,2014 吉布提 ( 特定行政区首府和常驻人口 ); 埃及 ( 特定省和边界省 ; 各省省会 ; 行政区首府 ); 伊拉克 ( 市 ); 利比亚 ( 的黎波里 班加西及其他城市的城区 ); 也门 (17 省省会和其他城镇 ); 阿拉伯联合酋长国 ( 九个城市或城镇 ) 阿尔及利亚 科摩罗 约旦 科威特 摩洛哥 巴勒斯坦 阿曼 索马里 苏丹 叙利亚 9

10 A. 青年 31. 为了更好地进行比较和分析, 需提高数据统一性, 而这一问题不仅限于阿拉伯世界, 也不仅限于城市人口统计领域 为了更准确地评估最弱势公民的需求, 该区域各国不妨改进数据的收集和分解工作, 这些数据包括教育 社会经济状况 种族 性别 宗教 国籍等方面的信息 实施统计改革的能力高度依赖于统计局的体制背景及其治理情况 分配到的资源以及是否具备称职员工 在冲突及后冲突背景下, 统计机构履行职责以及得出可靠 透明数据的能力受到挑战 32. 自 1970 年代以来, 医疗保健大力发展 ( 尤其对于母婴而言 ), 粗出生率提高 在许多阿拉伯国家, 发展伴随着人口转变 ( 导致死亡率降低 ), 而生育率仍然保持高位, 下降幅度较几十年前要小, 在阿拉伯区域最不发达国家尤其如此 这导致阿拉伯世界的人口结构非常年轻化,2011 年半数以上人口年龄在 25 岁以下 ( 西亚经社会,2011) 图 3 阿拉伯国家的生育率和每名妇女生育总数 阿拉伯世界阿拉伯联合酋长国巴林科摩罗吉布提阿拉伯埃及共和国伊拉克约旦科威特黎巴嫩利比亚摩洛哥毛里塔尼亚阿曼卡塔尔沙特阿拉伯苏丹索马里阿拉伯叙利亚共和国突尼斯西岸和加沙全球 资料来源 : 世界银行数据,2015a 33. 随着越来越多的年轻人涌入城市寻求教育和就业机会, 为了有效利用青年人口这项资产, 城市政策需解决受过高等教育却失业的城市青年人数不断增长这一挑战 在若干国家, 由于青年数量剧增, 加之消除贫穷的不懈斗争和持续武装冲突, 这已成为一项重大挑战 城市地区的失业率通常较高, 尤其对女性产生极大影响 文化传统 流动性受限以及其他因素进一步限制年轻女性毕业生的流动性, 从而有损其进入劳动力市场的能力 34. 阿拉伯区域目前的情形是, 自 1995 年以来青年失业率持续下降, 但 2010 年左右 ( 正值动乱时期 ), 这种情形开始恶化, 目前尚未恢复 中产阶级的青年失业率更高, 这表明通过教育习得的知识和技能与在区域及全球经济中不断变化的劳动力市场的需求不匹配 无法为青年创造机会可能危害城市安全和国家稳定,2011 年的动乱及其余波正是如此 35. 该区域许多国家已经不再将城市青年视作弱势群体或可能受排斥的群体 这些国家已起草了独立的青年政策, 并设立机构了解和满足青年需求, 10

11 特别是为受到 2011 年事件直接影响的国家制定教育 培训和就业政策提供信息 突尼斯 2015 年颁布的青年政策就是其中一例 约旦是该区域首个制定国家青年政策的国家 ( 于 2005 年制定 ), 现已认识到有必要在教育和培训系统与劳动力市场之间建立更密切的联系, 还有必要了解城市青年的具体需求, 从而使其成为国家政治 经济 社会和文化发展方面的切实行为体和参与者 ( 约旦,2005 和 2014) 提高青年的就业能力也是摩洛哥的优先事项, 确保教育战略和配套投资符合劳动力市场需求是伊拉克城市青年愿景的部分内容 ( 伊拉克,2014) 36. 在许多海湾合作委员会国家和最不发达国家, 主要由国家部委和专门的中央政府机构了解和解决城市青年需求 沙特阿拉伯的青少年福利大会主席团等专门青年机构提供的服务, 通常侧重于城镇青年的体育 社会和文化活动 以沙特阿拉伯第九个发展计划 ( 年 ) 中所述的青年政策为例, 该政策呼吁在沙特王国社会价值观的适当框架内, 增加女性在体育方面的机会 ( 沙特阿拉伯经济和规划部,2009) 然而, 女性全面参与部分福利计划的能力仍然有限 37. 阿拉伯世界青年群体的规模和特征不仅对国家经济政策产生重大影响, 还对城市规划和治理产生重大影响, 特别是在未来住房需求方面 作为城市的未来公民, 青年有权利也有责任参与并推动 新城市议程 在阿拉伯世界的制定 执行和监测 青年尚未参与人居议程原则的实施, 不过该区域近期发生的事件和内乱表明, 人们已充分认识到青年参与政治的重要性 虽然只有埃及 约旦 突尼斯和也门设立了负责青年问题的立法委员会, 但近年来民间社会已涌现出大量关注城市青年优先事项的组织 2009 年, 黎巴嫩和伊拉克成立了推动公民权和领导力的全国青年议会 ( 西亚经社会, 2011) 青年一代已证明了他们运用和利用信息通信技术的能力, 这对创造更多机会参与并影响可持续城市发展相关政策极具潜力 38. 此外, 在一些国家, 由于男性应征入伍或自愿加入民兵组织, 长期冲突对于 18 至 30 岁年龄群 ( 尤其是男性 ) 产生的人口影响开始显现 伊拉克和叙利亚均已出现年龄 / 性别比例失衡的问题 青年由于暴力和战争而流离失所, 不得不寻找按日计酬的临时工作养家糊口, 约旦 黎巴嫩和伊拉克库尔德自治区的叙利亚难民正是如此 冲突和暴力已经对妇女和年轻女孩产生重大影响 叙利亚 18 岁以下女性难民的童婚数据从 2011 年的 12%( 与叙利亚战前数据相当 ) 上升至 2013 年的 25% 叙利亚很多家庭因为经济资源匮乏而又希望保护其年轻女性, 往往承受了诸多压力, 也因此产生了上述现象 这通常导致卫生和教育方面的成果不如人意, 还导致妇女和儿童的权利受到侵犯 ( 救助儿童会,2014) B. 冲突和被迫流离失所 39. 自 1996 年人居二以来, 阿拉伯区域已面临诸多冲突和后冲突情形 在 2009 至 2013 年这五年期间,22 个国家中有九个国家至少遭受过一次冲突, 这导致法治削弱, 服务供应运作能力下降, 非正规住区和土地掠夺蔓延, 犯罪率上升, 安全程度下降 ( 西亚经社会,2014) 40. 到 2014 年底, 流离失所的总人数创全球历史新高,5 990 万人被归为难民 境内流离失所者或寻求庇护者, 这在很大程度上是由于阿拉伯区域的冲突所致 ( 难民署,2015a) 过去几年里这一总人数不断增长, 其中很大原因是叙利亚危机, 索马里 苏丹和也门目前发生的冲突以及伊拉克和利 11

12 比亚持续不稳定也助长了这一现象 巴勒斯坦人构成世界上人数最多的难民人口 41. 气候变化表现为旱季出现的频率上升, 程度加重, 也导致过去 20 年里人口流离失所, 并持续成为推动许多国家的人口从农村移徙至城市的若干因素之一 目前, 儿童和青年占阿拉伯区域流离失所人口的很大比例, 其中许多人的生活条件威胁到了其享有安全 教育和获得医疗保健等对其发展至关重要的基本服务的权利 图 4 全球重大被迫流离失所事件 ( 年 ) 25 年内流离失所事件 ( 年 ) 资料来源 : 难民署 /2014 年 6 月 20 日 单位 : 百万 叙利亚内战 卢旺达大屠杀 伊拉克战争 科索沃战争 资料来源 : 难民署,2014a 42. 被迫流离失所对人类和环境构成了挑战 在某些国家, 营地仍是确保 ( 特别是国际难民 ) 获得庇护的唯一在政治上可行的政策 ( 难民署, 2014c) 虽然营地在协调紧急情形下的服务供应方面具有一定优势, 但阿拉伯世界的经验已经表明, 在许多情况下, 人口快速形成过度拥挤, 会导致环境卫生问题 疾病爆发 洪水 火灾和不安全性, 特别会影响到妇女和女孩 ( 西亚经社会和国际移民组织,2015) 目前, 大多数流离失所者居住在非营地的环境中, 城市地区尤其如此 C. 境内流离失所者 43. 到 2014 年底, 叙利亚有 760 万境内流离失所者, 多于其他任何国家 伊拉克和苏丹的境内流离失所人数之多分别位列全球第三和第四 ( 分别超过 320 万和 310 万人 )( 难民署,2015a) 境内流离失所日益成为 21 世纪冲突的特征, 因而需要制定新的任务和机构间框架 ( 其中部分是在 1990 年代和 2000 年代制定的 ) 1998 年提交联合国人权委员会的 关于境内流离失所问题的指导原则 承认境内流离失所者的权利 虽然部分人向营地或收容中心 ( 通常由国际人道主义组织管理 ) 寻求庇护, 但越来越多的人在城市定居, 因而更加难以将其与当地城市贫民区分开来 ( 境内流离失所问题监测中心,2015) 年 10 月, 叙利亚阿勒波省在所有省份中境内流离失所人数最多 ( 近 200 万 ) 首都大马士革收容了 40 万流离失所者 ( 境内流离失所问 12

13 D. 难民 A/CONF.226/6 题监测中心,2014) 据估计,2015 年 6 月伊拉克流离失所者总人数近 400 万, 其中许多逃往城市中心, 例如巴格达或库尔德斯坦地区的埃尔比勒 在安巴尔省, 大多数流离失所者留在原籍省内, 并已逃往费卢杰和拉马迪这两座该国增长最快的城市中心 (Serageldin 等人,2014) 45. 除马什雷克出现大量流离失所者以外, 利比亚 苏丹和也门的内战也多次迫使数百万人流离失所 2015 年初, 由于达尔富尔的长期冲突 从南苏丹蔓延的暴乱以及自然灾害, 苏丹的流离失所人数上升至 310 万 2011 年利比亚冲突造成约 50 万人流离失所,2014 年暴乱蔓延至城市营地住区, 又有 50 万人流离失所 ( 西亚经社会和国际移民组织,2015) 46. 该区域的流离失所者倾向于集中在城市地区, 寻求城市能够提供的安全和经济方面的机遇 据估计,2008 年苏丹喀土穆城市人口中有 18% 至 23% 为流离失所者, 不包括营地居住者 (Jacobsen,2008) 据难民署称, 也门大多数流离失所者并非居住在营地, 而是出租房或非正规住房, 这加剧了住房不足 基本城市服务获取以及可持续发展模式等方面的问题 ( 难民署, 2015) 47. 在长期冲突多次造成人们流离失所的情况下, 流离失所者的需求变得复杂并且对收容社区造成长期影响 这对地方主管部门造成了压力, 只能由人道主义行为体提供基本城市服务 ; 其中包括由宗教组织和私营实体提供的卫生和教育服务以及废物收集服务 ( 人居署,2014a) 大量流离失所者的出现推高了住房成本, 因此住房首选包括与亲友同住或向收容家庭租住 随着家庭储蓄耗尽, 许多家庭的居住条件持续恶化, 迫使全家人共住一套住房或居住在设施不完善的房屋或临时住所中 48. 针对境内流离失所者的解决方案与难民不同, 因为前者虽流离失所但仍是所在国家的公民 部分国家已实行管理境内流离失所问题的政策 伊拉克 2008 年制定了关于流离失所的国家政策, 增加了土地保有权备选方案, 从而帮助流离失所者获得土地并确保其适当住房权 ( 伊拉克,2014) 也门是阿拉伯区域第二个实行此类政策的国家 (2013 年 6 月实行 ), 其主要成果是建立法律框架推动优先发展融合 重新安置或返回方面的志愿服务 49. 该区域流离失所人口的处境不断变化, 与造成此类流离失所的各种冲突的发展变化息息相关 新的城市政策若未考虑到人道主义事务协调厅的 关于境内流离失所问题的指导原则 和机构间常设委员会的 境内流离失所者问题持久解决办法框架, 则可能会忽视或排斥流离失所者获取住房 服务和谋生手段的需求, 并危害地方和区域稳定 如今, 境内流离失所问题的持久解决办法主要归结于确保长期安全和安保并保护各项权利, 例如返回的权利以及 皮涅伊罗原则 2 所保障的归还土地或财产的权利 在确保境内流离失所者可持续获取土地和服务的持久解决办法中, 地方和中央政府的能力和资源是关键组成部分 50. 伊拉克 利比亚 索马里 苏丹 叙利亚和也门的冲突以及以色列对巴勒斯坦的占领导致了旷日持久的难民危机, 影响波及全球 2014 年, 叙利亚成为全世界难民人数最多的原籍国 叙利亚难民主要在邻国的城市寻求安全 住所和服务, 即土耳其 (262 万人 ) 黎巴嫩 (107 万人 ) 和约旦 2 联合国关于难民和流离失所者住房和财产归还原则 13

14 14 (63.5 万人 )( 难民署,2015b) 随着营地居住人口比例下降, 收容城市面临着为涌入的难民提供住房 基本城市服务和就业岗位的挑战 51. 截至 2014 年底, 黎巴嫩和约旦位列全球前十大难民接收国, 每 位居民收容的难民人数之高分别位列第一和第二 ( 难民署, 2015a) 其他收容叙利亚难民的阿拉伯国家包括伊拉克和埃及, 分别为 和 人 ( 难民署,2015b) 与叙利亚突发的流离失所问题不同, 巴勒斯坦是世界上难民危机持续时间最长的原籍国 1995 年,280 万流离失所的巴勒斯坦人在联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处 ( 近东救济工程处 ) 登记, 这一数字目前达到 510 万 ( 难民署,1995; 难民署, 2015a) 自 20 世纪最后十年以来, 重返巴勒斯坦城市的难民人数有所下降, 这在很大程度上是由于占领 冲突 房屋拆迁和土地征收问题仍在持续 ( 巴勒斯坦权力机构,2010) 以色列不承认巴勒斯坦难民有权重返故土, 致使其仍保留难民身份, 这一情形只有在冲突解决后才能得以解决 52. 自 1995 年起, 全球难民返回家园的人数达到历史新低, 在 2014 年, 仅有 名难民返回原籍国, 其中近 人返回伊拉克, 略超过 人返回苏丹 ( 难民署,2015) 该区域的冲突不断变化, 并已爆发了各种事件, 这严重削弱了伊拉克和叙利亚难民重返家园的能力 过去四年间叙利亚难民人数的快速增长对地方和国际的庇护系统造成压力, 由此, 为难民家庭提供持久的住房解决方案变成一个日益漫长且往往颇为困难的过程, 同时, 长期的冲突促使许多叙利亚难民前往欧洲寻求更安全的环境和更好的生活条件 冲突的本质加剧了当前难民情况的棘手程度, 因为叙利亚难民是否会自愿返回家园取决于这个饱受战火摧残的国家是否有能力恢复和平与安全 53. 国家和地方主管部门是处理难民群体的关键利益攸关方, 在这些难民当中, 有越来越多的人 ( 目前全球 59% 的难民和全球超过一半的境内流离失所者 ) 不再只是寻求暂时的避难所, 而是正生活在城市中 (Crawford 等人, 2015) 在约旦, 约 85% 的叙利亚难民正生活在非营地的环境中, 主要在北部的几个行政区 超过 50% 的难民定居在安曼和伊尔比德行政区, 另外 20% 则定居在马弗拉克和扎尔卡 ( 约旦,2015) 叙利亚难民面临的其中一个主要问题是, 他们从事有限经济活动所能赚取的收入与生活成本 ( 例如高昂的粮食价格和不断上涨的租金 ) 之间存在差距 发表于 2013 年 4 月的研究显示, 在马弗拉克,86% 的叙利亚难民生活在平均租金为 136 约旦第纳尔 (190 美元 ) 的房屋或公寓中, 而他们的平均月收入为 140 约旦第纳尔 (195 美元 ), 几乎没有剩余的资源可购买其他生活必需品 ( 儿基会, 难民署 ;REACH,2013;CARE,2013) 短期 无保障的租约加剧了难民家庭的脆弱性 约旦的国家住房部门响应战略强调采取干预行动, 通过与地方私营部门建立合作伙伴关系, 向约旦开发商和银行提供支持, 帮助提高家庭信贷能力, 把未完工或危旧的房屋单元投放到市场上, 从而增强城市住房部门满足难民和当地人口基本需求的能力 54. 叙利亚危机的迅速爆发和规模之大除了给住房部门带来压力, 还使地方主管部门无法有效管理危机给城市地区带来的后果 人满为患 缺水以及自发随意的居住点分布情况均对人们的生活条件和环境带来负面影响 黎巴嫩政府估计, 超过 100 万叙利亚难民正在 个城市中租赁住所或居住在非正规住区, 约占当地收容社区人口的 25% 截至 2014 年底, 估计 55% 的难民居住在不合标准的住所或非正规住区 ( 黎巴嫩和联合国,2014) 女户主家庭更有可能住在水资源不充足和环境卫生条件不佳的住房, 并发现此

15 类家庭所付的租金明显比男户主家庭所付的租金低 ( 世界粮食计划署, 联合国儿童基金会和难民署,2014) 55. 在约旦和黎巴嫩, 由于难民愿意接受更低的薪酬 支付更高的租金, 收容社区的城市贫民往往因此受到负面影响 另一方面, 由于人们对工作岗位和租房有了新的需求, 商家和业主从中受惠 这些危机所引发的日益扩大的收入差距可能会对城市的抵御灾害能力带来长久的影响, 并影响收容社区承受冲击并在冲击后以可持续的方式恢复的能力 许多黎巴嫩收容城市的水 环境卫生和电力网络未能满足由于难民到来而引起的近郊非正规住区增长 但是, 通过进行适当的管理, 难民和流离失所人口给收容社区带来的技能可以成为促进发展的催化剂 德国和意大利等欧洲收容国家已开始制定和实施政策, 在人口正在减少的地区提供负担得起的住房选择 56. 由于流离失所人口数量持续上升, 难民踏上越来越远的路途以寻求安全和重建生活的机会, 因此需要制定新的跨国解决方案 叙利亚区域响应 3 计划所推动的区域合作已成为各国政府和人道主义部门必要的协调框架, 以在叙利亚冲突期间提供援助并增强受影响地区的抵御灾害能力 也出现了新的援助和伙伴合作模式, 例如现金补助计划以及旨在把收容社区本身的投入纳入其中的因地制宜的方法 2014 年区域响应计划率先通过体制能力建设纳入了向地方主管部门提供的支持 ( 难民署,2014b) 此外, 管控市级预算的国家主管部门应向各市提供与其面临的挑战相匹配的资金, 并应明确政策指导, 使各市能采取行动 57. 人们继续在该区域寻求和平, 阿拉伯国家也制定了针对战争和长期冲突所带来的负面人道影响的解决方案, 因此需要就保护和人道主义援助原则重新作出承诺, 以在管理被迫流离失所者方面增强区域和全球的凝聚力 人道主义部门在应急行动中与地方主管部门和收容社区的参与进行协调时, 需要认真考虑到长期的流离失所和当前的难民情况给城市服务提供所带来的压力 于 2016 年 5 月在伊斯坦布尔举行的第一届世界人道主义峰会是一个有用的平台, 在这里提出了与 新城市议程 相一致的可行解决方案和合作机制, 该议程考虑了针对流离失所者的可持续解决方案 在因地制宜制定人道主义应急和准备行动以管理日益增长的城市难民危机方面, 城市利益攸关方 处理城市事务的各部门 地方主管部门以及基于城市的民间社会组织将发挥关键作用 一份关于不断变化的阿拉伯区域的移徙 流离失所和发展情况的主要报告强调指出, 最好让地方政府 民间社会和城市规划者来确定被迫移徙者和收容社区人口的需求和优先重点, 从而量身定制符合当地情况的城市发展战略 ( 西亚经社会和国际移民组织,2015) E. 城市移徙 58. 人们从农村移徙到城市是阿拉伯区域在 1970 至 2010 年间城市化实现四倍增长的重要推动力 人居议程 提倡采取以下政策 : 通过在农村地区增加投资和扩展基础服务的覆盖范围, 从根源上阻止人们从农村移徙到城市, 从而减轻城市压力 虽然已实施了许多此类项目, 但几乎没有项目对移徙造成影响 因此, 数个国际组织正着重使移徙过程变得更有效率, 让穷人能享受到城市地区的社会经济好处 ( 联合国,2014) 越来越多人认识到需 3 第一项区域响应计划于 2012 年 3 月公布 15

16 要推广农村发展政策, 同时需要加强能最终引导人口向发展走廊上的战略节点和新增长集中点流动的城市和区域政策 59. 在阿拉伯区域, 人们从农村到城市的移徙受到一些促进和制约因素的影响 通过在基于城市的产业和部门进行投资而实现的经济发展及其所提供的生计机会吸引了农村移民, 同时普遍的缺水和干旱以及农业现代化促使许多农村居民放弃基于农业的谋生方式 由于城市与农村之间的差距一直存在, 寻求更多的工作机会 更好的服务和更高的生活质量的家庭和个人持续地流入各个次区域的大中型城市 60. 马什雷克地区的国家是主要的移民原籍国, 向海湾国家或其他国家输送掌握技能或没有技能的农村和城市工人 自 2011 年起爆发的事件以及因此被强迫流离失所的人口严重扰乱了该区域的移徙格局 在内战爆发之前, 叙利亚主要是一个收容国, 收容大量伊拉克和巴勒斯坦难民, 以及来自阿拉伯国家的其他移民, 他们占该国外国人的 86.5%( 叙利亚总理办公室, 2004) 61. 在马格里布地区, 如阿尔及利亚和利比亚等产油国的城市是埃及 黎巴嫩和其他区域移民的主要目的地, 因为石油生产的利润创造了工作机会, 吸引了移民 在利比亚, 非洲移民几乎长期定居在该国, 而这一现象的产生是由该国的泛非洲政策所促成的, 这改变了许多城市的经济和社会结构 利比亚的战争逆转了移徙格局, 移民逃离到邻国, 跨越地中海前往意大利或重返家园 来自摩洛哥和突尼斯的移民则大多选择迁移至欧洲 2000 年至 2013 年期间, 全球范围内来自马格里布地区的移民数目从约 360 万人增长至 550 万人 ( 经社部,2013) 62. 在马格里布地区, 对城市发展产生影响的最显著的移徙变化之一是撒哈拉以南非洲移民的流入, 他们把摩洛哥的城市地区作为中转城市, 然后 ( 往往是非法地 ) 移徙到欧洲 摩洛哥 - 西班牙走廊上的非正常移徙规模在 2000 年代末有所增长, 西班牙主管部门加强了对陆路和海路的管控, 这使得越来越多的撒哈拉以南非洲人定居在摩洛哥城市, 其中许多人聚集在拉巴特 这使摩洛哥成为第一个出台移民政策的阿拉伯国家 该政策于 2013 年通过, 包括某些类别移民的正规化 ( 摩洛哥, 摩洛哥侨民和移民事务部, 2015) 一些机构也在努力减轻撒哈拉以南非洲移民被边缘化的程度, 但是收容社区对移民的歧视和负面看法仍然是进一步融合的障碍 16

17 图 5 该区域的主要移徙路线 资料来源 : 国际移民组织,2015a 63. 海湾合作委员会国家是否有能力实现其大规模的城市发展项目, 在很大程度上取决于外籍就业人员的情况 截至 2013 年, 海湾国家收容了 240 万名埃及人, 以及 50 万来自巴勒斯坦 约旦和叙利亚的工人 大多数低技能的外籍就业人员来自亚洲国家 ( 主要是印度次大陆 ), 他们通过名为 卡法拉 的保荐制度来到海湾国家 这些制度把为外籍就业人员提供住房和 服务的法律责任加诸雇主身上, 备受批评, 因为这会使恶劣的生活和工作条件持续下去 然而, 最近几年的一些改革已尝试给予这些工人更大的权利和福利 例如, 巴林和阿拉伯联合酋长国分别于 2009 年和 2005 年颁布的法律已改善了这些国家外籍就业人员的劳动力流动性, 而科威特则于 2015 年颁布法律保护家政工人的权利 (Zahra,2015) 64. 在较小的海湾国家中, 非本国国民构成了总人口的绝大部分, 如表 2 所示 ( 欧洲大学研究所和海湾研究中心,2015) 过去二十年间, 原籍国和收容国之间达成的双边协议数量有显著增长, 尤其是与亚洲政府签订的旨在协调招聘 劳动力管理和保护临时外籍就业人员的权利的协议, 以及主要处理遣返回国条件事宜的额外议定书 表 2 外籍就业人员以及与原籍国签订的双边协议 国家 非本国国民占总人口比例 ( 最近一年的数据 ) 与之签订劳动力流动双边协议的原籍 国以及签订第一份协议的时间 巴林 52% 尼泊尔 (2008 年 ) 科威特 69% 埃及 (1997 年 ); 菲律宾 (1997 年 ); 印度 (2007 年 ) 阿曼 44% 印度 (2008 年 ) 卡塔尔 86% 摩洛哥 (1981 年 ); 突尼斯 (1981 年 ); 苏丹 (1981 年 ); 索马里 (1983 年 ); 印度 (1986 年 ); 孟加 17

18 国家 F. 汇款 非本国国民占总人口比例 ( 最近一年的数据 ) 与之签订劳动力流动双边协议的原籍 国以及签订第一份协议的时间 拉国 (1988 年 ); 伊朗 (1991 年 ); 巴基斯坦 (1992 年 ); 尼泊尔 (2005 年 ); 中国 (2008 年 ); 土耳其 (2009 年 ); 冈比亚 (2010 年 ); 马其顿 (2014 年 ) 沙特阿拉伯 33% 菲律宾 (2013 年 ); 印度 (2014 年 ) 阿拉伯联合酋长国 89% 尼泊尔 (2007 年 ) 数据来源 : 欧洲大学研究所和海湾研究中心, 劳动力移徙政策对包容性城市的发展有重要影响, 包容性城市确保所有人能获得体面的生活条件, 并确保城市发展能增强社会凝聚力 大规模城市发展所需的劳动力也需要有国家和国际政策来有效管理劳动力流动, 使其给收容国和原籍国带来最大的好处 年, 阿拉伯国家联盟通过了 阿拉伯国际移民问题宣言, 以促进流动性, 确保阿拉伯国家和原籍国互惠互利, 并促进阿拉伯发展和区域融合 2013 年阿拉伯区域国际移民问题宣言 加强了协作方式来管理外籍就业人员, 尤其是海湾国家的外籍就业人员 阿拉伯联合酋长国参与了一项试点项目, 与选定的几个亚洲国家政府合作, 提高临时工作签约程序的效率, 并改善外籍就业人员的工作和生活条件 67. 在索马里 苏丹和也门内战期间或之后的几个时间点, 该区域最不发达国家的人口流动有所增加 苏丹的人口转移主要发生在从 全面和平协议 的签署到南苏丹分裂之间的时间段 独立前的一年, 人从南苏丹移徙到苏丹 ( 经社部,2013) 这些人口流动和大喀土穆地区以城市为主的现象导致了经济性移徙, 人们流入大都市地区寻求工作机会 更好的城市服务和更高的生活质量 自 1990 年代中期起, 该区域所有最不发达国家均为人口净迁出地, 虽然在过去五年迁移到吉布提和索马里的人口有所增长 68. 约 9% 的全球汇款流入阿拉伯国家,17% 从海湾国家流向移民的原籍国 ( 世界银行,2015) 埃及收到汇款的绝对值为该区域最高, 在全球排名第六 大开罗地区和上埃及地区是汇款投资的中心, 尤其是土地和住房投资, 这些投资持续快速增值 关于汇款对国内生产总值的贡献率的最新数据是自 2013 年开始计算的, 因此会受到 2011 年马什雷克地区国家骚乱的影响, 从而有所扭曲 科摩罗是最为依赖汇款的国家, 占其 2013 年国内生产总值近 20% 其他国家的汇款收入构成超过 5% 的国内生产总值, 包括黎巴嫩 (17.7%) 约旦 (10.8%) 也门 (9.3%) 埃及 (6.6%) 和摩洛哥 (6.6%)( 世界银行, 2015b) 4 从阿拉伯国家流出的汇款绝大部分来自海湾国家, 以沙特阿拉伯为首, 其次是阿拉伯联合酋长国 卡塔尔和阿曼 69. 汇款在阿拉伯国家的国内发展中发挥重要作用, 往往超过官方发展援助的价值 它们是接收汇款家庭经济战略的主要组成部分, 许多这些家庭 4 目前无法获得巴林 利比亚 毛里塔尼亚 巴勒斯坦 叙利亚或阿拉伯联合酋长国这些国家 2013 年汇款占国内生产总值比例的数据 18

19 依赖这些汇款来满足基本需求和积累资产 存款被投资用于购买土地 房屋并对房屋进行逐步改善, 还有资金则用于启动某种商业活动 70. 在马什雷克地区, 黎巴嫩散居国外者的数目估计至少为居民人口的四倍 他们的汇款主要流入各种企业 社会慈善组织和国际网络 政府与散居国外者的联系以及政府利用这些汇款的努力较为有限, 并集中在不同领域的知识转让, 例如通讯领域 也出现了一些区域举措, 例如由阿拉伯国家联盟于 2010 年举办的第一届阿拉伯侨民会议 马格里布地区 ( 尤其是摩洛哥和阿尔及利亚 ) 普遍会组织同乡会, 利用国际捐赠者的支助, 把侨民与他们的原籍村连结在一起 图 6 移民汇款流入 ( 单位 :100 万美元 ) 阿尔及利亚巴林科摩罗吉布提阿拉伯埃及共和国伊拉克约旦科威特黎巴嫩利比亚毛里塔尼亚摩洛哥阿曼卡塔尔沙特阿拉伯苏丹阿拉伯叙利亚共和国突尼斯阿拉伯联合酋长国西岸和加沙也门共和国 资料来源 : 世界银行,2015b 没有关于阿拉伯联合酋长国和索马里的数据 ;2014 年的数据 是估值 图 7 移民汇款流出 ( 单位 :100 万美元 ) 资料来源 : 世界银行,2015b 没有关于索马里的数据 阿尔及利亚巴林科摩罗吉布提阿拉伯埃及共和国伊拉克约旦科威特黎巴嫩利比亚毛里塔尼亚摩洛哥阿曼卡塔尔沙特阿拉伯苏丹阿拉伯叙利亚共和国突尼斯阿拉伯联合酋长国西岸和加沙 也门共和国 19

20 71. 在原籍国, 已设立了法律框架 各部门和中央政府机构来协调移民事务, 并与散居国外者进行联系, 以利用海外的投资和知识资本来实施国家和城市的发展项目 这一部门响应行动强调需要进一步把移民政策纳入国家发展政策中 在为海外移民设立法律权利和调动汇款用于城市资本投资方面, 埃及 摩洛哥和突尼斯一直是领先者 于 2013 年成立的埃及万岁基金和同样于 2013 年成立的摩洛哥马格里布银行已各自向其国家的侨民创业项目提供财政支助, 并展现出国家如何能够让生活在国外的国民参与进来, 加强其与该区域之间的资金联系 G. 土地和住房 72. 阿拉伯区域各国在土地保有权以及登记制度和土地所有权法律方面有相同的发展历史 自 1970 年代中期起, 地价不断上升, 地产迅速升值, 这形成了如今细分的土地市场, 并影响了城市政策的所有方面 虽然自 1990 年代起政治和商业精英能够控制许多最有价值并处于重要战略地位的土地, 但是通过高地价从正规土地市场中挤压出来的中等收入人群非正规建筑加剧了无规划城市化的蔓延 在例如埃及 约旦 摩洛哥 突尼斯和叙利亚等原籍国, 无规划住区的资金来源往往是家庭汇款收入 正规和非正规住房市场中普遍存在投机行为, 并由此促使该区域的许多城市向外扩张 73. 在城市扩张方面, 该区域的人均土地使用略超过全球平均水平的一半 1990 年至 2015 年间, 土地使用增长了约四分之一, 增速与其他区域类似, 但是其基数较低 表 年 2000 年和 2015 年阿拉伯区域 10 个代表性城市各自的市区面积 人口和人均用地 市区面积 ( 公顷 ) 人口人均土地消费 ( 平方米 ) 国家 城市 突尼斯凯鲁万 埃及亚历山大 伊拉克巴格达 埃及开罗 摩洛哥马拉喀什 沙特阿拉伯利雅得 也门萨那 阿尔及利亚泰贝萨 资料来源 : 人居署,2016b 74. 除了城市扩张之外, 该地区其中一个最关键的土地问题 ( 往往关于有价值的农业用地 ) 是不动产登记和土地所有权 该区域不动产交易登记的繁琐和昂贵程度在全球位列第二, 仅次于撒哈拉以南非洲, 平均需要 36 天, 成本估计为不动产价值的 5.7%( 世界银行,2009 和 2010) 除了额外需要处理复杂的传统初生物权和衍生物权问题以及找到这些权利的所有继承者和持有者之外, 并不出乎意料的是, 该区域所有国家大部分的不动产仍然未经登记 此外, 涉及未经登记产权的连续性交易使得所有权情况变得不清晰 在后革命时期的突尼斯, 土地不可再由于公共目的被征用, 除非地方主管部 20

21 门和不动产的所有权利持有人都商定一个估价 这一程序成为了实施城市公共项目的主要障碍, 需要进行修改以促进有规划的城市扩张, 从而推进可持续城市发展 75. 虽然各国均努力对其抵押市场进行改革, 但是, 银行不接受未经登记的土地作为抵押品, 由此限制了希望建立资产的低收入家庭获得信贷的渠道, 这为购置不动产筹资构成了一个主要障碍 小额信贷机构可能能够填补这一空白, 但要采取这种方式, 则需要获得比该区域目前现有的更强大的证据基础 76. 在阿拉伯国家, 提供住房和获得土地的方法在过去 20 年间发生了显著变化, 在自 2011 年以来陷入骚乱和不稳定的国家中, 这些方法也被干扰中断 鉴于该区域各国的人口年龄结构 家庭形成率以及持续的农村向城市迁徙, 这些国家缺乏负担得起的住房, 由此阻碍人们逐步享受到适当住房权 在密集的城市住区中, 城市土地价格高 升值快 供应有限, 这是阿拉伯国家各城市如今面临的众多城市发展挑战中最根本的挑战 由 17 个阿拉伯国家批准的 2008 年 阿拉伯人权宪章 中的第 31 条确保人们享有平等的所有权, 但影响土地征用的传统障碍仍然存在 例如, 妇女继承和拥有土地的情况估计从约旦的 30% 到阿曼的不足 1% 不等 ( 联合国粮食及农业组织 ( 粮农组织 ),2002) 77. 由于土地细分法规 租赁法规 租客保护法律已过时, 登记和授权程序漫长且过于复杂和昂贵, 因此正规土地和住房市场受到制约 埃及通过把登记费从不动产价值的 12% 降低到统一收费, 改进了原本特别漫长且繁琐的土地登记程序 ( 人居署,2012a) 该区域的大部分城市在土地管理方面引进了数字化记录 电子数据处理和信息管理系统, 以减缓其中一些挑战所带来的冲击 78. 最近爆发且一直持续的冲突对土地和不动产的正规登记产生了严重影响 黎巴嫩内战摧毁了不动产登记记录, 因此不动产记录的电子化和更新成为该国经济和城市发展的优先重点 ( 人居署,2012a) 冲突持续不断的各国的记录往往是过时或保存不善的, 这种情况可能会由于这些冲突 ( 尤其是自 2009 年以来的冲突 ) 所引起的大规模流离失所而恶化 79. 在局势稳定的国家和冲突后国家, 政府正努力通过开辟新的发展领域和兴建可负担住房来赶上城市化潮流的步伐 高昂的城市地价意味着年轻家庭会由于价格原因无法进入许多住房市场, 并被迫与其父母生活在一起, 或生活在住房价格较低的拥挤的居民区 北非前 20% 的收入人群在精英居民区或新郊区购置土地 别墅和高档公寓, 从而促进了地价的快速上升 插文 1: 新城镇的经验与挑战 埃及和摩洛哥 2000 年代期间, 该区域出现了大量新城镇, 它们由公共和准公共机构兴建, 旨在减缓市中心的部分压力, 并满足人们对住房日益增长的需求 但是这些城镇发展缓慢, 例如, 根据估算的目前大开罗地区人口数据, 其目前人口仅为目标数量的 3% 至 27%(Tadamun, 2015) 这些城镇的发展也正在改变城市土地的空间分布, 并在新开发地区之内及其周边催生出快速升值的土地市场, 如果随之而来的大型基础设施项目和服务提供与住房开发齐头并进以吸引居民, 则尤其如此 在大开罗地区的城市拓展区 新开发地区和新城镇, 地价每两到三年就翻一倍 通往这些地区的交通设施往往缺乏 Al Omrane 公司在摩洛哥建立了四个新城镇, 其建设阶段各不相同 : 马拉喀什附近的塔曼索特 拉巴特 - 塞拉附近的塔梅斯纳 卡萨布兰卡附近的萨赫勒 - 拉希阿塔以及丹吉尔附近 21

22 的查菲雷特 (Al Omrane,2013) 大开罗地区新城镇的发展速度越来越快 2001 年至 2008 年期间, 平均增速为 27.9% 大开罗地区当前的新城镇开发活动有超过 50% 在新开罗和十月六日城 / 谢赫扎耶特, 后者是同样位于东西轴线的姐妹城市, 这凸显了把新规划开发工作纳入到更宏大的区域走廊战略中的重要性 ( 埃及实体规划总局,2012) 价格最高的土地和住房位于新开罗, 是由埃及最大的私营房地产公司 Orascom 启动开发的 2004 年至 2005 年期间, 新开罗的地价从 埃及磅 / 平方米增长至 埃及磅 / 平方米, 翻了两番 (Serageldin 等人,2010) 80. 收入排在前 20%-40% 的人群要求以低于市场的利率获取住房融资 这种优惠通常是保留给那些愿意或有能力在政府为其专拨的指定国有土地上自行建造和开发住房的合作社及其他群体的 实际上, 一些家庭组建成合作社以获取土地, 而不是为了住房融资, 他们所得到的土地往往在合作社成员间进一步划分, 但这是不符合传统合作社原则的 投资环境相对稳定的国家, 如埃及和摩洛哥, 吸引了私营投资者来开发负担得起的住房, 按补贴价格给予其对国有土地的使用权 埃及政府部门公开出售新城镇的建筑地块, 再将所得收益用于资助扩张这些新城镇的基础设施 另一方面, 最不发达国家基本上没有能力建设所需数量的负担得起的住房, 也没有能力创造有利于私营部门参与的各种条件 81. 部分国家的城市状况 ( 比如在战后的黎巴嫩 ) 进一步分割了其土地和住房市场 法制 社会和文化环境推动着这种分化, 而对于安全和改善服务供应的需求也推动着有能力和没能力负担门卫小区及其相应服务的群体之间的城市隔离 黎巴嫩的住房存量急剧地转变为门卫小区, 此类社区占市场总量的比重从 2000 年的 1% 上升至 2010 年的 10%( 人居署,2012a) H. 非正规住区 82. 非正规住房部门一直都在填补私营部门所遗留的空位, 主要集中于满足中等偏上收入群体对豪华住房的需求 由于低收入群体住房方案所提供的负担得起的住房数量不足, 也导致了非正规住房的持续开发 该区域非正规住区的结构和位置呈现两种不同的模式 : 中部贫民区 危险和不安全的位置或无法获得基本服务的近郊地区, 存在不合标准或临时性的结构 ; 另一种是无规划的城市扩张, 大多通过违反现行准则切分农业用地而来 后一种住区的特点是由水泥和砖块砌成的实心结构, 其布局外廓受到农田形状的限制, 居民期盼着地方主管部门将来能帮助维护基础设施 然而, 此类住区的建筑密度经常给排污 排水 公共空间及公共交通等基本城市服务的供应带来困难, 从而妨害了居民的适当住房权 埃及非正规住区发展基金 2009 年开展的一项调查反映了不安全地区与无规划地区之间的差别 5, 并发现非正规住区共占据了大开罗地区 65% 的市区面积 : 其中不安全地区占 5%, 无规划地区占 60%(Serageldin 等人, 即将出版 ) 埃及和该区域其他国家描述贫民窟和非正规住区时所采用的术语分别与人居署的定义有着不同程度的一致性 6 5 不安全地区指存在实质性或健康危害或被驱逐风险的地区, 而无规划地区指未遵守规划和建筑法律的地区 (Khalifa,2011) 6 人居署把贫民窟定义为 在不同程度上显现以下特征 ( 仅限住区的物理和法律特性, 并不包括更为复杂的社会层面因素 ) 的地区 : 安全用水不足 卫生设施和其他基础设施不足 住房结构质量差 人口过密以及居住权没有保障 非正规住区的定义为 :( 一 ) 包含多个居住单位的住宅区, 居民对住宅建筑用地不具有任何法律权利, 或系非法居住 ;( 二 ) 22

23 83. 小型开发商 地产经纪商 律师和会计师在此类住区从事经营活动, 当地的土地和产权交易大部分通过私人销售文件完成, 而这些文件罕有经过登记的 土地购买和房屋建设还都采取非正规的融资机制 例如, 在巴勒斯坦, 估计逾 80% 的住房融资交易是现金形式的且未经上报, 签订私人合同的情况除外 ( 巴勒斯坦国,2014) 84. 尽管已有可观的进步, 阿拉伯区域贫民窟和非正规住区的泛滥仍然构成一项持续性挑战, 并因高昂的土地价格 人口的流动和流离失所 有限的贷款渠道 繁琐的土地交易和保有权登记程序 土地开发公共管理方面的财政限制等而加剧 据联合国统计司的统计,2014 年部分阿拉伯国家的贫民窟人口占城市总人口的 8%-92%( 见表 4) 表 4 部分阿拉伯国家贫民窟人口占城市总人口的百分比 (1990 年 2014 年 ) 国家 科摩罗 埃及 伊拉克 约旦 黎巴嫩 53.1 毛里塔尼亚 79.9 摩洛哥 沙特阿拉伯 18.0 索马里 苏丹 91.6 叙利亚 突尼斯 8.0 也门 资料来源 : 联合国统计司,2015( 包括所有可获得相关数据的阿拉伯国家 ) 85. 最不发达的阿拉伯国家居住在贫民窟和非正规住区的城市人口比例最高, 截至 2014 年也门的这一比例为 60.8%, 科摩罗为 69.6%, 索马里为 73.6%, 苏丹为 91.6% 毛里塔尼亚是除上述国家之外唯一一个有半数以上城市人口居住在贫民窟和非正规住区的国家 (79.9%)( 联合国统计司, 2015) 不过, 过去二十年来一些国家政府已着手应对这些持续性挑战, 采取有针对性的政策 方案和实施机制, 来改善低收入社区的城市环境和扩大开发负担得起的住房 大多数国家的城市政策和方案优先建设负担得起的住房, 但在城市土地的可获得性和承付能力上, 以及开放商和潜在购房者获取住房融资的途径方面, 公私部门供应仍然面临挑战 86. 叙利亚难民逃往约旦和黎巴嫩的局面造成对本已有限的负担得起的住房的需求大幅增加 按照约旦的 叙利亚危机应对计划, 由于需要增加 无规划的住区和地区, 住房未遵守现行规划和建筑规章 ( 未经许可的住房 )( 人居署, 2003) 23

24 套住房来安置叙利亚难民, 使得该国据报告每年平均短缺 套住房的情况更加恶化 地方社区背景下的援助侧重于在各个城市升级房屋单位 完成未完工的建筑工程 提供恶劣天气工具包和开展有条件的发放租房现金方案, 这些城市包括伊尔比德 杰拉什 马夫拉克 扎尔卡 阿杰隆 拜勒加 安曼 塔菲拉 卡拉克和马德巴 叙利亚难民危机的冲击变成了约旦体制改革的催化剂, 例如促成了对国家住房政策的审查和修订, 以及住房和城市发展集团的复兴 ( 约旦,2015) 87. 在叙利亚, 某些省在战争爆发以前就有大量人口居住在贫民窟和非正规住区 : 哈塞克省的这一人口比例为 85%, 拉卡省为 74%, 霍姆斯省为 59% 而在阿勒颇和大马士革这样的经济中心, 居住在非正规住区的人口比例则较低 ( 阿勒颇为 17%, 大马士革为 15%) 就非正规住区占市区面积的比重而言, 阿勒颇的非正规住区占城市总面积的 18%, 主要集中于谢赫奈贾尔工业区附近的东北部 (Ali,2005) 在所有自 2011 年起经受动乱的国家中, 非正规住区面积都有所扩大, 原因包括不堪重负的地方主管部门执行力下降, 以及对城市项目的正规投资停滞不前 88. 在埃及 约旦和巴勒斯坦, 有专门的中央机构执行具体的城市政策来解决负担得起的住房供应问题 主要由捐助方供资的非盈利组织巴勒斯坦住房委员会从 1991 年成立以来, 为西岸 加沙和东耶路撒冷房屋单位及公寓的改造 重建和供应做出了卓越贡献, 于 2008 年获得迪拜国际最佳范例奖 ( 巴勒斯坦国,2014) 年成立的埃及非正规住区发展基金向地方政府提供贷款, 以帮助非正规住区的升级改造获得融资 该基金就非正规住区开展调查, 并对住区地址进行分类, 在此基础上形成了一项清晰的行动计划, 此项行动计划的实施影响了近百万城市居民 除了重组街区和原址升级, 该基金还倡导在新城镇进行以重新安置为目的的土地分配和社会住房单位建设 在保持财政可持续性和制定一个用于复杂土地交易的可控法律框架方面, 该基金依然面临着挑战 虽然政治不稳定性和安全隐忧因素妨碍了冲突局势下非正规住区问题的解决, 但是伊拉克已开始制定政策, 应对大城市中的挑战 90. 在升级和提供负担得起的住房以及削减居住在贫民窟和非正规住区中城市人口的国家方案方面, 摩洛哥和突尼斯两国的成效斐然 1995 年至 2014 年期间, 摩洛哥居住在贫民窟中的城市人口比例从 35% 下降到 13%, 这主要归功于该国有能力吸引私营部门的参与并且拓宽了低收入家庭获取贷款的渠道 ( 联合国统计司,2015) 91. 截至 2015 年初, 摩洛哥利用其在应对快速城市化以及随之而来的非正规住区扩张方面所取得的经验, 已通过主要由 Al Omrane 控股公司实施的 没有贫民窟的城市 国家方案, 将 85 个目标城市中的 52 个转变为没有贫民窟的城市 成立于 2004 年的 Al Omrane 公司集从前分属三个不同政府机构 ( 负责安置贫民窟居民的 国家消除不健康人居机构 一家公共部门大型地产项目开发商 Attacharouk 公司 一家公共部门工程承包公司 国家设备和建筑公司 ) 的功能于一身, 以实施摩洛哥政府的国家住房和城市规划政策 ( 人居署,2012a) Al Omrane 公司的工作可分为四个主要类别 : 建造低成本的社会住房 ; 安置贫民窟和棚房居民 ( 实施 没有贫民窟的城市 方案 ); 在该国南部开展住房建设 ; 以及开发新城镇 (Al Omrane,2015) 24

25 插文 2: 突尼斯 城市修复和翻新机构 的贫民窟升级改造工作 2011 年以前, 突尼斯的贫民窟升级改造工作已大获成功, 在全国范围内消除了贫民窟 城市修复和翻新机构 是该国历史最悠久的公共部门企业之一, 其使命是通过改进而非安置工作来改善阿拉伯世界城市贫民的居住条件 该机构成立于 1981 年, 与包括地方主管部门在内的其他公共部门机构协调合作, 为住房建设和改善工程提供贷款, 翻新老旧的居民区, 使城市近郊的非正规住区正规化, 并提供水 环境卫生及学校等基本服务 其资金来源于突尼斯的国家团结基金 ( 约占 65%) 住房基金 国家政府以及私营部门 ( 人居署,2012a) 从 2002 年到 2009 年, 该机构的城市项目总费用超过 7200 万美元, 惠及 110 多万人口 ( 人居署,2012a) 2012 年, 该机构发起一项新方案, 要将 户家庭安置和整合到 73 个住宅区, 使大约 名居民受益 最近, 该机构集中精力通过服务供应项目和住房安置工作, 将多个边缘化的居民区纳入城市规划, 旨在减少城市中的不平等 受 2011 年动乱和民间骚动的余波影响, 突尼斯各地及其他主要城市中的非正规住区蔓延发展, 大大加重了该机构的任务量 年至 2011 年期间,Al Omrane 公司提供了 套住房 面向中高收入家庭的市场价住房的建造和销售为负担得起的住房提供了交叉补贴 2010 年供应的 套住房当中有 套是低成本住房, 套是面向中等收入家庭的负担得起的住房, 其余 套是用于按市值销售的住房 据住房与城市政策部数据, 截至 2015 年中期有超过 户家庭受益于该方案 除了衡量实质性工作的成功与否, 该方案的内容还包括公民的高度参与和能满足不同住房需求 ( 如单亲家庭, 特别是离异或寡居妇女的需求 ) 的安置备选方案 该方案有一项纵深发展的组成部分, 拓展了服务获取途径, 提供了一些社会保护, 并开辟了在新住区附近参加创收活动的机遇, 从而使最脆弱的贫民窟居民受惠 93. 阿尔及利亚的 国家住房改善和发展机构 成立于 1991 年, 致力于为工薪家庭建造负担得起的住房 2001 年该机构受命开展一项向低收入家庭提供租赁房屋的方案 该机构带头开展了阿尔及利亚的贫民窟升级改造活动, 集中在五个省 ( 奥兰 康斯坦丁 斯基克达 安纳巴和盖尔马 ) 开展, 惠及 人口 ( 阿尔及利亚 国家住房改善和发展机构,2015) 2007 年一项关于住房不安全和不足情况的全国性普查查明, 存在 多套这样的住宅 目前主要通过建设新的公租房, 同时升级和翻新已有住房来解决这一困境 ( 阿尔及利亚,2014) 94. 自 1970 和 1980 年代的旱灾以来, 毛里塔尼亚资源匮乏, 无法满足涌入其主要城市的大批生态移民的需求 由 人权 扶贫及融入专员办公室 实施的 Twizé 方案把 人居议程 所提倡的若干方针作为优先事项, 例如使土地保有权正规化, 为住房融资提供小额信贷, 以及帮助服务于社区成员的微型企业开展能力建设 然而, 该方案未能实现财政上的可持续性, 因此在世界银行停止供资后, 由于各种材料和工程建设的成本高企, 该方案也寿终正寝 尽管如此, 该方案调动了公民的积极性, 为众多行为体之间的伙伴关系结构提供了示范, 并且在 2008 年终结工作之前建成了 套住房 95. 该方案在削减马格里布无规划住区居住人口方面的成功主要应归因于交叉补贴 联合国各机构和发展社区所提供的技术援助和支持推动了对多方利益攸关方伙伴关系的采纳 对社会住房部门的援助使得私营部门能够在为中产阶级提供住房方面发挥更大的作用 而私营部门发挥更积极作用的领域仍然集中在面向高收入家庭的住房和商业地产的开发 25

26 96. 海湾合作委员会国家中, 只有一些门户城市存在贫民窟和非正规住区 吉达经历了快速的人口增长和空间扩张, 伴随着负担得起的住房供应不足和发展规章的执行不力, 导致到 2009 年该城市有 35% 的居民生活在非正规住区 年吉达战略计划 致力于解决无规划住区问题, 并认识到此类住区的社会意义及其给市政府带来的公共卫生和安全问题 2007 年开始形成制度响应, 成立了一家公共部门企业 吉达发展与城市再生公司, 并制定了 没有贫民窟的吉达 方案 该公司的任务包括清除贫民窟, 开发可持续的住房解决方案, 建立公私伙伴关系和制定特殊用途工具, 以构建和管理可持续的住房解决方案 ( 吉达发展与城市再生公司,2015) 为服务于 2029 年预计将达到 570 万之巨的人口, 该 战略计划 要求建成 套住房, 其中 套是中低收入人群负担得起的住房, 以便减少非正规城市化和危险住房的情况 ( 人居署,2012a) 98. 阿拉伯半岛的城市国家面临着各种城市发展挑战, 以及外来劳动力涌入所引发的低成本住房短缺和居住条件恶劣的问题 然而, 科威特却成功地使其租赁市场多样化发展, 满足了那些不能合法拥有住房的外籍工人的需求 99. 该区域最不发达国家的非正规住区特点是土地行政管理能力有限, 对领土发展和人类福祉或福利产生诸多影响 这些国家有为数不多的城市采取了帮助非正规住区或前境内流离失所者营地的居民正规化 改善住房或为其供应适当住房的方法, 喀土穆就是其中之一 达尔萨拉姆理念 是一项试图扭转 1970 和 1980 年代贫民窟根除活动负面结果的场地和服务计划, 该计划保障了 多户家庭的住房权, 已在喀土穆全市被推广实施 ( 人居署,2012) 不过, 这一进程加剧了喀土穆市内及周边汹涌的移民潮, 导致了城市近郊的扩张 100. 世界银行已建议也门对其贫民窟住区进行原址升级改造, 而不要采取成本更高的安置方案, 即便这两种方案的实施都受到保有权问题的约束 在也门,90% 的土地所有权为非正规的或缺乏任何法律认可的保有权 (Dabbas 和 Burns,2011) 当前的冲突使情况更加恶化 该区域的最不发达国家和其他一些阿拉伯国家复杂的土地授权和登记流程混合了传统的制度与现代的登记法律, 如果要使该区域的住房战略能有效地为其人口提供适当住房并实现 2025 年全球住房战略 所设定的目标, 那么就需要改革这种流程 ( 人居署,2012b) I. 政策考虑 鉴于阿拉伯区域的人口结构年轻化, 城市政策必须承认并支持青年作为发展合作伙伴, 并将青年的考虑因素纳入地方 国家和区域发展框架 应优先营造有利于下述事项的环境 : 创造体面且高产的就业机会 提供适当且负担得起的住房以及获取城市服务的公平机会 区域和国家的经济增长管理战略, 以及尤其突出的国家城市化政策, 应明确解决适当住房的获取途径 非正规住区的正规化 贫民窟的升级改造和基础设施的改善 基本的城市服务, 以及体面且高产的就业机会的获取途径等问题 26

27 A/CONF.226/6 为避免城市隔离 排外和边缘化, 该区域的战略的发展方向应当是以公平的方式对待流离失所者, 以减少他们与收容社区之间的歧视和敌意 住房和招聘方案应互惠互利, 旨在利用流离失所人口所带来的各种机遇和附加值 各国政府 人道主义组织和联合国各机构都在努力应对流离失所问题的后果, 所采取的办法不限于临时庇护营地等解决方案, 与此同时, 为确保人道主义响应行动能与地方的城市发展目标和联合国的标准相配合, 并确保给予这些人口的机遇和这些人口所带来的机遇都得到利用, 机构间和多方利益攸关方之间的协调将会十分必要 应当探索创新的政策和方案, 以便在难民能够返回其祖国之前提供援助 最终应当实现的是通过包容性的地方经济发展举措和创造就业机会, 将难民的技能和生产能力与收容国家的正规经济部门联系起来, 以提高生产效率并消除那些违反人权的用工做法, 包括使用童工 这些创新的政策和措施应当以改善难民和收容国公民的生计和生活为目标 如果要为那些受到战争 占领 内乱和自然灾害影响的人群提供适当住房 基本城市服务和生计机会, 那么城市中心的和解与重建将是需要优先发展的重点 对土地授权和登记机制的改革应当解决碎片化 不受管制的城市化问题, 以促进形成紧凑 包容的城市, 防止无规划城市住区进一步侵占宝贵的农业用地, 同时认识到粮食 能源和水资源之间难解难分的关联 四 城市化与经济 必须改进对住房和城市化分类数据的收集和管理, 作为监测在实现可持续发展目标和实施 新城市议程 方面进展的工作的一部分 针对城市环境的连接办法可能是比较有效的处理城乡关系的方法, 因为一个地区的政策和投资情况可能会直接影响到另一个地区 对跨部门跨规模管理和治理的整合工作有助于利益攸关方摒弃各自为政的传统政策制定和决策方式, 并产生一种方法, 通过同时解决人类发展和城市发展的挑战, 借助各个专题领域的协同增效, 既能折衷妥协又能建设整体的发展复原力 区域平台和区域机制对于协调和监测阿拉伯区域住房及可持续城市化战略的实施情况至关重要 在该区域形成包容性城市发展政策的过程中, 各区域组织机构能发挥重大作用 在此方面, 阿拉伯住房和城市发展问题部长级论坛机制极为关键, 应当努力在区域和国家层面加强该机制, 以便在可持续发展目标和 新城市议程 范畴内, 监测阿拉伯区域住房和可持续城市发展的优先事项 101. 在阿拉伯世界的非石油生产国, 其国家财富主要在城市中创造产生 城市提供各种就业机会, 吸引着年轻人 农村移民, 就海湾合作委员会成员国而言, 还吸引着来自其他阿拉伯国家的熟练工人以及世界其他国家 主要是东南亚的非熟练外籍工人 各阿拉伯国家政府都认识到城市的重要性 : 城市是创新的实验室, 也是吸引投资的磁石, 还是就业机会的源泉 在城市中, 各种创造新生产形式和新伙伴关系的机会通过规模经济 聚集经济和熟练工人的集中, 可以刺激经济的增长和发展 城市已成为经济发展的主要引擎和 27

28 削减贫困人口比例的关键所在 近年来, 城市还变成了难民和境内流离失所者逃避冲突的主要目的地 102. 大部分国家政府已采取一致行动, 把发掘城市的经济潜力作为国家空间战略的组成部分 它们已认识到有必要通过发展二线城市 建立新城镇和实现有规划的城市延伸, 包括建立新的发展走廊, 来缓解大都市的拥挤状况 阿拉伯国家认识到, 为减少区域和城市中的不平等现象并发掘作为国民经济组成部分的城市的经济潜力, 制定多样化的国家发展政策非常重要 这包括推动二线城市 新城镇和发展走廊的经济发展, 从而增强一线城市与二线城市之间 城乡之间以及领土毗邻区之间的联系 103. 虽然阿拉伯国家近年来的经济增速几乎超过全球平均水平, 但由于第二次海湾战争的爆发 (2003 年 ), 最近发生在利比亚 叙利亚和也门的内部动乱 长期占领和冲突, 以及该区域日益加剧的政治不稳定性, 该区域各国的经济增长情况差异显著 然而, 尽管武装冲突和内乱频繁发生, 但该区域大多数国家自新千年以来都取得了很大的经济成果 2000 年以来, 除伊拉克 利比亚 叙利亚和也门这些人均国民生产总值受武装冲突影响而有所下降的国家以外, 马格里布和马什雷克地区的所有国家的国民生产总值都出现了稳步增长, 其中吉布提 约旦 摩洛哥和苏丹的增长幅度最大 海湾合作委员会成员国中, 除阿拉伯联合酋长国之外的所有国家都实现了令人瞩目的增长, 其中卡塔尔和科威特的增长率最高 : 分别为 531% 和 321%( 世界银行,2015a) 104. 该区域非石油生产国的国民生产总值增长速度一直较慢, 过去十年都徘徊在 2% 左右, 而且据世界银行估计, 其国民生产总值增长主要是由人口和经济结构变化所驱动的 虽然劳动年龄人口占总人口的比例升高在过去二十年里贡献了人均国民生产总值总额的 50%, 但失业率仍然居高不下 ( 世界银行,2015a) 城市中的非正规经济将许多刚进入劳动力市场的人口, 特别是妇女, 吸纳到那些生产效率低下 逃避劳动法监管的小型经济活动中 例如, 在大开罗地区, 非正规经济估计吸纳了一半以上的城市劳动力 (Serageldin 等人, 即将出版 ) 在摩洛哥, 高层规划理事会 2007 年的一项调查发现,69.8% 的非正规经济活动是在城市地区开展的 ( 摩洛哥,2014) 经济发展与合作组织 ( 经合组织 ) 汇编的数据表明, 从 2000 年至 2007 年, 黎巴嫩 巴勒斯坦和叙利亚的非正规经济活动就业率分别占其非农业经济部门就业率的 43.5% 43.4% 和 30.7% 同一时期, 阿尔及利亚 埃及和突尼斯这些北非国家的非正规经济活动 ( 不含农业 ) 估计平均占其国民生产总值的 25%( 经合组织,2009) 就业的增长集中在初创企业和微型企业 ( 许多国家中大部分此类企业都是非正规的 ), 这些企业的雇员不足五人, 往往是无报酬的家庭成员 例如, 此类企业在 1996 年至 2010 年间为突尼斯创造了 9% 的就业机会,2005 年至 2010 年间为黎巴嫩创造了 77% 的就业机会 ( 世界银行,2015a) 105. 这导致许多阿拉伯国家没有能力为其人口中的几大群体提供就业机会, 尤其是受过教育的年轻人和妇女 如何扭转年轻的大学毕业生所拥有的教育资质与当前经济中所存在机遇之间的不匹配现象, 已成为大部分国家的一项战略目标, 因为大众需求提出了对就业机会 一份生活工资以及抑制粮食 能源和住房的高价格等要求 28

29 百分比 A/CONF.226/ 为国内市场提供产品的地方生产商和企业依旧面临着公共部门对供应链上关键环节的控制, 以及官僚规章的繁文缛节, 这些因素严重阻碍了那些想要创业的小企业家 2014 年, 世界银行估计突尼斯在管制框架方面的合规成本相当于地方企业收益的 13%, 而投资激励措施的成本占国民生产总值的 2% 7 不算纺织品和服装的话, 马格里布和马什雷克地区的国家中大部分制造业的主要构成就是对进口中间产品的装配, 这些中间产品大多来自欧洲合作伙伴, 包括高科技产品的零件和地方制药公司所许可生产药品的配料 图 8 部分阿拉伯国家劳动者的工作状况 ( 年 ) 也门共和国 摩洛哥西岸和加沙突尼斯阿拉伯埃及共和国 约旦 伊拉克 自营职业且无报酬 私营部门正规 私营部门非正规工资 公共部门 资料来源 : 世界银行,2013a 107. 以往的经济政策也促进了包括批发分销在内的工业活动在大型城市的集中, 大城市占据了国内市场的主体部分, 这一点对于那些为国内市场生产产品的公司而言是一个关键考虑事项, 这些政策还促使工业活动集中在有着众多出口商品生产企业的门户城市, 从而加深了区域间和城市间的不平等情况 由于各国继续重视吸引外国直接投资, 使得首都城市 沿海区域 ( 如突尼斯的沿海 ) 和港口城市的主导经济地位更加稳固, 如埃及的亚历山大 塞德港和苏伊士, 摩洛哥的卡萨布兰卡, 阿勒颇 ( 叙利亚内战前是该国主要经济中心 ) 以及沙特阿拉伯的吉达 108. 尽管农业目前在科摩罗 苏丹 叙利亚 摩洛哥和埃及仍然是国民生产总值的重要贡献部门, 分别占国民生产总值的 36% 33% 18% (2007 年 ) 15% 和 14%, 但是这一部门在所有的阿拉伯经济体中都在逐渐衰落, 而城市工业和服务业部门占国民生产总值的比重正在日益上升 服务业仍然是马格里布和马什雷克地区经济的主要驱动力 ( 分别占其国民生产总值的 50% 和 60%), 与此同时, 海湾合作委员会成员国的城市就业机会大部分是由服务业部门提供的 ( 世界银行,2015a) 109. 即使海湾合作委员会成员国继续通过开采石油资源来推动经济发展, 一些国家已经启动了通过发展知识经济令其经济基础多样化的新战略 以沙特阿拉伯为例, 其非石油制造部门占国民生产总值的份额从 2005 年到 2009 年的 12.7% 上涨到 2014 年的 14% 在阿尔及利亚 摩洛哥和突尼斯, 经济 7 世界银行, 未完成的革命, 发展政策回顾,2014 年 5 月 29

30 多样化政策强化了制造业的发展, 制造业当前占其国民生产总值的 25% 以上 部分国家的现代卫生服务业增长情况也有助于其经济的多样化 ( 世界银行, 2015a) 插文 3: 小型和微型企业 阿尔及利亚政府积极推动城市微型企业的发展, 估计微型企业在 2010 年至 2013 年间为其工业 旅游业和手工业创造了超过 个工作岗位 该方案一直强调中小型企业的发展, 并将其作为给年轻人 尤其是中学和大学毕业生创造就业机会的政策的一部分 埃及的一个国家机构 社会发展基金为主要城市小型和微型企业的创立提供了技术和资金支持 该基金在世界银行和双边捐助方的资助下开展的活动已成为大开罗地区及其他主要城市中重大城市复兴行动的必要组成部分 受埃及模式的启发, 成立于 1997 年的也门社会发展基金开展了贫困社区和地方伙伴的能力建设活动, 以实施旨在削减贫困的发展项目 截至 2012 年, 其各项帮助社区 小型和微型企业 地方主管部门开展能力建设的方案以及一项劳动密集型的工程方案已覆盖了 个城市社区 (Al-Iryani 等人,2015) 在欧洲联盟及其他捐助方的支助下, 约旦政府正致力于实施一项加强小额信贷部门的国家战略, 并进行改革以提高小型和微型企业的竞争力 在阿拉伯经济和社会发展基金与世界银行的支助下, 约旦政府还制定了一项方案, 使得地方银行能够以具有竞争力的利率向中小型企业提供小额信贷 110. 该区域各国都强调有必要创造就业机会, 尤其是为刚进入劳动力市场的年轻人创造机会 最主要的经济驱动因素一直是建造业和服务业部门, 其次是贡献越来越多城市就业机会的小型和微型企业 111. 在苏丹, 国家政府作为最大的土地所有者, 在推动城市工业区发展和向从事家庭经济活动的 生产家庭 提供小额信贷方面发挥了积极的作用 在巴勒斯坦, 新创造的就业机会基本局限于建造业和服务业中的非技术工作岗位 112. 摩洛哥和沙特阿拉伯的国家发展政策中都高度整合了关于城市经济的内容 在摩洛哥, 城市环境的升级从 2005 年起一直是其国家发展政策的必要组成部分 加强包括城市间交通在内的基础设施并实现基础设施现代化, 改善信息和通信技术的获取途径, 为估计 150 万小型和微型企业 ( 其中有 69.8% 是在城市地区 ) 提供贷款, 这些都是该国将小型和微型企业纳入正规经济部门的工作的一部分 国家人力发展倡议 资助了城市地区的 多项创收活动, 以增加商业和服务业部门的就业机会 ; 该倡议还为遗产保护活动和手工艺品提供支持 年, 沙特部长理事会通过了一项雄心勃勃的就业战略, 以促进国家经济的多元化发展, 调节结构性失衡, 并提高在新兴经济部门工作的沙特国民的生产力 这项战略的关键内容是将城市经济纳入国家发展政策 沙特阿拉伯连续制定的五年发展计划用于管理宏观和部门目标, 目前该计划包括一项国家空间战略, 明确了国家 地区和地方增长中心将经济发展纳入城市空间规划的政策 114. 在约旦和黎巴嫩 ( 以及内战前的叙利亚 ), 经济多元化发展政策强调通过发展知识经济 信息和通信技术及商业服务, 促进制造业的发展, 并推动经济基础走向多元化 如表 5 所示, 在这些国家, 工业活动对国内生产总值的贡献提高到了近 30%, 但在埃及仍保持在 15% 左右 30

31 表 年工业和服务业创造的附加值 ( 占国内生产总值的百分比 ) 阿尔及利亚利比亚摩洛哥毛里塔尼亚突尼斯 工业 服务业 埃及伊拉克约旦黎巴嫩巴勒斯坦叙利亚 工业 服务业 巴林 b 科威特 c 阿曼卡塔尔沙特阿拉伯阿联酋 工业 ,9 服务业 科摩罗 吉布提 d 苏丹 也门 c a c 工业 d 服务业 d a 2000 b 1995 c 2010 d 2005 资料来源 : 世界银行,2015a 115. 经济活动 就业机会和财富日益集中到一个或多个主要城市 在埃及, 大开罗地区拥有全国 51% 的城市人口 近三分之一的国民生产总值 25% 的就业劳动力 以及 40% 的工业设施 (GOPP 和世界银行,2014) 在苏丹, 城市工业和服务业分别贡献了国内生产总值的 33.6% 和 39%;2008 年, 苏丹 75% 的制造业企业和 85% 的服务业企业位于该国的经济中心 喀土穆 ( 世界银行,2009b) 突尼斯 59% 的人口居住在大突尼斯地区 在约旦, 安曼的城市人口比例从 1990 年的 25% 上升到了 2014 年的 42% 116. 海湾合作委员会成员国地处沙漠环境, 这意味着这些国家的人口几乎全部生活在城市地区 沙特阿拉伯的城市化率为 83%, 而且 38% 的城市人口居住在最大的两个城市 利雅得和吉达 黎巴嫩 44% 的人口居住在大贝鲁特地区 摩洛哥城市在 2010 年贡献了国内生产总值的 75%, 城市人口占全国总人口的比例在 2014 年达到了 58% 117. 这一区域的许多国家政府正在寻求通过建设周边工业区 新城镇和发展走廊, 将现有的增长节点与落后地区连接起来, 让落后地区的人口获得更多的就业机会和服务, 促进落后地区的经济发展, 缩小区域发展差距, 从而促进经济发展实现空间均衡, 缓解数量有限的几个城市群所承受的发展压力 31

32 表 年和 2014 年城市人口 ( 单位 : 百万 ) 阿尔及利亚利比亚摩洛哥毛里塔尼亚突尼斯 1990 年 年 主要城市人口占比 13% 25% 18% 56% 59% 埃及伊拉克约旦黎巴嫩巴勒斯坦叙利亚 1990 年 年 主要城市人口占比 48% 41% 42% 44% - 12% 巴林科威特阿曼卡塔尔沙特阿拉伯阿联酋 1990 年 年 主要城市人口占比 无资料无资料无资料无资料 38% a 科摩罗吉布提索马里苏丹也门 无资料 1990 年 年 主要城市人口占比 无资料无资料无资料 25% 20% b a 利雅得和吉达 b 2005 年数据 资料来源 : 世界银行,2015a 118. 例如, 最近通过的 埃及 2052 年愿景 将埃及的七个发展区域合并为四个经济集群, 以便平衡该国各区域的发展水平, 缓解埃及的两大经济引擎 ( 大开罗地区和亚历山大地区 ) 所面临的发展压力 重点关注苏伊士运河经济区的发展以平衡大开罗地区的优势地位的做法, 利用了苏伊士运河作为国际交通干线所发挥的重要作用, 而且受益于两大门户城市 ( 塞得港和苏伊士 ) 的区域地位 这一雄心勃勃的项目需要近 30 年时间, 才能充分释放预测的发展潜力 119. 在摩洛哥, 全国 80% 的经济活动位于三大城市 卡萨布兰卡 拉巴特 - 塞拉和丹吉尔 ; 摩洛哥政府的 2012 年城市政策参考框架 正积极推动在选定的发展走廊建设新城镇, 从而进一步实现城市空间均衡 120. 海湾合作委员会成员国和欧洲联盟的外籍就业人员发出的汇款是影响该区域城市化的重要因素 海湾合作委员会成员国是全球汇款输出最多的地区之一, 因为包括无技能劳工在内的大量外籍就业人员在这些国家工作 ; 而通过正式或非正式渠道汇入境内的汇款在国内生产总值中占有重要比例, 在埃及 ( 全球第六大汇款接收国 ) 尤其如此, 在约旦 黎巴嫩 摩洛哥 突尼斯也是如此 埃及的汇款金额从 1995 年的 43 亿美元上升到了 2014 年的 196 亿美元, 摩洛哥的汇款金额从 1995 年的 20 亿美元提高到了 2010 年的 54 亿美元, 而约旦的汇款金额从 1995 年的 4.99 亿美元上升到 2010 年的 35 32

33 青年失业率 (%) A/CONF.226/6 亿美元 大部分汇款用于住房投资, 因而促进了城市房地产市场的发展, 包括非正规住房的开发 121. 为了实现经济增长向二级城市的转移, 沙特阿拉伯正在完善阿西尔 哈伊勒 胡富夫 麦地那 塔布克和塔伊夫的基础设施 此外, 该国也在投资建设新城镇 麦地那知识经济城 ( 年建成 ) 将依托一系列商业和文化综合设施, 专注于发展商业领域的专门知识 位于吉达和吉赞经济城北部的阿卜杜拉国王经济城将于 2020 年建成, 将重点关注重工业 生物技术和药品行业 位于哈伊勒的阿卜杜拉 阿齐兹 本 穆赛义德王子经济城将成为交通和物流中心 所有这些新城计划于 2016 年建成 在塔布克和东部省份兴建另外两座经济城的计划目前正在制定阶段 挑战在于如何对失业青年进行教育和培训, 让他们有能力在以私营部门主导的高度竞争性市场就业 图 9 各区域青年失业率 ( 年 ) 中东北非发达国家和欧洲联盟中欧和东南欧 ( 非欧盟成员国 ) 和独联体东亚东南亚和太平洋区域 南亚 拉丁美洲和加勒比区域 撒哈拉以南非洲 资料来源 : 国际劳工组织,2015 年 122. 国际劳工组织模型显示,2014 年马格里布和马什雷克国家的青年失业率高于世界上其他任何区域 阿拉伯国家的城市化让人们更容易获得医疗服务和教育机会, 年轻人的受教育程度也急剧上升 阿拉伯区域在过去 20 年面临的主要问题之一是如何为新生劳动力创造工作岗位 所有国家都面临的挑战在于如何为全球最大的青年群体之一提供就业机会 33

34 15-24 岁男性劳动力失业率 岁女性劳动力失业率 岁男性劳动力失业率 岁女性劳动力失业率 A/CONF.226/6 图 10 马什雷克和马格里布国家 岁青年失业率 ( 按性别统计 ) 青年失业率, 男性 青年失业率, 女性 埃及伊拉克约旦黎巴嫩巴勒斯坦叙利亚 埃及伊拉克约旦黎巴嫩巴勒斯坦叙利亚 青年失业率, 男性 青年失业率, 女性 阿尔及利亚利比亚摩洛哥突尼斯 阿尔及利亚利比亚摩洛哥突尼斯 a 2010 资料来源 : 世界银行,2015a 图 年部分阿拉伯国家 岁人群失业率 ( 按受教育程度统计 ) 摩洛哥 也门共和国 西岸和加沙 突尼斯 约旦 伊拉克 阿拉伯埃及共和国 百分比 高等教育中等教育初等教育 资料来源 : 世界银行,2013a 123. 阿尔及利亚 摩洛哥和突尼斯的高等教育青年失业率在 18% 和 32% 之间, 而约旦和埃及分别为 34% 和近 40% 受教育程度与就业之间日益增强的负相关关系尤其令新生青年劳动力感到苦恼 这一情况表明, 需要进一步提高新兴经济部门对特定技能的需求 ( 例如信息技术 ) 与当地大学所能提供的培训之间的匹配度 例如, 尽管埃及拥有阿拉伯世界最出色的高等教育系统, 但仍有 44.6% 的 30 岁以下大学毕业生处于失业状态, 而埃及 30 岁以下人口和所有大学毕业生的总体失业率分别为 35.6% 和 31%( 世界银行, 2015a) 124. 在大部分国家, 向教育系统投入大量经费显著提高了人口的受教育程度, 但是年轻人 ( 特别是年轻女性 ) 发现在国内或国外找到与自身的教育资历匹配的工作越来越困难 在阿尔及利亚, 女性是各项社会方案的主要受 34

35 益人, 包括国家微型贷款管理局发放的用于开展经济活动的小额无息贷款 ( 女性占受益人的 61.3%) 以及面向首次求职者的毕业生融入方案 (1999 至 2013 年间, 参加该方案的求职者中有 66.6% 为女性 )( 阿尔及利亚, 2014) 125. 尽管受教育年轻人失业并非新现象, 全球经济变动 技术创新, 以及针对入境欧洲联盟 北美和海湾合作委员会成员国日益增加的限制这三方面逐步累积的影响, 导致教育系统提供的技能与当地劳动力市场所需的技能之间的不匹配日益凸显 126. 一些国家开始在改善经济发展战略与教育系统产出之间的协调方面取得重大进展 在摩洛哥,15-34 岁年龄段人口占全国人口的比例超过三分之一, 该年龄段的失业率几乎是全国人口失业率的两倍 摩洛哥政府在面向年轻人的三项方案的实施过程中发挥了积极作用 :Idmaj 方案为年轻毕业生提供实习机会, 从而帮助他们找到与自身技能匹配的工作 ;Taehil 方案为他们提供补充性技能, 以便满足劳动力市场的需求 ;Moukawalati 方案则为年轻创业者设立新企业提供协助 2006 至 2014 年间, 超过 名劳动力市场中的求职者参与了 Idmaj 方案, 而 Moukawalati 方案为 名创业者提供了协助, 这些创业者设立了约 家小型企业, 创造了 个工作岗位 安曼 贝鲁特 开罗等都市区的创业文化是阿拉伯世界的一大新兴趋势, 创造了为年轻创业者和创新人士提供支持的环境 127. 尽管仍旧处于较低水平, 女性的劳动参与率已显著提高, 但女性的就业状况与日益提高的受教育程度之间却越来越不匹配 埃及受过高等教育的女性的失业率为 42%, 而男性为 39%; 在摩洛哥,33% 受过高等教育的女性处于失业状态, 而男性的这一比例为 16% 政策考虑 促进国家发展政策的制定实现多元化, 以解决区域和城市发展差距问题, 运用城市作为国家经济组成部分的经济潜力 促进广泛而包容的经济增长, 以应对城市人口的快速增长, 特别是充分利用受教育程度日益提高的年轻人口所具备的潜力 促进二级城市 新城镇和发展走廊的经济发展, 以进一步平衡国家和区域层面的发展水平, 将经济惠益扩大至当前主要城市中心以外的地区 加强主要城市和二级城市之间以及城市内部的连通性 促进高效可持续的交通网络和城市出行网络的建设 资助并管理为现有人口提供支持和推动未来城市增长所需的基础设施和基本城市服务 解决阿拉伯区域严峻的青年失业问题, 同时考虑到需要将教育和职业培训系统与生产性就业机会匹配起来 优先增加女性的就业机会, 以便实现阿拉伯区域的性别平等 促进创新方法的制定, 以充分利用汇款, 加强汇款在促进阿拉伯区域包容 可持续 具有抵御灾害能力且安全的城市化建设中发挥的作用 确认力图加强城市经济的改造进程, 以此为契机, 建设更具包容性 抵御力 安全性 可持续性的城市 35

36 在短期内, 在现有城市促进并加强负担得起的城市住房的建设, 解决急剧上升的土地价格和高昂租金等问题, 这些问题逼迫年轻家庭退出住房市场, 迫使他们与亲属一同居住, 或是居住在非正规住房或住房价格较低但更拥挤的居民区 五 城市化与社会平等 年阿拉伯可持续发展高级别论坛认识到, 许多阿拉伯国家在寻求实现千年发展目标的过程中忽视了平等和社会保护问题 2010 年和 2013 年阿拉伯国家关于千年发展目标的报告中的调查结果显示, 过去 20 年来不平等状况几乎没有改变, 基尼系数在 1990 年代为 34.3, 在 2000 年代为 34.7 约旦和毛里塔尼亚在减少收入不平等状况上取得了进展, 而阿拉伯最不发达国家的平均收入也有所提高 ( 联合国及阿拉伯国家联盟,2013) 社会和经济不平等现象在阿拉伯区域的城市中非常明显, 城市人口不同群体间的差距日益扩大, 减少了平等获得住房 基本服务以及创收就业的机会 图 12 选定阿拉伯国家的各五分位数人口收入或消费占总人口收入或消费的比例 ( 最新的可用资料 ) 埃及伊拉克约旦摩洛哥突尼斯巴勒斯坦 收入排名最后 20% 的人口收入占比收入排名前 60%-80% 的人口收入占比收入排名前 40%-60% 的人口收入占比收入排名前 20%-40% 的人口收入占比收入排名前 20% 的人口收入占比 也门 资料来源 : 世界银行,2016 年 129. 阿拉伯国家在实现有关减少赤贫的千年发展目标上取得了一定的进展 然而, 自 2010 年及其后发生的多次冲突以来, 其他贫困程度的情况有所增加 ( 西亚经社会,2014) 根据国家贫困线,1990 年的贫困发生率为平均 22.7%, 而在 2012 年上升至 23.4%( 联合国及阿拉伯国家联盟, 2013) 因此, 社会保护政策, 尤其是引入旨在减少贫困和不平等的社会保障最低标准, 是该区域在执行 新城市议程 时应该考虑的一个关键组成部分 130. 近年来动乱在该区域部分国家蔓延, 表明社会排斥会造成政治动荡 安全因素作为一个优先标准决定了位置选择, 而城市中的空间隔离和社会同质化现象日益升级 碎片化发展的城市沦为一个个除了交通连接之外没有什么关联的经济 种族和宗教飞地, 将对冲突后的重建构成一大挑战 在复杂的城市环境中, 各个弱势群体因其物质 经济和社会状况的不同而有所差异, 尽管遭遇多重剥夺的往往都是贫民 例如, 城市贫民往往居住在不适合发展的地方, 因而更容易受到气候冲击和压力的影响 36

37 131. 中产阶级在城市社会结构中发挥着联结上层和下层群体的关键作用 界定中产阶级的一个关键因素是拥有生产性资产, 包括土地和财产 中产阶级的空间位置 住房条件 获取工作和服务的渠道以及工作方式影响着较贫困人口的愿望, 因此有助于定义社会包容和排斥的条件 阿拉伯世界及全球中产阶级的发展是熟练劳工 消费阶级和企业家团体的一个关键来源, 为经济增长和发展提供了重要支持 但是要实现这种发展, 就离不开在劳动力大军中完全包容女性, 让女性充分参与进来, 而这一点正如本报告前文所指出, 严重受到社会 文化 经济和政治因素的限制 132. 在原籍国, 尤其是在马什雷克, 由正式及非正式侨汇推动的城市化在高家庭组建率和普遍住房短缺的支撑下持续发展, 使得土地价值猛涨, 超出了许多中产阶级能够负担的水平 非正规住区的蔓延及随之而来的密集化发展加快并加剧了阶级分化 避免流离失所并且就地重划街区这样的城市升级自 1980 年代中期以来就已成为标准公共干预手段 这种做法提升了贫民的资产价值, 尽管从长远来看, 在项目完成五年多后, 私营房地产市场活动所引发的人口流动已经导致更加贫困的人口流离失所 (Serageldin,2015) 133. 这些动态使得人们产生疑问, 公共改善项目是否可以促使低收入 情况恶劣的地区实现社会平衡 土地和住房可负担性是适当住房权利的一部分, 政府已经尝试通过提高土地和住房可负担性来增强包容性, 但是由于缺乏可负担的公共交通, 排斥和物理隔离仍在持续 为公共承办项目设置土地价格上限的做法只在城市边缘地区实行, 而这些孤立的项目收容的都是贫民和由于遭遇灾难或强行驱逐而失去住房的人 居住者如果得不到一定程度的土地使用权保障, 即在法律保护下不会受到强行驱逐 骚扰和其他威胁, 那么其住房情况是不适当的 ( 人权高专办和联合国人居署,2009) 对城市土地支出的补贴促进了高端郊区分区的开发, 自 2010 年来这些地区发展成为门卫小区, 妨害了激励物质性和社会性聚合项目的初始目的 134. 如今, 城市的社会多样性越来越丰富而空间越来越支离破碎 在一些阿拉伯国家中, 分区的经济包容性日益增强, 但各个居民区在社会 种族和宗教上却日趋同质化 外籍就业人员的住房隔离也继续存在类似的趋势 群体之间的差异以及日渐加剧的空间隔离造成了容易产生冲突的环境, 所带来的威胁必将促使城市发展转向更具包容性和社会更平等的模式 135. 阿拉伯区域文化遗产丰富, 拥有教科文组织世界遗产考古学遗址及历史城市居民区, 还有作为阿拉伯人民集体记忆与身份的一部分的各种仪式和习俗 尽管许多历史居民区都已经衰败, 居住者由低收入家庭构成, 但是埃及 摩洛哥 叙利亚和突尼斯的一些历史居民区得到了恢复和保护 在伊拉克和叙利亚, 一些历史居民区在最近的内战中部分被毁, 一些重要的遗址和博物馆因饱受劫掠 非法挖掘及故意损害而被毁 目前亟需阻止这种持续的掠夺情况 受到影响的国家应该立即采取措施, 这是冲突后行动计划的一部分 136. 这些历史街区不仅是当地人日常生活的一部分, 也是吸引游客的重要经济资产, 而旅游业正是该区域经济的一个重要组成部分, 也是非石油生产国外汇的一大来源 对共享文化遗产的认识在增强社会聚合方面也起到关键作用 为理解城市住区的历史和身份, 从而在新城市发展时期为后代维系社会结构, 对有形和非物质文化遗产的认识和保护至关重要 37

38 A. 粮食安全和社会保护 137. 社会援助计划的实质是对容易受到贫困影响或生活在贫困中的人口进行非分摊式转让, 为应对诸如 2007 年全球粮食危机和该区域始于 2011 年的政治危机等, 阿拉伯区域已扩大实施该计划 确实, 阿拉伯区域关于 千年发展目标 的报告强调该区域需要逐步累进的 负担得起的和包容的社会保护最低标准, 这是迈向有效保护贫民和弱势群体的一个关键步骤 该区域许多社会保护制度效率低下, 其原因可归咎于缺乏关于贫民和弱势群体的最新可靠数据, 并且没有涵盖目标问题 最贫困的五分之一人口中平均有 16% 没有得到任何社会援助 该区域城市地区正在实行的社会保护手段包括粮食和燃料补贴 现金转让 食品代金券 学校供餐 公共工程, 其中多数都有多层次的目标并有望取得发展成果 社会保护也可以采取社会保险制度的形式, 尽管该区域的几份国家报告强调了此类制度对职业女性和弱势群体有不均等的好处 通过信仰组织的管理, 天课这种非正式实践也有助于社会保护的再分配 (Devereux,2015) 138. 与粮食相关的安全网在这一高度依赖粮食进口的区域尤为重要 展望 2030 年, 城市地区的城市化和人口增长将是粮食不安全的一个关键驱动因素, 将改变人们的消费和获取模式并且增加城市需求 ( 世界粮食计划署和海外发展研究所,2015) 粮食自给自足在缺水的阿拉伯区域是一个不太可能实现的目标, 而粮食补贴在大多数国家的社会制度和减贫制度中都占有主要地位 然而, 最近几年的许多报告都将补贴视作一种昂贵又低效的为贫困家庭提供粮食安全和社会保护的方式 此外, 自 2011 年来该区域的不稳定局势主要出现在城市, 其原因可以归咎于不断上涨的粮食价格及随之而来的粮食不安全, 而这反过来又助长了内乱 大规模流离失所和迁徙, 以及越来越容易受到气候相关冲击的影响, 将加剧该区域的粮食不安全 由于缺乏规划和复原力措施, 对进口的依赖性可能还会提高 B. 城市中的公共空间 139. 尽管公共空间有着重要的社会功能, 但相比其他国家和诸如住房和基础设施等其他城市空间元素, 阿拉伯区域城镇中的公共空间却很少受到地方主管部门和中央政府的关注 生活方式不相容是空间隔离的一大驱动因素, 而行为不相容是社会信任日渐匮乏的一个关键因素 这造成了那些对特定用户群体进入有费用或规则限制的半私有空间的复兴 半私有空间曾经局限于种族 / 宗教集会场所及精英俱乐部, 现在已经扩展至购物中心和娱乐场所, 近期的这种发展趋势特别令人不安 140. 露天市场 专门的购物街道和市场 海滨市场 公共公园以及海滩仍然是不同社会群体和收入阶层能够汇聚相处的空间 公共空间具有重要的社会功能, 但是阿拉伯城市的公共空间往往数量有限 (Serageldin,2015) 获取儿童及青年友好型空间对于儿童和青年的福祉和发展至关重要 供他们行使游戏权的安全空间在阿拉伯城市中尤其缺乏 8 由于执行力匮乏和人口流离失所,2011 年开始的动荡导致公共空间和绿地被侵犯的情况更加恶化 必须采取一切措施改善并保护公共空间和绿地 8 根据 儿童权利公约 (1989) 第 31 条, 缔约国确认儿童有权享有休息和闲暇, 参与游戏和娱乐活动的权利 ( 人权高专办,1989) 38

39 141. 马什雷克的公共开放空间和绿地还因快速城市化以及造成众多阿拉伯城市环境干旱的水资源短缺问题而受到限制 此外, 这些空间往往集中在城市中心以及比较富有的居民区, 导致人们不能平等地使用这些空间 马什雷克许多历史中心和阿拉伯人聚居区的复原工程为公共空间和绿地带来了大量投资 例如, 拉巴特的居民人均享有 20 平方米的公共绿地空间 2014 年, 拉巴特市长筹措了近 3200 万迪拉姆 ( 约 320 万美元 ) 投资于绿地项目 (El Aissi,2014) 凭借阿拉伯湾国家的资源, 斥巨资开发强调包容和无障碍设计的公共空间成为了可能 142. 另一方面, 在大开罗区域的城市化地区, 居民人均享有约 3 平方米的开放绿地, 位居世界最低水平 (GOPP,2012) 世界卫生组织建议城市提供的绿地面积最低应为 9 平方米 / 人 因此, 迫切需要在十分密集的城市结构中增添新的开放空间以保证宜居, 尤其是在过度拥挤的非正规住区, 这些住区里的公共流通空间往往缺乏景观 疏于维护, 还充满威胁 埃及各部委 各省及大多数民间社会组织一致认同对开放空间的需求, 并已在政策中纳入相关内容以改善居住环境 在吉萨省, 仍然有一些公园和土地可供利用, 但它们属于农业部的管辖范围, 而农业部需要同省级部门合作以改善急需复原的现有公共园林, 并且建造新的公共园林 143. 未尽其用的闲置土地为阿拉伯城市增加开放空间提供了重要机会, 能够改善城市宜居性并进一步提高社会凝聚力 在 2000 年代中期至末期, 贝鲁特市购买了位于拥挤居民区的地块以及一些开放的闲置土地, 目的是在 2007 年已有的 23 个公园的基础上, 再新建 33 个公园 贝鲁特人口密度大, 内战爆发以后的建设工程由私营开发商开展, 这导致绿地面积有限, 养护不足, 据报道居民享有的人均绿地面积为 0.8 平方米 ( 今日新闻,2007) 144. 约旦政府通过了一个城市绿化的国家项目 绿色安曼 2020 倡议 于 2014 年启动, 旨在恢复现有的并营建新的开放空间 据大安曼市称, 该市拥有 145 个公园, 绿地占其大都市区面积的 2.5% 145. 尽管阿尔及利亚在提供体面住房方面取得了显著进展, 但其目前的国家土地规划方案仍认为改善居住环境和保护公共空间是根除社会不平等的必要措施, 并将之作为优先事项 ( 阿尔及利亚,2014) 阿尔及利亚首都阿尔及尔的居民人均绿地面积达 6 平方米 ( 艾因泰穆尚特省, 日期不详 ) 146. 复原或新建海湾城市的公共绿地是改善宜居性的国家政策的一部分 沙特阿拉伯许多城市 ( 例如利雅得 ) 的开放空间有所减少, 人均绿地面积从 1950 年的 78 平方米减少到 1999 年的 16 平方米 ( 人居署,2012a) 吉达的城市居民人均绿地面积为 2 平方米, 促使 吉达战略计划 纳入了增加开放公共空间的内容 沙特阿拉伯国家政府增加耕地面积的工作主要集中于农村地区, 旨在缓解恶劣的气候条件, 尤其是考虑到当前的气候变化预测 ( 沙特阿拉伯,2014) 卡塔尔政府的环境管理战略促使其城市地区 ( 例如多哈 ) 转向扩大绿地面积, 以便在快速建设的背景下, 应对该国的可持续性挑战 政府建设绿色多哈的主要方法是打造绿树成排的走廊, 而不是大型开放公园 ( 卡塔尔发展规划总秘书处,2011) 迪拜和阿布扎比的建设热潮也未能给公共绿地留出多少发展空间,2015 年公共绿地仅占迪拜城市地区面积的 2% ( 世界城市文化论坛,2016) 根据阿布扎比的 2030 年愿景, 该市寻求在全球互联互通战略下, 通过鼓励步行的交通引导式开发, 创建生机勃勃的公共空间 39

40 147. 喀土穆州结构计划 ( 年 ) 的提案包括在该州农村森林地区建设大型区域公园, 将废弃火车站改造成公园并升级喀土穆城市地区的恩图曼市场和阿尔拉法市场 这些提案是有用且有效的手段, 能够保护开放空间, 并通过规划间隙区域和主要道路 ( 包括尼罗河滨海路 ) 的景观, 补充城市绿地建设方面的努力 吉布提城市计划的审查工作也考虑到公共空间的建设, 以改善城市服务的获取途径 图 13 喀土穆州结构计划中的城市绿化干预 资料来源 : 喀土穆州规划和实体发展部,2009 年 C. 城市发展中的女性 148. 对女性的包容和赋权对于加强性别平等这一关键人权原则至关重要 一些处于政治和经济过渡期的国家在不断提高公民活动和政治活动中女性参与度方面取得了一些进展 在那些从近期的动荡和相关的经济衰退中恢复过来的阿拉伯国家中, 赋权工作侧重于扩大女性在城市生活所有领域中发挥的作用 在整个区域内, 限制女性在社会 经济和政治领域参与范围的社会文化传统发生了显著变化 149. 在马什雷克国家, 女性自 1960 年代以来逐步获得了政治权利, 担任部级职位, 当选议会议员 国家理事会成员和委员会的委员, 但是她们在司法机构中的席位仍然有限 目前的叙利亚冲突已经对战区的女性和青年以及国内流离失所者和难民当中的女性和青年产生了不利影响, 而根据难民署各项公约, 他们的权利需要得到恢复和维护 尽管战争和持续冲突的影响严重阻碍了女性接受教育和参与经济和政治生活, 而且文化和社会挑战持续存在, 但是伊拉克女性在城市经济活动中的参与度略有提高 ( 伊拉克,2014) D. 社会和经济包容 150. 有 17 个阿拉伯国家批准了 消除对妇女一切形式歧视公约 ; 自 1996 年人居二以来, 过半数的国家已经签署该 公约, 尽管其与家庭法或伊斯兰教法的兼容性存疑 文化规范 通行的习惯法 复杂的土地登记以及信息的匮乏常常使女性难以行使她们对土地的相关权利 阿拉伯区域的一 40

41 些国家仍然保留着限制女性出行及其在家庭中自主权的法律 在一些国家, 申请护照 出国旅行 出门工作以及决定结婚都可能需要男性的许可 ( 世界银行,2013b) 151. 公共领域中性暴力 性骚扰和性恐吓的威胁影响了女性对社会空间的使用 尽管不能广泛获得数据, 一些研究已经凸显了问题的严重性 例如, 调查中超过 99.3% 的埃及女孩和妇女报告称曾经遭受某种形式的性骚扰 根据同一研究,82.6% 的受访者在街上感到不安全 ; 涉及公共交通的安全性问题时, 这一比例上升到了 86.5%( 妇女署,2013) 为解决这一问题, 出现了一些民间社会牵头的举措, 例如埃及的 HarassMap( 主要在开罗 - 亚历山大超级城市区域使用 ) 将发生的性骚扰和性侵犯案件在地图上标示出来, 为所有人提供安全的空间 包括立法者 警察和宗教领袖在内的各利益相关方领导者都有必要支持和承诺减少性骚扰 ( 妇女署,2013) 152. 进入公共空间可加强女性对公共生活的参与, 但这一点常常受制于有限的活动自由 在整个阿拉伯区域, 社会和文化规范限制了出行, 造成了家庭护理的负担, 而职业隔离和个人偏好则限制了女性在公共生活中的参与度 该区域的一些国家仍然存在职业隔离现象, 要么指定女性仅能在某些工作场所工作, 要么限制女性从事某些被认为危险 有害 存在不良道德影响或有损其名誉的职业 埃及 科威特 摩洛哥 沙特阿拉伯 叙利亚 阿拉伯联合酋长国和也门都对可能造成 不良道德影响 或影响女性社会地位的工作施加了限制 ( 世界银行,2013b) 此外, 许多工作场所仍然实行性别隔离, 包括在沙特阿拉伯开展的若干大型项目中, 将要建立的工业中心也设置了仅限女性进入的工作场所 153. 女性不得在城市地区自由活动也是阿拉伯区域普遍面临的重大问题 沙特阿拉伯的社会规范禁止女性开车 埃及和阿拉伯联合酋长国指定部分地铁车厢专供女性和儿童使用, 意图使他们可以在独自外出的时候免受骚扰 这些约束条件限制了阿拉伯女性到达就业中心 学校和大学以及文化和社会机构的能力 154. 尽管海湾合作委员会成员国的态度比其他次区域国家更为保守, 但是它们国内的女性劳动参与率也在增长, 尤其是在公务员职位中 尽管女性的受教育率日益提高, 但是在学校学习的技能与私营部门需要的技能之间存在严重的不匹配 ( 教科文组织,2013) 2013 年, 卡塔尔的女性劳动参与率最高 (51%), 阿拉伯联合酋长国的增幅最大 ( 从 1990 年的 25% 增至 2013 年的 47%) 青年失业问题仍是该区域面临的严峻挑战, 并严重影响到女性就业 :2013 年,15-24 岁女性的失业率达 51%, 而 岁男性的失业率是 23%( 妇女署,2015) 155. 阿拉伯区域城市女性拥有储蓄账户的比例最低, 为 4%, 妇女自营的正规中小企业可以获得银行贷款的比例不到 6%(Souad,2015) 尽管阿拉伯区域大多数国家有禁止工作场所歧视的法律以及规定同工同酬的立法, 但是这些法律很难得到执行, 尤其是对于大量工作在非正规部门的妇女而言 ( 世界银行,2013b) 应注意的是, 非正规部门工人的经济流动性以及他们转变为正规劳动力的能力因受教育水平和性别不同而存在显著差异, 例如, 埃及受教育男性从非正规劳动力转为正规劳动力的频率要高得多 (Wahba, 2009) 因此, 未来与经济公平挂钩的政策需要考虑到非正规经济的性别特点, 以及非正规经济目前提供的机会 ( 或未能提供的机会 ) 41

42 E. 政治包容 156. 若干国家主要通过选举立法确立了女性的法律候选人配额 伊拉克 沙特阿拉伯 索马里和突尼斯的宪法规定了议会下议院女性议员的配额 ( 全球女性配额数据库,2015), 埃及的 2014 年宪法 规定了增加女性和青年在地方议会中的席位 (Tadamun,2013) 2012 年, 阿尔及利亚 利比亚和摩洛哥的女性议员在议会下议院中占有 8% 至 11% 的席位 ( 人居署, 2012) 已成立专管女性问题的部委, 并在各部委内部设立了性别部门, 例如, 巴勒斯坦于 2003 年成立了女性事务部 ( 巴勒斯坦国,2014) 毛里塔尼亚利用 年的政治过渡时期, 规定女性应在城市议会中占有 20% 的席位, 并建议各区域首府的两名副省长中应有一名为女性 ( 摩洛哥战略研究中心和德国阿登纳基金会,2014) 157. 海湾国家的城市治理仍然由男性国民主导, 尽管自 1990 年代中期以来在女性参与方面已取得了显著进展 1999 年, 卡塔尔成为首个允许女性参与市政选举的海湾国家,2003 年还选出了该区域首位女性市级官员 ( 人居署,2012a) 2000 年, 阿曼首次选举或任命女性担任政治职位, 随后于 2003 年实现普遍的投票权 (Al Kitbi,2008) 巴林 2002 年的政治改革赋予女性投票权 ;2010 年, 穆哈拉格选出首位在城市议会任职的女性官员 ( 人居署,2010) 科威特妇女于 2005 年获得投票权 阿拉伯联合酋长国立法机构联邦国民议会经过部分选举, 女性占议会总人数的比例达到了 22.5% 根据阿卜杜拉国王 2011 年的一项决定,2015 年, 沙特阿拉伯女性首次同时以选民和候选人的身份参与市政选举 女性赢得了 2015 年选举的 个职位中的 20 个 (Amos,2015) 158. 虽然阿拉伯世界在加强女性的政治 经济和社会参与方面, 尤其是在城市中取得了成就, 但是该区域与女性权利和自由相关的若干指标仍然低于全球平均水平 女性可享受的发展机遇和成果在城市住区和农村住区之间仍然存在差距 F. 无障碍环境和纳入残疾人 159. 自人居二以来, 一项影响城市发展的重要国际政策是于 2006 年通过的 联合国残疾人权利公约 9 此外, 向所有人提供包容的城市服务这一点被纳入有关可持续城市和社区的可持续发展目标 11 中的具体目标 这些具体目标呼吁在建设易于利用的公共交通运输系统和设计无障碍的绿色公共空间时考虑到残疾人的需要 160. 很难估计阿拉伯国家的残疾人数量, 因为许多国家的统计数据是通过自我报告方法收集的, 而社会耻辱感常常导致报告不足 现有数据表明, 与其他区域相比, 阿拉伯国家的残疾人口比例相对较低, 为 0.4% 至 4.9% 不等 ( 西亚经社会和阿拉伯国家联盟,2014) 海湾国家的大量进展侧重于改善身体残疾者的环境 除了针对低收入残疾人的社会援助方案, 阿拉伯世界关于残疾人的许多政策和框架侧重于老年人 然而, 尽管在数据齐备的所有 9 有关 人居议程 和城市环境的具体条款包括 : 第九条 ( 无障碍地进出建筑和道路等物质环境, 使用交通工具, 利用信息和通信技术系统以及其他设施 ; 第十二条 ( 在法律面前获得平等承认, 包括有关土地和财务交易的事项 ); 第十九条 ( 确保移动自由和选择居所 ); 第十九条 ( 规定了融入和参与社区生活 ); 第二十八条 ( 确保适足的生活水平和社会保护, 包括获得基本服务和公共住房的途径 ) 42

43 国家中,65 岁以上人群的残疾人口比例都最高, 但其他年龄群体 ( 例如 25 岁至 44 岁的人群 ) 在残疾人总人口中占很大比例 图 14 残疾人年龄分布 ( 比例 ) 资料来源 : 西亚经社会和阿拉伯国家联盟,2014 年 161. 男性和女性的残疾人口比例差异很小, 尽管由于伊拉克 利比亚 索马里 叙利亚和也门的冲突, 更年轻的群体中可能包括更多男性残疾人 162. 若干国家的现有数据显示, 阿拉伯区域的残疾人在进入劳动力市场和教育机构时仍然面临障碍 例如, 在埃及 约旦和阿曼, 残疾人就业率约为总人口就业率的一半 在许多国家, 教育方面的差异甚至更为严重, 其中埃及的残疾人文盲率为总人口文盲率的两倍 ( 残疾人文盲率为 61.3%, 总人口文盲率为 29.6%), 而巴勒斯坦和卡塔尔的残疾人文盲率分别是总人口文盲率的六或七倍 ( 西亚经社会和阿拉伯国家联盟,2014) 163. 该区域的政府通过卫生部 教育部和社会事务部满足残疾人需求 然而, 该区域有关残疾人的公共部门服务普遍存在缺口, 这一缺口往往由非政府组织 残疾人组织 基金和国际捐助者弥合 在巴勒斯坦的城市中, 社区组织在针对残疾人的方案中发挥着重要作用, 尤其是在提高社区避免羞辱和歧视的认识方面 164. 残疾人无障碍问题在重建工作中尤为明显, 如在贝鲁特内战后开展的重建工作 在 1990 年代中期, 社会事务部 国家残疾人委员会 黎巴嫩贝鲁特中央区发展和重建公司以及联合国西亚经济社会委员会 ( 西亚经社会 ) 编制了旨在影响贝鲁特中央区包容性重建工作的无障碍环境设计手册 该手册载列了建造新基础设施和建筑以及修复受破坏建筑 基础设施和其他公共空间的技术标准和设计要求 ( 黎巴嫩贝鲁特中央区发展和重建公司以及西亚经社会,1998) 黎巴嫩在实施过程中遇到的困难包括 : 集中化的方法限制了地方主管部门和其他利益相关者的作用, 改善标准应用情况的法律框架的延迟, 以及在全国范围推广和应用手册中的建议的地方资源和能力有限 (Samad,2010) 43