Building Emergency Control System with Chinese Characteristics: Achievements and

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染蓟
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1 中国特色应急管理体系建设的成就和发展中国行政管理学会副会长兼秘书长, 国务院应急管理专家组成员高小平经历了 2003 年非典 2008 年初的雨雪冰冻灾害和 5 月汶川大地震等特别重大突发公共事件, 我国应对突发公共事件的应急预案应急管理体制运行机制和法制建设不断得到推进, 在实践中发挥了重要的作用运用中国特色社会主义理论, 认真总结我国应急管理体系建设的成就特点和经验, 充分估计充分肯定充分运用这一体系, 发展和完善这一体系, 对于进一步提高政府应急管理能力做好重大突发公共事件应对工作具有重要意义一三点一面 : 我国现行应急管理体系建设的历程我国是一个有着五千年悠久历史的古国, 在漫长的社会发展进程中, 不断经历着各种各样的灾害和灾难, 历朝历代都积累了比较丰富的应急管理经验新中国建立以来, 我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础, 取得了一定的成绩但是, 作为一个完整巨大的社会系统工程, 我国应急管理体系建设的时间并不长应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织制度行为资源等相关应急要素及要素间关系的总和只有建立比较完善的应急管理体系, 才能保证在预防预测预警指挥协调处置救援评估恢复等应急管理各环节中各方面快速高效有序反应, 防止突发公共事件的发生, 或减少突发公共事件的负面影响我国全面建设应急管理体系, 起始于 2003 年总结抗击非典的经验和教训, 以这一阶段的应急管理工作作为起跑点 ; 发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设, 从而把创新应急管理制度作为着力点 ; 提高于贯彻落实科学观的实践, 把应急管理摆放到全面建设小康社会的大格局中, 并为其确立定位点 ; 形成了应急管理点与常态行政管理面的结合, 推动了科学发展 ( 一 ) 应急管理体系建设的起跑点 2002 年秋, 江泽民总书记在党的十六大报告中指出 : 各级党委和领导干部要不断提高科学判断形势的能力驾驭市场经济的能力应对复杂局面的能力依法执政的能力总揽全局的能力面对很不安宁的世界, 面对艰巨繁重的任务, 全党同志一定要增强忧患意识, 居安思危, 清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战, 清醒地看到前进道路上的困难和风险, 倍加顾全大局, 倍加珍视团结, 倍加维护稳定 [1] 2003 年春, 我国从南到北, 经历了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会经济生活全方位的突发公共事件在党中央国务院坚强领导下, 全国人民众志成城, 取得了抗击非典的决定性胜利在中国特色社会主义理论的指导下, 党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面不协调和不可持续性等因素, 提出全面加强应急管理建设的重大命题 2003 年 7 月, 党中央国务院召开全国防治非典工作会议, 胡锦涛总书记在会上指出, 通过抗击非典斗争, 我们比过去更加深刻地认识到, 我国的经济发展和社会发展城市发展和农村发展还不够协调 ; 公共卫生事业发展滞后, 公共卫生体系存在缺

2 陷 ; 突发公共事件应急机制不健全, 处理和管理突发公共事件能力不强 ; 一些地方和部门缺乏应对突发公共事件的准备和能力我们要高度重视存在的问题, 采取切实措施加以解决, 真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作更好地推动事业发展的一个重要契机随后国务院提出争取用 3 年左右的时间, 建立健全突发公共卫生事件应急机制, 提高突发公共卫生事件应急能力 [2] 而几乎与抗击非典同时, 我们党确立了全面协调和可持续的科学发展观党的十六届三中四中五中六中全会都对全面加强应急管理工作提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力, 做出部署提出要求 [3] 可以看出, 党和政府对应急管理认识的提高, 成为科学发展观产生的契入点和重要内容 ( 二 ) 应急管理体系建设的着力点党和国家从经济社会发展完善社会主义市场经济体制提高党的执政能力的高度, 着力加强应急管理制度建设 2003 年 10 月, 党的十六届三中全会通过关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定, 深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍, 提出为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境, 适应全面建设小康社会的新形势, 必须加快推进改革, 建立健全各种预警和应急机制, 提高政府应对突发公共事件和风险的能力 2004 年 9 月, 党的十六届四中全会作出关于加强党的执政能力建设的决定, 从加强党的执政能力和政府执行力的层面, 进一步提出建立健全社会预警体系, 形成统一指挥功能齐全反应灵敏运转高效的应急机制, 提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力 2006 年 8 月, 党的十六届六中全会通过关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定, 正式提出了我国按照一案三制的总体要求建设应急管理体系决定指出 : 完善应急管理体制机制, 有效应对各种风险建立健全分类管理分级负责条块结合属地为主的应急管理体制, 形成统一指挥反应灵敏协调有序运转高效的应急管理机制, 有效应对自然灾害事故灾难公共卫生事件社会安全事件, 提高突发公共事件管理和抗风险能力按照预防与应急并重常态与非常态结合的原则, 建立统一高效的应急信息平台, 建设精干实用的专业应急救援队伍, 健全应急预案体系, 完善应急管理法律法规, 加强应急管理宣传教育, 提高公众参与和自救能力, 实现社会预警社会动员快速反应应急处置的整体联动坚持安全第一预防为主综合治理, 完善安全生产体制机制法律法规和政策措施, 加大投入, 落实责任, 严格管理, 强化监督, 坚决遏制重特大安全事故 [4] 至此, 这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作 ( 三 ) 应急管理体系建设的定位点党和国家从经济建设政治建设文化建设社会建设四位一体总体布局中, 为应急管理体系建设定位 2006 年 3 月, 国家制定国民经济和社会发展第十一个五年规划, 第一次提出开创社会主义经济建设政治建设文化建设社会建设的新局面的要求, 在这个总要求下, 提出建立健全社会预警体系和应急救援社会动员机制, 提高处置突发性事件能力加之此前,2005 年 10 月, 党的十六届五中全会通过的中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见, 对农村建设和完善突发公共事件应急机制做出过部署这样, 标志着党和国家把应急管理体系建设纳入国家经济社会发展战略规划和社会主义现代化建设四位一体的总体布局中, 明确了应急管理的定位目标任务和政策 2005 年初, 国务院办公厅成立应急预案小组 ;7 月, 国务院召开第一次全国应急管理工作会议, 国务院出台关于全面加强应急管理工作的意见,

3 提出落实一案三制建设加强应急管理的一揽子政策措施 ;8 月, 国务院颁布国家突发公共事件总体应急预案 ; 年底, 国务院办公厅成立国务院应急管理办公室和应急管理专家组 2006 年 7 月, 国务院召开第二次全国应急管理工作会议, 进一步推动应急管理体系建设 2007 年, 国务院下发关于加强基层应急管理工作的意见, 全国人大常委会通过突发公共事件应对法国务院分别召开了大型企业应急管理和基层应急管理工作会议由国务院办公厅主管中国行政管理学会主办的中国应急管理 ( 月刊 ) 创刊国务院办公厅首次公开发布 2006 年我国突发公共事件应对情况, 对我国 2006 年突发公共事件应对工作进行了分析评估与此同时, 应急管理体系向各级政府和全社会延伸全国 31 个省区市都成立了省级应急管理领导机构, 国家防汛抗旱抗震减灾海上搜救森林防火灾害救助安全生产等应急管理专项机构职能得到加强这一系列政策和措施, 推动了各应急管理专项机构和办事机构的协调联动工作机制基本形成, 自然灾害事故灾难公共卫生社会安全四大类突发公共事件预测预警处置救援善后处理等运行机制逐步健全 [5] 特别是党的十七大提出要进一步完善突发公共事件应急管理体系, 完善突发公共事件应急管理体制, 坚持安全发展, 强化安全生产管理和监督, 有效遏制重特大安全事故, 提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力, 健全社会治安防控体系, 加强社会治安综合治理, 深入开展平安创建活动, 改善和加强城乡社区警务工作, 依法防范和打击违法犯罪活动, 保障人民生命财产安全这为应急管理工作进一步明确了重点与方向 2008 年 6 月, 在经历南方雪灾和汶川地震后, 党中央国务院深入总结我国应急管理的成就和经验, 查找存在问题, 提出进一步加强应急管理的方针政策胡锦涛总书记 10 月 8 日在党中央国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出, 要进一步加强应急管理能力建设, 大力提高处置突发公共事件能力要认真总结抗震救灾的成功经验, 形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施, 建立健全集中领导统一指挥反应灵敏运转高效的工作机制, 提高各级党委和政府应对突发事件的能力要大力建设专业化与社会化相结合的应急救援队伍, 健全保障有力的应急物资储备和救援体系, 长效规范的应急保障资金投入和拨付制度, 快捷有序的防疫防护和医疗救治措施, 及时准确的信息发布舆论引导舆情分析系统, 管理完善的对口支援社会捐赠志愿服务等社会动员机制, 符合国情的巨灾保险和再保险体系通过全方位推进应急管理体制和方式建设, 显著提高应急管理能力, 最大限度地减少突发公共事件造成的危害, 最大限度地保障人民生命财产安全 [6] 我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上我国在应急管理的理论研究和实践探索方面的工作, 通过对三点一面的总结, 回答了历史提出的三大课题 : 第一, 在新的历史时期政府如何认识风险, 怎样防范和应对风险 ; 第二, 要建设什么样的应急管理体系, 怎样建设比较完善的中国特色的应急管理体系 ; 第三, 应急管理体系与促进经济社会协调发展是什么关系, 怎样通过加强应急管理体系建设推动国家治理方式创新, 促进经济社会又好又快发展我国应急管理体系建设所取得的成就, 在理论上丰富了科学发展观, 在实践中发挥了应有的作用, 成为马克思主义理论宝库中的瑰宝, 成为中国特色社会主义事业的重要组成部分

4 二一案三制 : 我国应急管理体系建设的核心框架应急管理体系建设任务十分繁重, 既具有很强的重要性和紧迫性, 又需要认识其艰巨性和长期性我国政府在加强应急管理中, 突出重点, 抓住核心, 建立制度, 打牢基础, 围绕应急预案应急管理体制机制法制建设, 构建起了应急管理体系一案三制的核心框架 ( 一 ) 应急管理体系中的预案建设预案是应急管理体系建设的龙头, 是一案三制的起点预案具有应急规划纲领和指南的作用, 是应急理念的载体, 是应急行动的宣传书动员令冲锋号, 是应急管理部门实施应急教育预防引导操作等多方面工作的有力抓手制定预案, 实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化, 也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结概括和提炼, 形成有约束力的制度性条文启动和执行预案, 就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性预案为应急指挥和救援人员在紧急情态下行使权力实施行动的方式和重点提供了导向, 可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机关键环节的把握, 或浪费资源的概率正如很多从事应急管理的领导人所说 : 应急预案就是将无备转变为有备, 有备未必无患, 无备必定有患, 预案不是万能的, 但没有预案是万万不能的鉴于此, 国务院在组织预案编制过程中, 从明确要求, 制定指南, 到成立机构, 督促指导, 工作十分细致缜密国务院办公厅专门为制定预案出台了应急预案编制指南, 要求预案编制要做到纵向到底横向到边, 纵向贯通行政和各类组织层级, 横向覆盖行政和社会层面在国务院的直接领导和精心指导下, 经过几年的努力, 全国已制订各级各类应急预案 130 多万件, 涵盖了各类突发公共事件, 应急预案之网基本形成预案修订和完善工作不断加强, 动态管理制度初步建立预案编制工作加快向社区农村和各类企事业单位深入推进地方和部门联合专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展应急预案体系的建立, 为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用 ( 二 ) 应急管理体系中的体制建设应急管理体制, 主要是指应急指挥机构社会动员体系领导责任制度专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分政府应急管理体制的基本要求是整合化 [7] 重点要解决三个问题 : 一是要明确指挥关系, 建立一个规格高有权威的应急指挥机构, 合理划分各相关机构的职责, 明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系, 以及各应急管理机构之间的横向关系 ; 二是要明确管理职能, 科学设定一整套应急管理响应的程序, 形成运转高效反应快速规范有序的突发公共事件行动功能体系三是要明确管理责任, 按照权责对等原则, 通过组织整合资源整合信息整合和行动整合, 形成政府应急管理的统一责任 [8] 我国应急管理体制按照统一领导综合协调分类管理分级负责属地管理为主的原则建立目前, 已初步形成了以中央政府坚强领导有关部门和地方各级政府各负其责社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制从机构设置看, 既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构, 又有地方政府对应的各级应急指挥机构, 县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人相关部门负责人驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责

5 人组成的突发公共事件应急指挥机构 ; 根据实际需要, 设立了相关突发公共事件应急指挥机构, 组织协调指挥突发公共事件应对工作 ; 建立了志愿者制度, 有序组织各类社会组织和人民群众参与到应急管理中去从职能配置看, 应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案统筹推进建设配置各种资源组织开展演练排查风险源的职能, 规定了在突发公共事件中采取措施实施步骤的权限, 给予政府及有关部门一揽子授权政府在突发公共事件中职能缺位问题正在得到解决从人员配备看, 既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍, 又有高校和科研单位的专家例如,2008 年 5 月 12 日汶川特大地震发生后, 党中央国务院先后成立抗震救灾总指挥部和四川前方指挥部, 全面负责组织指挥抗震救灾工作, 各级政府和有关方面应急管理机构也迅速行动, 成为抗震救灾工作的坚强领导和高效指挥中枢, 充分发挥了应急管理体制的作用 ( 三 ) 应急管理体系中的机制建设应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的, 同时又与体制有着相辅相成的关系, 建立统一指挥反应灵敏功能齐全协调有力运转高效的应急管理机制, 既可以促进应急管理体制的健全和有效运转, 也可以弥补体制存在的不足经过几年的实践努力, 我国初步建立了应急监测预警机制信息沟通机制应急决策和协调机制分级负责与响应机制社会动员机制应急资源配置与征用机制奖惩机制社会治安综合治理机制城乡社区管理机制政府与公众联动机制国际协调机制等应急机制另外, 特别针对薄弱环节, 有针对性地加强机制建设如以往在信息披露和公众参与方面存在缺失, 四川汶川地震发生后, 党和政府注意发挥信息发布机制和志愿者机制的作用, 主动向社会发布灾情报告, 举行记者招待会或以其他形式与社会直接面对面沟通, 大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道, 增强了政府信息公开的时效性与权威性, 避免了谣言的传播, 有效引导了舆论导向, 稳定了人心 [9] 又如, 在突发公共事件中, 关于怎样开展与国际社会合作的经验以前并不多, 经过近几年实践摸索, 建立了减灾国际协作机制, 在特大灾害中邀请有丰富经验的外国和境外救援人员参与救灾同时, 我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估行政问责制度相结合, 已形成了灾害评估官员问责的一些成功实践范例除此之外, 我国在培育应急管理机制时, 重视应急管理工作平台建设国务院制定了十一五期间应急平台建设规划并启动了这一工程, 公共安全监测监控预测预警指挥决策与处置等核心技术难关已经基本攻克, 国家统一指挥功能齐全先进可靠反应灵敏实用高效的公共安全应急体系技术平台正在加快建设步伐, 为构建准确快速一体化的应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障 ( 四 ) 应急管理体系中的法制建设法律手段是应对突发公共事件最基本最主要的手段应急管理法制建设, 就是依法开展应急工作, 努力使突发公共事件的应急处置走向规范化制度化和法制化轨道, 使政府和公民在突发公共事件中明确权利义务, 使政府得到高度授权, 维护国家利益和公共利益, 使公民基本权益得到最大限度的保护应急法制建设注意通过对实践的总结, 促进法律法规和规章的不断完善目前, 我国应急管理法律体系基本形成现有突发公共事件应对的法律 35 件行政法规 37 件部门规章 55 件, 有关法规性文件 111 件这些法律法规

6 规章和法规性文件内容涉及也比较全面, 既有综合管理和指导性规定, 又有针对地方政府的硬性要求 2007 年 8 月 30 日全国人大常委会通过 2007 年 11 月 1 日起正式实行的中华人民共和国突发公共事件应对法, 是我国应急管理领域的一部基本法, 该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志在一案三制中, 法制是基础和归宿应急管理法制的确立, 表明我国应急管理框架的形成 2008 年在全国人大会议上国务院郑重宣布 : 全国应急管理体系基本建立 [10] 总的来说, 我国一案三制在应对重大突发公共事件中发挥了重要作用, 经受住了实践的检验, 受到了世界舆论高度评价国际应急管理学会主席哈拉尔德德拉格在评价中国地震救灾工作时指出, 中国政府抗灾减灾工作非常出色 [11] 三一个整体四个结合 : 我国应急管理体系建设的特点和经验我国应急管理体系建设立足国情, 坚持整体推进, 注重与行政管理体制改革相结合, 与公共政策优化相结合, 与政府管理方式创新相结合, 与法治政府建设相结合 ( 一 ) 应急管理体系建设注重整体性从国外政府建设应急管理体系的做法来看, 多数国家是在遇到某类重大突发公共事件后, 有针对性地加强某一方面的机构和职能, 兵来将挡, 水来土掩经过几十年上百年甚至数百年的积累, 发达国家逐步形成了比较完善的应急管理体系而我国的应急管理体系建设实践比较短, 按什么样的思路来推进应急管理体系建设, 实现我国社会主义应急管理体系建设的高起点跨越式可持续发展, 是抗击非典疫情取得胜利后, 我国必须确定的重大方向性问题当前, 我国正处于城市化进程提速经济增长和对外联系不断扩大的发展黄金期, 同时又处于社会关系和利益结构发生重大变化的亚稳定期, 因此, 在自然领域和社会生活中都面临许多新的矛盾, 导致突发公共事件具有形成速度快发展范围大和易产生倍增效应等特点与以往处理人与自然人与社会的矛盾相比, 这一时期的突发公共事件有更大的危害性, 应对难度倍增这一现实国情凸现了对建立健全有别于一般公共管理规律的突发公共事件应急管理体系的必要性和重要性因此, 忽视应急管理体系建设, 必将危及我国经济社会的协调发展和经济增长的可持续性, 而忽视从总体上加强应急管理, 只注重零零星星支离破碎地进行某些修复, 同样于事无补, 不能为我国改革发展稳定的大局提供有力的支撑党中央国务院按照科学发展观的要求, 借鉴国际经验, 结合我国国情, 挺立时代潮头, 运用系统理论战略思维, 集思广益科学决策, 提出一案三制的宏大构想, 整体优化系统结构和功能, 从而大幅度提高了应急管理能力实践证明, 一案三制这个应急管理体系的顶层设计, 具有高屋建瓴总揽全局的重大意义一案三制是一个结构与功能高位整合的系统在这个系统中, 要分析突发公共事件的潜伏发生发展等自然过程 ; 要借鉴国际国内应急管理经验, 建立有效应对突发公共事件所采取的预测预警预防控制处置恢复等应急管理工程 ; 要研究从制度建设物质建设和文化建设结合上构建应急管理的框架结构方法 ; 要突出政府在应急管理中的责任, 使各级政府更加积极主动地应对

7 各类突发公共事件的挑战, 提高党的执政能力和政府的执行力 ; 要提高全社会的突发公共事件意识和应急能力这一构架集中了现代突发公共事件管理理论研究的最新成果 [12], 体现了突发公共事件生命周期研究组织理论研究行为分析研究案例研究等前沿探索的多项重要原则 [13] 应急管理体系在我国社会主义制度条件下, 尤有意义, 尤为可贵社会主义具有集中力量办大事的优越性, 能在突发公共事件高压状态下快速形成巨大的战斗力和号召力, 能有效调动各方资源和各部门以及公民的积极性充分参与到应对突发公共事件的过程中去但这种短时间内调动大量资源的体制和做法也存在很大的负面作用 : 一是容易出现应急过激反应现象, 造成浪费, 只算政治帐, 不算经济帐 ; 二是容易产生多个应急部门各自为政协调困难的现象 ; 三是容易形成地区资源分配不均或有的单位个体消耗过度的问题这都会使应急效果大打折扣而在一案三制的框架内, 通过制度供给的约束和平衡, 有助于消除集中资源时的盲目性, 如应急联动机制要求部门之间形成协同关系, 可以减少有些部门消极或有些部门过度扩张, 使行政人员主动性和能动性得到充分发挥汶川特大地震后, 党中央果断决策, 国务院靠前指挥, 灾区各级党委和政府沉着应对, 广大干部群众万众一心团结奋斗, 各省区市对口支援, 全国乃至全球无私捐助, 志愿者广泛参与, 取得了抗震救灾工作的重大阶段性胜利 ( 二 ) 应急管理体系建设与行政管理体制改革相结合我国推进应急管理体系建设, 是在加快和深化行政管理体制改革建设比较完善的社会主义行政管理体制的背景下进行的 2003 年以前, 行政管理体制改革的重点是革除体制中不适应社会主义市场经济的因素, 主要是做减法 2003 年后, 政府职能转变进入了一个新阶段, 即既做减法, 更做加法, 加强政府社会管理和公共服务职能近几年来, 我国政府不断强化社会管理和公共服务职能, 逐渐从计划经济条件下的管制型政府向适应社会主义市场经济社会主义民主政治社会主义和谐社会建设的服务型政府转变, 对应急管理的重视成为加强社会管理和公共服务职能的有效措施, 充实和完善了政府管理职能, 保证了改革发展稳定各项政策的贯彻落实, 维护了经济社会的正常秩序同时, 应急管理体系建设与转变政府职能的有机结合, 也大大增加了国家加强应急管理的动力, 增加了行政管理体制的协调性 ( 三 ) 应急管理体系建设与公共政策优化相结合我国通过创新公共政策, 推动应急管理体系建设, 也走出了新路子, 不仅使应急管理工作得到有力的政策支撑, 而且有助于从整体上实现政府决策科学化高效化一是运用公共政策调整应急管理力度近五年来, 中央制定了一系列居安思危预防为主预防与处置并重的政策围绕加强政府应急管理职能, 每年出台若干项政策, 重点解决几个有条件解决的问题, 滚动部署如 2004 年重点围绕应急预案编制, 推动突发公共事件预防工作开展 ;2005 年推进社会预警体系和应急救援社会动员机制建设, 加强应急管理体制建设 ;2006 年全面加强应急能力建设, 促进应急管理工作步入正规化系统化的轨道, 重视培训演练和科普宣教工作 ;2007 年, 应急管理工作进基层, 将应急管理工作纳入干部政绩考核体系, 重点加强企业应急管理工作, 建立专兼结合的基层综合应急队伍逐步推进各个层面的工作和整个应急体系建设, 各地各部门狠抓落实, 并结合实际细化工作部署, 制定了相应的配套措施 [14] 二是发挥公共政策规划对应急管理体系建设的引导作用国家相继制定了十一五期间国家突发公共事件应急体系建设规划安全生产十一五规划国家综合减灾十一五规划

8 国家防震减灾规划全国山洪灾害防止规划地质灾害防治规划全国森林防火中长期发展规划气象防灾减灾规划三峡地区地质灾害防治规划七大流域防洪规划等相关规划, 对应急管理建设内容提出了明确要求和指南三是提高政策制定的科学化水平和强调政府的执行力在时间维度上, 强化政策过程的作用, 强调应急管理是对突发公共事件事前事发事中事后全过程的管理 ; 在空间维度上, 促进政策集群的形成, 强调建立不同政策之间的有机联系渠道, 形成政策的扩散作用, 将政府常态政策与应急政策相互配套相互促进, 由此, 形成比较完整的政策过程链和政策群, 提高了科学决策和顺畅执行的能力如国务院将国家汶川地震灾后恢复重建总体规划 ( 公开征求意见稿 ) 全文公布, 向社会征求意见, 欢迎国内外各界人士, 特别是灾区广大干部群众提出意见和建议, 以便进一步完善, 充分体现了政府决策科学化民主化程度的提高 ( 四 ) 应急管理体系建设与政府管理方式创新相结合政府管理和服务创新, 是指政府组织对结构流程行为方式的改进, 探寻和建立合理的政府运转模式, 从而确保社会资源能够得到最优化配置, 确保最大程度地实现公共利益把应急管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来, 就是寓应急管理于服务型政府建设中, 在连续性的管理和服务发生中断的情况下, 通过应急系统实现政府工作的连接, 提高政府适应外在环境变化的能力这既符合应急管理的内在规律, 又适应行政管理创新要求, 有助于全面提高行政效能北京市东城区首创的万米单元网格化城市管理方式, 就是从突发公共事件预防管理和处置的全过程设计的一种模式, 建成后对日常行政管理同样发挥了积极的作用他们将全区平方公里的范围每 1 万平方米面积为一个独立的管理单元, 划分为 1652 个网格, 按照功能区划, 将 6 大类 56 种城市部件和 7 大类 33 种城市事件问题都赋予 8 位代码, 实施市政全面管理, 凡是与居民生活有关的问题, 如井盖丢失公共设施损坏垃圾渣土堆集占道经营无照游商小广告群体事件等, 都有流动巡视的监督员通过配备的城管通, 通过城市管理特别服务号, 第一时间第一现场将城市管理问题的各类信息及时发送到监督中心, 迅速予以解决现在北京各区县全国 60 多个城市 ( 区 ) 推广了这套系统, 在国际上也引起关注法国美国加拿大印度等国家的专家和政府官员前来参观法国政府信息化顾问达尼埃尔白尔纳先生说, 北京市东城区城管新模式非常有意义, 对法国政府在行政管理信息化以及网络化建设等方面带来启发 [15] 2005 年 5 月, 在美国举办的微软全球移动应用开发合作伙伴大会上, 比尔盖茨特意介绍了中国北京市东城区政府运用移动应用技术支持政府办公的业绩, 并称赞这种城市管理新模式是一项世界级案例! [16] 还比如, 我国在遭遇特大台风地震等突发公共事件中将大量受灾人群迅速转移 ; 党政机关干部和广大公务员冲在抗灾第一线, 领导干部亲赴一线督战指导, 亲历亲为 ; 在救灾工作中特事特办, 简化流程 ; 很多地方开展平安社区建设建立安全信息员制度, 等等, 都凸显了政府管理方式的创新和工作作风的转变 ( 五 ) 应急管理体系建设与法治政府建设相结合应急管理法制化是法治政府建设的必然要求我国在建设法治政府的过程中把应急法制体系作为重要组成部分长期以来, 我国法学界和实务界对行政应急性原则在行政法律制度建设中的应有地位和作用重视不够, 制约了应急法制建设, 也成为建设法治政府的瓶颈应急管理作为特殊状态下的一种管理, 必须做到有法可依有法必依执法必严违法必纠就非典事件的前期来看, 由

9 于当时缺乏相关的法律法规, 造成突发公共事件状态下权力运行的失序 2003 年 5 月, 国务院用 18 天时间出台了突发公共卫生事件应急条例, 包括预防与应急准备报告和信息发布应急处置法律责任等相关内容, 虽然现在看来并不完备, 多以原则性的描述和约束为主, 但法规的出台还是给抗击非典工作提供了行动依据, 增强了政府行为的合法性 2004 年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要提出, 建立健全各种预警和应急机制, 提高政府应对突发公共事件和风险的能力, 妥善处理各种突发公共事件, 维持正常的社会秩序, 保护国家集体和个人利益不受侵犯 [17] 将应急管理全面纳入依法行政领域 2008 年汶川大地震后, 国务院仅用 5 天时间就出台了汶川地震灾后恢复重建条例 [18] 这些都体现了国家运用法治力量加强应急管理和应急管理法治化的魄力和能力四五化 : 进一步完善应急管理体系我国应急管理体系建设的伟大成就, 是进一步完善应急管理体系的一面镜子经验和教训往往如同一个钱币的两面总结和提炼经验越是深刻到位, 发现不足和思考改进就可以越深入准确面对现代社会突发公共事件呈现高度复合型的趋势, 也暴露出我国应急管理还存在不少需要进一步加强的地方进一步发展和完善我国应急管理体系的基本思路是 : 综合化系统化专业化协同化规范化 ( 一 ) 根据综合化要求完善应急预案体系国家突发公共事件总体应急预案规定, 根据实际情况的变化, 及时修订本预案国务院办公厅颁布的国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南规定, 每一次重大突发公共事件发生后, 都要进行预案的重新评估和修订在应对重大突发公共事件实践中, 应急预案还存在不完善的地方如, 有的应急预案操作性不强, 上下一般粗, 有的基层应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定 ; 有的预案的部门色彩重, 一个应急预案与另一个预案上下左右不对接, 部门之间部门和地方政府之间连接还显得不够紧密, 预案的统筹作用发挥不出来 ; 对特别重大的突发公共事件预案考虑不够周密, 顶端事件缺乏有针对性的预案, 等等面对应急预案中普遍存在的这些问题, 应该按照综合化的要求, 进一步增强预案的全面性科学性针对性和操作性 ( 二 ) 运用综合化系统化思维改进分类分级管理我国将突发公共事件分为自然灾害事故灾难公共卫生事件和社会安全事件四大类, 有其科学依据这样分类, 有助于了解相关性强的突发公共事件所具备的共同性质, 有助于把握应急管理的规律和应对的重点如自然灾害类应急管理的重点是提高预报水平, 增强预警能力, 增加物资储备, 提高救助力度 ; 事故灾难类应急管理的重点是加强各级政府对安全生产管理的责任制, 增强救援的能力和科学化程度 ; 公共卫生类应急管理的重点是加强预防, 做好防疫工作, 提高信息报告的准确性和及时性 ; 社会安全类应急管理的重点是正确处理人民内部矛盾, 及时化解社会风险, 果断处置群体性骚乱但是, 突发公共事件的分类是相对的, 实际上, 自然现象和社会现象自然规律和社会规律在许多时候是交织在一起的, 特别是极端性自然灾害往往产生突发公共事件的衍生效应, 放大灾情, 在制定预案和实施应急管理时, 如果过分强调分类, 就可能影响对突发公共事件复合性的认知, 降低救灾的系统性程度, 束缚机动能力的发挥 [19] 我们在抗洪中

10 能调动百万雄师, 而在雪灾和汶川地震都遇到了道路不通的困难, 大大影响了救援的效率这就需要充分做好应对更加复杂的现代复合型突发公共事件的思想和制度准备人力和物力准备我国在制定应急预案和实施应急响应时按照社会危害程度可控性和影响范围等因素, 将突发公共事件分为四级, 即特别重大重大较大和一般, 明确了不同类别突发公共事件每级的量的递进式规定性, 这对于处置在一定界限内的突发公共事件, 具有易于把握峰值有效配置应急资源的优点, 有很强的实用价值同样, 应对突发公共事件的分级也是相对的, 我们在设定分级中, 强调量的渐进性偏多, 而对质的分界把握不够国家专项预案国家地震应急预案规定 : 发生特别重大地震灾害, 经国务院批准, 由平时领导和指挥调度防震减灾工作的国务院防震减灾工作联席会议, 转为国务院抗震救灾指挥部, 统一领导指挥和协调地震应急与救灾工作国务院抗震救灾指挥部办公室设在中国地震局特别重大地震灾害, 是指造成 300 人以上死亡, 或直接经济损失占该省 ( 区市 ) 上年国内生产总值 1% 以上的地震 ; 发生在人口较密集地区 7.0 级以上地震 [20] 我国应急管理分级, 在特别重大级中, 未进行细分, 只有下限的量的规定, 没有上限, 上不封顶, 难以适应在特别重大级中处于顶级的应急之需面对巨灾, 在应急管理体制和机制上都应该有很大的不同, 要有更多的灵活性和更大的张力因此, 需要对突发公共事件的分级作新的认识和进一步的界定 ( 三 ) 按照综合化系统化专业化要求进一步推进应急管理体制建设党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见指出, 按照精简统一效能的原则和决策权执行权监督权既相互制约又相互协调的要求, 紧紧围绕职能转变和理顺职责关系, 进一步优化政府组织结构, 规范机构设置, 探索实行职能有机统一的大部门体制应急管理机构设置也需要按照大部制的总体要求, 进一步加强应急管理体制的整合和专业化建设一是建议改变以往遇事再建立临时性机构的做法, 建立常设的国家应急管理委员会, 作为中央政府应对特别重大突发公共事件的指挥机构, 可在国务院办公厅设该委员会的办公室二是把目前仍然分散在各部门的应急管理职能加以整合, 将公安民政水利交通安全生产监管地震气象等部门中的应急决策指挥和协调职能集中起来, 成立国家应急管理部 ( 或署 ), 成为专门管理突发公共事件预防处置的综合性专业部门, 进入政府序列 ; 同时, 根据突发公共事件分类的特点及管理的重点, 依托现有部门, 建立和充实应急救援队伍 ( 四 ) 按照综合化系统化专业化协同化要求完善应急管理机制我国应急管理机制还存在着外部协调性差民间自发性强预测预警能力低等问题理顺中央和地方基层三个方面在应对突发公共事件中的关系, 理顺应急指挥和实施部门的关系, 理顺高层决策和属地管理的关系, 理顺综合应急部门和专业机构的关系, 建立信息统一管理对接资源共享协同有力的应急管理机制, 调动各方面应急管理的积极性, 是当务之急另外, 将多个部门管理的应急资源按类别适度整合到几个部门管理, 并设计以一个部门为主有关部门配合的机制, 也应引起重视突发公共事件预测预警的信息汇总和研判机制, 媒体信息发布机制, 国际合作机制, 志愿者有序参与机制, 突发公共事件影响评估应急能力评估应急管理绩效评估, 也需要进一步加强 ( 五 ) 按照综合化系统化专业化协同化规范化要求完善应急管理法制突发事件应对法实施时间尚短, 不宜仓促修改, 可先以补代修,

11 制定实施细则, 以后待条件成熟再进行修订鼓励地方和部门出台突发事件应对法的实施性规范, 在可能的立法空间之内尽量弥补该法存在的不足实施性文件要重点解决突发公共事件应对的程序性规范, 明确各级政府实施应急管理的步骤过程和方式, 弥补重实体轻程序的缺陷, 并就突发事件应对法已有涉及但尚不完善的制度给予补充, 如在现有财产征用补偿的基础上, 补充对财产限制的补偿规定, 以及对非财产性利益征用的补偿规定 ; 对社会多元治理结构的法制框架志愿者参与应急工作的组织化和专业培训问题, 作出规定突发事件应对法中对应急管理的预案管理, 分类分级分阶段应对的规定, 应急关口前移重心下移等重要原则, 都是法律总结的宝贵经验, 也是经过实践检验得到证实的规律性认识, 必须坚决执行, 做到有法必依执法必严一部文明史, 就是人类不断应对并战胜各种挑战和突发公共事件的历史人类社会正是经受了一次次突发公共事件与灾难的历练, 才走到现代化的今天建立和发展一案三制, 使我国应急管理体系建设不断得到推进, 应急管理工作步入有力有序有效和良性循环的轨道随着我们在实践中学习研究的不断深入, 应急管理水平一定会有新的提高, 应急管理体系建设将逐渐趋向成熟, 我国的应急管理事业必将取得更大的成就参考文献 : [1] 江泽民. 全面建设小康社会, 开创中国特色社会主义事业新局面 [M]. 北京 : 人民出版社,2002. [2] 全国防治非典工作会议在京举行 [N]. 人民日报, [3] 华建敏. 在贯彻实施突发公共事件应对法会议上的讲话 (2007 年 11 月 13 日 )[EB/OL]. 中国政府网, [4] 中国共产党历次全国代表大会数据库 [EB/OL]. 中国共产党新闻网, [5] 中国政府网应急管理专栏 [EB/OL]. [6] 胡锦涛. 在全国抗震救灾总结表彰大会上的讲话 [N]. 人民日报, [7] 张成福. 公共突发公共事件管理 : 全面整合的模式与中国的战略选择 [J]. 中国行政管理,2003(7). [8] 高小平. 综合化 : 政府应急管理体制改革的方向 [J]. 行政论坛,2007(2). 新华文摘,2007(13). [9] 吴忠民. 汶川抗震救灾的新特点 [N]. 中国党政干部论坛,2008(6). [10] 温家宝. 在第十一届全国人大一次会议上所做的政府工作报告 [N]. 人民日报, [11] 新浪网 [EB/OL] shtml. [12] 薛澜, 钟开斌, 张强. 突发公共事件管理 [M]. 北京 : 清华大学出版社,2003. [13] 高小平, 侯丽岩. 突发公共事件管理方法论初探 [J]. 中国行政管理,2005(5). [14] 华建敏. 在贯彻实施突发公共事件应对法会议上的讲话 (2007 年 11 月 13 日 )[EB/ OL]. 中国政府网 [15] 陈红梅. 北京东城区首创网格化管理系统被全国 51 城市采用 [N]. 北京日报, [16] 北京网格化管理 : 盖茨称赞的世界级案例 [EB/OL]. com/info/482/ shtml.

12 [17] 国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知 [N]. 人民日报, [18] 吴兢, 刘晓鹏. 我国应急法制灾后加快补漏 [N]. 人民日报, [19] 莫于川. 从抗震救灾实践看我国公共应急法制的保障作用和完善路径 [J]. 中国应急管理,2008(6). [20] 中国政府网应急管理专栏 [EB/OL]. 资料来源 : 中国行政管理杂志社网 12/01/2008

(P37) 新华社评论员 : 加强队伍建设造就新闻人才四论学习贯彻习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上重要讲话精神 (P40) 人民日报社论: 担负起新闻舆论工作的职责和使命 (P43) 人民日报评论员: 从全局出发把握新闻舆论工作一论学习贯彻习近平总书记新闻舆论工作座谈会重要讲话精神 (

(P37) 新华社评论员 : 加强队伍建设造就新闻人才四论学习贯彻习近平总书记在党的新闻舆论工作座谈会上重要讲话精神 (P40) 人民日报社论: 担负起新闻舆论工作的职责和使命 (P43) 人民日报评论员: 从全局出发把握新闻舆论工作一论学习贯彻习近平总书记新闻舆论工作座谈会重要讲话精神 ( 意识形态与宣传思想工作学习资料汇编党委宣传部 (2016 年 3 月 ) 习近平在全国宣传思想工作会议上发表重要讲话 : 胸怀大局把握大势着眼大事努力把宣传思想工作做得更好 (P1) 中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见 (P8) 中共中央宣传部中共教育部党组关于加强和改进高校宣传思想工作队伍建设的意见 (P17) 习近平在党的新闻舆论工作座谈会上发表重要讲话