目录 目录... ii 鸣谢... iv 缩略语... v 内容提要... vi 1 引言 目的和范围 途径和方法 局限 报告结构 背景环境 年之前的粮安委 改革的动力

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1 对世界粮食安全委员会的评价 最终报告 2017 年 4 月 14 日

2 目录 目录... ii 鸣谢... iv 缩略语... v 内容提要... vi 1 引言 目的和范围 途径和方法 局限 报告结构 背景环境 年之前的粮安委 改革的动力 改革后的粮安委 向 2030 年可持续发展议程过渡 全球和区域制度 评价的主要发现 改革后的粮安委是否取得了预期成果? 改革后的粮安委职能运行情况如何 推广多利益相关方方法 结论及建议 结论 建议 附件 A: 概念说明 概念说明 附件 B: 评价小组成员简历 附件 C: 访谈人员名单 附件 D: 参考文献 附件 E: 受访者提出的改进建议 图表 表 1: 主要评价问题... 2 表 2: 受访人员数量... 3 表 3: 粮安委架构及其职能概述... 8 表 4:1990 年 年粮食不安全状况发展趋势... 9 表 5:2009 至 2016 年粮安委全体会议参会代表 表 6:2009 年改革以来粮安委提供的政策产品 表 7: 政策趋同产品与 全球战略框架 时间表 表 8: 自愿准则 使用和实施申请提交情况 表 9: 自愿准则 使用和申请提交情况 表 10: 粮安委六项职能工作成效概述 表 11: 年召开的会外活动数量 ii

3 表 12:2010/2011 年至 2016/2017 年召开的主席团及主席团 - 咨询小组 联席会议数量 表 13:2016/2017 两年度主席团 - 咨询小组联席会议出席情况 ( 截至 2017 年 2 月 7 日 ) 表 14: 咨询小组成员报告提交情况及临时与会者自愿报告情况 表 15: 常驻罗马机构为各国提供的支持和建议 表 16: 粮安委秘书处人员配置情况 ( 截至 2017 年 3 月 ) 表 17: 各工作流程的人员配置情况 :2016/2017 两年度 表 18: 高级别专家组 :2011 至 2016 年编写的报告 表 19: 关于高专组工作范围界定和零版草案的电子磋商反馈意见数量 表 20:2010 至 2016 年参加粮安委全体会议的私营部门机制代表人数 表 21:2012/2013 两年度到 2016/2017 两年度建立的开放工作组 表 22:2012/2013 两年度至 2016/2017 两年度粮安委工作流程概览 表 23:2010 年后全体会议和各项工作流程接收到的和对外公布的缴费情况 ( 美元等值 ) 表 24:2010 年后高专组接收到的和对外公布的缴费情况 ( 美元等值 ) 表 25: 年支出概览 ( 美元等值 ) 表 26:2011 年后民间社会机制接收到的和对外公布的缴费情况 ( 美元等值 ) 表 27: 年支出概览 ( 欧元 ) 表 28: 走访国家中现有的粮食安全和营养平台 表 29: 按照关键成功因素对粮安委当前状况开展的评估 图 1: 认为需要更多重视或关注的问题 图 1: 战略计划 / 框架的示意性内容 iii

4 鸣谢 评价小组衷心感谢在工作过程中为我们提供支持的所有人 因篇幅有限, 无法在此一一列举 ; 但我们想特别感谢抽出时间接受访谈并为 评价报告 初稿和二稿提出宝贵意见的粮安委各利益相关方 我们要特别感谢协助安排国家考察的粮农组织 粮食计划署 农发基金及法国, 特别是 Dominique Legros Pierre Velge Mame Diene Pontian Muhwezi Erin Carey Mageed Yahia Tito Diaz Erika Pinto Ricardo Rapallo Rosana Martin Jasmine Magtibay Barbara Ekwall 以及 Gabriel Laizer 在评价小组的考察过程中提供了协调和后勤支持 ; 感谢民间社会机制和私营部门机制秘书处安排我们同访问国家的相关成员会面 ; 感谢粮农组织 粮食计划署和农发基金评价办公室提出的有益建议 另外也要感谢粮安委秘书处, 尤其是 Sylvia Orebi 和 Daniela Mei, 提供了不可或缺的行政支持 我们向上述所有人表示深深的谢意 Angela Bester( 评价经理 ) 代表评价小组成员 :Patricia Biermayr-Jenzano Meena FernandesCherin Hoon 和 Ronald Gordon 致敬 iv

5 缩略语 CFS 世界粮食安全委员会 CGIAR 国际农业研究磋商组织 CSM 国际粮食安全和营养民间社会机制 ECOSOC 联合国经济及社会理事会 EU 欧洲联盟 FAO 联合国粮食及农业组织 FFA 行动框架 FSN 粮食安全和营养 GSF 全球粮食安全和营养战略框架 HLPE 粮食安全和营养问题高级别专家组 ICN2 第二届国际营养大会 IFAD 国际农业发展基金会 M&E 监测和评价 MYPoW 多年工作计划 NGO 非政府组织 OECD/DAC 经济合作与发展组织 - 发展援助委员会 OEWG 开放工作组 PSM 世界粮食安全委员会私营部门机制 RAI 农业和粮食系统负责任投资原则 RBAs 常驻罗马机构 ( 即粮农组织 农发基金和粮食计划署 ) SDGs 可持续发展目标 SUN 加强营养运动 UNSCN 联合国营养问题常设委员会 VGGT 国家粮食安全范围内土地 渔业及森林权属负责任治理 自愿准则 WFO 世界农民组织 WFP 联合国世界粮食计划署 WHA 世界卫生大会 WHO 世界卫生组织 v

6 内容提要 背景和目的 ES1. 世界粮食安全委员会 ( 粮安委 ) 委托开展了一次独立评价, 用以确定粮安委自 2009 年改革以来在实现总体目标和主要成果方面取得的进展 评价考察的时段为 2009 年 10 月到 2016 年 10 月 ES2. 评价目的获得主席团批准, 并载于附件 A 的概念说明中, 具体如下 : a) 就粮安委作为多方利益相关方平台是否实现 改革文件 中概述的愿景及其预期成果提供证据 ; b) 评估粮安委在何种程度上有效并高效地履行了 改革文件 中概述的职责, 如果履行了其职责, 产生了哪些影响 ; c) 审查粮安委的工作安排, 包括多年工作计划, 以便评估决策过程和规划会如何影响成效 ; d) 提出前瞻性建议, 促使粮安委有效应对新出现的粮食安全和营养挑战, 进一步强化比较优势, 加强在提升全球粮食安全和营养方面的领导作用 ; e) 促进开展多方利益相关方合作方面的学习, 粮安委为此提供了一个可供推广的模式 方法 ES3. 评价主要采用定性数据收集方法, 包括与关键知情人进行的半结构式访谈 开展的焦点小组讨论, 以及粮安委第四十三届全体会议的意见 这些数据通过证明文件予以补充, 主要是粮安委文件和常驻罗马机构 民间社会机制 私营部门机制及其他利益相关者的文件 评价小组在评价过程中访谈了 364 人, 其中 156 人的访谈是在前往法国 约旦 巴拿马 菲律宾 塞内加尔 乌干达 和美国考察期间开展的 评价涵盖了粮安委各主要架构 由于时间和预算等限制, 无法一一访问各类利益相关方, 如联合国纽约和日内瓦总部的利益相关方 主要结论概要加强协调 ES4. 粮安委在全球层面上被视作应对全球粮食安全和营养问题以及实施粮食安全和营养重点工作的重要机构 粮安委将营养问题纳入了职责范围并采取措施加强营养工作 ; 该领域人数众多, 工作零散, 充满了挑战 作为全球协调的主要平台, 每年一次的全体会议参会人数稳步增多, 表明各方对粮安委工作愈加重视 ; 但有人提出关切, 即众多的会外活动会冲淡全会, 且注册参会的部级代表人数较少 粮安委已采取措施加强与区域层面各项举措的联系, 但在推动区域层面协调一致方面的作用并未进一步发挥 国家层面现有多个围绕粮食安全和营养问题的国家协调平台, vi

7 但目前粮安委与这些平台的联系并不紧密 全球粮食安全和营养战略框架 旨在推动就粮食安全和营养问题加强协调, 但该框架的现有形式以及潜在使用者知晓度低都阻碍其产生实效 加强政策趋同 ES5. 粮安委推出了三个主要的政策产品, 并基于高专组报告和政策工作进程提出了 13 套政策建议 这些产品均由谈判进程产生 各利益相关方对政策趋同的理解水平不一, 就粮安委应如何促进政策趋同也有不同的视角 部分利益相关方认为, 粮安委在投入大量资源启动产品开发进程之前, 应弄清楚想要通过某个政策产品或某套政策建议实现哪些目标, 以及这些政策产品或建议应当如何运用 强化国家和区域粮食安全行动 ES6. 粮安委在促进为各国和各区域提供支持及建议方面的角色并不清晰, 目前也尚未接到国家和区域层面的请求 粮安委通过了国家粮食安全和营养行动的绘图分析工作, 可帮助各国设计政策 战略和计划, 但后续行动未被纳入粮安委议程或 多年工作计划 议程 ES7. 粮安委为就 自愿准则 交流经验和最佳做法搭建了平台 ; 此外, 民间社会组织开展的 自愿准则 回顾活动和编写的监测报告为此项工作提供了补充 ; 粮安委还批准了在国家和区域层面上开展类似活动的建议 ES8. 粮安委第四十届会议批准了关于监督职能的一整套综合建议 粮安委通过基础 效能调查 对自身工作成效开展定期评估, 但并未对主要产品和主要工作进程的成果进行监督 行使监督职能方面进展受阻, 这主要是因为各方对 监督 这个词的本身理解不同, 对监督职能看法不一 ES9. 世界粮食不安全状况 是粮安委监督体系的一项重要内容, 主要是监督全球范围内削减粮食不安全和营养不良状况的进展 最新推出的 世界粮食不安全状况 将重点监测可持续发展目标 2 下两项具体目标的各项指标 (2.1 和 2.2) ES10. 自愿准则 在国家 区域和全球层面上均有使用和实施; 回顾活动中报告的各项举措反映出实施方法不一, 包括意识提高, 建立多利益相关方平台, 以及通过冲突绘图分析 土地绘图分析和新的土地登记制度等途径脚踏实地地落实 自愿准则 改革后粮安委的运作 ES11. 下表简要介绍了粮安委在六个主要职能领域内的绩效 : 职能 1: 全球层面协调 粮安委每年召开全体会议, 以此作为协调粮食安全和营养问题的平台 代表人数和其他参会人员数量增多反映了会议的价值 vii

8 职能 2: 政策趋同职能 3: 为各国提供支持及建议职能 4: 国家和区域层面协调 (II 期职能 ) 职能 5: 在各个层面加强问责并交流最佳做法 (II 期职能 ) 职能 6: 建立全球粮食安全和营养战略框架 (II 期职能 ) 粮安委通过开发和批准政策趋同产品及政策建议来行使促进政策趋同的职能 主要的政策趋同产品 ( 自愿准则 ) 为多方采纳, 但现在评估产生影响还为时尚早 各国或各区域未提出此类请求, 故粮安委并未促进提供支持及建议 这项职能尚需进一步明晰, 且粮安委应如何具体推动支持和建议也不甚清楚 粮安委在全会上试图同这些层面建立某种联系, 但在区域和国家层面上开展的外延活动仅限于主席参加粮农组织的区域会议和其他区域活动 粮安委并未展开说明这项职能的具体内容 粮安委通过全体会议特别活动为在全球层面上交流最佳做法搭建了平台 ; 但尚未开发相关框架, 帮助各国和各区域监督在实现粮食安全和营养目标方面取得的进展 粮安委全体会议 (2012 年 ) 建立并通过了全球战略框架, 但框架知晓率低, 且使用情况不明 粮安委正在对全球战略框架进行评估, 以期进行完善 主席团和咨询小组 ES12. 主席团的角色似乎局限于僵化批准开放工作组提出并商定的建议 这主要是由于主席团成员 ( 也可能同时是开放工作组的主席 ) 反对重新讨论经过漫长历程已达成共识的协议, 且推行变革可用的时间很短 粮安委内部对于咨询小组的理想构成和席位分布存在意见分歧, 并且向评价小组提交了若干项往往相互矛盾的建议 常驻罗马机构 ES13. 常驻罗马机构在粮安委发挥重要作用, 是粮安委咨询小组和全体会议的成员, 为粮安委提供技术 / 政策专业知识, 为粮安委秘书处提供资金和人员支持, 为粮安委推广各项结论和建议创造机会, 支持国家层面使用粮安委产品, 并为粮安委主席访问各个国家和区域提供便利与支持 常驻罗马机构的会费中有 38% 是以借调高级别职工的形式提供, 有时这些职位空缺的填补会延误很久, 对秘书处的稳定性产生了不利影响 秘书处 ES14. 粮安委成员总体认为秘书处在支持委员会开展实质性工作方面卓有成效 ; 但评价发现, 秘书处的当前架构和工作配置并不理想, 主席与秘书处的关系也不甚明晰 常驻罗马机构提供资源的不可预测性给粮安委秘书处的工作成效带来了风险 粮安委秘书处以 粮安委年度进展报告 的形式对委员会的进程相关决策进行监督, 该报告在粮安委全体会议召开期间作为就 多年工作计划 进行讨论的背景文件 ; 但评价小组注意到, 报告仅对最近一次全会做出的决策进行了跟踪 viii

9 高专组 ES 到 2016 年, 高级别专家组 ( 高专组 ) 发布了 10 份报告, 为粮安委各项政策建议提供了参考 高专组报告的使用范围由粮安委拓展到了全球层面, 联大会议的相关决议也参考了高专组报告 高专组报告的推广工作主要由指导委员会在高专组秘书处的支持下开展, 指导委员会成员对于广泛宣传高专组报告方面 ( 特别是在国家层面上 ) 资源有限提出了关切 民间社会机制 ES16. 民间社会机制为粮食安全和营养相关民间社会行动方创造了最大的组织空间, 支持就粮食安全和营养问题召开会议 展开对话及协调意见 民间社会机制参与了粮安委的所有主要进程 民间社会机制还以 自愿准则 使用和实施民间社会经验综述报告的形式推动粮安委行使监督职能 粮安委成员肯定了民间社会机制对粮安委顺畅运转做出的贡献 ; 但也有部分成员和利益相关方对民间社会机制的运行方式提出了批评 他们认为, 民间社会机制被社会运动所左右, 其他机构 / 组织 - 即国际非政府组织 - 没有充分发出声音 有些群体认为他们在民间社会机制中没有空间, 因而他们的意见也未能传达给粮安委 尽管这些组织对民间社会机制提出很多批评, 但他们也表示民间社会机制是实现粮安委各项成果的宝贵机制, 希望支持完善这一机制 私营部门机制 ES17. 自 2010 年起, 私营部门在粮安委全体会议中的出席率稳步上升 私营部门参与粮安委闭会期间的工作, 也组织召开合作伙伴论坛会议 与私营部门机制成员的访谈反映出两个相互关联的问题 第一个是私营部门机制成员认为他们提出的问题未能与民间社会机制提出的问题获得同等水平的关注 第二个是私营部门机制的组织和成员数量及多样性不断增大, 故私营部门机制就其在粮安委咨询小组中的席位数寻求与民间社会机制同等的地位 多年工作计划 ES18. 受访对象出提出最多的问题是粮安委议程过于饱和, 已经对工作绩效产生了不利影响 各方强烈呼吁粮安委更加有效地为各项活动确定先后顺序, 特别是要减少工作流程的数量 当前的两年制 多年工作计划 时限太短, 不能成为粮安委的战略规划或框架 预算 ES19. 评价研究发现, 预算编制进程与 多年工作计划 的规划进程脱节, 后者长期供资不足 粮安委未制定资源筹措策略, 资源筹措工作都是零敲碎打 粮安委业务活动 ( 包括各个工作流程 ) 所需资源, 以及高专组和民间社会机制的资源都不可预测, 给粮安委的工作成效和可持续性带来了风险 ix

10 交流与宣传 ES20. 交流与宣传活动的成效喜忧参半 全球层面对粮安委的认识有所提高, 但国家层面的认知度仍然很低 罗马总部与其他国家的沟通存在很多问题, 且由于资金短缺, 宣传策略中的各项活动也并非都能落到实处 多利益相关方模型 ES21. 粮安委在联合国系统中是一个独具一帜的多利益相关方平台 粮安委努力实现包容, 但工作中仍有一些重要的掣肘因素, 如语言或缺少口笔译服务, 无形中就将部分人排除在政策讨论和谈判进程之外 评价提出了粮安委成为一个有效 包容多利益相关方平台应当具备的关键成功因素 对照这些因素开展的评估表明, 粮安委尚有多个可以提升的领域 ( 见表 29) 表 29: 按照关键成功因素对粮安委当前状况开展的评估愿景及战略关键成功因素粮安委现状愿景须清晰明确 粮安委愿景包含多项内容, 要反复读上几遍才能理解 平台内部和外部各方必须清楚粮安委对希望实现的目标有明确阐述, 但关于如何实现目标粮安委希望实现的目标 却有很多分歧 外部各方不清楚粮安委想要实现哪些目标, 具体目标在未密切参与粮安委工作的外部各方看来并不明朗, 且外部各方也不能充分理解粮安委活动如何对粮食和营养领域的其他行动方形成补充并 / 或予以促进 目标应具体清晰, 不能语焉粮安委的总体目标足够具体 ; 但三项成果却非常宽泛, 不接不详 地气, 也不易测量 可在成果表述中纳入近期和中期成果来加以完善 选择关注度高的问题, 将人们粮安委选择了相关的粮食安全和营养议题, 吸引各方参加聚拢到谈判桌前 全体会议 会外活动吸引很多人参与 最好选择一个会真正产生影响粮安委试图侧重一或两个主题, 但总是面临着增加议题的的议题, 而非安排很多影响压力 平平的议题 保持灵活性, 以便应对变化的粮安委不是一个灵活性很高的平台, 对环境变化响应迟缓 环境 灵活性有限是政府间机构的固有问题 价值观关键成功因素粮安委现状平台各参与方互尊互信 粮安委各方相互尊重, 遵守辩论和谈判规则 粮安委框架下部分机构内部和机构之间信任度低 合作与共识的精神 粮安委在决策进程中努力推进协商一致 各方同意将协商一致方法作为粮安委 开展工作 的途径 有些人对协商一致方法提出批评, 认为这种方法导致粮安委刻意迎合多数, 不去选择那些可能产生争议的议题 x

11 即便利益和视角不同, 所有人均应朝一个方向努力 粮安委平台的多数成员都希望粮安委顺利开展工作, 实现既定目标 ; 但就实现目标的途径却有各自的意见和视角 包容平台下设立的各个机构 粮安委努力实现包容, 但也面临着很多挑战 并非所有的文件和会议都会安排口笔译服务, 且资金状况不可预测, 这些都削弱了包容性 所有人平等表达意见 粮安委对咨询小组席位的分配是造成委员会内部关系紧张的一个原因, 有些参会人员认为他们在讨论桌上没有机会发出平等的声音 平等的声音有很多种解释 - 有些人认为是席位数量的平等, 而其他人则认为席位分配应向受粮食不安全问题影响最大的各方倾斜 自由表达意见, 无需恐惧或保留 关键成功因素 粮安委成员和参会各方在平台会议上能够各抒己见 ; 但在不同的小组会议中可能会有限制言论自由的做法 评价小组不清楚成员和参会人员内部会议的情况 能力粮安委现状 影响联合国议程的领导能力 影响联合国议程的责任似乎被推给了粮安委主席, 粮安委内部似乎没有对于影响联合国进程的集体责任感 各个层面都有平台的倡导者 各个层面 不同架构和机制对粮安委的倡导水平高低有别 目前, 民间社会机制在国家层面上积极倡导粮安委工作 在全球层面上, 成员国可以开展更多的倡导工作, 特别是在常驻罗马机构的领导机构中和在联合国的各个平台上 常驻罗马机构是在区域层面上倡导粮安委工作的最理想平台, 而在国家层面上也有更多可以共同开展的工作, 以便支持各国根据各自的国情调整粮安委产品, 并支持各国使用这些产品 有精干的秘书处为平台提供支持 各成员必须有能力在平台上开展各自的工作, 并参与平台上的各个机制 关键成功因素必须制定清晰明确的程序 程序灵活性 关键成功因素供资必须足以实现目标 粮安委秘书处的结构存在一些缺陷, 导致高级别职工能力运用不足 常驻罗马机构借调人员延迟到位以及供资的不可预测都影响了秘书处的工作成效 粮安委各成员能力不均, 故能力稍弱 资源较少的成员在平台中参与有限 系统和程序粮安委现状粮安委要遵守粮农组织的 总规则, 其中包括粮安委自身的 议事规则 议事规则 较为宽泛, 没有具体要求, 给各方根据自己意图进行解读留出了口子 开放工作组和技术任务小组等附属机构和特设机构目前遵从的程序性准则没有文字记录, 各个工作流程遵守的规则也不尽相同 作为一家联合国政府间机构, 粮安委在程序方面灵活性有限 供资粮安委现状粮安委供资不足, 无法全面涵盖 多年工作计划 中为两年度安排的各项活动, 也未建立可持续的筹资模式 透明度可以帮助捐赠方了解他们所捐资金的潜在影响 xi

12 供资必须可以预测 关键成功因素通过讯息宣传推动开展有意义的对话, 特别是在技术信息很多的情况下 粮安委供资不可预测, 依赖捐赠方为工作流程活动以及民间社会机制和高专组工作提供资金 常驻罗马机构职工借调的延误也影响了工作的开展 宣传沟通粮安委现状粮安委不能只关注全体会议, 要制定出可以实施的外延战略, 包括传播通俗易懂的信息, 确保最需要这些信息的各方能够消化理解 ( 即国家层面上 ) 结论 ES22. 本节介绍了评价小组的主要结论 ; 为明朗起见, 这些结论围绕主要评价问题展开 主要评价问题 1.1: 改革后粮安委在多大程度上加强了粮食安全和营养问题的全球协调? ES23. 结论 1: 粮安委对加强粮食安全和营养问题的全球协调做出了一定的贡献, 建立了发挥全球协调作用的相关机制和进程 粮安委应对了职责范围之内的相关问题, 但由于缺少顶层战略, 却未能充分凸显并运用在粮食安全和营养方面的比较优势 改革文件 是改革后粮安委的基础文件, 但却不能作为战略文件指导行动 ES24. 粮安委是联合国系统内能够汇聚全球层面各类利益相关方提出准则和制定政策建议的唯一平台, 在此过程中非政府行动方可作为平等的对话伙伴, 但最终决定除外 粮安委所有重要进程均有民间社会和私营部门的参与, 能够将高级别专家组报告提供的证据作为决策参考 粮安委在联合国系统中可谓独具一格, 但罗马总部之外的其他各方仍对粮安委知之甚少 密切参与相关工作的各方认为粮安委正在应对相关的粮食安全和营养问题 ; 但由于在国家层面上知晓度低, 粮安委在其工作的 最终受益人 眼中可能并不相关 ES25. 迄今为止, 粮安委应对了多类粮食安全和营养问题, 很多此类问题也被其他机构涉猎 这些工作主题相关且重要, 但粮安委并不总是很清楚在某些问题上要努力创造哪些增值 如, 粮安委并未充分阐述在推动全球营养工作方面的愿景和战略 粮安委对区域和国家层面上的工作协调贡献甚少, 因其自身也未说明此类协调工作应当如何开展 主要评价问题 1.2: 改革后粮安委在多大程度上改进了粮食安全和营养问题的政策趋同? ES26. 结论 2: 粮安委开发出了可能会在多个国家和区域实施的政策产品, 对促进粮食安全和营养问题政策趋同做出了贡献 如政策趋同段落结论所述, 还要从政策趋同产品应用和实施的角度来把政策趋同作为一项成果来进行评估 粮安委在全球层面上就部分政策问题实现了趋同, 但尚未将这种趋同转化为趋同产品的广泛运用和实施 xii

13 主要评价问题 1.3: 改革后粮安委在多大程度上强化了国家和区域层面的粮食安全行动? ES27. 结论 3: 在粮安委框架下, 粮农组织 其他发展伙伴及民间社会就使用和实施 自愿准则 向各国提供了技术支持和建议, 推动了国家粮食安全和营养行动 粮安委在促进为各国和各区域提供支持及 / 或建议方面的角色尚不明朗, 各国由粮农组织和其他方面获得的支持并非是通过粮安委推动实现的 粮安委对各国实际需求知之不多, 也不了解区域和国家层面上现已建立的很多粮食安全和营养平台 此类信息对于粮安委推动国家和区域层面的支持与建议不可或缺 粮安委在通过 监督 自愿准则 主题活动促进问责方面表现平平 粮安委的 监督 职能并不明晰, 在监督粮安委的主要产品和政策建议方面进展迟缓 主要评价问题 2.1: 粮安委的六项职能 工作安排 管理制度及架构在多大程度上推动了成果的实现? ES28. 结论 4: 粮安委行使自身职能, 自 2009 年改革后已收获了很多产出 ; 但工作成效和效率还可以进一步提升 ; 六项职能的发挥水平不一, 据实现全面高效有效运转还有一些缺口以及需要解决的问题 ES29. 作为全球层面开展协调的平台, 粮安委汇聚各类利益相关方就粮食安全和营养问题开展对话 ; 但至于这种对话是否强化了各利益相关方在国家层面上的协作行动, 现在下结论还为时过早 粮安委开发了一些政策趋同产品, 其中一项重要产品的使用已经有据可循 粮安委未能有效行使的职能包括 : 向各个国家和区域提供支持及建议 促进国家和区域层面的协调 促进落实问责和交流经验 ES30. 关于粮安委应如何行使这些职能还有很多分歧 在为各国和各区域提供支持及建议方面, 粮安委最多只能发挥促进作用 粮安委是政府间政策机构, 而非实施机构 由常驻罗马机构和联合国系统的其他机构为各国和各区域提供支持与建议更加得当 ES31. 就粮安委在推动问责 促进经验和最佳做法交流方面的职能来看, 粮安委迈出了漂亮的第一步, 即组织全球性会议分享经验和最佳做法 但关于粮安委应如何行使监督职能以及要监督什么, 粮安委内部仍有意见分野 粮安委既不能也不愿对数目繁多的政策建议和政策产品在国家层面的实施情况开展深入细致地监督 定期回顾和评价可能更加适当 ES32. 结论 5: 主席团 咨询小组和开放工作组在确定粮安委议程及其工作内容方面发挥关键性作用 咨询小组席位竞争激烈, 目的是确保所有利益相关方都能获得充分的代表, 但这种情况已经威胁到了咨询小组的工作成效 民间社会机制和私营部门机制在支持非政府相关方推进粮安委工作方面发挥了重要作用 两个机制均在争取 xiii

14 必要 空间, 为所代表的组织发出声音 主席团 - 咨询小组联席会议是影响主席团乃至全会决策的平台 因此, 对于咨询小组席位的代表性和分配有所争议也就不足为奇了 ES33. 结论 6: 主席不仅要支持全体会议和主席团会议, 还要在其他方面发挥积极作用, 包括同纽约联合国总部 各区域会议进行沟通及互动, 以及应邀在罗马粮安委之外的其他会议上以及在其他国家做出发言 议事规则 规定主席职责不仅限于主持会议, 但对其他职能并未做出明确说明 主席在粮安委秘书处工作中扮演何种角色也不清楚 ES34. 结论 7: 总体而言, 粮安委成员及各利益相关方认为秘书处有效行使了职能, 特别是在组织一年一度的粮安委全体会议等大规模活动方面成效突出 ; 但常驻罗马机构供资 ( 很多是以实物形式, 且对延误没有任何补偿 ) 的不确定性却让秘书处的稳定性和有效性面临严峻风险 粮安委秘书处的架构从一开始就没有详细规划, 在工作分配以及职工使用效率和效果方面均有很多问题 ES35. 结论 8: 高级别专家组编制的报告涵盖了各类粮食安全和营养问题 粮安委成员和各利益相关方总体认可高专组在提供科学建议 支持粮安委决策方面的重要性, 但高专组的潜力未得到充分发掘 高专组面临多重挑战, 包括没有充足的资源来推动工作开展 ES36. 结论 9: 多年工作计划 遵循了确定粮安委两年度优先重点的严格进程, 但未能有效限制最终获批的优先重点数量 粮安委秘书处 高专组和民间社会机制供资和资源的不确定性给粮安委的工作成效和效率带来了不利影响 ES37. 结论 10: 粮安委在宣传和外延方面成效欠佳, 在国家层面上知晓度很低 民间社会机制和私营部门机制在其各自范围内推动粮安委工作, 提高各方对粮安委产品和决定的认识 沟通方面的问题主要是罗马各代表团与国家层面各部委之间沟通不畅, 也要看常驻罗马机构在多大程度上将粮安委政策成果纳入国家层面的计划和工作 主要评价问题 2.2: 各项战略 工具 产品和建议在多大程度上推动了成果的实现? ES38. 结论 11: 粮安委几乎无法控制政策产品及建议的采用和实施情况, 但可以通过积极努力对此进行影响 若要各国有效运用粮安委的政策产品及建议, 就要为其提供战略和工具支持, 还要提供实际引导, 以便对粮安委产品做出因地制宜的调整 但这些活动的开发和部署不在粮安委职责范围之内, 需要常驻罗马机构 其他发展伙伴以及民间社会机制和私营部门机制制定开发采用实施粮安委政策产品和建议的策略及工具 自愿准则 便是此类策略和工具的一个典范 ; 但其他产品和建议尚未取得如此成绩 xiv

15 主要评价问题 2.3: 利益相关方平台 互动和架构在多大程度上推动了成果的实现? ES39. 结论 12: 粮安委与全球层面的多个平台建立了联系, 但在区域和国家层面上却没有此种联系 即便是在全球层面上, 也有证据表明粮安委还是 固守罗马, 并未与其他的全球性机构开展充分互动 随着可持续发展高级别政治论坛表现出兴趣, 这种状况可能会有所改观 粮安委尚未与区域层面的利益相关方平台建立强有力的联系或运用这些平台的力量 评价发现, 不同区域以及走访的各个国家中的很多平台都未与粮安委开展过实质性互动 主要评价问题 3.1: 多利益相关方平台在多大程度将不同的意见纳入了政策制定进程? ES40. 结论 13: 改革后的粮安委较之改革前包容了更加多元的行动方, 特别是通过民间社会机制和私营部门机制 但在确保粮安委实现真正包容方面仍然面临挑战 口笔译服务提供不足 ( 特别是针对重要的谈判进程和文件 ), 以及粮安委成员和参会人员能力不均都对参与粮安委进程造成了不利影响 民间社会机制和私营部门机制仍处在向包容性机制迈进的过程之中, 这些机制所代表的各种观点并不总能在咨询小组的讨论中得以体现 世界农民组织表达了强烈的情绪, 表示其成员组织认为民间社会机制及私营部门机制均未代表其发出声音, 呼吁 要创建一个自主空间, 让他们发出自己的声音 1 主要评价问题 3.2: 性别和青年人视角, 以及土著居民和边缘人群在多大程度上纳入了整体工作 2? ES41. 结论 14: 粮安委已将性别平等和妇女赋权纳入议程, 且青年人参与问题也比过去获得了更多的关注 粮安委在工作中考虑了土著居民的利益, 但土著居民相关问题仍主要是由民间社会机制倡导, 而非由粮安委整体牵头 主要评价问题 3.3: 平台顺畅运行需要哪些必要的假设 因素和条件? ES42. 结论 15: 粮安委可在推动实现可持续发展目标下各项具体目标方面成为合作与伙伴关系模型的典范 ; 但粮安委作为多利益相关方平台顺畅运转仍缺乏一些因素或条件 ES43. 成功的多利益相关方举措都有明确的目标和统一的主题, 能将各利益相关方汇聚起来, 共同解决问题 粮安委的工作涵盖了多个粮食和营养问题, 但却没有一个可将各利益相关方团结起来的突出主题 充足粮食权 是改革的一项驱动因素, 但除 2014 年召开的 10 年回顾活动和 2016 年召开的民间社会机制 - 挪威活动外, 粮安委开展的各项活动却很少直接以此为重点 1 世界农民组织写给评价小组的通函,2017 年 4 月 2 基于初始阶段提出的问题, 评价对这几类人群给予了重点关注 xv

16 ES44. 多利益相关方平台需要可预测的资源和稳定的核心团队 这两个条件在粮安委都不具备, 因此可持续性面临风险 行之有效的多利益相关方平台善于宣传愿景, 能够深入浅出地展现工作的技术方面 这个条件在粮安委也不具备 ES45. 利益相关方之间必须互尊互信 这个条件在粮安委还形成之中 人们并不是因为相互信任才走到一起 - 而是通过一起工作建立信任 各利益相关方必须能感受到他们可以平等表达意见, 且不同意见在粮安委中能够体现平等的价值 在这一方面, 粮安委及其各项机制仍然面临挑战 有些群体认为自己被排斥在外, 或他们的意见没有得当同等重视 建议 ES46. 评价小组提出了多项建议, 同时也指出粮安委已在着手应对评价中提出的部分问题 评价对所提建议安排了先后次序, 但也希望粮安委明白, 所有建议对于改进粮安委的相关性 工作成效和效率来说都是必不可少的 ES47. 建议 1 [ 参考 : 结论 1 和结论 2]: 粮安委应要求主席团以 2030 年可持续发展议程 为参考框架并参考高专组编写的重要及新出现问题文件, 牵头制定战略计划 / 框架, 为粮安委的中长期工作提供指导 相关进程由主席团牵头推进, 但同时也要确保进程的包容性, 能够容纳粮安委各成员和参会人员以及其他利益相关方的意见 应建立由技术任务小组支撑的开放工作组, 负责开发制定规划 / 框架 ES48. 评价小组不会建议粮安委建立某种特定的规划安排, 因为每个组织要根据自身职责确定最为适当的方法 联合国系统采纳了基于结果的规划方法, 建议粮安委也将基于结果方法的原则纳入框架 常驻罗马机构采用的方法也很值得借鉴 粮农组织确立了 10 年战略框架, 并在此框架下设立了 4 年中期计划以及 2 年工作计划和预算制度 农发基金建立了 10 年战略框架及 3 年中期计划制度, 粮食计划署则是制定了 5 年战略计划 ES49. 粮安委的规划时间至少应为 6 年, 能够涵盖 3 个两年度, 并应视需要审查和更新 战略计划 / 框架不会取代 多年工作计划, 而是确定 多年工作计划 编制的方向 多年工作计划 反映的是粮安委在此时限内需要实施的各项工作活动 ES50. 战略计划或框架应确立粮安委的愿景和总体目标, 以及数量有限的战略目标, 用以指引粮安委实现或推动实现总体目标 战略目标数量没有定数, 但最好不超过五个, 并要辅以明确阐述的具体目标以及想要达成的结果或成果 粮安委要考虑实现即期成果或结果的路径, 评价过程中提出的示意性计划逻辑可为此提供指引 制定战略计划 / 框架还会给粮安委创造机会, 具体说明 改革文件 中提出的六项职能以及行使这些职能的模式 图 1 以图形的方式介绍了战略计划 / 框架的示意性内容 xvi

17 图 1: 战略计划 / 框架的示意性内容 粮安委愿景 总体目标 战略目标 1 战略目标 2 战略目标 3 粮安委价值与原则 跨领域主题 : 如性别平等结果或成果实施模式 ES51. 在开发制定战略计划 / 框架的过程中, 粮安委应参考高专组即将发布的 重要及新出现问题文件 以及其他全球行动方在粮食安全和营养领域的动向, 以便支持粮安委突出优势, 凸显自身增值 战略计划 / 框架要 脚踏实地 地扎根于实际 : 粮安委应了解各国粮食安全和营养优先重点, 以及当前和计划设立的各国家平台的情况 咨询小组 常驻罗马机构及世卫组织均可就国家优先重点和国家平台提供相关信息 ES52. 建议 2 [ 参考 : 结论 9]: 多年工作计划 架构和进程应予以修订 多年工作计划 应参考并契合战略框架 ; 另外, 多年工作计划 中的各项活动要与战略框架下的各项结果或成果建立明确的联系 粮安委正在评估编制 4 年期 多年工作计划 的可能性 粮安委在确保两年期固定预算方面尚面临困难, 因而将 多年工作计划 拓展为四年只能会形成一份很多活动无法落实供资的计划 而建立涵盖三个两年度的战略计划 / 框架则会给粮安委带来中期视角 ES53. 多年工作计划 应与预算编制进程挂钩, 以便缩小长期存在的供资缺口 粮安委在努力确保可持续供资的同时, 也应安排工作的优先次序, 简化工作流程, 并酌情对其他工作流程进行去重点处理 粮安委要在各工作流程的质量和数量方面达成平衡, 避免资源被过度摊薄 在粮安委全会进行报告的所有 多年工作计划 均应包含一份做出承诺的预算, 并对重点工作流程安排具体的预算分配 文件中要说明, 如无预算外供资, 就不能启动其他工作流程 ES54. 建议 3 [ 参考 : 结论 9]: 多年工作计划 中各项活动的执行能力取决于可持续的粮安委预算 主席团应采取以下措施确保粮安委获得可持续供资 : (i) 主席团亟待制定资源筹措战略, 同时辅以关于粮安委的简洁明朗的介绍, 用以吸引潜在供资伙伴 资源筹措战略应涵盖粮安委全体会议和各项工作流程 高专组及民间社会机制 xvii

18 (ii) 资金来源要实现多元化 应考虑私营基金会和私营部门, 前提是没有利益冲突 应拓展公共来源的捐赠方基础, 向自改革后尚未供资的粮安委成员国发出吁请 (iii) 常驻罗马机构应以谅解备忘录的形式将捐款模式正式确定下来 ; 也可与常驻罗马机构沟通, 请他们提高年度捐款额 资金增加的规模无法预测, 因为这取决于 多年工作计划 中的工作流程数量 (iv) 预算编制进程应提高透明度, 说明预算分配决定的达成方式 支出方面的透明度也同等重要 实际支出应实行会计核算, 但目前除高专组和民间社会机制外, 其他支出均未开展核算工作 (v) 应考虑在秘书处设立一个职位, 专门负责资源筹措 预算分析及支出报告 ES55. 建议 4 [ 参考 : 结论 5]: 主席团应审查咨询小组的构成和各项进程, 确保咨询小组能够有效行使职能 应要求当前两年度中连续三次缺席会议的咨询小组成员说明缺席原因, 以及是否愿意继续作为成员 可考虑为这些成员安排临时席位, 允许这些成员只参加讨论与其相关或关注议题的会议 另一个选择是为不常驻罗马的成员提供电话会议便利 ES56. 主席团应以尽职调查的方式对咨询小组席位申请进行评估 申请须辅以一份具体的建议书才能被考虑, 建议书中要说明以下内容 ( 但不限于此 ): 说明参会人员将如何推动实现粮安委目标以及将带来哪些增值 说明迄今为止在粮安委进程和其他机构中所做的贡献 来自被代表成员组织的决议, 以及关于成员资格的经审计或可靠的数据 治理安排 - 决策或指导架构的构成 参与咨询小组活动要如何获得供资 利益冲突声明 在其他政府间机构中的参与情况 ES57. 关于新机制或额外席位的请求应由主席团做出决定 主席团请评价小组就这些要求以及席位的当前分配情况提供见解 评价小组的意见如下 : (i) 私营部门机制要求与民间社会机制获得平等席位, 即不论民间社会机制有几个席位, 私营部门机制均应与其拥有数量相等的席位 在评价小组看来, 平等发出声音不意味着席位数量上也要完全等同 民间社会机制目前拥有 4 个席位, 是为了优先听到历史上一直被边缘化的群体的声音 平均分配席位只会导致或加剧民间社会与私营部门在多利益相关方平台上的权力不对等, 进而削弱改革的原则 但粮食生产中也有很多小企业, 他们的声音也应当被听到, 因而应考虑给私营部门机制增加一个席位 (ii) 世界农民组织要求建立农民机制 ; 他们表示农民在民间社会机制中未被充分代表, 认为民间社会机制代表的是各种社会运动而非农民, 而私营部门机制代表的是农业企业, 也不是农民 评价小组对此并不认同, 因为两个机制中 xviii

19 均有农民代表 评价小组注意到, 世界农民组织及其成员组织对此问题意见很大, 应请他们向主席团提交一份详细的建议书, 就 ES56 部分中提出的各项内容进行说明 (iii) 应考虑在咨询小组中为世卫组织安排一个席位, 因为世卫组织已展现了对粮安委的承诺和贡献 (iv) 应要求民间社会机制提供一份全面的建议书, 说明增加空间的必要 增设席位的理由中要说明民间社会机制的内部组织安排, 特别是如何改进与各分区域的沟通以及如何让各区域更好地参与进来 ES58. 建议 5 [ 参考 : 结论 1]: 粮安委全体会议是年内所有工作的最高决策机构, 主席团应确保全会成为一个活跃的平台, 能够就重点的粮食安全和营养问题开展对话 不应把会外活动视作全会的威胁, 而要以会外活动为契机, 提高粮安委在全会之外群体中的知名度 另外, 还可利用会外活动就无法进入全会议程的困难或有争议问题开展对话 ES59. 主席团应重新思考在全会召开之前提前很长时间进行谈判的近期做法 谈判进程与最终通过的政策建议同等重要, 因而这个进程应该尽可能地包容 尽管谈判进程时间跨度很长, 但与不经意间将那些无法一年多次往返罗马的成员隔离在外的短期高效方法相比, 包容性进程从长期来看仍是更具效率的 粮安委可借鉴其他政府间会议的做法, 采取其他的方式, 如在部级代表出席全会并开展讨论之前召开官员层面上的会外活动和谈判 ES60. 建议 6 [ 参考 : 结论 5]: 主席团应合并职能相近的开放工作组, 减少开放工作组的数量 ; 另外还应清点已完成全会交与任务且无需继续存在的开放工作组 主席团应考虑针对 多年工作计划 和预算编制设立开放工作组 在 全球战略框架 审查完成后应对 全球战略框架 开放工作组的状态进行评估, 因为根据历届全会决议更新 全球战略框架 并不需要一个正式的开放工作组 各开放性工作组均应确定职责范围, 指导其行使职能 职责范围应简要说明开放工作组的目标, 在两年度内必须实现的结果 ; 另外, 若是政策相关的开放工作组, 还要设定该工作组终止职责的日期 职责范围中应包括主席 参与人员以及支撑开放性工作组的各技术任务小组的角色及职责 若两个以上开放工作组或多个政策工作流程存在交叉, 则应规定相关开放工作组的主席召开联席会议 ES61. 建议 7 [ 参考 : 结论 10 和结论 11]: 世界粮食安全委员会是联合国系统内的一个政府间委员会, 粮安委成员要确保粮安委履行各项职责 为此, 各成员可采取很多行动来改进粮安委的运行 : (i) 粮安委成员应审查粮安委与各国首都之间的信息互通情况, 填补存在的缺口, 确保粮安委产品和建议能够传达给相关部委 (ii) 粮安委成员应结合各自需要和优先重点, 在国内倡导使用和实施粮安委产品及建议 (iii) 粮安委成员应酌情为粮安委提供现金或实物支持 xix

20 ES62. 建议 8 [ 参考 : 结论 6]: 粮安委和主席团应具体说明他们对于主席在主持全体会议和主席团 / 咨询小组会议之外的职能预期 说明中应包括希望主席在外延活动中实现哪些预期结果, 这些结果应在粮安委活动的规划和预算编制进程中纳入考虑 另外还要说明主席在粮安委秘书处中的角色, 以便剔除当前的 灰色 区域 这可能需要对秘书的职责范围进行评估和修订 主席 农业发展经济司司长及秘书应商定粮安委秘书处报告需要遵从的规范 ES63. 建议 9 [ 参考 : 结论 7]: 粮安委秘书处的架构应进行修订, 确保秘书处能够有效支持粮安委的工作, 也能高效地使用职工 所有职位的级别和职责范围应加以审查并视需要进行修订 常驻罗马机构要在合理的时间内填补借调职位的缺口, 确保粮安委秘书处各项业务持续开展 建议粮安委与常驻罗马机构就人员借调问题签订正式协议, 包括在与自身机构填补职位空缺时限相同的时间内填补借调职位缺口 ES64. 建议 10 [ 参考 : 结论 4]: 粮安委应建立一个总体框架, 说明自身在各类组合活动中的角色 使用同一个术语去描述多项互不相同又相互关联的职能, 这已经引起了很多混淆 粮安委应按照 2030 年可持续发展议程 理顺各种术语和方法 建议粮安委采取以下方法来推动各个层面的问责和经验交流 : (i) 粮安委要跟踪并评估主要政策趋同产品及各政策工作流程中政策建议的落实情况 评估要定期开展, 并要对两年度内的评估工作制定时间表 (ii) 粮安委要召集特别活动, 分享经验和良好做法 定期评估收集到的情况可为这些活动提供素材 (iii) 各项政策 计划和规划的具体监督工作应由各国政府负责 粮安委应考虑每两年开展一次自愿调查, 了解粮安委产品和政策建议的使用和实施情况 (iv) 粮安委应视需要就其工作的主要方面委托开展独立评价 (v) 粮安委的决策和建议进程要加以监督并进行报告 粮安委秘书处应完善当前的决策进程和建议跟踪制度 这项制度至少要能够反映做出的决定 采取的行动, 以及行动偏离或中断的原因 ES65. 建议 11 [ 参考 : 结论 10]: 粮安委应确立原则, 说明粮安委工作的宣传沟通是粮安委所有成员和参会人员的职责, 由粮安委秘书处的宣传职能提供支持 应考虑让主席团成员推动在各自代表的区域开展外延活动 这种方法会将宣传和推广粮安委工作的责任扩大到区域层面 还要请非主席团成员在各自国家促进开展外延活动 粮安委秘书处可以编制信息简报的形式提供支持, 包括关于粮安委的标准化介绍资料 如有需要, 咨询小组成员也可在外延活动中使用这些信息简报 常驻罗马机构在国家层面上推广和运用粮安委政策文件及建议方面可以发挥重要作用, 粮安委应通过主席团请常驻罗马机构加强宣传工作 xx

21 ES66. 建议 12 [ 参考 : 结论 8]: 鼓励各成员国向国家层面的相关部委分发高专组报告 常驻罗马机构应在工作计划中考虑高专组的报告 ES67. 建议 13 [ 参考 : 结论 8]: 高专组指导委员会主席应与主席团和咨询小组进行互动, 让其知晓高专组的工作动态 这种以通报情况为目的的简要交流不会削弱高专组的独立性, 相反却会鼓励主席团和咨询小组成员推广高专组的工作 另外两个秘书处之间也应开展类似的讨论, 确保互相认可彼此的工作 ES68. 建议 14 [ 参考 : 结论 8]: 高专组指导委员会应认真对待受访者提出的关切, 以及对于项目专家征召过程产生的误解 为此要对当前征召专家的沟通流程进行审查, 确定改进方案 粮安委还应采取措施, 提高高专组报告对非技术性读者的可及性 xxi

22 1 引言 1. 世界粮食安全委员会 ( 粮安委 ) 于 1995 年依据联合国粮食及农业组织 ( 粮农组织 ) 决议设立, 为政府间机构 年, 粮农组织理事会通过决议启动粮安委改革, 作为应对 年粮食危机的一项全球性措施 据测算,10 亿人因粮食危机忍受饥饿和营养不良 这次粮食危机前所未见, 凸显了改进全球粮食安全治理的必要 改革后粮安委被认为可在全球粮食安全治理方面发挥重要作用, 并能够 推动及时 全面 可持续 有效地应对粮食安全挑战 4 2. 粮安委第四十届会议 (2013 年 10 月 ) 通过了评估改革进展的决定, 包括粮安委在实现总体目标和成果方面取得的进展 粮安委主席团于 2016 年 1 月委托开展独立评价 这是针对粮安委的首次独立评价, 也是 2015 年粮安委效能调查的后续行动 1.1 目的和范围 3. 评价目的获得主席团批准, 并载于 概念说明 中, 具体如下 : a) 就粮安委作为多方利益相关方平台是否实现 改革文件 中概述的愿景及其预期成果提供证据 ; b) 评估粮安委在何种程度上有效并高效地履行了 改革文件 中概述的职责, 如果履行了职责, 产生了哪些影响 ; c) 审查粮安委的工作安排, 包括多年工作计划, 以便评估决策过程和规划会如何影响成效 ; d) 提出前瞻性建议, 促使粮安委有效应对新出现的粮食安全和营养挑战, 进一步强化比较优势, 并加强在提升全球粮食安全和营养方面的领导作用 ; e) 促进开展多方利益相关方合作方面的学习, 粮安委为此提供了一个可供推广的模式 4. 评估着眼于 2009 年 10 月至 2016 年 10 月的时段, 即从 2009 年通过决议至今, 并注意到 2016 年 10 月至 2017 年 3 月又取得了很多重要的进展 概念说明 提出要采取综合全面的方法, 涵盖粮安委的所有主要架构和机制, 即粮安委成员国 主席团和咨询小组 高级别专家组 民间社会机制 私营部门机制以及粮安委秘书处 开放工作组的运行以及常驻罗马机构的角色也纳入了评价范围 概念说明 还要求评价小组实地考察部分国家, 了解国家层面各利益相关方的看法 1.2 途径和方法 5. 评价要在现有的资源和时间框架内尽可能做到综合全面 评价的指导标准为效能 效率和相关性 评价工作遵循了联合国评价小组的规范和标准, 以及经合组织 / 发展援助委员会的公正 独立 可信和有用原则 3 粮农组织理事会第 21/75 号决议 4 同前,46 页 1

23 6. 粮安委第三十七届会议全体会议 (2011 年 10 月 ) 上通过的基于结果框架尚未确定各方认可的指标 5 粮安委提出了总体目标和 3 项主要成果, 这些都是评价框架的参考依据 主要评价问题见表 1 主要问题下面还提出了分解问题, 旨在引导数据收集和访谈规范的确定 表 1: 主要评价问题总体目标 : 为减少饥饿和营养不良 增强全人类粮食安全和营养做出贡献成果 A: 增强对粮食安全和营养问题的全球协调成果 B: 增进主要粮食安全和营养问题的政策趋同成果 C: 强化国家和区域粮食安全行动主要评价问题改革是否取得了成效? 1.1 改革后粮安委在多大程度上加强了粮食安全和营养问题的全球协调? 1.2 改革后粮安委在多大程度上改进了重点粮食安全和营养问题的政策趋同? 1.3 改革后粮安委在多大程度上强化了国家和区域层面的粮食安全行动? 改革后粮安委的运行状况如何? 2.1 粮安委的六项职能 工作安排 管理制度及架构在多大程度上推动了成果的实现? 2.2 各项战略 工具 产品和建议在多大程度上推动了成果的实现? 2.3 利益相关方平台及互动在多大程度上推动了成果的实现? 2.4 新的职能和架构中出现了哪些预期之外的成果和发展动态? 合作方法是否值得推广? 3.1 多利益相关方平台在多大程度将不同的意见纳入了政策制定进程? 3.2 性别和青年人关注, 以及土著居民和边缘人群的利益在多大程度上纳入了整体工作? 3.3 平台顺畅运行需要哪些必要的假设 因素和条件? 7. 主要数据收集是通过在罗马粮安委第四十三届会议召开期间以及在部分国家开展的半结构化访谈和焦点小组讨论完成 走访国家根据以下标准选出 : 粮食安全和营养状况, 一个或多个常驻罗马机构在此设立分支机构, 常驻罗马机构业务活动总值, 应用粮安委产品的证据, 以及考察活动的估算费用 评价小组走访的国家涵盖了粮安委七大区域中的六个 - 法国 约旦 巴拿马 菲律宾 塞内加尔 乌干达和美国 另外, 评价小组在布鲁塞尔也进行了访谈 评价小组还观察了粮安委第四十三届全体会议和会外活动 评价小组成员情况见附件 B 8. 评价过程中共访谈了 364 位个人, 其中 45%(162 个人 ) 的访谈活动安排在罗马之外 表 2 显示了接受访谈的人员类别 政府代表是访谈对象的最大群体, 随后为 年, 多年工作计划开放性工作组建立了基于结果的框架 ; 该框架得到粮安委第三十七届会议的肯定, 但要求对框架进行进一步完善 评价小组从监测和多年工作计划开放性工作组以及粮安委秘书处的主要知情人处获知, 各方对基于结果框架的指标无法达成一致 2

24 民间社会 ( 多数受访者都隶属于民间社会机制相关组织 ) 国家层面上接受访谈的人数不等, 法国为 13 人, 菲律宾为 35 人 受访人员名单见附件 C 表 2: 受访人员数量 类别 所有的访谈及 国家考察 国家 受访人员数量 焦点小组讨论 政府 法国 13 民间社会 约旦 20 私营部门 巴拿马 26 高专组 5 - 菲律宾 35 粮安委秘书处 11 - 塞内加尔 20 粮农组织 乌干达 24 农发基金 7 2 美国 18 粮食计划署 10 6 合计 156 其他联合国机构 其他 布鲁塞尔 6 合计 评价的主要数据为定量数据, 采用了两步走过程进行分析 按利益相关方将各方回应进行分组 : 受访者的回应按照不同的利益相关方类别进行分组, 如政府 民间社会 私营部门 常驻罗马机构以及其他联合国机构 按类别建立组群 : 访谈人员重点找出共性主题, 并将其归集到不同的类别组群中 在选择案例和具体主题时, 访谈人员对原始数据 ( 访谈记录 ) 进行了系统编码处理, 以期确认相关术语被提及的频率 10. 之后将访谈数据与二级数据进行交叉验证, 这些二级数据提取自粮安委全会最终报告, 主席团 咨询小组及开放工作组的会议纪要成果和文件, 高级别专家组报告, 以及常驻罗马机构的战略框架和其他报告 受访者在访谈过程中为支持自身观点提供的文件也作为交叉验证的参考 评价小组还酌情参考了 粮安委效能调查 的结果, 其中反映了部分利益相关方就粮安委相关性及其在实现三项主要成果方面取得工作成效所表达的观点 查阅的参考文件清单见附件 D 11. 在整个评价过程中, 从评价启动到报告阶段, 主席团和咨询小组以及其他利益相关方都有机会就报告草案提出意见 1.3 局限 12. 为各方认可的结果框架的缺失是评价面临的一个主要局限, 因为评价小组没有可用于评价粮安委及其工作效能和效率的指标 三个主要成果均为高级别成果, 缺少搭建评价框架所需的短期或中期成果 评价小组根据推断建立了成果框架 ( 计划干预逻辑 ), 但并未使用粮安委进行测试 在缺少各方认可的关键绩效指标的背景下, 很难就粮安委在多大程度上实现了主要成果和总体目标做出判断 3

25 闭会期间活动 高专组研究活动 产出 高专组报告 短期成果 全会 全球层面 中期成果 区域和国家层面 示意性计划逻辑 粮安委政策工作流程的活动 自愿准则和政策建议草案 自愿准则和政策建议在粮安委全会通过 粮食安全和营养问题的全球协调进一步加强 国家和区域行动进一步强化 长期成果 ( 影响 ) 交流和推广活动 粮安委全球战略框架 对粮安委及其产品和决定的认识 粮食安全和营养问题的政策趋同性提高 自愿准则的使用和实施粮安委政策建议的落实 饥饿和营养不良问题缓解 ; 所有人的粮食安全和营养状况加强 粮安委推动的建议和支持?? 粮安委产生影响和对结果掌控的程度 13. 时间和预算局限也对可以访谈的利益相关方范围形成了限制 评价小组未能访谈总部设在纽约和日内瓦的联合国机构 除设在罗马的非洲发展银行联络点之外, 评价小组无法与其他区域机构进行访谈, 包括联合国的区域经济委员会 国家实地考察只有 3-5 天 ( 不包括路上的时间 ), 访谈的利益相关方也较为有限 出于节约时间和费用的考量, 多数访谈都安排在首都开展 14. 评价小组依赖常驻罗马机构驻国家办事处根据国家说明中的指导意见安排访谈活动 尽管国家办事处努力安排对指定的利益相关方进行访谈, 但在走访的所有国家中都没能访谈到所有类别的利益相关方 15. 从粮安委各利益相关方的繁杂意见中找出规律对于评价小组来说挑战很大 评价小组采用了相关的分析方法, 试图应对这一挑战 16. 评价小组未能观察开放工作组的会议以及就政策建议开展的谈判, 因为这些活动并不与粮安委全体会议同期召开, 而全体会议是评价小组在罗马收集数据的主要节点 因此, 评价小组不得不依赖文件资料和访谈来了解这两个非常重要的粮安委进程 1.4 报告结构 17. 报告共有四章, 包括引言章节 第二章对粮安委及其开展业务的背景环境进行了总体介绍 第三章介绍了评价研究的发现, 第四章为主要结论和建议 4

26 2 背景环境 18. 本章介绍了粮安委的改革背景, 以及改革后粮安委开展工作的全球环境 文中概述了粮安委的当前架构, 以及为支持粮安委顺畅运转而在改革进程中引入的各项机制 年之前的粮安委 19. 粮安委作为粮农组织理事会的附属机构设立, 常设在粮农组织 粮安委的职责是监测并传播基本食物的需求 供给和库存信息 ; 就当前和未来库存水平的充足性开展定期评价 ; 审查各国政府在实施 世界粮食安全国际协定 方面采取的各项措施 ; 提出短期和长期政策行动建议, 应对谷物供应方面的困难, 保障全球粮食安全 6 根据 议事规则, 粮安委会议由粮农组织总干事商粮安委主席召集 20. 世界粮食首脑会议 (1996 年 11 月 ) 召开之后, 粮安委职责范围及 议事规则 分别于 1997 年和 1998 年进行修正, 旨在反映出粮安委在监督落实世界粮食首脑会议提出的 行动计划 方面的实质性作用 联合国系统的各项变革也促进了修正案的提出, 包括世界粮食理事会解散后粮农组织被赋予了新的职责, 以及世界粮食计划署设立执行局取代了粮援政策和计划委员会 21. 相较于创立之初的职责, 修订后的粮安委职责范围更宽 根据修订后的职责, 委员会应 为促进实现粮食安全的目标作出贡献, 目的是确保所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够 安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食及食物喜好...( 并 ) 应作为联合国系统审议和落实关于世界粮食安全, 包括粮食生产 为粮食安全可持续利用自然资源基础 营养 在物质上和经济上获得粮食和脱贫过程中与粮食安全有关的其它方面 粮食贸易对世界粮食安全的影响以及其它有关事项的一个论坛 修正后的 粮农组织总规则 以及随后的粮安委 议事规则 修正案拓宽了粮安委工作参与主体的范围 粮安委现可根据职责邀请相关的国际组织参与粮安委工作, 也可以邀请非政府组织和民间社会作为观察员 粮安委的规则规定了为加速工作可设立附属或特设机构, 规定了各个附属或特设机构的职权范围 构成以及行使职能的时限 粮安委 议事规则 修正案要求, 粮安委通过粮农组织理事会向联合国经社理事会定期提交报告 8 6 粮农组织理事会第 21/75 号决议以及粮农组织 章程 第 V 条第 6 款修正案 7 粮农组织大会第二十九届会议,8/97 号决议,Op.#5 和 6 可见: 8 粮农组织大会第二十九届会议第 8/97 号决议 (1997) 和世界粮食安全委员会第二十四届会议报告 (1998 年 6 月 ) 可见: 5

27 2.2 改革的动力 年发生的粮价和油价危机凸显了全球粮食系统的严重缺陷, 亟需在国家 区域和全球层面采取及时适当的政策响应措施, 以期确保粮食安全 另外, 危机还表明需要在全球层面上加强关于粮食安全问题的协调 粮安委改革正是在这种背景之下启动的 在 2008 年 10 月召开的粮安委第三十四届会议上, 各成员同意启动改革进程, 让粮安委在全球粮食安全和营养方面发挥行之有效的作用 2009 年 改革文件 开宗明义地指出, 粮食和金融危机是全球粮食安全和营养的威胁, 也会影响 1996 年世界粮食首脑会议确立的目标以及将饥饿和营养不良人口减半的千年发展目标 文中指出据测算受到营养不足影响的 10 亿人中, 小规模粮食生产者, 尤其是女性和农村居民, 是受冲击最大的人群 危机让人们聚焦于 食物权,1996 年世界粮食首脑会议宣言已将食物权确定为一项法定义务 充足食物权作为一项人权在 世界人权宣言 (1948 年 ) 中得到正式承认, 是保障充足生活水平的权利 ; 此外, 国际经济 社会和文化权利公约 第 11 条也承认充足食物权, 这项公约对于已批准通过的联合国各成员国具有约束力 粮农组织理事会于 2004 年通过了 食物权准则 ; 年粮价和油价危机发生后, 食物权准则 在很多国家应用实施 2.3 改革后的粮安委愿景与职能 25. 食物权在改革提出的愿景中地位突出 : 粮安委现在是并且将来仍然是粮农组织的一个政府间委员会 改革后粮安委是不断发展的全球农业 粮食安全和营养伙伴关系的重要组成部分, 将成为最具包容性的国际和政府间论坛, 使范围广泛的利益相关方以协调方式一起努力, 支持国家主导进程以期消除饥饿并确保所有人的粮食安全和营养 粮安委将努力建设一个没有饥饿的世界, 在这个世界中各国将实施 支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则 粮安委确定了三项关键的改革指导原则, 即 : 包容性 ; 紧密联系实地, 确保改革进程基于实际情况 ; 及实施过程中体现灵活性, 支持粮安委响应外部环境及成员需求的变化 各成员还商定改革将分两个阶段实施, 粮安委在第二阶段逐步履行其他职责, 但并未设定第二阶段的具体起始时间 11 实际上, 粮安委已经行使的职能对两个阶段都有涉及, 故未来发展应涵盖所有六项职能 9 世界粮食安全委员会改革, 最终稿, 粮安委 :2009/2 Rev.2, 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月,CFS:2009/2 Rev.2,p.2 11 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月, 粮安委 :2009/2 Rev.2, 第 2-3 段 6

28 职能 : 第一阶段全球层面的协调 提供讨论和协调平台, 加强各国政府 区域组织 国际组织和机构 非政府组织 民间社会组织 粮食生产者组织 私营部门组织 慈善组织和其他利益相关者间的合作行动, 并兼顾各国具体情况和需求 ; 政策趋同 推动加强政策趋同和协调, 包括基于最佳实践 从当地经验中汲取的教训 国家和区域层面的反馈 以及不同利益相关方提出的专家建议和意见等, 制定关于粮食安全和营养问题的国际战略和自愿准则 ; 向各个国家和区域提供支持及建议 应国家和 / 或区域要求, 促进支持和 / 或指导制定 实施 监督及评价其旨在消除饥饿 实现粮食安全以及实际应用 食物权自愿准则 的国家和区域行动计划 这些行动计划应建立在参与 透明和问责原则的基础上 增设职能 : 第二阶段 促进国家和区域层面的协调 搭建平台, 促进实地层面各项行动的进一步协调和配合, 鼓励更有效地使用资源并确定资源缺口 随着改革的推进, 粮安委将酌情依靠联合国高级别工作组开展协调工作 促进各级负起责任和交流经验 粮安委的一项主要职能是积极监督 1996 年世界粮食首脑会议行动计划 的实施情况 委员会应当酌情帮助各个国家和区域解决目标是否正在得以实现, 以及如何才能更加迅速有效减少粮食不安全与营养不良现象的问题 制定粮食安全和营养全球战略框架, 加强协调并引导广泛利益相关方采取同步行动 全球战略框架 将体现灵活性, 能够根据优先重点的变化而作出调整 全球战略框架 将以现有框架为基础, 如 联合国综合行动框架 非洲综合农业发展框架 以及 支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则 组成 架构及机制 27. 粮安委包括粮农组织 粮食计划署和农发基金的成员, 也向未加入粮农组织的联合国成员开放 12 各成员行使专有投票权, 并就粮安委事宜做出决定 28. 改革提出粮安委要向参与者和观察员开放, 加强粮安委意见表达的多样性 参与者要定期参与粮安委工作, 包括编制文件和议程, 并有权在全会和粮安委的其他讨论中发表意见 他们也可以向粮安委提交文件和正式建议 参与者类别包括具体参与粮食安全和营养工作的联合国机构代表 ; 粮食安全和营养问题相关的民间社会和非政府组织 ; 国际农业研究系统 ; 以及私营部门协会和私人慈善基金的代表 29. 粮安委或主席团可邀请感兴趣的组织作为观察员参加会议 ; 相关组织若要参与粮安委工作, 也可申请获得观察员地位 与参与者不同, 观察员必须由主席邀请方可在讨论中发言 观察员类别包括区域协会和区域政府间发展机构 ; 非参与者身份的民间社会和非政府组织 ; 以及地方主管部门等其他组织 30. 改革提出粮安委应邀请民间社会和非政府组织及其网络共同建立全球机制, 推动民间社会和非政府组织参与磋商及粮安委工作 改革还鼓励私营部门协会和私营慈善组织以及其他粮安委利益相关方建立参与粮安委工作的常设协调机制 欧盟是粮农组织的正式成员, 因而也是粮安委成员 13 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月,CFS:2009/2 Rev.2,p.5 7

29 31. 改革修订了当前架构 ( 如秘书处 ), 引入了新的机构, 如高级别专家组和咨询小组 表 3 描述了 改革文件 中概述的粮安委主要架构 除这些架构之外, 改革还提出非国家行动方应自行组建机制, 积极参与粮安委工作 这些架构和机制的职能在本报告第三章中有具体讨论 表 3: 粮安委架构及其职能概述 架构全体会议主席团咨询小组高级别专家组粮安委秘书处 职能及构成 职能 : 全球层面上进行决策 开展讨论 进行协调 交流经验和汇集所有利益相关方的核心机构 构成 : 粮安委成员, 参与者, 观察员职能 : 在全会闭会期间代表更广泛的粮安委成员国, 执行全会交与完成的任务 构成 : 主席, 以及来自粮安委 7 大区域的 12 位成员 职能 : 由主席团设立, 旨在就全会交由主席团完成的任务向主席团提出意见和建议 当前构成 : 粮农组织 国际农发基金 粮食计划署 民间社会机制 私营部门机制 比尔和梅琳达 盖茨基金会 世界银行 国际农业研究磋商组织代表, 以及世界卫生组织和世界农民组织的特设成员职能 : 提供系统化的粮食安全和营养相关专业知识, 为全会会议提供支撑 构成 : 指导委员会由 名来自不同粮食安全和营养领域的国际知名专家组成 ; 特设项目小组由粮食安全和营养专家组成 职能 : 协助全会 主席团和咨询小组 开放工作组 技术任务小组以及高级别专家组开展工作 构成 : 常驻罗马机构职工及外部人员 2.4 向 2030 年可持续发展议程过渡 32. 自改革启动以来, 全球层面对粮食安全和营养问题的表述也发生了变化, 对粮安委各项活动产生了影响 具体而言, 营养不良问题愈加复杂, 在各个国家都有多种形式同时呈现 目前得到广泛认可的是, 粮食安全不能仅靠提供卡路里, 食物的多样性和营养性对于满足膳食需求也很重要 同时, 粮食系统生产出支持所有人健康膳食所需的食物也面临着越来越多的挑战 在本地种植适于本地生产条件的富含营养的作物被认为是满足营养需要的一种潜在可持续途径, 特别是对于脆弱和土著人群来说 ; 另外这种生产模式也有利于加强小农生计 33. 千年发展目标向可持续发展议程的转变中体现了对于多种形态营养不良以及营养不良与农业联系的认可 千年发展目标时期的工作重点是营养不足 千年发展目标 1: 消灭极端贫困和饥饿, 具体目标是 1990 年至 2015 年间挨饿人口比例减半 全球在削减饥饿方面已经取得显著进展, 挨饿人口比例已从 1990 年的 23.3% 降至 2015 年的 12.9%( 表 4) 尽管如此, 全球仍有 7.93 亿人无法稳定获得充足的膳食能量摄入 另外, 微量营养素缺乏以及超重 / 肥胖等其他形式的营养不良问题仍然十分普遍 据测算, 约有 2.73 亿 6-59 个月的儿童患有贫血, 超重儿童数量约为 万 8

30 这三个问题 - 饥饿 微量营养素缺乏以及超重 / 肥胖是营养不良的三重负担 各区域 削减饥饿的进度差异显著, 撒哈拉以南非洲 南亚 加勒比 大洋洲的削减速度落后于亚洲和拉美等其他区域 14 表 4:1990 年 年粮食不安全状况发展趋势 区域 营养不足人群数量 世界 数量 ( 百万 ) 流行率 ( 占总人口 %) 发达 数量 ( 百万 ) 区域 流行率 <5 <5 <5 <5 <5 ( 占总人口 %) 发展中 数量 ( 百万 ) 区域 流行率 ( 占总人口 %) 来源 : 粮农组织 农发基金和世界粮食计划署 2015, 2015 年世界粮食不安全状况 34. 粮安委决定推行改革时, 千年发展目标的进展刚刚走了一半 千年发展目标 1: 消灭极端贫困和饥饿, 具体目标是 1990 年至 2015 年间挨饿人口比例减半 千年发展目标时期, 营养不足人群比例由 1990 年的 23.3% 下降到 2015 年的 12.9%, 但消除极端贫困和饥饿仍然任重道远 各区域削减营养不良人群比例的进度差异显著, 撒哈拉以南非洲 南亚 加勒比 大洋洲的削减速度落后于亚洲和拉美等其他区域 15 由于此项议程并未完成, 且受到冲突影响流离失所以及生活在脆弱条件下的人群数量空前, 消除贫困及其相关的饥饿问题仍被置于 2015 后发展议程的核心 年 9 月 25 日, 联合国大会通过了 2030 年可持续发展议程, 其中包括 17 项可持续发展目标和 169 项具体目标 这些目标将引导各国政府 国际机构 民间社会和其他机构在未来 15 年开展相关行动 与千年发展目标不同, 可持续发展目标是普世性的, 也就是说适用于联合国所有成员国 发达国家和发展中国家都要采取行动, 在各自国内实现可持续发展目标 可持续发展目标对成员国不具法律约束力, 但成员国要对这些目标形成自主意识, 建立实现目标所需的国家框架 各成员国要负责对具体目标的实现进展进行跟踪和审查 另外, 区域和全球也会基于各国提交的信息进行监督 联合国可持续发展高级别政治论坛将在年会上对全球层面进展状况跟进和审查 年联合国千年发展目标报告 可见 : 年联合国千年发展目标报告 可见 : 9

31 36. 一项可持续发展目标具体提出要 消除饥饿, 实现粮食安全和改善营养, 并促进可持续农业 ( 可持续发展目标 2) 这项目标非常全面, 下面设立了 8 项具体目标 :5 个围绕发展成果,3 个围绕实施方式 成果目标融合了多个概念, 从饥饿 营养不良 小农农业生产率和收入 农业实践可持续性, 到动植物遗传资源保护, 基本涵盖了粮食安全和营养的所有四个维度 ( 粮食可供性 获取 使用和稳定性 ) 37. 可持续发展目标之间相辅相成, 因而其他可持续发展目标对于实现粮食安全和营养也很重要, 如可持续发展目标 5: 性别平等和可持续发展目标 17: 重振可持续发展全球伙伴关系, 这些都与粮安委工作不无关联 可持续发展目标的落实需要国家 区域和全球层面建立伙伴关系, 因为具体实施需要投入史无前例的资金并运用其他资源和力量, 包括国内和国际, 公立和私营 年议程框架, 特别是可持续发展目标 2, 预期将为粮安委的未来工作重点提供引导 粮安委第四十三届全体会议通过了可持续发展目标开放工作组编写的文件, 主题是粮安委参与推动 2030 年可持续发展议程 文件提出粮安委可全面审查粮食安全和营养状况, 梳理与高级别政治论坛某一年份所选特定主题相关的经验教训, 推动高级别政治论坛的年度跟进和审查工作 粮安委要重点介绍对讨论主题相关的政策工具和建议 16 粮安委还要继续制定政策建议, 支持各国实现可持续发展目标下设的各项具体目标 年 11 月召开的第二届国际营养大会重点讨论了营养不良的多维度问题 会议由粮农组织和世卫组织共同召集 会议提出 包括世界粮食安全委员会在内的联合国系统以及国际和区域金融机构应开展更有效的合作, 酌情支持国家和区域工作, 加强国际合作和发展援助, 加快在应对营养不良方面取得进展 17, 另外还通过了 自愿行动框架, 为各国政府提供可结合本国国情酌情使用的政策方案和战略, 支持履行已做和新做的承诺 全球和区域制度区域及全球粮食安全和营养高级别工作组 40. 粮安委还在全球及区域机制的背景下开展工作, 部分此类机制是 年危机发生后建立的 2008 年, 联合国秘书长建立了由秘书长本人主持的高级别工作组, 旨在加强联合国系统相关行动的协同增效, 推动实现所有人享有粮食安全和营养 23 个联合国机构首脑 ( 部 计划 基金 机构和组织, 世界银行, 及国际货币基金 ) 和 19 副秘书长每年举行两次会议, 近期秘书长粮食安全和营养问题特别代表也加入其中 16 粮安委第四十三届会议, 关于粮安委对 2017 年联合国高级别政治论坛所做贡献的指导说明 可见 : 17 第二届国际营养大会 : 大会成果文件 : 营养问题罗马宣言,2014 年 11 月 可见 : 18 第二届国际营养大会 : 大会成果文件 : 行动框架,2014 年 11 月 可见 : 19 前秘书长离职后, 联合国秘书长特别代表这一职位也不再行使职能 10

32 高级别工作组的工作受到秘书长粮食安全和营养问题特别代表提出的 全球零饥饿 愿景 ( 现常驻罗马, 由常驻罗马机构负责协调 ) 引导 ; 近期, 高级别工作组修订了职责范围, 以期更加契合 2030 年可持续发展议程 修订后的职责范围表明, 高级别工作组将就实现涉及粮食安全和营养可持续发展目标的相关问题在联合国系统中提供高级别政策协调, 确保政策一致性 高级别工作组是粮安委的重要伙伴, 也是咨询小组的成员 联合国食物权特别报告员 41. 联合国食物权特别报告员由联合国人权委员会于 2000 年设立, 人权委员会于 2007 年被人权理事会取代 特别报告员通过多种活动监测全球食物权状况, 包括同相关行动方开展对话, 实地走访各国, 以及组织专业论坛和会议 这些活动的发现都会写入年度主题报告, 提交给人权理事会和联大会议 特别报告员参与了粮安委改革酝酿讨论, 也是咨询小组的成员 联合国营养问题常设委员会 42. 联合国营养问题常设委员会于 1977 年设立, 是一个行政协调委员会, 目的是为联合国系统内分享知识及推动营养问题协调搭建平台 委员会核心成员包括粮农组织 农发基金 儿基会 粮食计划署和世卫组织, 也对关注营养相关问题的联合国系统内其他机构开放 准成员资格对非联合国组织开放 2016 年, 委员会秘书处由世卫组织日内瓦总部迁至粮农组织罗马总部 联合国营养问题常设委员会是粮安委咨询小组成员, 粮安委也会受邀参加常设委员会会议 区域机构 43. 粮安委改革后增强了包容性, 各国的区域政府间发展机构及区域协会现可作为观察员参加粮安委会议 联合国各区域委员会也参与农业和粮食安全工作 非洲联盟 / 非洲发展新伙伴关系以及非洲各区域经济共同体都制定了由 非洲农业综合发展计划 引导的粮食安全战略 非洲联盟 / 非洲发展新伙伴关系指定了一位非洲大使作为常驻罗马的联络代表, 在粮安委事务中为非洲代表提供支持 东盟建立了粮食安全综合框架, 制定了 东盟区域粮食安全战略行动计划 拉美区域建立了多个粮食安全平台, 如 拉美及加勒比零饥饿倡议 ( 区域倡议 1) 和 没有饥饿的美索美洲 ( 分区域倡议 ) 其他举措 44. 粮食安全和营养方面还有一些其他相关的全球举措, 如世界银行的 全球农业和粮食安全计划, 这是一个多捐赠方信托基金,2009 年由八国集团峰会设立 另外,2010 年召开的二十国集团 ( 首尔 ) 也宣布了对粮安委及 全球农业和粮食安全计划 的支持 其他举措列举如下 : 11

33 其他全球举措再接再厉消除儿童饥饿计划职责 / 职能支持儿童和妇女营养不足负担较重的国家政府加速推广粮食和营养行动 成员资格粮农组织, 粮食计划署, 农发基金, 世卫组织, 联合国儿基会 治理结构 支持 资金来源 关于职责 / 职能的其他情况 指导委员会由四个伙伴机构的营养事务负责人组成 各伙伴机构于 2011 年签署了谅解备忘录, 具体规定了治理结构 REACH 秘书处设在粮食计划署罗马总部 各国的参与由一位中立协调员牵头, 协调员通常设在某个政府部委中 资金由加拿大 (8 个国家 ) 美国国际开发署和欧盟 (1 个国家 ) 提供 其余 3 个国家接受来自联合国国家工作队的供资 国家牵头的营养支持行动 全球农业和粮食安全计划建立多边机制, 支持落实 2009 年 9 月匹兹堡二十国集团会议作出的承诺 捐赠方和受援国, 潜在监督机构 ( 世界银行及其他多边发展银行 [ 非洲开发银行 国际开发银行 农发基金 粮农组织和粮食计划署 ]), 国际金融公司, 民间社会组织 指导委员会代表从成员中选出 全球农业和粮食安全计划的最高决策机构为指导委员会, 由有表决权成员和无表决权成员组成 有表决权成员的范围局限于主要捐赠方和受援国指定的同等数量代表 世界银行华盛顿总部也设立了秘书处 / 协调部门 10 个政府 ( 澳大利亚 加拿大 德国 爱尔兰 日本 韩国 荷兰 西班牙 英国和美国 ) 以及比尔和梅琳达 盖茨基金会 通过公共和私营筹资渠道筹措资金, 支持需要开展的中期和长期干预, 确保最贫困国家制定有力稳健的农业政策, 增加农业投资 农业和粮食系统加强营养运动促营养全球小组由具有影响力的专家 ( 包括前政要 ) 组成独立小组, 着力应对粮食和营养安全方面的全球挑战 改善影响 英国 巴西和日本政府, 同时还有知名的慈善基金会和民间社会组织倡导 指导委员会由 John Kufuor 阁下 ( 加纳前总统 ) 和 John Beddington 爵士 ( 前英国政府首席科学顾问 ) 共同主持 秘书处仅有一个办公室, 即伦敦秘书处办公室 英国援助组织与比尔及梅琳达 盖茨基金会 加强营养运动 将民间社会 联合国 捐赠方 企业和研究人员团结起来, 共同 民间社会, 私营部门, 企业, 研究机构, 联合国 在推行 加强营养运动 的各个国家中, 政府提名一位 加强营养运动 联络人, 由其组建多利益相关方平台, 将营养相关所有部门的各行动方召集到一起 在日内瓦还设立了 加强营养运动 秘书处和协调员 加强营养运动 各国负责自筹国内和国外资源, 用于推广营养行动 秘书处由比尔及梅琳达 盖茨基金会 加拿大 欧盟 法国 德国 爱尔兰和英国支持 高级别政策咨询 国家牵头的营养支持行动 12

34 3 评价的主要发现 45. 本章讨论了评价的主要发现 评价发现围绕主要评价问题组织, 并被归结为如下主题领域 : 改革后粮安委是否取得了预期成果 改革后粮安委的职能运行情况如何 粮安委的多利益相关方合作方法是否值得推广 3.1 改革后粮安委是否取得了预期成果? 成果 A: 增强对粮食安全和营养问题的全球协调 主要评价问题 1.1: 改革后粮安委在多大程度上加强了粮食安全和营养问题的全球协调? 46. 改革旨在让粮安委在全球粮食安全和营养问题治理中发挥核心协调作用 在评价粮安委在多大程度上加强了粮食安全和营养问题的全球协调时, 评价小组着重分析了以下方面 : 粮安委的相关性以及粮安委应对的问题 营养问题怎样反映在粮安委的工作中 粮安委在全球层面的协调作用 粮安委在国家和区域层面的协调作用 粮安委在建立全球粮食安全和营养战略框架过程中发挥的作用 粮安委的相关性以及粮安委应对的问题 47. 受访的粮安委成员和利益相关方表示, 粮安委正着手应对粮食安全和营养的相关问题 各成员特别对粮安委应对问题的相关性给予了积极评价, 特别是在遴选高专组研究主题方面采用的磋商 共识方法 粮安委成员对于粮安委应对问题相关性的积极表态与粮安委效能调查结果不谋而合, 调查发现 61% 的参与调查国家政府在粮安委应对全球粮食安全问题相关性方面给出了较高评价 调查还发现, 其他类别受访者中, 即民间社会 私营部门 / 慈善组织 联合国系统和专业机构, 不到 50% 的受访者认为粮安委相关性较高 尽管受访者在粮安委应对问题相关性方面给出了总体积极评价, 但少数受访者还是提出了一些他们认为没有获得足够关注或需要进一步重视的问题 ( 图 1) 气候变化问题被提及最多, 随后是青年 营养和性别问题 考虑到关于 联合国气候变化框架公约 的 巴黎协定 (2015 年 ), 气候变化问题被频繁提及也不足为奇 这并不意味着粮安委未关注此类问题 ; 粮安委推出了关于性别 粮食安全和营养的政策 20 粮安委效能调查发现报告,2015 年 7 月 13

35 产品 另外还设立了营养问题开放工作组 另外还有其他问题, 如贸易, 各方一直在争论粮安委可以在多大程度上应对此类问题, 以及贸易问题是否应交由世界贸易组织处理 这并不意味着此类问题应出现在下份 多年工作计划 中, 而是 多年工作计划 进程应确保问题甄别和优选系统应当尽可能包容, 并同各方进行磋商 图 1: 认为需要更多重视或关注的问题受访者认为需要进一步重视或关注的问题 食品安全农业生态生产大型并购食物权补贴转基因粮食损失生物燃料土著居民小农贸易监测性别营养青年人气候变化 1% 1% 1% 2% 2% 2% 2% 2% 3% 4% 7% 8% 11% 11% 反馈意见数量 =132 受访者人数 =57 13% 15% 17% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 各反馈意见所占比例 49. 联大会议关于农业发展 粮食安全及营养的决议 -70/223 号决议确证了粮安委的相关性, 决议 重申世界粮食安全委员会作为全球粮食安全和营养问题主要应对机构的重要作用和包容性质, 并注意到粮安委在支持实施可持续发展目标方面的作用, 特别是与消除饥饿和营养不良相关的目标 21 不久前, 联合国秘书长关于可持续发展目标后续行动和审查的报告中肯定了粮安委的潜在作用 22 报告表示, 粮安委是联合国的一个政府间机构, 可支持高级别政治论坛对于可持续发展目标实现进展开展主题评价 报告进一步建议, 各职司委员会和政府间论坛应 反思自己能否召集关键行为体, 并根据其对 2030 年议程 的贡献情况与其开展互动协作, 如同世界粮食安全委员会所做的那样 这些关键行为体包括科学家 地方政府 工商界以及最弱势群体的代表 23 报告明确肯定了粮安委在可持续发展目标全球背景 21 联合国大会,A/70/223 号决议,2015 年 12 月 22 日, 第 9 段 22 联合国大会, 推动全球层面协调一致 包容有效后续行动和审查的关键里程碑 秘书长报告,A/70/684, 2016 年 1 月 可见 : 23 联合国大会, 推动全球层面协调一致 包容有效后续行动和审查的关键里程碑 秘书长报告,Op#48 A/70/684,2016 年 1 月 可见 : 14

36 中的相关性 秘书长报告中多处指出了粮安委在未来工作中的相关性, 粮安委应把握契机, 在高级别政治论坛的后续行动和审查中发挥关键作用, 充分展现这种协作模式的相关性 50. 粮安委相关性在国家层面上并不明显 评价小组走访的各国对于粮安委及其工作的认识程度均十分有限 这一问题在报告中有进一步阐述 51. 部分受访者表示, 粮安委不够灵活, 不能及时应对可能产生全球性影响的突发问题 强强联合 问题是受访者提及的一个例证 这一问题不在粮安委第四十三届会议的议程之上, 只能拿到会外活动上进行讨论 粮安委 议事规则 要求所有问题要适当地体现在议程之中, 确保各方有机会提前充分了解情况, 以便对问题进行讨论 在议程中临时插入新议题的程序和标准可能需要进一步明晰 52. 另外还有受访者对于粮安委面对粮食不安全突发危机的响应也提出了质疑, 特别是在近东和非洲区域 粮安委改革在很大程度上源自于 年的全球粮食危机, 但粮安委却并未明确表述其自身应当在危机状况下发挥何种作用 据了解, 主席团计划在未来几周围绕该问题召集讨论 营养问题在粮安委的工作体现情况如何 53. 改革文件 提出, 营养是粮食安全概念的固有组成部分 24 在 2014 年召开的第二届国际营养大会上, 成员国呼吁粮安委在粮食系统和营养不良方面发挥积极作用 ; 受可持续发展目标取代千年发展目标的影响, 全球营养政策对话的重点已由饥饿转向营养不良 在 2016 年召开的联大会议上, 粮安委被要求要推动 联合国营养问题行动十年 工作计划的落实 54. 一手和二手信息来源证实, 营养问题自改革后就一直在粮安委的议程之上, 且在第二届国际营养大会之后优先程度有所提高 目前的高专组指导委员会中有两位营养专家, 自 2010 年起全会会外活动也都包含了关于营养的具体主题 第二届国际营养大会召开之后, 粮安委变更了工作安排, 纳入了营养问题开放工作组及支撑其工作的技术工作组 另外, 粮安委要求高专组就营养和粮食系统编写报告, 在 2017 年 10 月召开的粮安委第四十四届会议上进行介绍 粮安委加强了同关注营养问题的其他利益相关方 ( 如联合国营养问题常设委员会 世卫组织 ) 的联系, 以及与世界卫生大会和粮食与营养安全高级别工作组等全球营养倡议的联系 粮安委效能调查受访者对于粮安委在粮食安全背景下直接关注营养问题的相关性评价较低, 效能评价的开展正值粮安委工作安排变更之际 55. 与利益相关方的访谈证实, 粮安委在改革后时期努力确保在各项工作进程中考虑营养维度 粮安委文件审查表明, 对营养问题的关注通常流于表面 在实际中将营养问题主流化到底意味着什么需要更为明确的考虑 24 粮安委 改革文件 : 营养维度是粮食安全概念和粮安委工作的固有组成部分 15

37 56. 粮安委第四十二届会议召开后组建了一个技术工作组, 旨在支持营养问题开放工作组制定欲提交粮安委第四十三届会议通过的提案 这项提案 应对粮安委在营养方面发挥的作用做出清晰规划, 且应制定工作计划和 2017 年及以后应实现的具体成果 25 这项提案应着眼于第二届国际营养大会和可持续发展议程提出的挑战, 重点围绕两个产出 - 即将发布的关于 营养和粮食系统 的高专组报告, 以及联合国营养行动十年的工作计划 粮安委尚未制定说明其在营养领域发挥作用的总体愿景或战略 营养和粮食系统领域涌入的行动方不断增多, 工作也非常零散, 因而基于粮安委的比较优势确定愿景或战略非常重要 该领域的很多组织也是粮安委的利益相关方, 可能存在很多利益冲突 沿用粮安委的模式, 确定优先重点和达成共识的原则均应体现在战略制定中 根据此项战略集中工作重点和资源能提升粮安委根据自身职责应对营养问题的工作成效 58. 高专组介绍了即将于 2016 年 10 月发布并征集公众意见的营养和粮食系统报告的零版草案 草案吸引了广泛关注, 收到了 123 份反馈意见 27 高专组指导委员会和项目团队成员背景各不相同, 还包括了私营部门背景, 这在某种程度上具有争议, 但也不失为别具一格 28 对报告开展的审查表明, 报告主要是从营养视角落笔, 而不是力图将营养和农业问题平衡考虑 有机结合 报告中也并未明确提出为各国提供因地制宜指导方案的计划和目标 另外, 对于营养问题与农业社区的根本性联系也没有清晰阐述, 无法由此为各国提供指引 59. 高专组营养和粮食系统报告被确立职权范围时尚未提出的同一主题其他报告抢了风头 世界银行与农业和营养全球专家组 (GLOPAN) 于 2016 年围绕该主题发布了一份影响甚广的报告 29 柳叶刀 杂志将于 2017 年 7 月发行关于这一主题的特刊 30 高专组报告要虑及这些报告的结论 若高专组报告内容不能别开生面, 且无法满足各国政府对于推动营养和粮食系统获得实用 科学指导的需要, 粮安委在营养领域的作用可能就会受到质疑 60. 多个渠道的信息表明, 营养问题利益相关方在粮安委中的参与逐步增多 ; 但实际上, 这种参与都是高级别参与, 且主要是联合国机构 粮安委内部消息灵通的 25 多年工作计划,2015 年 粮安委参与推动营养工作,CFS 2016/43/9 26 粮安委参与推动营养工作,CFS 2016/43/9 27 高专组营养和粮食系统报告的电子磋商版本 28 指导委员会 -Louise Fresco 女士 ( 荷兰 )- 联合利华公司非执行董事 ;Eileen Kennedy 博士 世界经济论坛粮食安全和营养全球理事会成员 ; 高专组项目团队 -Mandana Arabi 博士, 全球农业信息网络商业平台和营养研究员 29 国际食物政策研究所 A4HN; 世界银行, 2016 年的粮食未来, 塑造全球粮食系统, 改善营养和健康 ; 农业和粮食系统促营养全球小组 2016 粮食系统和膳食: 面对 21 世界的挑战 英国伦敦 30 柳叶刀 杂志即将出版的斯德哥尔摩粮食论坛报告(2017 年 6) 16

38 营养问题利益相关方往往是政策专家, 而管理或支持各国计划实施的实践者却并不清楚粮安委的工作 在两个案例中, 组织负责人在粮安委工作的参与甚至都没有影响到同一组织的高级别工作人员 借鉴在国内具体实施干预行动和计划的营养实践者的经验, 并通过营养实践者推广粮安委产品, 这有助于加强营养工作的成效 粮食计划署 世界银行 世卫组织 联合国儿基会 全球农业信息网络和 加强营养运动 等利益相关方都涵盖了此类实践者 61. 在营养工作流程下, 已经组织了多项围绕营养主题的闭会期间活动 31 与各利益相关方进行的访谈表明, 这些活动可创造更多非正式讨论的契机, 对于提高利益相关方的营养问题意识非常有帮助 所有利益相关方理解和认可营养问题的重要性对于开展对话非常必要, 这也会从根本上为营养工作提供支撑 粮安委的协调作用 年的粮食危机揭示了全球粮食安全和营养架构的高度碎片化格局, 改革应确保粮安委在粮食安全和营养全球治理中发挥核心的协调作用 改革文件 提出了粮安委在协调方面的两项职能, 即 : 推动全球层面的协调 ; 以及促进国家和区域层面的协调 63. 职能 : 推动全球层面的协调 改革要求粮安委搭建讨论和协调的平台, 加强各国政府与各类行动方的协作行动, 包括区域和国际组织 民间社会 私营部门 慈善组织, 以及包括联合国系统在内的其他利益相关方 全会是粮安委的最高决策机构, 每年召开一次会议, 批准通过关于粮安委政策和行动的各项建议 全会是粮安委闭会期间工作的最高决策机构, 也是粮安委年度议程的重中之重 全会的功能不限于决策, 同时也是各类粮食安全和营养行动方交流观点 经验和知识的平台 自 2009 年以来, 全会登记人数大幅增加 登记参加全会 ( 不包括会外活动 ) 的代表人数从 2009 年的 347 增加至 2016 年的 1 151, 委员会成员数也从 101 个国家扩大至 116 个国家 民间社会组织数量由 2009 年的 3 个增加至 2016 年的 123 个, 私营部门组织数量在同期从 4 个增至 86 个 ( 见表 5) 这些增长可归功于民间社会机制和私营部门机制的建立, 拓宽了非国家行动方在粮安委工作中的参与范围 年 6 月与联合国营养问题常设委员会共同举行的贸易和营养活动是采访过程中最普遍被提及的活动 32 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月,CFS:2009/2 Rev.2 17

39 表 5:2009 至 2016 年粮安委全体会议参会代表 代表人数 ( 不包括会外活动 )* 代表类别 粮安委成员国数量 非粮安委成员国数量 联合国机构数量 民间社会组织数量 ** 私营部门及慈善组织数量 国际研究机构数量 国际和区域金融机构数量 其他观察员 * 登记的部长级代表团 部长 副部长 来源 : 根据粮安委全会报告整理 说明 : 表中数字是指代表人数 另外几行是指参会组织数量 每个 组织可派一名或多名代表参会 ** 民间社会包括所有的民间社会组织, 不限于民间社会机制成员 65. 从全会报告以及评价小组对粮安委第四十三届会议的观察中可以明确看出, 粮安委召集了背景各异的粮食安全和营养工作行动方 全会期间组织的会外活动为分享知识和经验提供了契机, 也可以讨论未纳入全会正式议程的问题 各方对于会外活动需求很高 ; 据粮安委秘书处估算, 在粮安委第四十三届会议召开期间,54 个会外活动吸引了约 人次的参与 改革文件 鼓励各成员国尽可能派出最高级别代表团出席全会, 即部长或内阁级别, 最好能够代表跨部委的意见, 而非部门意见 34 出席全会的部长人数相对较低 (2016 年,116 个成员国中仅有 9 名部长与会 ) 部长出席人数最多的是 2013 年全会, 共有 25 位部长与会, 但此后参会部长人数逐渐下滑 一位成员表示, 全会吸引力不够, 不能确保部长为此投入的时间和资源获得回报, 因而无法吸引部长与会 应当指出的是, 在 2009 年之前, 全会是在 6 月举行, 与部长惯常出席的两年一度的粮农组织大会同期 全会召开时间的变化可能是部级代表人数较低的一个原因, 但其他因素也不能排除 主席团和咨询小组会议上围绕提高全会吸引力开展过多次讨论 可能主席团需要去了解部长不出席全会的原因, 以及怎样能吸引他们参加会议 33 在主席团和咨询小组会议上分享了这些估测数字,2016 年 11 月 29 日 需要说明的是, 参与人数可能低于人次, 因为一个人可能会参与多个会外活动 34 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 3 页第 9 段 18

40 67. 全会在多大程度上加强了各国政府和其他利益相关方的协作行动很难界定, 因为很多不在粮安委控制范围之内的因素都会影响各国政府和利益相关方做出决定 重要的是, 全会上通过的政策建议为自愿性质, 具体实施要靠成员国的积极主动 然而, 这并不会削弱粮安委作为粮食安全和营养问题对话平台的相关性, 因为对话进程与对话结果同样重要 68. 应当说明的是, 全会是闭会期间开展工作以及全会召开前各项磋商和谈判的顶点 闭会期间开展工作 ( 产出 ) 的质量, 以及粮安委各架构进程的质量, 如主席团和咨询小组以及开放工作组, 都会影响全会的质量 这些架构应当加强协作 69. 职能 : 促进国家和区域层面的协调 改革提出, 粮安委将逐步发挥平台作用, 推动各行动领域加强协调, 鼓励更加有效地利用资源, 并找出资源缺口 粮安委将充分运用国家层面的现有机制和网络, 包括联合国国家工作队 区域政府间机构, 以及行使国家和区域职责的民间社会网络和私营部门协会 改革还提出, 粮安委应巩固加强联合国高级别工作组开展的协调工作 粮安委已就行使这项职能采取了一些措施, 但评价这些措施的效果仍为时尚早 这种潜力体现为高级别政治论坛希望粮安委成为对话平台, 各国政府可借助粮安委分享在实施粮食安全和营养相关可持续发展目标方面的进展和经验 71. 粮食安全和营养领域现有很多国家架构, 评价小组在走访各国时访问了国家架构中的政府和民间社会参与人员 ( 表 27) 粮安委与这些国家架构的联系非常薄弱, 这可能是因为粮安委在国家层面上认知度不高 ; 但这也体现了粮安委在推动区域和国家层面协调方面绩效欠佳的更大问题 改革文件 并未具体说明这项协调职能, 以及如何落实这项职能 粮安委若要履行 改革文件 中提出的这项职能, 就要明确界定这项职能是什么及怎样落实 72. 粮安委已采取措施, 希望加强同这些区域倡议的联系 粮安委第三十六届会议 (2010 年 ) 安排了区域倡议环节, 旨在保持并加强这些联系,9 个区域机构对区域内各项倡议进行了介绍 委员会决定要保持和加强闭会期间同这些区域倡议的联系 36 在粮安委第三十七届会议 (2011 年 ) 上, 关于区域倡议有 5 个介绍 粮安委还收到了近东和北非区域粮食安全和营养区域多利益相关方研讨会的主要产出, 该研讨会是粮安委框架下在开罗举行 接下来几年中, 粮安委第三十九届会议 (2012 年 ) 上关于区域倡议进行了介绍, 第四十届会议召开了圆桌讨论, 第四十一和四十二届会议安排了互动讨论, 但第四十一届会议并未安排关于区域倡议的环节 73. 这些区域倡议环节对于分享信息非常有益, 但会上提出的问题却没有后续行动 在各国访谈的利益相关方建议, 粮安委应与常驻罗马机构合力在区域层面组织 35 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 2 页第 6 段 36 粮安委, 世界粮食安全委员会第三十六届会议报告, 罗马,2010 年 10 月, 第 3 页 19

41 研讨会和会议, 从而加强与区域组织以及区域内各国的联系 2010 年开罗研讨会的一项主要建议是在区域层面上建立粮安委形式的平台, 监测区域粮食安全状况, 并成为分享信息和良好做法的平台 ; 但这项建议并未落到实处 74. 职能 : 建立 粮食安全和营养全球战略框架 改革后粮安委的职能之一是制定粮食安全和营养全球战略框架, 加强协调及指导广泛利益相关方的各项行动 改革文件 要求框架具有灵活性, 能够响应不断变化的优先重点进行调整 这项职能为第二阶段职能, 但粮安委已积极主动地搭建了初步框架 ; 经过漫长的谈判, 初步框架已于 2012 年 10 月召开的粮安委第三十九届会议上通过 全球战略框架 的编制和谈判进程中, 粮安委成员 参与者和其他利益相关方均以透明方式参与其中 全球战略框架 每年审查和更新, 以期反映出粮安委全会做出的决定 另外, 还规定要对 全球战略框架 开展更具实质性的周期性审查和更新, 以便纳入新的国际动向, 如可持续发展目标 全球战略框架 自 2012 年通过后开展的首次周期性审查仍在进行之中 全球战略框架 若要推动粮食安全和营养问题的协调, 就必须成为目标受众使用的参考资源 评价小组审查了 全球战略框架 的架构和内容, 发现 全球战略框架 对于目标受众及其如何使用框架中所含信息没有清晰的表述 目前的 全球战略框架 可谓是粮安委产品 决策和建议以及粮食安全和营养相关其他国家框架的汇编 全球战略框架 希望包罗万象, 文件冗长繁复 效能调查表明,60% 的受访者对 全球战略框架 的潜在用处评价较高, 但只有 28% 的受访者对其实际影响给出了高分, 表明 全球战略框架 的潜力和实际影响之间尚存较大缺口 评价研究找到了 2013 年推广首个 全球战略框架 的例证, 但在粮安委网站之外的其他地方却并未找到关于框架的其他推广活动 全球战略框架开放工作组正在制定宣传方案, 希望提高各方对 全球战略框架 40 的认识, 包括 : 粮安委制作的简要介绍 全球战略框架 主要内容的视频 41 ; 以及一份粮农组织出版物, 具体说明 全球战略框架 如何将充足食物权和人权纳入国家 区域和全球层面的粮食安全政策, 以及各利益相关方如何将全球共识转化为国家层面的具体行动 42 ; 37 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 3 页第 6 段 38 全球战略框架开放工作组 : 文件编号 :CFS OEWG-GSF/2016/05/02/01 39 粮安委效能调查发现报告,2015 年 7 月 40 全球战略框架开放工作组,2016 年 11 月 30 日会议成果 可见 : 01/CFS_OEWG_GSF_2016_11_30_02_Outcomes.pdf 41 粮安委全球战略框架 42 粮农组织 全球粮食安全和营养战略框架下的充足食物人权 : 全球共识, 罗马,2013 可见: 20

42 民间社会机制成员就 全球战略框架 编制的手册, 说明民间社会如何运用 全球战略框架 43 ; 食物和营养权全球网络编写的两页材料, 说明 全球战略框架 以及民间社会在实施过程中可发挥何种作用 全球战略框架开放性工作组会议文件表明, 对于未在粮安委中进行谈判的文件可否纳入 全球战略框架, 各方仍未达成共识 会议文件提出了文件篇幅 以及文件可及性影响使用等问题 45 全球战略框架 若要成为目标用户使用的重要文件, 就必须要解决这些问题 成果 B: 增进主要粮食安全和营养问题的政策趋同 主要评价问题 1.2: 改革后粮安委在多大程度上改进了粮食安全和营养问题的政策趋同? 79. 职能 : 政策趋同 解决全球层面上粮食安全和营养制度碎片化伴生的政策碎片化问题, 是改革后粮安委的第二项主要职能 粮安委的职责要求其制定粮食安全和营养方面的国际战略和自愿准则, 加强政策协调一致 改革文件 规定, 这些战略和准则的制定应参考最佳做法 本地经验教训 国家和区域层面的意见以及专家建议和各类利益相关方的意见 46 评价对政策趋同开展了评估, 将其视作通过磋商和谈判达成一整套政策建议 ( 政策产品 ) 的过程 评价表示 政策趋同 这一术语很宽泛 在粮安委背景下, 政策趋同被视作通过磋商和谈判达成一整套政策建议 ( 政策产品 ) 的过程 47 从逻辑结论的角度来看, 政策趋同也可被视作是一项成果, 即多个国家运用政策趋同产品 为回应主要评价问题 1.2, 评价评估了政策趋同过程和产品, 这些产品的应用实施情况在主要评价问题 1.3 下进行了讨论 政策趋同产品 80. 改革后粮安委推出了三个主要的政策趋同产品, 根据 10 份高专组报告提出了政策建议, 另外也结合 2009 至 2016 年三个工作流程的研究提出了相应的政策建议 43 见 运用 全球粮食安全和营养战略框架 推动和捍卫人们的充足食物权 可见: 44 食物权及营养全球网络 可见 : ic%20framework%20for%20food%20security%20and%20nutrition.pdf 45 粮安委意见汇总开放工作组 可见 : mpilation_of_inputs_rev1.pdf 46 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 2 页第 6 段 47 政策趋同 的解释是基于受访者给出的反馈意见, 以及粮安委秘书处为粮安委主题团和咨询小组会议编制的文件, 即 粮安委促进政策趋同的方法,2016 年 7 月 8 日, 议题 : 粮安委促进政策趋同的方法, 文件编号 : CFS/BurAG/2016/03/31/05 21

43 ( 见表 6) 此外, 粮安委还编制了 全球战略框架 ; 全球战略框架 汇总了粮 安委的各项政策决定, 也作为粮安委政策产品的参考来源 81. 由于高专组报告数量由每年两份减至每年一份, 且其他政策产品数量也受到 限制, 故 2011 至 2016 年间通过的政策产品数量也由 2011 年的四个下降至 2016 年的 一个 除主要政策产品外, 粮安委还编制了涵盖粮安委所有主要政策建议的 全球 战略框架 长期危机中保障粮食安全和营养行动框架 是 2009 年改革后启动的 唯一一份主要政策趋同产品, 而改革前启动的政策产品包括 2004 年的 自愿准则 和 2008 年的 农业和粮食系统负责任投资原则 表 6:2009 年改革以来粮安委提供的政策产品 类别 粮安委的主要政策产品 参考高专组报告提出的政策建议 政策圆桌会议中提出的政策建议 政策产品 1. 国家粮食安全范围内土地 渔业及森林权属负责任治理自愿准则 ( 自愿准则,2012 年 ) 2. 农业和粮食系统负责任投资原则 ( 负责任投资原则,2014) 3. 长期危机中保障粮食安全和营养行动框架 ( 行动框架,2015) 4. 全球粮食安全和营养战略框架 (2012, 每年更新 ) 1. 粮价波动与粮食安全, 农业土地权属与国际投资, 粮食安全与气候变化, 社会保护促进粮食安全, 生物燃料与粮食安全, 投资小农农业, 促进粮食安全, 发展可持续渔业和水产养殖业, 促进粮食安全和营养, 可持续粮食系统内的粮食损失和浪费, 水资源促进粮食安全和营养, 可持续农业发展促进粮食安全和营养 : 畜牧发挥什么作用?, 性别 粮食安全与营养, 如何提高粮食安全并增加注重小农户的农业投资, 小农与市场接轨, 并非所有的政策产品都完全一致 例如, 自愿准则 非常详尽, 具有很强的 实用导向性, 可作为国家层面的准则 ; 而 负责任农业投资 只提出了一套宽泛原则, 供农业投资决策参考 参考高专组报告和政策圆桌讨论形成的粮安委政策建议涵盖广泛的粮食安全和营养问题 对这些政策建议文件的审查表明, 很多建议都十分宽泛, 往往包含多项行动点 各政策文件在区分建议和行动点方面也没有一致标准 这可能也解释了部分受访者提出的关切, 即政策建议不易理解, 建议和行动数量庞大 政策趋同过程 83. 提出政策建议 ( 产品 ) 的过程与产品本身同等重要 政策趋同的主题是通过 多年工作计划 磋商进程遴选, 所有成员 与会者和观察员均有机会就政策产品 22

44 的主题选择表达意见 尽管部分利益相关方认为某些主题没有获得足够的关注, 但他们的确是有机会在主题的确定和优先排序过程中表达了自己的意见 一些系统性问题影响了感兴趣各方的全面参与, 如常驻罗马代表人数有限, 他们不但要参加粮安委会议, 还要处理常驻罗马机构的各项事务 84. 粮安委改革的一个重要方面是粮安委工作要参考高专组提供的政策, 但也并非完全倚重高专组的意见 如表 6 显示, 粮安委通过的各项政策建议都参考了迄今为止发布的高专组报告 ; 但高专组建议并非直接被采纳 - 而是以此为基础形成全新的政策建议, 交由粮安委谈判和通过 高专组并非粮安委唯一的专家建议来源渠道 三个主要政策产品 ( 自愿准则 负责任农业投资 行动框架 ) 的开发均借助了常驻罗马机构的专业力量, 特别是粮农组织和粮食计划署 85. 谈判是政策趋同进程的重要组成部分, 很多受访者把政策趋同理解为形成共识性政策文件的谈判过程 从提供给评价者的信息来看, 国家层面的意见可通过粮安委成员, 以及民间社会机制和私营部门机制传达 评价并未发现区域层面提交意见的证据, 这也在意料之中, 因为粮安委与区域组织联系甚少 86. 有些受访者对粮安委在改进全球层面政策趋同方面的工作成效提出批评 有人表示 根本没有政策趋同, 有的只是政策 分歧 另外还有关切声音表示, 实现政策趋同所需的对话和谈判机会在某种程度上被消磨, 会议用尽解数让各方达成一致, 而不是从各利益相关方的不同观点和立场中升华实现真正趋同 这些观点反映了对于政策趋同的概念界定过窄, 认为政策趋同是一个应就问题达成全面共识的过程, 而非是创造空间让各方表达不同观点, 就问题形成统一认识 政策趋同过程的价值在于它创造了一个机会, 让各利益相关方能够了解不同于自身的其他视角, 取长补短 87. 另外一个批评意见表示, 粮安委推动政策趋同的方法应当更加注重结果, 要清楚阐明粮安委希望通过政策产品实现哪些目标 这项批评意见有一定的道理, 因为政策产品本身不是目的, 而是实现目标的途径, 如加强各国应对粮食安全和营养问题的行动 建立干预或计划逻辑, 具体阐述政策希望实现的结果以及实现这些结果的合理路径, 能够帮助粮安委开发出对实际成果有意义的政策产品 88. 受访者提出, 并非所有问题都要拿到谈判桌上, 粮安委在确定谈判内容时应有取有舍 政策趋同产品从启动到获得粮安委全会通过时间阵线拉得很长 表 7 介绍了主要政策趋同产品从启动到通过的总体时间框架 2009 年之后在粮安委启动的产品从启动到通过都历经了三到五年 自愿准则 的编制在粮安委用了两年时间, 但之前在粮农组织却 酝酿 了六年 23

45 表 7: 政策趋同产品与 全球战略框架 时间表 主要政策趋同产品 从启动到通过的总体时间表 粮安委内部时间表 国家粮食安全范围内土地 渔业及森林权属负责任治理自愿准则 (8 年 ) 农业和粮食系统负责任投资原则 (6 年 ) 长期危机中保障粮食安全和营养行动框架 (5 年 ) 全球粮食安全和营养战略框架 (3 年 ) 来源 : 粮安委秘书处, 粮安委促进政策趋同的方法, 文件编号 :CFS/BurAG/2016/03/31/ 每个产品至少需要花两周的时间进行谈判 ( 自愿准则 谈判长达三周) 49 来自政府 民间社会 私营部门和常驻罗马机构的受访者表达了对于谈判耗时久和占用资源的关切 鉴于谈判问题较为复杂且参与方立场各异, 草率推进谈判的结果将会是欲速则不达, 也会影响最终产品的质量 ; 但确保各方了解并尊重谈判规则还是非常必要的 成果 C: 强化国家和区域粮食安全行动 主要评价问题 1.3: 改革后粮安委在多大程度上强化了国家和区域层面的粮食安全行动? 90. 为回应主要评价问题 1.3, 评价小组审议了粮安委在以下方面发挥的作用, 包括促进向国家和区域提供支持及建议, 促进落实问责和交流最佳做法 ; 以及粮安委政策产品和建议的运用和实施 91. 职能 : 向各个国家和区域提供支持及建议 改革文件 提出, 粮安委要应要求促进向各国和 / 或各区域提供支持和 / 或建议 需提供支持和建议的领域包括国家及区域主导粮食安全和消除饥饿行动计划的制定 实施 监督和评价 此外, 还包括就 食物权自愿准则 的实际运用提供支持和建议 各种渠道信息 ( 包括粮安委效能调查 ) 表明, 粮安委并未接到各国或各区域关于提供支持和建议的请求 粮安委第三十六届会议上也没有出现此类请求 当时的粮安委主席提议, 未来应借助这项议题, 请各国介绍建立粮食安全和营养伙伴关系方面的当前和计划活动 51 粮安委第三十六届会议报告中没有证据表明援助请求缺失的原因在会上进行了讨论 粮安委主席在粮农组织各区域会议上介绍了粮安委全会报告, 但也未引发各国或区域机构向粮安委提出建议和支持需要 48 同上 49 粮安委秘书处, 粮安委促进政策趋同的方法, 为粮安委主题团和咨询小组会议编写的文件,2016 年 7 月 8 日, 议题 : 粮安委促进政策趋同的方法, 文件编号 :CFS/BurAG/2016/03/31/05 50 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 2 页第 5 段 51 粮安委, 世界粮食安全委员会第三十六届会议报告, 罗马,2010 年 10 月 24

46 93. 改革文件 对于期望粮安委行使的推动职能, 以及粮安委是否有空间直接提供建议和支持并未做出明确具体的表述 改革后粮安委的愿景是 作为粮农组织的政府间委员会 以及最具包容性的国际和政府间平台, 似乎改革并未期待粮安委直接为各国或各区域提供建议 94. 各国和各区域若要求粮安委促进提供支持和建议, 就首先要清楚粮安委在这方面的作用, 以及应遵循何种程序来提出援助请求 评价并未发现粮安委的任何证据表明, 粮安委可以推动建议和支持, 以及各国和各区域如何请求此类援助 95. 很多机构都拥有针对国家及区域层面粮食安全和营养行动计划提供建议和支持的技术专长, 包括常驻罗马机构, 参与粮食安全和营养工作的联合国系统其他实体, 非政府研究和政策机构, 以及区域和国际发展机构 粮农组织 粮食计划署和农发基金成员如需要援助可直接联系这些机构 同样, 各国也可以自由联系联合国系统的其他机构或具有此种技术背景的其他组织 粮安委发挥促进作用能够产生的价值并不清楚 粮安委在促进就国家和区域主导计划的制定 实施和监测提供建议与支持方面的作用需要进一步明晰 粮安委可在可持续发展目标后续行动及审查方面有所作为, 促进为各国提供支持, 从而发挥相关性更高 影响力更大的作用 96. 绘图分析 粮安委第三十六届会议通过了 国家层面粮食安全和营养行动绘图分析 倡议 该倡议旨在开发相关工具, 提高各国政府和其他用户的知情决策能力, 完善政策 战略和计划的设计与资源分配, 实现粮食安全和营养成果 52 工作组在随后几届全会上 ( 第三十七届和第三十九届会议 ) 报告了进展状况, 但自 2012 年后这方面没有进一步的工作报告 粮农组织借鉴绘图分析倡议的经验制定了 粮食安全承诺和能力简介 这项工具旨在评估和跟踪国家主管部门在履行承诺方面进展情况, 以及各国在应对粮食安全和营养不良问题方面现已具备和需要具备的能力 关于绘图分析倡议不再作为粮安委工作内容的原因没有文件说明, 可能是因为已经不再需要绘图分析工具 粮安委应当说明是否还想要开发这种绘图分析工具 97. 职能 : 促进各级负起责任和交流经验 粮安委职责要求其要对 1996 年 世界粮食首脑会议行动计划 的落实情况进行监测 改革要求粮安委酌情帮助各国和各区域确定是否正在实现目标, 以及如何加速粮食不安全和营养不良状况的削减工作 改革预期粮安委应在这方面建立创新机制 粮安委第四十届会议通过了 监测 方面的各项建议, 并在随后几届会议上进一步强化了这些建议 简而言之, 粮安委第四十届至第四十二届会议上通过的建议包括 : 52 粮安委, 国家层面粮食安全行动绘图分析, 在世界粮食安全委员会第三十六届会议上进行报告的文件, 2010 年 10 月 可见 : 53 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月,CFS:2009/2 Rev.2, 第 3 页第 6 段 25

47 监测粮安委的各项决定和建议, 侧重于主要 战略和催化产品 ( 如 自愿准则 ) 以及 多年工作计划 主要工作流程的成果 ; 针对粮安委在改进政策框架方面的工作成效开展定期评估 ( 每 4-5 年 ), 并为此开展基础调查 ; 鼓励分享经验和最佳做法 99. 监测主要决定和建议 2016 年, 粮安委对 自愿准则 的应用情况进行了回顾, 收集了来自全球 区域和国家层面政府 民间社会和私营部门的案例研究 这些信息成为了粮安委第四十三届会议期间召开的全球主题活动的基础, 让各利益相关方就 自愿准则 的应用分享经验和良好做法 全球主题活动的主要目的是回顾和分享最佳做法 ; 各方认为全球主题活动也是推动对粮安委主要产品进展情况进行监测的一个途径 54 配合回顾活动, 民间社会机制还编写了一份报告, 介绍了民间社会在应用 自愿准则 方面的经验 参与人员对全球主题活动评价较高, 开放性工作组提出了需要改进的一些领域, 如要提供更多定量的数据, 要安排更长的准备时间, 以及此类活动的筹备应当采用参与性更强的方法 55 粮安委第四十三届会议批准了 有关在国家 区域和全球层面举办各项活动就落实粮安委各项决定和建议分享经验和良好做法的职责范围 这些活动为回顾进展和分享经验创造了机会 这些活动有助于监测工作, 但不能取而代之 100. 开放性工作组成果文件和访谈均表明各方对监测工作观点不一, 包括应当监测哪些活动, 以及应由谁来开展监测 这种分歧在某种程度上源自于对监测这一说话的理解混淆 监测 通常是指对一项特定工作 ( 计划 项目 ) 的实施进度进行日常连续的监测, 以便跟踪了解达标情况, 并就改进绩效做出决定 监测工作最好在具体实施层面开展 ; 就粮安委来说, 政策产品落实情况的监测最好应由各国在国家层面开展 粮安委可发挥促进作用, 为产品实施的监测工作提供指导 改革文件 提出, 粮安委产品应用情况的监测对于推动问责非常必要 另外, 监测也可为后续行动和审查 ( 回顾 ) 以及分享经验和最佳做法奠定实证基础 粮安委面临的挑战是监测框架的设计要科学稳健, 确保监测信息满足需要, 另外还要较为灵活, 能够适应各国国情, 同时还要坚守 全球战略框架 中确立的监测和问责原则 101. 粮安委全会通过了一项建议, 即政策圆桌会议提出的建议不应作为粮安委监测的重点 此类政策建议林林种种, 很多情况下也不够具体, 无法就其开展有意义的监测 但这并不妨碍粮安委就各项政策建议进行定期的回顾, 包括根据高专组报告提出的政策建议 ( 见表 6) 54 粮安委, 自愿准则 应用过程中的经验和良好做法- 概要及主要内容, 粮安委秘书处为粮安委第四十三届会议编写的文件, 监测开放工作组, 会议成果,2017 年 1 月 26 日 CFS_OEWG_Monitoring_2017_01_26_04_Outcomes 26

48 102. 评估改革成效 粮安委通过了对其工作成效开展定期评估的建议, 包括开展基础调查, 作为评估日后进展状况的基础 在监测开放工作组的监督指导下, 粮安委效能调查已于 2015 年完成 调查提供了有益的基础情况, 反映了各利益相关方对粮安委及其工作的看法 ; 调查方案还可以进一步完善, 纠正面临的各种局限 103. 在各个层面分享最佳做法 粮安委全体会议为就全球 区域和国家倡议以及从中汲取的经验教训搭建了信息分享平台 正式的全体会议和会外活动均可分享信息 会外活动不很正式且规模较小, 对于分享最佳做法和经验教训十分有益 关于 自愿准则 的全球主题活动是粮安委推动分享最佳做法的另外一个例证 粮安委通过了职权范围, 要为各国各区域筹备和组织国家 区域和全球层面的各项活动提供引导 104. 帮助各国和各区域开展监测工作 改革要求粮安委帮助各国和各区域评估是否正在朝着实现各自粮食安全和营养目标的方向前进 这项工作纳入了监测开放工作组的议程, 但由于当前工作重点都集中在粮安委的主要产品方面, 这方面并未取得进展 开放工作组说明了监测的主要内容和特点, 即监测机制应由国家或区域主导, 作为制度框架和机制的部分内容 105. 世界粮食不安全状况 粮安委为 世界粮食不安全状况 报告的讨论和通过搭建了平台, 报告的主要目的是监测全球范围削减粮食不安全和营养不良状况的进展 报告由常驻罗马机构编写, 在粮安委全体会议上进行了介绍 该报告是全球粮食不安全趋势的权威信息来源 2017 年, 常驻罗马机构将发布一份新构想的报告来取代原有的 世界粮食不安全状况, 重点对可持续发展目标进行监测 新的出版物将支持粮安委审查粮食安全和营养相关可持续发展目标的进展状况, 以此作为各项政策建议和行动的基础 2016 年还发布了一份单独的报告, 通过可持续发展目标 2( 零饥饿 ) 各项指标的监测结果说明当前面临的问题和挑战 报告分为三章, 着重介绍以下内容 :1) 粮食安全和营养相关指标全球趋势综述 ;2) 提议指标相关信息缺口和测量挑战分析 ;3) 具体目标与总体目标的联系 政策产品和建议的应用 106. 目前, 国家 区域和全球层面都在采取行动实施 自愿准则 在粮安委第四十三届会议的筹备过程中, 各国政府 发展伙伴 民间社会和私营部门共向秘书处提交了 62 份关于实施 自愿准则 经验和良好做法的文件 ( 见表 8) 62 份提交文件中, 大部分来自于民间社会和发展伙伴,9 份 (14.5%) 来自于政府 这项活动的参与为自愿性质 政府提交文件数量少可能是因为政府没有及时收到文件提交通知, 或没有内容可供提交 民间社会机制就 自愿准则 应用实施经验开展的研究表明, 民间社会在提高 自愿准则 的认识度 宣传和创造政策对话空间方面发挥了积极作用 粮农组织也发挥了重要作用, 包括为各国提供技术支持, 以及通过区域和全球层面的能力建设工作积极推动 这些内容的信息来源包括民间社会机制就 自愿准则 实施情况编写的综述报告, 以及粮安委秘书处整理的粮安委第四十三届会议 自愿准则 相关提交文件汇编 27

49 表 8: 自愿准则 使用和实施申请提交情况 区域 提交申请数 利益相关方群体 提交申请数 国家 36 政府 9 区域 / 多国 11 发展伙伴 31 全球 15 民间社会 20 私营部门 2 总计 62 总计 62 来源 : 粮安委关于 自愿准则 使用及实施经验和良好做法的情况说明 107. 提交文件说明, 自愿准则 的应用方法多种多样, 且往往是结合使用 超 过半数的提交文件表示, 自愿准则 的实施过程中采用了意识提高 能力建设和法律政策框架改革措施 ( 见表 9) 提交文件中还包含了结果信息, 但这些信息并未经过独立验证 表 9: 自愿准则 使用和申请方法方法举例提交申请数报告结果举例 意识提高 : 针对范围广泛的利益相关方能力建设 : 针对政府 民间社会及社区领导者建立多利益相关方平台 改革法律和政策框架 实施 : 自愿准则 的实际应用 会议, 媒体宣传, 案例研究, 出版简单易懂的 自愿准则 相关文件培训研讨会, 远程学习, 为政府提供技术支持 建立永久性平台, 确保商定的各项优先重点得以落实并监督进展状况将 自愿准则 纳入国家政策及法律框架 冲突绘图分析, 土地绘图及地籍边界划定, 建立冲突解决机制, 测试新的政策, 建立新的土地登记制度 来源 : 粮安委关于 自愿准则 使用及实施经验和良好做法的情况说明 38 据测算已传达给 个个人及 个家庭 36 据测算已传达给 300,000 个个人, 100,000 个家庭 12 已建立了 26 个平台, 涉及 个利益相关方 33 2 份立场文件, 针对法律 / 政策框架开展了 13 次评估 ;37 项地权政策 22 据测算, 自愿准则 直接影响人群超过 100 万 108. 为全面实现政策趋同, 推动实现粮安委目标, 即促进 削减饥饿和营养不良, 改善所有人的粮食安全和营养状况, 发达和发展中国家的粮安委成员均应结合本国国情实施粮安委政策趋同产品 提交案例表明 自愿准则 的实施主要集中在发展中国家 发达国家, 如法国, 将 自愿准则 纳入了发展合作计划 发达国家在国内实施 自愿准则 有两个例证, 即比利时和意大利 57 实际上, 可能有更多的发达国家实施 自愿准则 应对国内土地权属问题, 但粮安委并未获知具体情况 57 粮安委秘书处整理的粮安委第四十三届会议 自愿准则 相关提交文件汇编 : 美国 德国 法国以及全球捐赠方土地工作组使用 自愿准则 开展发展合作 欧盟在多个非洲国家支持实施 志愿准则 相关项目 28

50 109. 欧洲民间社会组织在欧洲权属问题的宣传和能力建设活动中使用 自愿准则 如, 他们已向欧洲议会提出正式请求, 要求审查欧盟土地利用和分配政策的影响, 根据 自愿准则 评估欧盟的土地治理现状 在提交的 自愿准则 实施案例中, 欧洲民间社会提出了当前面临的挑战, 即欧盟机构对 自愿准则 存在偏见, 认为 自愿准则 不适用于欧洲, 只能用于与南半球开展的发展合作项目 110. 提交文件重点说明了 自愿准则 应用实施面临的几个挑战, 包括 : 很难同各利益相关方沟通 自愿准则 中使用的技术术语和概念 ; 政府能力有限, 特别是地方政府 ; 边缘化人群和脆弱人群能力有限 ; 很难在多利益相关方平台上动员所有相关行动方 ; 很难确保最边缘人群和最脆弱人群参与其中 ; 很难将 自愿准则 与现有政策框架联系起来 ; 政治氛围并不支持 自愿准则, 还抵触变革 111. 民间社会机制综述报告提出了实施 自愿准则 面临的多个阻力和挑战, 具体包括 : 政策制定者 国家和地方层面政府机构 民间社会和其他利益相关方不了解如何实施 自愿准则 ; 自愿准则 本身不具约束力, 难以说服政府官员使用 ; 政治意愿缺乏和治理机制薄弱都制约了 自愿准则 的实施 ; 北半球各机构和政策制定者认为 自愿准则 只适用于与南半球开展的发展合作项目 ; 以项目为基础实施 自愿准则 将其实施限定在特定地区, 未能实现广泛的全国实施 ; 很难向公众和农村社区解释 自愿准则 中使用的技术语言 ; 参与实施的各行动方对相关概念理解不同 ; 对于实施 自愿准则 过程中的受影响社区和民间社会以及参与 自愿准则 相关的本地 区域和国家进程均没有相应的法律 政治和经济支持 112. 其他粮安委产品未能达到 自愿准则 这么高的地位 其他政策趋同产品有所提及, 但评价小组未发现这些产品在乌干达和巴拿马以外地区的使用例证 这可能是因为 负责任农业投资 和 行动框架 都是近期刚刚开发出的政策趋同产品, 尚未真正 起效 ; 也可能是因为这些产品的认知度低 受访者被要求说出一个粮安委产品时, 他们大部分提到的都是 自愿准则 自愿准则 一直以来都有粮农组织提供强大支持, 因而出现这种局面并不奇怪 113. 详细分析粮安委所有政策建议 ( 政策圆桌讨论以及基于高专组报告提出的各项政策建议 ) 的应用情况不在评价研究范围之内 粮安委在监测工作中未对各项政策建议安排先后顺序 29

51 3.2 改革后粮安委的职能运行情况如何 114. 本部分讨论了改革后粮安委运行的效率和效果 评价评估了粮安委的职能 工作安排 架构和机制以及管理制度 ; 战略 工具和产品 ; 粮安委作为平台如何运行 ; 以及粮安委新职能和架构产生的意料之外成果 主要评价问题 2.1: 粮安委的六项职能 工作安排 管理制度及架构在多大程度上推动了成果的实现? 推动行使六项职能 115. 粮安委职责中规定了六项职能 这些职能在主要评价问题 1.1 到 1.3 中进行了讨论 表 10 简要介绍了粮安委行使这六项职能方面取得的工作成效 表 10: 粮安委六项职能工作成效概述职能 1: 促进全球层面的协调粮安委每年召开全体会议, 将其作为协调粮食安全和营养问题的平台 登记代表人数和其他参会人员数量增多反映了会议的价值 评价注意到登记参会的部级代表人数较少 职能 2: 促进政策趋同 职能 3: 为各国提供支持及建议 职能 4: 促进国家和区域层面的协调 职能 5: 促进各级负起责任和交流最佳 58 ( 良好 ) 经验 职能 6: 建立 粮食安全和营养全球战略框架 粮安委通过开发和批准政策趋同产品及政策建议来行使促进政策趋同的职能 主要的政策趋同产品 ( 自愿准则 ) 为多方采纳, 但现在评估产生的影响还为时尚早 各国或各区域未提出此类请求, 故粮安委并未促进提供支持及建议 这项职能尚需进一步明晰, 且粮安委应如何具体推动支持和建议也不甚清楚 粮安委在全会上试图同这些层面建立某种联系, 但在区域和国家层面上开展的外延活动仅限于主席参加粮农组织的区域会议和其他区域活动 粮安委并未展开说明这项职能的具体内容 粮安委通过全体会议特别活动为在全球层面上交流最佳做法搭建了平台 ; 但尚未开发相关框架, 帮助各国和各区域监督在实现粮食安全和营养目标方面取得的进展 粮安委全体会议 (2012 年 ) 建立并通过了全球战略框架, 但框架知晓率低, 且使用情况不明 粮安委正在对全球战略框架进行评估, 以期进行完善 58 改革文件 中的用语是 最佳做法, 但使用 良好做法 的说法更为恰当 30

52 116. 粮安委的六项职能在 改革文件 中仅有宽泛介绍, 实施细节还要由粮安委 自行确定 评价小组发现, 这些职能的具体内容没有明确阐述, 只有 政策协调 和 政策趋同 这种宽泛的表述, 可以有不同解读 从第三项职能来看, 关于粮安委应如何为各国提供支持和建议没有明确阐述, 另外对于此类支持和建议是应当直接提供还是由粮安委协调提供也语焉不详 在第四项职能中, 粮安委的协调作用也没有具体阐述 粮安委全会文件以及监测开放工作组的讨论表明, 各方对于粮安委在促进问责方面的作用解读各异 粮安委有必要进一步明晰六项职能 委员会的架构 全体会议 117. 全会是全球层面就粮食安全和营养问题进行决策 辩论 协调 总结经验教训和实现趋同的核心机构 另外, 全会还要为各利益相关方提供指导和可以落实的建议, 支持消除饥饿 全会在多大程度上促进了政策协调和政策趋同已在主要评价问题 1.1 和 1.2 中进行了讨论, 经验教训和良好做法的分享也在主要评价问题 1.3 下进行了讨论 118. 会外活动成为了粮安委的重要组成, 活动数量从 2010 年的 7 个跃升至 2016 年的 56 个 会外活动为就粮安委职责相关问题开展对话和深入讨论提供了开放空间 另外, 会外活动也给各类利益相关方创造契机, 支持他们展示经验, 就具体问题进行讨论, 分享各自的观点, 而这些活动在全会上往往是无法开展的 表 11: 年召开的会外活动数量 年份 会外活动数量 无 来源 : 粮安委网站 119. 会外活动反馈会在每年粮安委全会之后的主席团和咨询小组会议上进行介绍, 主要是提出代表团无法参加所有感兴趣的会外活动, 特别是小型代表团 ; 从去年开始, 会外活动反馈的重点转向了会外活动似乎冲淡了全会 这种转变也符合部分受访者的意见, 他们对会外活动数量不断增多表示关切, 并认为会外活动似乎比全会吸引了更多的关注和参与 120. 会外活动重点关注与粮安委议程一致的粮食安全和营养问题 ; 很多会外活动同期举行, 因而感兴趣的活动都参加可能很难, 但粮安委秘书处自 2015 年起已开始分享关于会外活动的摘要和概要, 方便感兴趣但无法参加的各利益相关方了解这些活动的讨论和成果 会外活动的摘要和概要可在活动结束后一个月内在粮安委网站上查询 121. 关于会外活动冲淡了全会且比全会吸引了更多关注和参与, 解决之道不是减少会外活动, 而是要确保全会安排得当, 保证全会的主要内容 ( 即就闭会期间工作进行 31

53 决策 ) 顺利实施, 并吸引适当的代表参与 粮安委可借鉴其他政府间会议的做法, 如在部级代表出席全会并开展讨论之前召开官员层面上的会外活动和谈判 122. 行之有效的决策和讨论需要在议程上为待讨论议题留出足够空间, 另外议事规则也要在包容性 ( 倾听各种观点 ) 和在合理时间内做出决定之间求得平衡 对于全会意见的分析发现了两个主要问题 第一个问题是往届全会耗时久, 谈判和讨论冗长, 受访者指出某次全会拖到周六才结束, 谈判甚至进行到深夜 粮安委第四十三届会议的程序作出了变更, 谈判提早结束, 为全会上修正决策插文留出了空间 这种方法的优势在于避免将全会拖到周六 ; 而缺点是谈判活动通常是在全会之前一周开展, 而无法赶赴罗马的代表就不能参加谈判 加速谈判也带来了附加成本 123. 关于全会新方法, 各方观点不一 有人认为新方法比之前的方式更加有效 ; 但也有人表示, 新方法削弱了包容性原则, 全会决策只是对谈判中已经做出的决定 走个过场 还有观点认为, 这种消匿全会讨论的方法几乎完全抑制了健康的辩论, 反而是会外活动更有吸引力 124. 访谈过程中发现的第二个问题是全会议程过满 主席团 - 咨询小组在全会后的讨论中已连续多次提出议程过满和会外活动数量多的问题 主席团决定全会议程, 议题数量是 多年工作计划 诸多活动的体现 削减 多年工作计划 中的活动, 优先考虑必须由全会批准的活动, 这样能帮助全会缩减议程 评价认为, 全会的架构和进程应遵循改革愿景和原则的指引 改革愿景提出, 粮安委要成为最具包容性的国际和政府间平台, 汇集广泛的利益相关方 ; 当然, 效率考虑不能置于包容性原则之上 125. 全会成果必须在粮农组织大会上报告, 也要通过经社理事会向联大会议报告 作为粮农组织下设的一个政府间委员会, 粮安委每年向粮农组织理事会报告粮安委全会成果, 提交计划和预算事项请理事会审议, 提交全球政策事项请粮农组织大会审议 粮农组织大会每两年召开一次, 粮安委的报告也每两年提交一次 过去, 粮安委向粮农组织理事会和大会提交的报告都要请理事会和大会认可粮安委全会的成果 同样, 提交经社理事会的报告也要让理事会了解粮安委全会做出的决定 这些报告并不要求理事会或大会采取行动, 因而报告可能会流于形式 126. 议事规则 第 X 项规定, 粮安委通过的影响粮农组织 粮食计划署或农发基金计划或财务, 或涉及法律或章程事项的任何建议均应向适当的领导机构进行报告, 并附有附属委员会的意见 而面对粮食计划署和农发基金似乎并未落实这项要求 127. 访谈过程中提出的一个问题是粮安委与粮农组织领导机构的架构关系 根据评价小组查阅 改革文件 粮农组织总规则 以及粮安委 议事规则 之后的理解, 粮安委是粮农组织下设委员会 ; 但粮安委的地位不同于粮农组织的其他技术委员会, 粮农组织领导机构的组织架构图中, 粮安委不在粮农组织技术委员会之列 32

54 主席和副主席 128. 粮安委 议事规则 规定, 主席应依据区域轮流原则以及与粮安委使命相关的个人资历及经验选出, 任期两年 主席不可在同一职位上连任两届 主席团根据个人资历从成员中选举出副主席 主席, 或在主席缺席时由副主席, 主持粮安委或主席团会议, 并履行推进工作所需的其他职能 主席, 或在主席缺席时行使职能的副主席, 没有投票权 129. 主席在引导全会会议和闭会期间会议方面发挥关键作用, 确保议程和目标得以实现, 会议产生丰硕成果 议事规则 没有说明主席可履行的其他职能性质, 实际上是让历任主席根据粮安委全会和主席团的要求自行确定职责内容 长期以来, 粮安委主席一直承担外延职能, 在国际场合上提高各方对粮安委及其产品的认识, 包括在联合国纽约和日内瓦总部的各联合国机构中, 以及在相关的区域机构中 当前两年度的主席参加了 17 项大型活动, 并在粮农组织非洲 亚洲 欧洲 拉美和近东的区域会议上介绍了粮安委全会报告 主席还同各利益相关方举行了双边会谈, 积极争取捐款, 缩小粮安委的预算缺口 130. 访谈中提出的一个问题是粮安委要提高认知度, 特别是在全球层面上以及在联合国总部中 ; 受访者期望粮安委主席安排出访活动, 提高粮安委的认知度 主席的外延职能以及 议事规则 中没有明确界定的其他职能可能会需要追加资源 粮安委及主席团应明确提出对这些职能的预期, 对其进行规划并安排充足资源, 确保实现即期成果 131. 受访者对于主席的任期提出质疑, 认为两年任期太短 但这并不是接受访问的粮安委成员和各利益相关方的普遍观点 粮安委主席的任期与粮农组织技术委员会主席的任期时间相同, 应当说明的是粮安委最初也是粮农组织的一个技术委员会 132. 粮安委主席的工作成效在很大程度上取决于获得支持的水平和质量 这种支持应当来自于粮安委成员 ; 履行职责的主席团和咨询小组 ; 以及常驻罗马机构 ; 常驻罗马机构应确保为粮安委的各项业务活动提供必要的技术和财务资源, 为粮安委主席在常驻罗马机构大会上介绍粮安委工作创造机会 ; 当然也包括秘书处, 秘书处要为主席提供技术 行政和后勤支持 下文讨论了这些架构的运行情况 主席团 位主席团成员从以下区域选出 : 非洲 亚洲 欧洲 拉美及加勒比以及近东区域各两位 ; 南美和西南太平洋各一位 粮安委还从以下区域选出 12 位替补成员 : 非洲 亚洲 欧洲 拉美及加勒比以及近东区域各两位 ; 南美和西南太平洋各一位 主席团在闭会期间代表粮安委成员与各区域小组进行联系, 促进各成员和参与人员之间的协调, 确保粮安委会议筹备工作顺利开展, 包括日程的编制 主席团可行使粮安委赋予的职能, 包括编写文件, 完成粮食安全和营养高级别专家组活动相关的其他任务 主席团促进各相关行动方和各个层面开展协调, 推动实施闭会期间的任务 主席团会议数量见表 12 33

55 表 12:2010/2011 年至 2016/2017 年召开的主席团及主席团 - 咨询小组联席会议数量 时期 2010/ / / / / / /2017 ( 截至 2017 年 3 月 ) 主席团会议 主席团 - 咨询小组联席会议 来源 : 粮安委网站 主席团在主席团和咨询小组联席会议之后几天召开会议, 在联席会议的意见和 讨论基础上做出决定 理论上, 主席团负责筹备全会, 可以更具包容性的方式重启开放工作组已经达成的协议 ; 但实际上, 主席团的角色似乎局限于刻板地通过开放工作组已经商定的意见 ; 这可能是由于主席团成员 ( 也可能同时是开放工作组的主席 ) 反对重新讨论经过漫长历程已达成共识的协议, 且进行变更可用的时间很短 拟议的全会文件通常都是在 7 月份召开的主席团会议上提交批准, 而下届主席团会议安排在靠近全会的 9 月, 因而进行变更可用的时间很短 多位受访者也提及了主席团的局限作用, 他们表示主席团就是 走走过场 咨询小组 135. 主席团根据 改革文件 第 11 段和粮农组织 总规则 第 XXXIII 条第 3 款, 建立了一个由联合国粮食及农业组织 世界粮食计划署 国际农业发展基金及其他获准参与本委员会议事活动的其他组织代表所组成的咨询小组 咨询小组成员的任期为两年 咨询小组成员的人数不得超过主席团成员 ( 包括主席 ) 的人数, 除非委员会另有决定 136. 粮安委主席在咨询主席团后, 可任命临时参与者, 职责范围仅限于特定的主题 活动以及时间段 临时参与者的专业知识和背景应为审议工作增添价值, 并为咨询小组的工作做出贡献 获得任命的临时参与者可出席主席团与咨询小组联席会议, 并有权在所指定主题事项的讨论中发言 /17 两年度咨询小组构成如下 : 咨询小组成员粮农组织 (1 席 ), 粮食计划署 (1 席 ), 农发基金 (1 席 ), 食物权特别报告员 (1 席 ), 联合国全球粮食和营养安全高级别工作组 (1 席 ), 联合国营养问题常设委员会 (1 席 ), 世界银行 (1 席 ), 民间社会机制 (4 席 ), 私营部门机制 (1 席 ), 国际农业研究磋商组织 (1 席 ), 比尔和梅琳达 盖茨基金会 (1 席 ) 临时参与者世卫组织 (1 席 ), 世界农民组织 (1 席 ) 34

56 138. 咨询小组应协助主席团的工作, 向主席团分享其所代表的各类组织的专长和 知识, 以及在各地开展的外联活动 咨询小组应定期开展实质性工作, 推动委员会闭会期间的活动, 成员可向主席团提供议题, 以供审议 咨询小组的每位成员应负责建立 维持和加强与所在类别的组织和实体间的定期联系 139. 主席团 - 咨询小组每季度召开的联席会议搭建了一个平台, 咨询小组成员和临时参与者可共同讨论闭会期间的实质性工作, 包括粮安委各项工作流程的相关工作, 多年工作计划 和预算相关问题, 下届全会议程, 以及需要提交全会审议的事项 最终决定由主席团单独召开会议作出 参与这些会议对于咨询小组有效行使职能非常重要, 多位受访者对于部分成员不定期参会提出了关切 140. 表 13 说明了 2016/17 两年度的会议出席情况 59 国际农业研究磋商组织同比尔及梅琳达 盖茨基金会代表不经常出席会议 ;7 次会议只参加了 2 次 ; 世界银行只参加了 3 次会议 联合国特别报告员常驻美国, 并表示没有到罗马参加联席会议的差旅费用, 故未出席主席团 - 咨询小组联席会议 主席团 - 咨询小组联席会议在罗马召开, 没有运用可支持参与者和成员在罗马之外地区参与会议的电话会议实施 ( 如要求便可提供 ) 成员参与度低或缺勤可能也表明对于会议的内容和/ 或进程不满 表 13:2016/2017 两年度主席团 - 咨询小组联席会议出席情况 ( 截至 2017 年 2 月 7 日 ) 2016/2017 两年度 咨询小组成员 15 年 11 月 24 日 16 年 2 月 2 日 16 年 3 月 31 日 16 年 7 月 8 日 16 年 9 月 12 日 16 年 11 月 29 日 粮农组织 粮食计划署 农发基金 联合国充足食物权特别报告员 全球粮食安全和营养高级别工作组 营养问题常设委员会 民间社会机制 国际农业研究磋商组织 世界银行 比尔和美林达 盖茨基金会 私营部门机制 临时参与者世界卫生组织 ** 无 世界农民组织 ** 无 ** 无 ** 无 ** 不适用, 因其在此时段内不是临时参与者 来源 : 主席团及咨询小组会议成果文件 17 年 2 月 6 日 59 出席率被用作参与情况的代理指标 评估实际参与情况不在评价小组的职责范围职能, 因为这项评估需要对两年度内主席团 - 咨询小组联席会议的会议纪要开展详细分析 35

57 141. 咨询小组应作为不同利益相关方分享信息 寻求合作 提出实际问题并就粮 安委如何帮助解决问题做出战略规划的核心平台 就咨询小组表达意见的多数受访者都提出一个主要关切, 即由于议程过满, 主席团 - 咨询小组联席会议上并非所有议题都能获得充分讨论 ; 更为重要的是, 很多受访者一致认为讨论往往是纠结于过程, 而不注重实质 142. 议事规则 规定, 在每次闭会期结束时, 咨询小组的每个成员都应编写报告, 向主席团汇报本年度为履行职责开展的工作情况 临时参与者没有义务提交报告, 但可自愿提交 2014 年以来获得的数据表明, 国际农业研究磋商组织和世界银行在过去三个闭会期间均未提交任何报告 世卫组织为临时参与者,2016 年提交了一份报告 ( 见表 14) 143. 报告是主席团了解咨询小组成员开展活动的渠道, 也包含了各成员关于如何加强与粮安委联系的提案 主席团认可这些报告对于制定规划和战略的价值, 但却并未对报告开展系统性分析, 或运用报告所含信息指导工作 表 14: 咨询小组成员报告提交情况及临时参与者的自愿报告情况 咨询小组成员 粮农组织 粮食计划署 农发基金 联合国充足食物权特别报告员 全球粮食安全和营养高级别工作组 营养问题常设委员会 民间社会机制 国际农业研究磋商组织世界银行比尔和美林达 盖茨基金会 私营部门机制 临时参与者世界卫生组织 ** 无 ** 无 世界农民组织 ** 无 ** 无 来源 : 主席团及咨询小组会议背景文件 * 无 : 不适用, 因为他们尚未被指定为临时参与者 144. 粮安委内部对于咨询小组的理想构成和席位分布存在意见分歧, 并且向评价小组提交了若干项往往相互矛盾的提案 这些提案包括呼吁私营部门机制与民间社会机制获得平等席位 ; 要求民间社会机制获得更多席位, 理由是农民机制不同于民间社会机制和私营部门机制, 因而该机制应获得一个席位 ; 为世界卫生组织安排一个席位 ; 以及维持现状 另外还有建议要重新调配经常缺席主席团 - 咨询小组联席会议的成员的席位 咨询小组席位的问题应予解决, 但不是多设或平摊席位 咨询小组应安排足够的席位, 有效代表并传达所代表机构的不同观点 36

58 常驻罗马机构的作用和贡献 145. 常驻罗马机构的主要作用为 : (i) 作为粮安委咨询小组和全会成员 ; (ii) 为粮安委提供技术 / 政策专长 ; (iii) 为粮安委秘书处提供资金和人员 ; (iv) 创造宣传粮安委决定和建议的机会 ; (v) 支持在国家层面上使用粮安委产品 146. 咨询小组和全会成员 常驻罗马机构为粮安委咨询小组成员, 列席了当前两年度所有的主席团 - 咨询小组联席会议 他们向主席团提交了年度活动报告 常驻罗马机构就需主席团决定的事项提供了意见 常驻罗马机构负责人或高级代表阐述了各自机构对于粮安委全会议程所列事项的观点 常驻罗马机构也参与了粮安委全会期间的会外活动, 有时是召集会外活动, 有时是作为会外活动专家组成员参与 常驻罗马机构共同推出的 世界粮食不安全状况 报告对粮食不安全和营养不良状况开展全球监测, 对粮安委工作作出重要贡献, 可以促进粮安委全会及其他会议的相关讨论 常驻罗马机构还列席遴选委员会, 为高专组指导委员会遴选成员 147. 技术和政策专长 常驻罗马机构提供的技术和政策专长对于粮安委有效行使职能非常重要 常驻罗马机构的职工参与了开放工作组和技术工作组, 通过参与这些机构, 就工作进程中讨论的问题提供各自机构的政策视角 常驻罗马机构还参与起草各工作进程需要讨论的文件, 或支持秘书处起草相关文件, 支持对粮安委基于高专组报告提出的政策建议开展谈判 148. 为秘书处提供资金和人员 常驻罗马机构为秘书处提供现金和实物支持 三家常驻罗马机构自 2014 年起便为粮安委提供等额供资 ; 在此之前, 粮农组织是三家机构中最大的供资方 当前的现金和实物合计捐款额为每年 675,000 美元, 或两年度 135 万美元 借调 3 位 P5 级别职工是常驻罗马机构对粮安委财务贡献中的最大部分 ; 借调职工延迟到位对粮安委秘书处履行职责的能力产生了很大影响 另外, 由于捐款为 实物 性质, 粮安委秘书处不得不寻找其他资金来源, 聘请短期合同人员填补职位空缺 在粮安委秘书处部分已经讨论过, 常驻罗马机构在借调职工方面屡有延误 149. 创造推广粮安委决定和建议的机遇 改革鼓励常驻罗马机构利用区域会议宣传推广粮安委全会达成的决定和建议, 并征集各方对粮安委进程的意见 粮农组织还在每年召开的区域会议议程上留出空间, 至少在过去两个两年度均为如此, 但另外两个常驻罗马机构并未做到这一点 150. 支持在国家层面上使用粮安委产品 粮安委成员期待常驻罗马机构就在各自政策框架和计划内使用粮安委产品为各国提供技术支持 自愿准则 即为如此, 37

59 粮农组织就准则的使用为多个国家提供了建议和技术支持 表 15 列举了常驻罗马机构 为评价小组走访国家提供支持的例子 可能的情况是, 粮农组织提供支持并非是因 为要推广粮安委政策产品, 而是因为 自愿准则 是由粮农组织发起和制定, 粮农组织对准则有很强的归属感 表 15: 常驻罗马机构为各国提供的支持和建议国家常驻罗马机构提供的支持和建议巴拿马粮农组织 粮食计划署和世卫组织正支持巴拿马政府制定新的 国家粮食安全和营养计划 粮农组织还支持巴拿马政府, 借鉴 自愿准则 负责任农业投资 和 行动框架 准则起草新的粮食安全和营养立法 菲律宾 自愿准则 的实施起始于 2016 年, 由粮农组织与环境和自然资源部土地管理局共同推动 农发基金和民间社会组织也合力推动了参考 自愿准则 的农业改革 塞内加尔粮农组织正在支持塞内加尔实施 自愿准则 土地权属问题是农业投资的一个重要瓶颈 在粮农组织支持下, 召开了两次国家研讨会, 并在研讨会的基础上设立了国家平台和指导委员会 乌干达乌干达是 自愿准则 试点国家, 自愿准则 指导委员会于 2016 年 9 月建立, 由乌干达常务秘书和粮农组织常驻国家副代表共同主持 农发基金将 负责任农业投资 原则纳入了对维多利亚湖区油棕榈公司伙伴关系的评估 151. 若常驻罗马机构致力于支持实施粮安委产品, 推广粮安委及其产品, 则这些想法应当在其战略框架或计划中有清晰阐述 对于常驻罗马机构战略框架的仔细研究表明, 常驻罗马机构的战略计划中提及了同粮安委开展合作 粮农组织 年工作计划和预算 在全球层面, 粮农组织将继续发挥关键作用, 扮演包容性多方利益相关者平台 ( 如粮安委 ) 协调人 [ ] 在成果 2.4 下, 粮农组织将继续支持各国在农业 粮食安全和营养领域内加强制定政策, 这对于各国比照可持续发展目标监测国内目标十分重要 此外, 粮安委建议粮农组织领导改善鱼类资源评估工具, 推广可持续渔业管理举措, 推动水产养殖业发展, 加强鱼类对粮食安全和营养的贡献 通过 节约粮食 倡议, 粮农组织将落实各区域会议提出的建议, 帮助各国测量和评估粮食损失和浪费水平 ( 粮安委确定的优先工作领域 ), 制定国家和区域战略, 减少损失和浪费, 包括城镇地区的粮食浪费 在有关治理风险和危机的成果 5.1 以及关于减少家庭和国家层面风险和脆弱性的成果 5.3 下, 粮农组织将帮助成员将粮安委 应对长期危机中粮食不安全及营养不良问题行动议程 政策框架下的政治承诺转化为国家层面的行动 38

60 年粮食计划署战略计划 年国际农发基金战略框架 在实施本 战略计划 以及实现战略目标所需开展的各项工作时, 粮食计划署将继续积极参与粮安委工作, 在粮食安全和营养全球战略框架中考虑粮安委的各项行动和变革, 包括 2015 年后可持续发展议程 放眼未来, 农发基金应把握机遇, 将实践知识带入对其具有战略相关性的这些和其他国际政策进程 在此背景下, 世界粮食安全委员会 ( 粮安委 ) 仍将作为农发基金全球活动的一个重要渠道, 为就与农发基金职责相关的各类事项开展政策讨论提供独特的多利益相关方平台 农发基金应通过粮安委咨询小组介绍并影响与其工作相关的政策讨论和进程, 并就小农农业和农村发展领域面临的挑战提出创新可行的政策解决方案 粮安委秘书处和高专组秘书处 152. 秘书处由秘书主持, 设在粮农组织罗马总部, 为粮安委提供支持 秘书处的任务是协助全会 主席团 咨询小组和高专组, 行使联系职能, 推动粮安委各项活动 粮安委秘书处工作范围很宽, 从为技术工作组 开放工作组 主席团和咨询小组以及全会起草文件, 到与联合国经社委 高级别政治论坛以及粮食和营养安全高级别工作组等其他联合国机构进行联络 工作范围还包括在全会召开之前和召开过程中开展准备和后勤工作, 包括协调全会周内的各项会外活动 位高专组职工支持高专组开展工作,2 位一般行政职工为粮安委提供有效的行政管理 其余职工支持粮安委的实质性工作, 包括 : 主席团和咨询小组会议 开放工作组 - 多年工作计划, 监测, 营养, 可持续发展目标, 及 全球战略框架 城市化及农村转型工作流程以及对粮食安全和营养的影响, 以及粮食安全和营养背景下的妇女赋权 高专组报告推动的政策趋同进程 促进整个工作计划中相关技术工作组之间的协调 工作职能领域包括预算和项目监测与跟踪, 宣传沟通, 议事规则, 向经社委 粮农组织理事会和大会报告, 以及为粮安委主席提供支持 154. 实质性工作进展情况每年向全会报告 ; 多数受访者对粮安委秘书处的工作绩效和支持服务表示满意, 特别是在闭会期间开展的工作 155. 粮安委秘书处工作范围较宽, 因而稳定 可预测的人员配置对于确保工作连续性非常重要, 包括保持机构记忆, 以及削减培训新职工以及让新职工提供预期产出所花费的时间和精力 粮安委秘书处的当前人员配置, 包括高专组秘书处的人员配置见表 16 职工数量有所波动, 具体取决于工作计划以及开展工作的资金状况 39

61 由于需要开展工作和常设人员配置不匹配, 粮安委秘书处团队还需要短期或项目岗 位以及咨询专家予以补充, 共同实施粮安委的工作计划 表 16: 粮安委秘书处人员配置情况 ( 截至 2017 年 3 月 ) 岗位 数量 资金来源 D1 级别秘书 1 正常计划 P5 级别借调高级专业人员 2+1 个空缺 正常计划 短期 P5 级别宣传人员 1 正常计划 一般服务人员 2 正常计划 准专业官员 1 预算外资源 P3 级别中层专业人员 1 预算外资源 辅助主席的咨询专家 1 预算外资源 高专组协调员 1 实物 高专组咨询专家 1 预算外资源 高专组支持人员 1 预算外资源 中层咨询专家 1 正常计划 中层咨询专家 1 预算外资源 初级咨询专家 - 宣传 1 预算外资源 总计 16 来源 : 粮安委秘书处 156. 常驻罗马机构为秘书处提供的捐款中, 有 38% 是以借调 P5 级别高级职工的形式提供 由于常驻罗马机构派人延误, 很多时候这些职位都处于空缺状态, 如粮农组织的职位空缺超过 1 年, 而粮食计划署有时只能派出短期临时人员 农发基金目前在秘书处内没有高级专业人员 (P5 级别 ), 但有一个中等级别的咨询专家, 还有一位高级联络官不时与秘书处联络 高级宣传专家为短期合同聘用 秘书处非常依赖常驻罗马机构的可预测捐款, 这些机构提供的实物捐款加上对秘书岗位的费用分摊是职工预算的最大部分 因此, 如果借调职工到位延误, 且延误没有任何现金补偿, 就会对秘书处开展各工作流程所需的工作产生很大影响 ; 反过来, 这也会危及粮安委秘书处的工作成效 157. 秘书处的当前架构包括 1 个 D1 级别岗位,5 个 P5 级别岗位,1 个 P3 级别岗位,2 个中层咨询专家 ( 不包括高专组秘书处的咨询专家 ) 从访谈和文件来看, 2009 年后秘书以下层面粮安委的架构和职能运行没有任何的具体规定 秘书处中的每个个人都有职权范围, 但似乎对于粮安委的架构 职能以及岗位数量和层级的设计考虑却没有连贯一致的综述文件, 对各个岗位也缺乏清晰的定义 158. 粮安委秘书处内部职工也对秘书处当前架构和职能运行表达了关切 评价发现, 当前架构较为扁平, 除准专业官员和高专组人员外, 所有职位都向秘书直接报告 这种安排灵活性强, 去除了官僚层级, 但人力资源却未必得到了最有效的使用 在这种模式下,P5 级别职工和中层职工在各项工作流程中各自为政 ( 见表 17) 他们 40

62 没有组成团队, 服务于某个工作流程 这就意味着, 秘书要跟踪每个工作流程中的每个人, 干扰了其他重要任务的开展 另外, 这种安排也未能充分发挥 P5 级别职工的作用, 这些人在联合国公务员系统中都是非常资深的职工 当前安排带来的问题是每个人只关注自己的工作领域, 没有组建团队, 不能促进职工之间开展协作与合作 职工没有动力分享信息, 秘书处机构记忆没有建立起来 知识管理缺位也影响了秘书处的工作效率 表 17: 各工作流程的人员配置情况 :2016/2017 两年度人员工作流程 P5 级别 ( 粮农组织 ) 监督 ; 预算 P5 级别 ( 粮食计划署 ) 营养 P5 级别 ( 农发基金 ) 空缺 P5 级别 ( 短期 ) 宣传, 全会筹备中级 ( 短期 ) 多年工作计划 ; 全球战略框架 ; 高专组谈判中级 ( 短期 ) 营养 : 可持续发展目标 P3 级别 ( 固定期限 ) 妇女赋权 ; 城市化与农村转型来源 : 粮安委秘书处 159. 关于秘书的报告路径以及粮安委主席能在多大程度上对秘书处进行管理没有明确规定 秘书有两条报告路径, 一条是向粮农组织农业发展经济司司长报告, 另一条是向粮安委主席报告 ; 前一条路径是报告财务 ( 因为粮安委供资要通过粮农组织 ) 和行政管理事务 司长还负责评估秘书的绩效 第二条报告路径涉及粮安委秘书处在支持粮安委及其架构方面的实质性工作 秘书的职权范围规定, 秘书行使所有职能, 包括在粮安委主席的总体监督下对秘书处进行管理和监督, 但具体监督职能并不明晰 粮安委 议事规则 也没有确立粮安委主席 ( 负责主持会议 ) 与秘书处 ( 支持粮安委开展工作 ) 之间的监督联系 绘图分析政治 - 行政关系是公立部门面临的一个普遍挑战, 而对于政治负责人和行政负责人之间关系的管理没有明确规则更是加剧了这个挑战 粮农组织各项规则和规章并未规定政治负责人可对粮农组织内部各部门行使行政管理职能, 故主席对粮安委秘书处的管理权限也并不明朗 160. 高专组秘书处独立于粮安委秘书处, 但 改革文件 提出要由一个统一的秘书处为改革后粮安委的所有机构提供支持 如果两个秘书处之间互动频繁, 这种安排就不会产生任何问题 评价注意到, 高专组协调员就高专组相关事项与粮安委各项工作进程保持互动 两个秘书处人员的更紧密合作有助于加强对彼此工作的了解, 推动改进两个秘书处的工作成效 161. 粮安委成员和各利益相关方对粮安委秘书处的绩效表示总体满意, 并赞赏秘书处成功组织了第四十三届会议 另外, 对秘书处为开放工作组提供的支持也表示了感谢 41

63 162. 粮安委主要 战略和催化产品 / 最终成果的监测由监测开放工作组负责 粮安委秘书处以 粮安委年度进展报告 的形式对委员会的进程相关决策进行监督, 该报告在粮安委全体会议召开期间作为就 多年工作计划 进行讨论的背景文件 ; 但评价小组注意到, 报告仅对最近一次召开全会做出的决定进行了跟踪 对于往届全会做出的决定以及报告编写时尚未开展或仍在进行的各项工作, 目前没有打算跟进和跟踪进展及完成情况 从问责角度来看, 粮安委秘书处应始终确保各项行动在完成之前能够得到跟进和报告 高级别专家组 163. 高级别专家组 ( 高专组 ) 是改革后粮安委新设立的机构, 目的是为粮安委提供粮食安全和营养方面的独立专家意见, 以便更好地推动粮安委会议, 促进完善政策制定的科学性 高专组由跨学科团队构成, 主要任务是帮助粮安委和各利益相关方了解当前的粮食安全形势, 并放眼未来发现问题 高专组由粮安委全会和主席团引导, 行使以下关键职能 : (i) 评估和分析粮食安全与营养现状及其根本原因 ; (ii) 运用现有的高质量研究数据和技术研究, 为政策相关问题提供科学的知识性分析及建议 ; (iii) 发现新出现问题, 帮助粮安委及其成员确定对未来关注点采取行动和予以重视的优先次序 高专组包含一个由 位专家组成的指导委员会, 专家以个人身份参与, 任期两年 ; 高专组由主席和副主席牵头 ; 另外还有一个特设项目小组, 按具体项目开展工作, 形成粮食安全和营养专家网络 秘书处 (3 人 ) 支持高专组维护专家库 ; 组织指导委员会会议, 为项目团队提供支持 ; 交流沟通 ; 编制工作预算和其他文件 165. 指导委员会的构成应涵盖多个技术学科, 平衡区域专业知识, 并兼顾性别代表性 指导委员会成员应由主席团根据特设技术遴选委员会的建议任命, 该遴选委员会由粮农组织 粮食计划署 农发基金 国际生物多样性组织的代表以及一名民间社会组织代表组成 166. 高专组的主要产出为报告, 基于粮安委通过 多年工作计划 进程遴选的主题编写 2011 至 2016 年, 高专组编写了 10 份报告, 还发布了一份关于重要和新出现问题的文件 这些报告的目标受众为粮安委及其利益相关方, 但也面向科学届以及其他关注报告主题的各方开放 表 18 列举了高专组建立以来编写的报告 60 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 9 页第 37 段 42

64 表 18: 高级别专家组 :2011 至 2016 年编写的报告 报告 1: 粮价波动与粮食安全 (2011) 报告 2: 农业土地权属与国际投资 (2011) 报告 3: 粮食安全与气候变化 (2012) 报告 4: 社会保护与粮食安全 (2012) 报告 5: 生物燃料与粮食安全 (2013) 来源 : 高级别专家组 (2016) 报告 6: 投资小农农业, 促进粮食安全 (2013) 报告 7: 发展可持续渔业和水产养殖业促进粮食安全 (2014) 报告 8: 可持续粮食系统内的粮食损失和浪费 (2014) 报告 9: 水资源促进粮食安全和营养 (2015) 报告 10: 可持续农业发展保障粮食安全和营养, 畜牧发挥何种作用? (2016) 重要及新出现问题 (2014) 167. 高专组并不开展新的研究, 而是汇总各种不同渠道的研究成果, 包括粮食安全 和营养领域的科研机构 发展机构 非政府组织, 以及其他利益相关方 高专组还会借鉴主题领域的实地项目和实际应用 粮安委成员 参与者和观察员, 以及感兴趣的任何其他利益相关方, 均可参与就范围界定以及针对高专组报告零版草案征集意见的电子磋商进程 第 10 号高专组报告零版草案收到了民间社会 (37%) 科研机构 (25%) 政府(15%) 私营部门(12%) 以及常驻罗马机构 / 联合国 (11%) 的反馈意见 表 19 显示了自使用电子磋商进程就范围界定和零版草案征集意见以来通过电子磋商收到的反馈意见数量 表 19: 关于高专组工作范围界定和零版草案的电子磋商反馈意见数量数量 关于工作范围界定 / 问题说明的反馈意见 关于零版草案的反馈意见 建立多个伙伴关系, 在 2030 年议程 框架下 56 无 筹资支持并改进粮食安全和营养 营养和粮食系统 发展可持续林业, 保障粮食安全和营养 可持续农业发展保障粮食安全和营养, 畜牧发挥 何种作用? 水与粮食安全 粮食损失和浪费 发展可持续渔业和水产养殖业促进粮食安全 来源 : 高专组网站 168. 高专组借鉴了土著知识系统, 这一点在报告中也有所体现 如关于水和粮食安全的高专组报告参考了育空部族间流域委员会的意见, 该组织由 73 个第一民族和部族构成, 致力于育空河流域保护 该委员会提出的意见在报告中还被作为一个研究案例, 说明了在气候变化适应战略中运用传统知识的价值 主席提交的反馈意见, 高级别专家组,2017 年 1 月 43

65 169. 高专组的主要任务是提供独立证据, 支持粮安委开展讨论 高专组履行了这项职能 高专组报告成为了粮安委全会通过政策建议的基础 政策建议批准前的磋商 讨论和谈判进程是政策趋同进程的一部分 高专组在 重要及新出现问题 (2014) 中列举了经粮安委全会批准成为高专组报告主题的系列问题 其中两个例子是 畜牧系统在粮食安全和营养中的作用, 及 变化粮食系统背景下的健康营养 170. 访谈中, 受访者对于高专组提出建议的效率提出关切, 表示这些建议只是改头换面地为了迎合政治共识的要求 粮安委全会通过的最终政策建议与高专组报告中提出的建议不完全一致, 但这并不影响高专组报告作为粮安委通过政策建议的基础, 以及对粮安委全会的决策作出贡献 高专组要提供独立科学的专家建议, 而粮安委全会有权决定接受还是拒绝建议 171. 有证据表明, 高专组报告的影响已经延伸到粮安委之外的全球层面 秘书长报告中提及了 3 份高专组报告 : 农业发展 粮食安全与营养 (2014) 秘书长报告建议将高专组报告作为有益引导 : 有关农业和粮食安全的可持续发展目标和具体目标可将消除饥饿和营养不良作为优先事项, 为确保粮食系统可持续性满足中期要求, 并考虑到维持地球自然资源的重要性 粮食安全委员会高级别专家小组就此提出最新调查报告可以提供有益的指导 62 通过秘书长报告的联合国决议中也提及了高专组报告 高专组报告在秘书长关于农业技术促进发展的报告中也有提及 172. 其他机构也使用了高专组报告 如在高专组发布关于水和粮食安全的报告之后, 全球水伙伴关系于 2015 年同 9 个非洲国家组织了外联和能力建设活动 高专组对于可持续粮食系统的定义已经成为了 联合国可持续消费计划 10 年框架 可持续粮食系统计划的官方定义, 该计划现为第 12 个可持续发展目标的部分内容 粮食和营养安全高级别工作组以及欧洲经社委员会也采用了高专组关于可持续粮食系统的定义 高专组自我评估表明, 学术机构对高专组报告的使用越来越多, 对高专组及其报告的认识水平也不断提升 由于资金限制, 高专组并未开展研究来跟踪高专组报告在专业文献中的引用情况 ; 而是根据项目专家征集响应数量的不断增加来推断出高专组报告在科研届的认知度有所提升 头五份报告收到的反馈意见平均为每份报告 49 个, 而最近发布的五份报告反馈意见数量已经达到每份报告 111 个 获得反馈意见最多的是 可持续农业发展推动粮食安全和营养报告, 畜牧发挥何种作用?, 为 186 个 ; 随后是 粮食系统与营养报告, 收到 139 份反馈意见 联合国大会, 秘书长报告 : 农业发展 粮食安全与营养,2014 年 8 月, 第 73 段 63 高级别专家组, 高专组影响, 年, 为高专组指导委员会第十三次会议编写的报告, 哥伦比亚大学,2016 年 5 月 3-6 日 64 数字根据高级别专家组报告数据计算得出, 高专组影响, 年, 为高专组指导委员会第十三次会议编写的报告, 哥伦比亚大学,2016 年 5 月 3-6 日 44

66 174. 访谈数据反映出一些问题, 体现了利益相关方对高专组表达的关切 : a) 有受访者对于征召项目专家的时效性提出关切 ; 另外也有国家提出批评, 认为本国提名人非常适合, 但却没有获得参与机会 他们呼吁提高遴选过程的透明度 国家层面上对于项目专家遴选的相关进程不甚了解 遴选过程在高专组 议事规则 中有明确规定, 可在高专组网站查询 申请加入项目团队的人数越来越多, 遴选过程可能也要进行审查, 因为并非所有提出申请的人都能进入项目团队 高专组要确保与申请人明确沟通遴选过程 b) 高专组报告为技术性文件, 在批准和发布前要接受严格的评审 有受访者对报告篇幅和技术语言提出批评, 表示非技术读者很难读懂报告 这些关切主要来自于政府官员, 而他们却是报告的主要受众 高专组整理了报告概要, 浓缩了主要发现和建议 ; 但概要仍然是摘自原始报告, 并未解决非技术读者的问题 评价并不建议高专组报告写成 通俗易懂 的模式, 这会极大削弱报告的价值 可以考虑开发补充性的媒体形式, 让非技术读者能够理解技术信息 c) 另外对于高专组报告的时间表也有质疑 报告主题的遴选和批准需要一年时间, 报告编写长达两年, 高专组报告的讨论需要 3 个月左右 因此, 从开始准备到粮安委通过基于高专组报告提出政策建议的整个过程超过三年 这个漫长的进程对于包容性的磋商方法非常必要, 这也是高专组工作方法的重要内容 另外, 对于确保最终产品的质量也必不可少 受访者的关切是报告选择的主题在三年后可能就没人关注了 有人建议, 高专组应编写耗时较短的简迅或短报告 评价小组并不认为短报告会大幅缩短时间进程 除高专组报告外, 根据需求编制简讯可以成为高专组为主席团提供建议的一个途径, 但这就需要投入额外的资源 175. 高专组报告的推广工作主要由指导委员会在高专组秘书处的支持下开展, 指导委员会成员对于广泛宣传高专组报告方面 ( 特别是在国家层面上 ) 资源有限提出了关切 咨询小组成员按要求应推广粮安委的所有产品, 包括高专组报告 对咨询小组成员年度反馈报告的查阅表明, 这些反馈报告鲜少或根本没有任何推广高专组报告的内容 联合国食物权特别报告员是个例外, 她在向联大会议提交的报告中提到使用了高专组报告 高专组是改革后粮安委的一个重要机构, 但却不能参加主席团 - 咨询小组会议 这可能是因为高专组要保持独立性, 但这也就意味着, 除讨论高专组报告时, 高专组根本不在 考虑之内 高专组指导委员会要与主席团- 咨询小组开展更密切的互动, 在不削弱高专组独立性的前提下保持互动也是可能的 粮安委的各项机制 176. 改革的一项主要创新是为民间社会及私营部门在粮安委全会召开期间和闭会期间参与粮安委工作创造了机会 粮食安全和营养领域的民间社会 / 非政府组织及其网络受邀提交自主成立全球机制的提案, 作为促进机构参与粮安委的磋商和工作 45

67 私营部门协会 私营慈善组织以及粮食安全和营养相关领域活跃的其他利益相关方也接到邀请, 就建立自治机制参与粮安委磋商和工作提交提案 65 民间社会机制 177. 民间社会机制的创立文件对机制的角色定义如下 : 推动民间社会组织参与粮安委的工作, 包括为谈判和决策提供意见 民间社会机制还将为广大民间社会行动方提供对话空间, 让不同的立场得到表达 民间社会机制将向粮安委传达各种共同立场以及无法达成共识的不同立场 这份创立文件与 改革文件 中规定的民间社会机制各项职能不谋而合 : i) 定期广泛地交换信息 分析成果和经验 ;ii) 酌情确定共同立场 ;iii) 每一类民间社会组织通过内部自选过程指定代表后, 向粮安委通报情况, 并酌情向粮安委主席团进行通报 ;iv) 民间社会机制可决定在粮安委会议前举办一次民间社会论坛, 作为粮安委会议的筹备活动 民间社会机制已经搭建了确保有效运转的架构 协调委员会负责确保机制有效运转 另外还建立了多个政策工作组, 具体分析和讨论相关问题, 形成立场, 推动粮安委进程 民间社会机制咨询小组在粮安委主席团 - 咨询小组会议上介绍民间社会的立场 民间社会机制设在罗马, 为协调委员会和咨询小组提供行政支持 180. 民间社会机制参与了粮安委的所有主要进程 民间社会机制成员参加了粮安委所有的开放工作组 咨询小组以及粮安委全会会议 民间社会机制参与高专组的电子磋商, 就高专组报告范围界定和报告草案提出意见 民间社会机制还以 自愿准则 使用和实施民间社会经验综述报告的形式推动粮安委行使监督职能 报告从民间社会视角介绍了各国在实施 自愿准则 过程中取得的成功和面临的挑战, 并向粮安委成员提出了多项建议 民间社会机制以报告为基础, 参加了粮安委第四十三届会议召开期间举行的 自愿准则 全球主题活动 民间社会机制还在粮安委第四十一届会议上介绍了民间社会关于 食物权准则 应用实施监督的报告, 参与 准则 通过 10 年后对其进行的反思 181. 自 2010 年起, 民间社会机制每年在粮安委全会召开之前举办民间社会论坛 论坛为期两天, 面向民间社会机制的所有民间社会参与方开放 ; 论坛是民间社会机制的重要活动, 为各区域民间社会讨论问题以及就粮安委全会讨论问题形成立场创造了机会 论坛的公共部分涉及对往年工作进行回顾, 这也是其他利益相关方倾听各类民间社会组织观点的一个良好契机 65 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 5 页第 16 段 66 关于建立与粮安委相关的国际粮食安全和营养民间社会机制的提议, 文件由国际援助行动组织 国际粮食主权规划委员会治理工作组及乐施会共同编写, 在 2010 年 10 月举行的粮安委第三十六届会议上做了介绍, 第 2 页第 4 段 可见 : 67 粮安委, 世界粮食安全委员会改革, 第三十五届会议, 罗马,2009 年 10 月 :2009/2 Rev.2, 第 5 页第 16 段 46

68 182. 评价发现, 在评价小组走访的国家中, 民间社会机制的参与组织都积极宣传粮安委产品 这些组织主动将 自愿准则 翻译成本地语言 ( 如在巴拿马 菲律宾和塞内加尔 ) 参与组织还编制了手册, 希望推动在各项政策和计划中使用粮安委的产品及准则 具体例子包括一份解释 全球战略框架 以及使用方法的手册 68 ; 自愿准则 使用手册 69 ; 以及让小农进入市场的指南 粮安委成员肯定了民间社会机制对粮安委顺畅运转做出的贡献 ; 但也有部分成员和利益相关方对民间社会机制的运行方式提出了批评 该机制似乎主导了讨论, 压制了其他各方的意见 另外, 他们还表示民间社会机制使用的语言似乎冒犯了其他人, 认为民间社会机制在推动 权利议程 方面过于激进 粮安委各机构讨论的问题具有争议, 而民间社会组织往往表现得十分强势 粮安委应当成为就相关问题进行对话和开展健康辩论的平台, 但辩论也应当遵守粮安委各机构会议的约束规则 184. 民间社会机制的代表性也是访谈过程中提及的一个问题 改革文件 中提及的 11 个群体在民间社会机制中都有代表, 包括小农 手工渔民 牧民 / 游牧民 失地人群 城市贫困人口 农业和食品工人 妇女 青年 消费者 土著居民和国际非政府组织 有人提出关切, 认为民间社会机制被社会运动所左右, 其他机构 / 组织 - 即国际非政府组织 - 没有充分发出声音 评价小组对民间社会机制内部组织文件及其各个机构职权范围的分析表明, 民间社会机制的组织模式优先考虑了社会运动, 因为社会运动是粮食不安全影响最大的群体 如, 民间社会机制咨询小组中 75% 的席位分配给了社会运动 政策工作组面向所有人开放 ; 但如有必要也可以安排配额, 确保工作组不被非政府组织 ( 特别是北半球的非政府组织 ) 主导 在协调委员会中, 小农群体有 4 个联络人, 而其他群体都只有 1 个联络人 民间社会机制的考虑是, 小农是受到粮食不安全冲击最大的人群, 而他们产出的粮食在全球却占最大份额 185. 在民间社会机制内部, 某些参与组织认为尽管各项机制 架构和进程的设计初衷是为民间社会的不同声音表达创造空间, 但实际却往往与初衷背道而驰 有些群体认为他们在民间社会机制中没有空间, 因而他们的意见也未能传达给粮安委 他们声称, 民间社会机制的各个进程偏袒北半球的组织 ; 即便是在成员来自于南半球的协调委员会中, 他们也总是对民间社会机制中主导组织的立场唯唯诺诺, 无法充分代表自己的群体发出声音 与此相关的是有受访者提出, 民间社会机制并不总能体现民主, 主导集团的立场总是会强加于他人, 对异见鲜有包容 186. 尽管这些组织对民间社会机制提出很多批评, 但他们也表示民间社会机制是实现粮安委各项成果的宝贵机制, 希望支持完善这一机制 这些关切声音主要来自 68 运用 全球粮食安全和营养战略框架 推动和捍卫人们的充足食物权 可见: 69 土地 渔业和森林治理准则手册 可见: content/uploads/2016/06/peoplesmanual.pdf 70 小农与市场接轨 : 分析指导 可见 : 47

69 于南半球国家和分区域 这可能是因为 中心 与这些分区域沟通不畅 也可能反映了民间社会机制的内部组织非常重视 11 个群体, 而各群体联络人与分区域联络人的联系并不明确 民间社会机制刚刚运行 6 年, 尚在发展过程之中 民间社会机制针对设立头三年运行情况委托开展的评价就改进运行提出了建议, 包括要审查和更新各机构的职权范围 71 私营部门机制 187. 私营部门机制是一个开放平台, 在粮安委中占有一个代表农产食品企业价值链的席位 私营部门机制在粮安委咨询小组中代表私营部门组织, 成员包括从商业角度参与农业和粮食安全工作的组织和协会 私营部门机制成员包括农民 投入品提供方 合作社 加工商 中小企业和食品公司 国际农产食品网络汇集了 14 个国际组织, 被选为私营部门机制的协调员 私营部门机制手册表明, 这些国际组织代表了数十个跨国企业, 数百个国际协会代表了数万个中小企业 数千个合作社以及数百万农民 除国家协会外, 私营部门机制还登记了 500 多名私营部门代表, 私营部门机制成员涵盖了整个农产食品价值链 72 私营部门机制协调政策问题磋商, 并根据粮安委各项工作流程建立了主题工作组 188. 自 2010 年起, 私营部门在粮安委全体会议中的出席率稳步上升 ( 见表 20) 170 位代表参加了 2016 年召开的粮安委第四十三届会议 73 私营部门机制数据表明, 39% 的代表来自于国际和国家协会,31% 来自于大型企业,18% 来自于中小企业,12% 来自于其他机构 ( 如非政府组织 研究机构 秘书处 ) 与会者代表了农业食品价值年, 出席代表来自于不同背景, 具体取决于粮安委全会的主要议题 表 20:2010 至 2016 年参加粮安委全体会议的私营部门机制代表人数 代表人数 来源 :2016 年私营部门机制活动报告 189. 私营部门机制参与了粮安委的闭会期间活动 私营部门机制参与开放工作组和技术工作组, 参加这些工作进程的政策建议和高专组报告谈判, 借此推动粮安委的政策工作进程 私营部门机制还参与了高专组的电子磋商 私营部门机制推动 多年工作计划 的制定, 倡导其认为粮安委可实现增值的主题, 并简化 多年工作计划 流程 私营部门机制参加了 2016/2017 两年度举行的所有主席团 - 咨询小组联席会议, 并就自身活动提交了报告 71 Mulvany, P. 和 Schiavoni, C 民间社会机制评价, 最终报告,2014 年 8 月 72 世界粮食安全委员会私营部门机制 ( 小册子 ),2017 年 3 月 20 日下载 可见 : 年私营部门机制活动报告 可见 : psm-annual-report-2016/file 48

70 年, 私营部门机制共同主办了三个伙伴论坛, 展示私营部门 政府 民间社会以及粮食安全和营养领域其他非政府行动方建立的发展伙伴关系 这些伙伴论坛的另外一重目的是鼓励就相关问题展开讨论, 促进各方为 2030 年可持续发展议程 建立新的伙伴关系 举行的伙伴论坛包括 : 营养 - 与德国政府共同举办 ; 畜牧 - 与阿根廷政府共同举办 ; 可持续发展目标 - 与挪威政府共同举办, 三个论坛与会代表超过 200 人次 与私营部门机制成员的访谈反映出两个相关的问题 第一个是私营部门机制成员认为他们提出的问题未能与民间社会机制提出的问题获得同等水平的关注 第二个是随着私营部门机制成员数量越来越多, 背景日益多元, 在粮安委咨询小组中的席位数也应扩充 私营部门在加强粮安委改革成果的立场文件中呼吁在咨询小组中获得与民间社会机制同等数量的席位 75 咨询小组代表性问题在评价报告之前段落已有讨论 私营慈善基金会 192. 私营慈善基金会 ( 特别是大型基金会 ) 技术和资金实力雄厚 借助自身实力, 他们可以为发展做出显著贡献, 就粮安委来说, 他们可以推动粮安委实现各项成果 比尔及梅琳达 盖茨基金会是粮安委的参与机构, 在咨询小组中拥有一个席位 除通过多捐赠方信托基金提供资金外, 比尔及梅琳达 盖茨基金会还参与了部分开放工作组, 如可持续发展目标开放工作组 过去三年间, 比尔及梅琳达 盖茨基金会就其活动提交了年度报告 ( 和 2016 年 ), 但自 2016 年 2 月起就未再出席主席团 - 咨询小组的会议 该基金会报告称, 目前正在推进工作转型, 希望由参加咨询小组的当前模式转向与慈善社区互动的模式 76 粮安委的各项工作安排开放性工作组 193. 粮安委改革凸显了扩大参与范围的重要性, 要确保所有利益相关方的声音都能体现在关于粮食安全和营养的政策辩论中, 且要做到包容性与有效性的适当平衡 开放工作组是粮安委的非正式附属机构, 职责是加速粮安委工作进程 与全会一样, 各主要工作进程的开放工作组为政府间形式, 面向所有粮安委成员和参与者开放 开放工作组主席由主席团提名并报告给全会 194. 开放工作组成员面向粮农组织 粮食计划署 农发基金的所有成员, 非粮农组织成员的联合国成员国以及粮安委参与者开放 开放工作组准备决议和成果草案, 年私营部门机制活动报告 可见 : psm-annual-report-2016/file 75 私营部门机制立场文件, 加强粮安委改革成果, 日期不明 76 粮安委咨询小组报告活动,2015 年 10 月至 2016 年 10 月, 在主席团 - 咨询小组会议上分享的文件,2016 年 11 月 29 日 49

71 经主席团提交全会 开放工作组主席可邀请与其工作相关的其他感兴趣组织作为观察员列席开放工作组全部会议或者特定议题, 并在讨论中发言 195. 表 21 显示了 2012/ /2015 和 2016/2017 三个两年度开放工作组数量和类型的总体情况 在 2012/2013 与 2014/2015 两个两年度, 开放工作组持续时间从一年到两年不等 ; 但在 2016/2017 两年度, 所有开放工作组任期均为两年 这可能也印证了在罗马受访者提出的关切, 即开放工作组数量很多, 加之要参加其他委员会会议以及常驻罗马机构召开的会议, 他们很难有效参加感兴趣的所有工作组 196. 开放工作组会议文件表明, 各区域小组粮安委成员参与度不一 从向开放工作组提交书面意见的国家清单上可以很明显地看出, 只有很少数粮安委成员和参与者一直向开放工作组提交书面意见 比起北半球成员, 南半球成员在开放工作组中参与度较低 表 21:2012/2013 两年度到 2016/2017 两年度建立的开放工作组 2012/2013 两年度 2014/2015 两年度 2016/2017 两年度 开放工作组数量 开放工作组 全球战略框架 (2012) 自愿准则 (2012) 监督 (2013) 多年工作计划 议事规则 负责任农业投资 行动框架 议事规则 (2014) 负责任农业投资 (2014) 监督 多年工作计划 行动框架 多年工作计划 监督 全球战略框架 营养 可持续发展目标 城市化与农村转型 来源 :2012/2013 两年度及 2014/2015 两年度粮安委 工作计划和预算 2016/ 开放工作组是非正式附属机构, 能够给粮安委带来一定的灵活性 ; 开放工作组较为包容, 可以就两年前制定 多年工作计划 时无法预见的事宜展开讨论或达成一致 另外, 开放工作组也给在闭会年年初制定开放工作组工作计划提供了灵活性 ; 工作计划中体现的是如何根据 多年工作计划 中已商定的内容实现各项具体目标 预期成果并开展各项活动 198. 开放工作组的灵活性质要与确定工作组边界 治理安排和报告的一整套具体规则实现平衡, 如开放工作组的角色和职责, 如何运用技术工作组, 以及如何回应不在其职责或工作范围之内的各项请求 开放工作组要确保进程高效, 专注于提出决策 / 成果草案以交由全会通过 但目前这套具体规则尚未制定 多年工作计划和预算 199. 多年工作计划 确定了粮安委在下一个两年度要讨论的问题和开展的活动, 以及预期成果 工作主题的提出 优先排序和遴选要通过磋商过程完成, 具体涉及 50

72 多年工作计划 开放工作组中的粮安委成员和参与者, 最终由粮安委全会通过 多年工作计划 进程包括请高专组就具体问题编写报告 除确定粮安委工作主题和活动外, 多年工作计划 还包括拟议工作的财务影响 200. 受访对象出提出最多的问题是粮安委议程过于饱和, 已经对工作绩效产生了不利影响 各类受访者都呼应了这种观点, 包括粮安委成员 民间社会机制 私营部门机制 常驻罗马机构以及粮安委秘书处 各方强烈呼吁粮安委更加有效地为各项活动确定先后顺序, 特别是要减少工作流程的数量 表 22 显示了过去 3 个两年度中的工作流程数量 ; 在此期间数量保持稳定 毫无疑问, 工作流程数量对粮安委成员及参与者的参与能力造成了影响 另外, 影响也波及了秘书处, 因为每个工作流程都需要秘书处职工提供行政 后勤和技术支持 因而, 各方呼吁减少工作流程数量也就不足为奇了 表 22:2012/2013 两年度至 2016/2017 两年度粮安委工作流程概览 2012/2013 两年度 2014/2015 两年度 2016/2017 两年度 工作流程数量 ( 开放工作组及其他工作流程 开放工作组 7 全球战略框架 (2012) 自愿准则 (2012) 监督 (2013) 多年工作计划 5 议事规则 (2014) 负责任农业投资 (2014) 监督 多年工作计划 6 多年工作计划 监督 全球战略框架 营养 可持续发展目标 城市化与农村转型 议事规则 负责任农业投资 行动框架 行动框架 其他工作流程 6 绘图分析 (2012) 8 食物权后续工作 6 小农与市场接轨 (2014) (2016) 气候变化高专组 (2012) 社会保护高专组 (2012) 生物燃料高专组 (2012) 投资小农业高专组 (2013) 宣传战略 来源 : 粮安 多年工作计划 文件 渔业高专组 (2014) 粮食损失和浪费高专组 (2014) 水资源高专组 (2015) 青年人 (2015) 小农论坛 (2015) 2015 后 宣传战略 畜牧高专组 (2016) 林业高专组 (2017) 妇女赋权 (2017) 粮安委评价后续活动 (2017) 外联活动 51

73 201. 缩减粮安委活动难度很大, 因为粮食安全和营养领域有很多亟待解决的问题 粮安委是一个多利益相关方机构, 各方对于哪些工作应当优先考虑意见不一, 故粮安委遴选工作的进程必须要有包容性 粮安委第四十二届会议批准了 多年工作计划 工作遴选指导说明 指导说明规定了相关进程和标准, 希望推动工作遴选 具体标准包括最低标准 ( 需要通过的第一轮考核 ) 以及遴选过程中使用的标准 最低标准包括 : 与粮安委职责和增值相关 ; 通过三项成果中的一个或多个推动实现粮安委总体目标 ; 以及不与其他行动方正在开展的工作重叠 77 关于推动实现粮安委总体目标的最低标准十分宽泛, 因为成果本身就很宽泛, 因而这项标准作为最低标准的效用令人质疑 更加严格的最低标准可以减少进入遴选阶段的工作主题数量 202. 指导说明提出, 高专组 重要及新出现问题 报告应作为开放工作组讨论粮安委在下一两年度可选工作主题的切入点 但部分受访者提出, 实际工作中不总是能遵循这一流程, 因为开放工作组部分成员在不考虑这份高专组报告的情况下强推工作主题 只要这份高专组报告与时俱进, 开放工作组成员没有理由违反这一进程 工作活动优先排序是开放工作组成员的责任, 他们对这项任务的投入程度将决定着优先排序进程的最终结果 203. 可用资源这项遴选标准未能严格落地 这项标准提出要具备实施拟议活动所需的充足时间 资源和背景知识 可以认为这里面的资源包括资金资源 多年工作计划 批准时只有意向性预算方案, 只有全会与核心工作流程的供资有保证 政策工作流程的供资在 多年工作计划 批准前没有落实, 也无法保证这些政策工作流程能够获得所需的全额供资 对于可能无法全额供资的活动进行规划效果差强人意, 因为可能会出现实施延误, 无法开展各项计划活动 多年工作计划 进程中投入了大量资源, 而对于可能无法获得所需供资的活动进行规划显然效率不高 204. 在评价小组看来, 当前的两年期 多年工作计划 时限太短, 不能成为粮安委的战略规划或框架 粮安委第四十三届会议要求开展研究, 分析四年期 多年工作计划 的可行性 粮安委预算和资金 205. 粮安委预算应整体看待, 包括开展 多年工作计划 各项活动的预算, 支持编写科学循证报告的高专组预算, 以及通过有效参与粮安委进程确保包容性的民间社会机制预算, 这些预算共同支撑着粮安委的顺畅运转 自推行改革后, 粮安委年度预算每年都有波动, 取决于具体的工作活动, 但总体保持在每两年度 万美元左右的水平, 包括全会和工作流程 600 万美元, 高专组 240 万美元 78, 民间社会机制 77 粮安委 2016/2017 年多年工作计划, 世界粮食安全委员会第四十二届会议,2015 年 10 月 可见 : 78 包括实物支持的费用 52

74 160 万美元 高专组和民间社会机制完全通过捐赠方直接捐款供资, 通过单独的信托基金独立管理 全会与各工作流程预算 预算包括常驻罗马机构以职工和现金 80 ( 每两年度 405 万美元 ) 形式提供的合计捐款, 以及临时性自愿捐款, 多数自愿捐款有专门用途 ( 见表 23) 粮安委预算在 2017 年 2 月 6 日召开的主席团和咨询小组会议上进行了更新, 最新预算表明 2017 年全会和工作流程有 10 万美元的资金缺口 表 23:2010 年后全体会议和各项工作流程接受到的和对外公布的缴费情况 ( 美元等值 ) 资源伙伴 粮农组织 * 987, , , , , , , ,000 农发基金 * 493, , , , , , , ,000 粮食计划署 * 493, , , , , , , ,000 加拿大 39,117 欧洲联盟 483, , , , ,500 欧洲联盟 ** 600, , , ,154 芬兰 88,790 法国 32,537 德国 135,869 50,580 荷兰 108,695 西班牙 334,672 苏丹 150,000 瑞典 183,424 瑞士 70, , , , ,000 比尔和梅琳达 盖茨基金会 420, , ,154 总计 1,975,000 2,309,672 3,130,208 3,034,875 3,793,957 3,313,679 3,107,677 2,125,000*** 来源 : 粮安委主席团及咨询小组联席会议,2016 年 11 月 29 日,CFS/BurAg/2016/11/29/07a/REV * 这些数字为人员和现金合计值 ** 在 改进抵御能力相关政策和计划的设计与实施 主题下为粮农组织提供的资金, 对粮安委 行动 框架 的建立和达成协议起到了促进作用 *** 说明 : 所有数字截止到 2016 年 11 月 207. 基于 多年工作计划 以往的测算, 粮安委秘书 4 个 P5 级别职工以及 2 个行政职工每两年度平均费用约为 280 万美元 平均来看, 这相当于粮安委预算总额近 30%, 常驻罗马机构捐款的 70%, 以及两年度非灵活供资中全会和工作流程预算的 40% 因此, 必须要更加认真地分析这部分非灵活供资, 确保资金得到有效利用 评价小组注意到, 粮安委秘书处中设有 4 个 P5 级别岗位, 其中来自农发基金的 P5 级 79 常驻罗马机构的职工形式捐款包括每个机构借调一名专业人员 80 常驻罗马机构的现金捐款并非专项捐款, 捐款承诺每两年评估一次 53

75 别岗位已经空缺很久, 而其余的 3 个 P5 级别职工每人仅负责 1-2 个工作流程 ( 监 测 预算 营养 宣传沟通和全会筹备 ), 不参与其他工作流程, 如 多年工作计 划 全球战略框架 就基于高专组报告提出的政策建议进行谈判 可持续发 展目标 妇女赋权以及城乡转型 ( 见表 16) 本报告讨论粮安委秘书处的部分也提 出了这一问题, 常驻罗马机构资源提供不确定性对粮安委秘书处的工作成效产生了 不利影响 208. 另外还有受访者提出口笔译费用高, 而这些服务对于包容性对话却不可或缺, 尤其是在谈判中 多年工作计划 排列先后次序将会缓解部分预算压力, 这个问 题已在前文关于 多年工作计划 的段落中有所讨论, 在预算外供资不可预测的背 景之下这个问题尤为突出 209. 高专组预算 自 2010 年起, 高专组预算主要由部分国家供资,2015 年之后没 有新的捐赠方加入 ( 见表 24) 表 24:2010 年后高专组接受到的和对外公布的缴费情况 ( 美元等值 ) 资源伙伴 澳大利亚 265,150 欧洲联盟 85,762 1,141,333 92, ,819 法国 300,000 94,980 37,037 75,000 爱尔兰 133, , ,065 53,079 挪威 81,464 60,891 俄罗斯 100, ,000 西班牙 200,803 瑞典 136,054 瑞士 212, , , , , , ,000 英国 82,237 总计 300,000 1,079,398 1,644, , , , ,000* 来源 : 高专组信托基金监督委员会第四次会议,2017 年 3 月 10 日,3b 号文件, 2016 年临时信托基金状况及 2017 年规定 * 说明 : 数据均截至 2017 年 3 月 10 日 210. 表 25 显示了 2010 年以来的总体支出情况, 包括 2017 年的预测支出 高专组信托基金是一项多年信托基金, 当年未用完的结余资金可转入次年 ; 但 2016/2017 年仍有约 520,000 美元的资金缺口, 为保证高专组到 2017 年底之前能够按照粮安委要求执行相应的工作计划, 就必须填补这个缺口 若没有其他捐款, 高专组就无力负担 2017 年推出的两份报告的翻译费用 由于翻译文本对很多粮安委利益相关方不可或缺, 特别是依赖报告译文的民间社会机制群体, 这种情况就会削弱报告讨论的包容性 54

76 表 25: 年支出概览 ( 美元等值 ) 支出 192, , , , , , ,412 1,317,580* 编制报告数 ** 来源 : 高专组信托基金监督委员会第四次会议,2017 年 3 月 10 日,3b 号文件, 2016 年临时信托基金状况及 2017 年规定 * 预测支出 ** 2017 年的两份报告, 即 营养和粮食系统, 发展可持续林业, 保障粮食安全和营养 211. 捐款和支出都要纳入考虑, 确保高专组建立可持续的运行模式 高专组报告 为全会要求编写, 故供资问题不能丢给少数捐赠方 一个方案是鼓励更多或所有国家为高专组预算捐款 另一方面, 粮安委也要反思委托高专组每年编写多份报告是否可行, 特别是考虑到资源成本的背景 另外, 对于支出具体项目的分析表明, 召开面对面的指导委员会会议费用平均为 150,000 美元 / 年 评价小组考虑了举行远程会议以削减成本的可能, 但讨论问题的性质却需要这种面对面的会议 指导委员会在这些会议上的工作包括 :1) 讨论并决定如何响应粮安委要求, 包括就报告范围 方法学以及项目团队的资历背景做出决定 ;2) 讨论高专组的当前活动并提供指导 ;3) 定稿并核验高专组报告 ;4) 审查和更新高专组工作方法 212. 民间社会机制预算 自 2011 年起, 民间社会机制预算由各国政府 国际组织 非政府组织和民间社会组织供资 2017 年只有一份承诺捐款 - 来自瑞士 ( 见表 26) 评价小组还注意到, 除资金捐款外, 非政府组织和民间社会组织每年还提供实物捐款, 约有 位代表自费参加民间社会机制论坛,3 到 10 位代表自费参加了 个粮安委开放工作组会议,5-8 名协调员为民间社会机制各工作组提供自愿服务, 拿出 30% 的个人时间来支持民间社会机制工作组, 另外各民间社会组织还就粮安委成果的使用和监测发行了出版物 年, 此类实物捐款共计 3,288,959 欧元 表 26:2011 年后民间社会机制接受到的和对外公布的缴费情况 ( 美元等值 ) 资源伙伴 西班牙 300,000 挪威 45,850 44,313 43,412 48,383 32,320 意大利 10, ,000 欧盟 1,426, ,000 巴西 370,022 德国 68,587 52,425 45,480 44,500 法国 11,000 35,111 22,000 23,350 瑞士 145, , , ,000 农发基金 5,000 34,500 粮农组织巴西 23,000 非政府组织 / 民间社会组织 42, , , , , ,700 总计 472,137 2,044, , , , , ,000* 来源 : 粮安委主席团及咨询小组联席会议,2016 年 11 月 29 日,CFS/BurAg/2016/11/29/07a/REV * 说明 : 所有数据截止到 2016 年 11 月 55

77 213. 表 27 显示了 2011 年以来的总体支出情况, 包括 2017 年的预测支出 目前仍有 415,190 欧元的预算缺口, 约占 2017 年预计支出总额的 54% 民间社会机制表示, 这会把开放工作组的参与者数量由 3 个减少至 1 个, 给他们在讨论中表达不同意见的能力带来不利影响 粮安委是一个独特的平台, 各种意见均可表达, 特别是受到粮食不安全影响最大的群体 民间社会机制建立的主要目的就是发出这些声音, 因而民间社会机制拥有可持续预算而非依赖于捐赠方 ( 特别是希望要代表的捐赠方 ) 的善念非常重要, 表 27: 年支出概览 ( 欧元 ) 支出 300, , , , , , ,207* 来源 : 民间社会机制网站, 年民间社会机制缴费概览 及 2017 年民间社会机制预算 * 预测支出 214. 总的来说, 粮安委预算要获得可持续供资, 确保能够继续包容 有效地开展各项工作 ; 但粮安委并未制定资源筹措战略, 大部分时间都是在等待捐赠方主动捐款 为粮安委提供自愿捐款的只有少数核心成员, 粮安委主席恳请其他国家进行捐款, 即便是数量有效的捐款 对粮安委成员的访谈表明, 多数粮安委成员认为他们已向常驻罗马机构捐款, 因而没有必要再为粮安委提供资金 交流与推广 年举行的粮安委第四十届会议通过了交流和推广战略 81 战略建议运用粮安委网络提高粮安委产品认知度, 推广这些产品的使用并征集反馈意见 粮安委成员是宣传粮安委及其产品以及产品使用方式的主要网络 该战略还提出要借助常驻罗马机构和咨询小组其他成员形成的网络, 在全球和国家层面上提高各方对粮安委产品的认识 咨询小组参与者代表粮安委宣传和推广的责任写入了咨询小组的职权范围, 在粮安委 议事规则 中也有相应规定 高专组指导委员会负责宣传和推广高专组工作, 粮安委成员和参与者提供支持 高专组还编写了 4 页的活页, 说明自身职能和工作方法, 支持罗马以外各方提高对粮安委和高专组的认识 高专组及其报告的推广工作主要由指导委员会在高专组秘书处的支持下开展, 指导委员会成员对于广泛宣传高专组报告方面 ( 特别是在国家层面上 ) 资源有限提出了关切 216. 根据全会通过的战略, 粮安委成员是宣传粮安委工作的主要网络 为此, 粮安委主席走访了联合国纽约总部, 参加了各区域组织会议, 意在推广粮安委, 如阿拉伯农业发展组织 欧洲经济社会委员会以及粮农组织区域会议 常驻罗马机构 民间社会机制与私营部门机制向主席团提交的年度报告中列举了一些宣传和推广活动的案例 其他成员, 如粮食和营养安全高级别工作组 联合国营养问题常设委员 81 粮安委, 世界粮食安全委员会沟通战略, 世界粮食安全委员会第四十届会议,CFS2013/40/4 56

78 会以及联合国食物权特别报告员也报告了宣传粮安委决定的例子 除编写和推广报告外, 高专组还响应各方对于介绍高专组报告的要求, 鼓励指导委员会和项目小组成员推广高专组报告 高专组还在指导委员会会后组织信息和交流特别研讨会, 以期提高工作的认知度 217. 交流与宣传活动的成效喜忧参半 粮安委在全球层面已有认知, 正如高级别政治论坛对粮安委在可持续发展目标后续行动和审查方面的潜在作用表示关注 联大决议中提及粮安委和高专组报告也体现了各方对粮安委的认知, 以及粮安委给联合国系统带来的增值 粮安委在区域层面的认知度也可推断出来, 现任和前任主席已在粮农组织所有区域会议上介绍了关于粮安委全会成果的报告 访谈中出现的一个普遍观点是 : 粮安委在全球层面上有一定的认知度, 但在提高纽约及日内瓦联合国机构的认知度方面仍需进一步努力 218. 粮安委及其工作在国家层面上的认知度较低 在评价小组走访各国时访谈的 156 人中, 只有 30 个人 (19%) 可以说出至少一个主要的粮安委产品 粮安委产品在政府官员中的认知度也很低 了解粮安委及其产品的官员或参加过粮安委全会, 或参与了运用 自愿准则 的项目实施 这些官员大都在农业部门就职 负责营养事务的卫生部门官员并不清楚粮安委在营养方面的职能 民间社会的状况稍好一些, 民间社会机制参与组织积极推广和倡导粮安委产品的使用及实施 在私营部门机制方面, 国家层面的成员了解粮安委及其产品 219. 在国家政府的层面上提高粮安委及其产品的认知度主要由粮安委成员负责 各个国家内, 粮安委成员与罗马的沟通路径各不相同 国家层面访谈的结果表明, 这些进程并非总是清晰有效 评价小组的理解是, 有关粮安委事宜与各国进行的所有沟通都要经由主席团先传达给区域小组, 再转到国家层面 国家层面上未设立粮安委联络人, 粮安委秘书处也不负责直接与国家层面的各个部委沟通 这可能在一定程度上解释了国家层面政府官员对粮安委认识较少的情况 由于缺少供资, 沟通战略中提出的支持粮安委成员促进粮安委及其产品认知度提高的工具并未开发出来 私营部门机制和民间社会机制各自开发了宣传和认知材料, 咨询小组其他成员也要求获得简短介绍, 协助他们推广粮安委, 让他们的网络了解粮安委的最新决定 220. 作为粮安委咨询小组成员, 常驻罗马机构应积极推广粮安委及其产品 常驻罗马机构首脑已为此发布指令, 但评价小组注意到, 国家层面的联合国官员还不熟悉粮安委及其产品, 参与过 自愿准则 相关项目的官员除外 221. 粮安委与国家层面保持有效沟通十分重要, 不但有助于提高对粮安委产品的认知度, 还可支持粮安委产品在国家政策框架和计划中得以运用 沟通活动对于粮安委本身了解实地情况也很重要, 确保各项政策产品和建议能够融会贯通各个社区的实际经验 ( 权利持有者 ) 这些来自实地的经验教训与高专组报告中包含的科学证据同等重要 57

79 主要评价问题 2.2: 各项战略 工具 产品和建议在多大程度上推动了成果的实现? 至 2016 年间, 粮安委推出了三个主要的政策趋同产品, 基于 10 份高专组报告和 3 次政策圆桌讨论提出了多项政策建议 这些都是详尽研究与广泛磋商谈判进程的产出 粮安委希望各国能在国家政策框架中吸纳这些产品和政策建议 另外, 粮安委还假定各国都具备一定的产品实施能力 与国家层面的政府官员和民间社会代表访谈表明, 自愿准则 的实施需要宣传和意识提高工具, 需要就成立实施特定 自愿准则 项目的监督指导委员会提供实际指导, 另外还需要建立或加强现有的多利益相关方平台及监测工具 粮农组织提供的技术支持包括支持各国开展工作的工具 ; 民间社会组织也开发了宣传和其他工具, 为各自组织和本地社区提供支持 223. 粮安委第三十六届会议批准了一项提案, 要对粮食安全和营养行动 ( 政策 计划 战略 规划和项目 ), 以及其与国内和捐赠方资源 受益人群和实施机构的联系开发实施国家主导的绘图分析 绘图分析的目的是提高国家政府和其他利益相关方对各项政策和战略设计与实施的决策能力, 更加有效地配置资源 这项工作尚未完成, 随后被粮农组织 粮食安全承诺和能力简介 工具所取代, 而后者不是粮安委的工作内容 该工具对照各国在应对粮食不安全和营养不良问题方面的承诺和能力, 评估并跟踪国家主管部门的工作绩效, 可能在粮安委背景下会发挥潜在作用 82 主要评价问题 2.3: 利益相关方平台 互动和架构在多大程度上推动了成果的实现? 224. 全球 区域和国家层面上还有很多其他平台 机构和网络, 若加以利用, 也能扩大粮安委的 影响, 推动粮安委各项成果的实现 各区域均有应对粮食安全和营养问题的区域性平台, 但粮安委似乎与这些平台没有定期互动, 如 拉美及加勒比零饥饿倡议 ( 区域倡议 1) 和 没有饥饿的美索美洲 ( 分区域倡议 ) 西非也有多个区域机制, 如萨赫勒地带国家间抗旱常设委员会 ; 该委员会是西非国家经济共同体中负责粮食安全和抵御能力的技术机构, 影响力业已拓展到其他西非国家, 包括加纳 另外还有一个支持萨赫勒地区粮食安全和营养的经合组织平台 国家层面的受访者建议, 粮安委应建立机制, 与这些机制保持定期互动 另外还有建议表示, 粮安委主席或高级别职工可代表粮安委与区域政府间机构会面, 充分运用这些区域机构建立的区域框架 225. 很多国家都设立了国家粮食安全委员会, 将其作为承诺实现食物权的一项行动 各国委员会的构成不一, 非政府行动方的参与程度也有所不同 在走访国家过程中, 评价小组发现, 各国或是已经建立了平台, 或正在打算建立平台 三个走访国家中有两个设立了平台 - 一个是针对粮食安全, 一个是针对营养 表 28 概述了评价小组走访各国的平台建设情况 82 粮农组织, 应对粮食不安全和营养不良, 粮食安全承诺和能力简介,

80 表 28: 走访国家中现有的粮食安全和营养平台 协调 / 多利益相关方平台 法国 约旦 巴拿马 菲律宾 塞内加尔 GISA: 像小型粮安委全会一样运行 这是一个部际小组, 成员来自于农业部和外交部, 非政府组织和私营部门受邀参会 目前正在筹建由农业部长主持的国家粮食安全委员会 成员将包括农业部各个部门 农民协会 私营部门 农业银行和研究中心 视讨论问题, 将要求其他部委和民间社会参与 ( 请注意这段文字中有需要变字体的部分 ) 国家层面上建立了多个粮食安全和营养网络, 网络成员来自各政府机构 ( 卫生 教育和农业 ) 以及国家大学 巴拿马正在制定 年国家粮食安全和营养计划, 也在着手制定新的 粮食安全和营养规定 以及国家层面的实施方案 多数合作项目都与学校供膳有关 现有多个关注粮食安全和营养问题的机构 政府鼓励这些机构之间加强对话 农业部着眼于供方, 国家营养委员会监督营养问题 目前已建立了由总理主持的国家粮食安全委员会, 可加以利用 ; 但该委员会需要调整机构, 重新梳理职责, 确保在没有捐赠方供资的情况下能够持续运行 另外还单设了一个国家营养问题平台, 运行模式优于粮食安全委员会, 民间社会成员的参与更加积极 乌干达乌干达确立了 乌干达营养行动计划, 是一个多利益相关方平台, 由总理办公室负责协调, 参与部门包括政府 专业机构 民间社会和私营部门 ; 尽管如此, 政府与民间社会在粮食安全和营养方面的协作 / 合作似乎仍然非常有限 226. 粮安委与可持续发展高级别政策论坛建立了联系 高级别政治论坛对粮安委非常关注, 希望粮安委在可持续发展目标的主题后续行动和审查中发挥有力作用 高级别政治论坛将粮安委视作了解各国在粮食安全和营养领域实施 2030 年可持续发展议程 实际经验的有效渠道, 并认为粮安委的包容性跨部门政策工具可以成为各国实现可持续发展目标的有益工具 主要评价问题 2.4: 六项职能和架构中出现了哪些预期之外的成果和发展动态? 227. 对会外活动呼声日益高涨是一个预期之外的成果 会外活动的初衷是创造一个不受全会严格形式限制的开放对话空间, 让粮安委成员和参会者展示工作或发起倡议 2016 年, 会外活动数量达到了 2010 年以来前所未有的规模 会外活动呼声日益高涨, 参与人数也不断增加, 这种发展引发了关切, 人们担心全会反而会成为了配角, 似乎没有会外活动那么有吸引力 3.3 推广多利益相关方方法 228. 这部分讨论了粮安委的包容性及其运用的多利益相关方方法 评价小组评估了政策制定过程中各种立场和声音的参与程度 ; 如何应对性别平等和妇女赋权问题 ; 以及青年人 土著居民和边缘人群的利益在多大程度上被纳入了粮安委的工作 有 59

81 人希望将粮安委的多利益相关方方法推广到联合国系统的其他机构, 特别是在 2030 年可持续发展议程 的背景之下 ; 评价研究分析了平台有效运转的必要条件 主要评价问题 3.1: 多利益相关方平台在多大程度将不同的意见纳入了政策制定进程? 对不同声音的包容性 229. 改革要求粮安委 成为最具包容性的国际和政府间平台, 多数粮安委行动方认为粮安委独树一帜, 如果不是在全球层面上, 至少在联合国系统中是这样的 当前, 粮安委平台上汇聚的利益相关方范围远远广于做出决定推行改革时期的粮安委 利益相关方范围的扩大是因为粮安委通过粮食和营养安全高级别工作组直接或间接地有效包容了民间社会和私营部门, 以及其他联合国机构 非国家行动方的参与性质自改革前也有变化 一个非国家行动方表示 : 以前我们不能进 ( 粮农组织 ) 大楼, 后来我们可以进入大楼但不能进会议室 再后来我们进入了会议室但不能坐在谈判桌边 现在我们坐在谈判桌边, 可以直接与政府讨论我们的问题, 听听他们的想法 230. 能够坐在桌边并不意味着桌边的每个行动方都拥有平等权利, 可以平等影响政策讨论的结果 政策讨论的排斥性问题是系统性的或间接的 ; 也就是说, 尽管粮安委成员和参会者都坐在桌边, 但有效参与政策讨论仍面临着各种障碍 从粮安委来看, 语言或缺少口笔译服务无意中就会造成部分人无法参与政策讨论和谈判进程 民间社会机制和粮安委成员都多次提到这个问题 他们表示, 很多主要的粮安委文件没有译稿是个很大的挑战 ; 另外, 一旦口译员离开, 谈判完全用英语继续进行, 他们就会很被动 有人表示, 口译服务停止后, 不讲英文代表就会离席, 或不再参与讨论进程 不解决语言问题会削弱支撑改革的包容性原则 包容性本身不是目的, 而是要充分借鉴各种意见和经验来提出相关的政策建议 231. 间接性排斥也来自于参与粮安委谈判的代表能力不均 从粮安委成员来看, 坐在谈判桌前的各方地位平等, 但他们能力不均, 这就会影响到他们的参与程度 事实上, 多数发展中国家代表团人数较少, 往往不参与讨论, 如对于 多年工作计划 工作议题的排序, 因而也就错失了影响议题排序的机会 当然, 有些发达国家代表人数也很少, 但却积极参与了粮安委的工作, 这是因为他们非常重视粮安委工作 国内政府的能力和支持是一个重要因素, 而很多发展中国家在这方面面临局限 从访谈结果来看, 各方传达出清晰的讯息, 即粮食安全和营养问题是重中之重, 因为它涉及到消除贫困这个头号任物 出现这种情况可能是因为某些国家亟待解决的优先重点无法通过参与粮安委工作而得以解决 232. 受访者提出的关切是粮安委机制本身的包容程度有多高 在这方面, 很多人提到民间社会机制 私营部门机制和私营慈善基金会 粮安委成员对民间社会机制的批评是, 社会运动左右了民间社会机制 如前所述, 民间社会机制的架构涵盖了 60

82 改革文件 中列出的 11 类群体, 此外还在 17 个分区域设立了联络人 因此, 民间 社会机制涵盖了范围广泛的各类组织与各个区域, 每个区域和组织都有自己的复杂问题和优先重点 民间社会机制决定要在其协调委员会和咨询小组中给社会运动留出更多空间, 因为这些群体是受粮食不安全影响最大的, 也是最需要赋权的 另外, 民间社会机制也在努力应对小型民间社会组织和大型国际非政府组织因能力和资源差异而面临的不平衡问题 233. 在各个参与群体中, 民间社会机制优先考虑小农, 他们在民间社会机制协调委员会中拥有 4 个席位 ; 这是因为小农代表了全球饥饿人群的最大部分, 也生产出全球最多的粮食 随着城市化进程快速推进, 特别是在非洲大陆上, 脆弱消费者的比例不断提高 消费者协会也参加了协调委员会, 但似乎地位不及小农突出 这可能也反映出粮安委不是很重视消费者问题 234. 之前关于民间社会机制的部分讨论了民间社会机制分区域成员提出的关切, 即民间社会机制内部主要关注 11 个参与群体的立场, 分区域视角没有体现在粮安委政策进程中 民间社会机制面临着内部挑战, 要努力确保各分区域与参与群体联络人进行更好的协调, 确保分区域视角充分纳入粮安委政策进程 235. 从私营部门机制来看, 有人质疑私营部门机制被大企业垄断 私营部门机制的报告表示, 成员为代表大企业以及中小企业的大型国际协会 在参加粮安委第四十三届会议的私营部门机制代表团中, 大企业占到 31%, 中小企业占到 18% 参加粮安委全会会议要自付费用, 小企业可能不愿意因为参会而承担直接和机会成本 慈善基金会中没有不同立场, 因为在咨询小组中拥有席位的基金会没有广泛联系其他基金会 236. 从粮安委成员国来看, 政府立场主要代表的是农渔业, 以及外交 / 发展合作部门 而粮食安全和营养是一个宽泛的概念, 需要包括农业部门在内的多部门参与, 如水资源 环境 贸易和经济发展 卫生 教育 社会发展 劳动以及性别 评价小组在走访国家中发现, 很多部委并不清楚粮安委的存在, 如贸工部, 而这些部委在粮食生产和供应方面都发挥着重要作用 让所有这些 其他 部门都坐到全球层面的谈判桌前不太现实, 因而把在罗马开展的讨论和做出的决定传达给所有参与粮食安全和营养工作的部委非常重要 各国在国家层面上都已建立了运转顺畅的政府间架构, 这个架构可推动全球与国家层面的双向信息交流 主要评价问题 3.2: 性别和青年人视角, 以及土著居民和边缘人群在多大程度上纳入了整体工作 83? 83 基于初始阶段提出的问题, 评价对这几类人群给予了重点关注 61

83 性别平等和妇女赋权 237. 粮安委认可了性别平等和妇女赋权是实现所有人粮食安全和充足营养的基本原则 84 关于性别 粮食安全和营养的政策建议(2011) 为粮安委开展性别工作奠定了扎实的基础 粮安委批准了一整套有力的建议, 包括将性别视角纳入当前和未来 自愿准则 的监督机制, 包括 逐步实现充足食物权自愿准则 238. 粮安委的性别工作在 土地 渔业及森林权属负责任治理自愿准则 ( 自愿准则 ) 中有所体现 ; 此外, 粮农组织还制定了 男性和女性土地治理 技术指南作为补充, 重点关注性别平等的土地治理问题 在 农业和粮食系统负责任投资原则 ( 负责任农业投资 ) 中, 性别平等和妇女赋权是第三原则, 旨在确保农业和粮食系统的投资能够促进性别平等和妇女赋权 包含性别视角并引起广泛关注的其他重要出版物包括 长期危机背景下粮食安全和营养行动框架 ( 粮安委- 行动框架 ), 关于水资源推动粮食安全和营养的高专组报告和粮安委政策建议 ; 以及 可持续粮食系统中的粮食损失和浪费 239. 上述文件说明粮安委已将性别考量纳入了政策产品 在这方面, 常驻罗马机构的性别专家发挥了重要作用, 为粮安委提供了技术和政策专业知识 评估性别考量的纳入在多大程度上推动了性别平等和妇女赋权不在本次评价职责范围之内 2011 年关于性别 粮食安全和营养的政策建议 为各成员国提出了有力的建议, 但这些建议的实施情况没有监测, 因而具体的采纳程度不甚清楚 联合国关于实施行政首长协调委员会性别平等和妇女赋权全系统政策的全系统行动计划 (2012) 的推行旨在加强联合国系统内的性别主流化工作, 特别强调结果和问责 85 联合国关于实施行政首长协调委员会性别平等和妇女赋权全系统政策的全系统行动计划 是引导联合国系统各机构开展工作的顶层框架 这可能是粮安委未来工作需要考虑的一个方面 评价小组注意到, 粮安委第四十三届会议批准的 2016/2017 年多年工作计划 (30-31 段 ) 打算在下届粮安委全会上组织粮食安全和营养背景下的妇女赋权论坛 粮安委与常驻罗马机构在性别方面开展合作的典范是基于粮安委产品开发了多份材料和指南 目前, 粮农组织正在指导编写 小规模渔业性别平等实施指南 ( 小规模渔业指南 ), 目前正通过在线磋商进行修订 需要注意的是, 这些指南并非粮安委准则, 而是基于粮安委产品开发出的产品 241. 联合国妇女署参加了粮安委全会的会外活动, 执行主任作为嘉宾出席了粮安委第三十七届会议 ; 但联合国妇女署与粮安委并未建立持续稳定的工作关系, 最近 84 世界粮食安全委员会专家, 政策建议 : 性别, 粮食安全和营养 可见 : 85 联合国妇女署, 联合国关于实施行政首长协调委员会性别平等和妇女赋权全系统政策的全系统行动计划, 2012 年 9 月 可见 : 86 改善粮食安全和营养, 意大利罗马,2015 年 10 月 日, 年粮安委多年工作计划 可见 : 62

84 粮安委现任主席会见了妇女署执行主任 联合国妇女署的一项职能是支持成员国实施关于性别平等的全球标准, 支持妇女地位委员会等政府间机构制定政策 全球规范和标准 联合国妇女署在性别平等和妇女赋权领域可以成为粮农组织的宝贵伙伴 粮安委议程中的青年人 242. 青年人问题在粮安委的议程之上 认识到青年人作为下一代农业生产者的重要地位以及让青年参与决策的重要性, 粮安委开始探索开发青年技能的途径 相关举措包括整理关于旨在开发青年人应对粮食安全和营养问题能力的各项举措的案例研究 这些案例研究涵盖了全球层面, 以及非洲 亚太 欧洲 近东及拉美及加勒比区域的各个国家 ; 汇总了开发青年人在农业领域知识 技能和能力的不同方法, 包括从同伴学习到职业培训 案例研究列举了各种成功 挑战和经验教训, 旨在为更广泛的政策环境以及青年人政策和计划的设计提供参考 87 粮安委在第四十二届会议上还主办了 青年创意孵化器 特别活动, 让青年人有机会就如何解决粮食不安全状况和营养不良问题以及如何让他们参与政策进程提出自己的观点 243. 受访者指出, 青年人是人们需要更加关注或讨论的一个重要问题 这并不意味着粮安委未在工作中考虑青年人, 而是粮安委成员和利益相关方认为青年人问题非常重要, 认为这个问题不能被落在后面 评价报告中提及的青年人举措均为近期安排, 粮安委在后期可能要考虑安排青年人问题的后续活动 土著居民 年, 联大会议通过了 联合国土著民族权利宣言, 要求联合国系统各组织和专门机构以及其他政府间组织推动 宣言 的全面实现 245. 粮安委认识到将土著居民问题纳入工作进程的必要, 在某种程度上也在推进这项工作 如, 长期危机中保障粮食安全和营养行动框架 原则 4 就提出要特别考虑推动和保护受到长期危机影响或面临长期危机风险的土著人群 自愿准则 中有很长的篇幅讨论了土著居民以及采用习惯权属体系的其他人群的法律认可和权属权利分配问题 自愿准则 明确提出, 各国政府和非政府行动方 应承认, 土地 渔业及森林资源对于习惯权属体系下的土著人民及其它社区具有社会 文化 精神 经济 环境及政治价值 土著居民自由事先知情同意权利纳入了 农业和粮食系统负责任投资原则 ( 负责任农业投资 ), 尽管部分国家在谈判进程中对措施表示异议 自由事先知情同意权利保护人权, 建立在所有人拥有自决权利的基础之上 另外还有一些例证表明, 高专组也借鉴了土著知识系统, 将其作为各类工作主题的知识参考来源 87 粮安委, 开发青年人的知识 技能和才能, 进一步改善未来的粮食安全和营养 可见 : 88 土地 渔业及森林权属负责任治理自愿准则 ( 自愿准则 ),2012, 意大利罗马 ; 第三章, 对权属权利及义务的法律认定及分配, 第 段 63

85 粮安委已将土著居民问题纳入工作进程, 这一点有据可考 ; 但这些问题仍主要是民间社会机制倡导, 而非由粮安委整体推动 247. 评价小组在菲律宾的实地考察过程中观察到, 政府在农业改革进程中以 自愿准则 作为指导, 也在立法中考虑了土著居民的权利 巴拿马也通过了 自愿准则, 国家尊重土著居民的自治权利和土地权 其他边缘化群体 248. 残疾人因为贫困面对粮食不安全和营养不良问题非常脆弱, 而贫困往往是残疾的原因或结果 165 个国家批准了 联合国残疾人权利公约 (2008); 但在很多国家中, 发展计划往往会忽视残疾人的权利和具体需求 2030 年可持续发展议程 中包含了 7 项明确指向残疾人的具体目标, 而涉及脆弱人群的具体目标也涵盖残疾人 残疾人在 改革文件 中没有明确提及, 但在粮食安全定义和粮安委愿景中隐含了对残疾人的考虑 可持续发展目标不可分割, 残疾人的粮食安全问题也不容忽视 主要评价问题 3.3: 平台顺畅运行需要哪些必要的假设 因素和条件? 249. 评价的一个目标是整理多利益相关方合作的经验教训 评价小组分析了访谈获得的信息以及就各种多利益相关方平台和方法收集到的信息 89 分析揭示了多利益相关方平台顺畅运转需要具备的 7 个关键成功因素或条件 表 29 梳理了这些成功因素, 并以此为标准对粮安委进行了评估 表 29: 按照关键成功因素对粮安委当前状况开展的评估愿景及战略关键成功因素粮安委现状愿景须清晰明确 粮安委愿景包含多项内容, 要反复读上几遍才能理解 平台内部和外部各方必须清楚粮安委对希望实现的目标有明确阐述, 但关于如何实现粮安委希望实现的目标 目标却有很多分歧 外部各方不清楚粮安委想要实现哪些目标, 具体目标在未密切参与粮安委工作的外部各方看来并不明朗, 且外部各方也不能充分理解粮安委活动如何对粮食和营养领域的其他行动方形成补充并 / 或予以促进 目标应具体清晰, 不能语焉不详 粮安委的总体目标足够具体 ; 但三项成果却非常宽泛, 不接地气, 也不易测量 可在成果表述中纳入近期和中期成果来加以完善 选择关注度高的问题, 将人们聚拢粮安委选择了相关的粮食安全和营养议题, 吸引各方到谈判桌前 参加全体会议 会外活动吸引很多人参与 选择一个会真正产生影响的议题, 粮安委试图侧重一或两个主题, 但总是面临着增加议题而非安排很多影响平平的议题 的压力 89 Dodd, F., 多利益相关方伙伴关系 : 推动 2015 后发展议程, 就联合国系统内的各种多利益相关方方法开 展了有益的讨论 64

86 保持灵活性, 以便应对变化的粮安委不是一个灵活性很高的平台, 对环境变化响应环境 迟缓 灵活性有限是政府间机构的固有问题 价值观关键成功因素粮安委现状平台各参与方互尊互信 粮安委各方相互尊重, 遵守辩论和谈判规则 粮安委框架下部分机构内部和机构之间信任度低 合作与共识的精神 粮安委在决策进程中努力推进协商一致 各方同意将协商一致方法作为粮安委 开展工作 的途径 有些人对协商一致方法提出批评, 认为这种方法导致粮安委刻意迎合多数, 不去选择那些可能产生争议的议题 即便利益和视角不同, 所有粮安委平台的多数成员都希望粮安委顺利开展工作, 人均应朝一个方向努力 实现既定目标 ; 但就实现目标的途径却有各自的意见和视角 包容平台下设立的各个机构 粮安委努力实现包容, 但也面临着很多挑战 并非所有的文件和会议都会安排口笔译服务, 且资金状况不可预测, 这些都削弱了包容性 所有人平等表达意见 粮安委对咨询小组席位的分配是造成委员会内部关系紧张的一个原因, 有些参会人员认为他们在讨论桌上没有机会发出平等的声音 平等的声音有很多种解释 - 有些人认为是席位数量的平等, 而其他人则认为席位分配应向受粮食不安全问题影响最大的各方倾斜 自由表达意见, 无需恐惧或粮安委成员和参与方在平台会议上能够各抒己见 ; 但在保留 不同的小组会议中可能会有限制言论自由的做法 评价小组不清楚成员和参与方内部会议的情况 能力关键成功因素粮安委现状影响联合国议程的领导能力 影响联合国议程的责任似乎被推给了粮安委主席, 粮安委内部似乎没有对于影响联合国进程的集体责任感 各个层面都有平台的倡导者 各个层面 不同架构和机制对粮安委的倡导水平高低有别 目前, 民间社会机制在国家层面上积极倡导粮安委工作 在全球层面上, 成员国可以开展更多的倡导工作, 特别是在常驻罗马机构的领导机构中和在联合国的各个平台上 常驻罗马机构是在区域层面上倡导粮安委工作的最理想平台, 而在国家层面上也有更多可以共同开展的工作, 以便支持各国根据各自的国情调整粮安委产品, 并支持各国使用这些产品 有精干的秘书处为平台提供支持 粮安委秘书处的结构存在一些缺陷, 导致高级别职工能力运用不足 常驻罗马机构借调人员延迟到位以及供资的不可预测都影响了秘书处的工作成效 各成员必须有能力在平台上开展各自的工作, 并参与平台上的各个机制 粮安委各成员能力不均, 故能力稍弱 资源较少的成员在平台中参与有限 65

87 系统和程序 关键成功因素必须制定清晰明确的程序 程序灵活性 关键成功因素供资必须足以实现目标 供资必须可以预测 关键成功因素通过讯息宣传推动开展有意义的对话, 特别是在技术信息很多的情况下 粮安委现状粮安委要遵守粮农组织的 总规则, 其中包括粮安委自身的 议事规则 议事规则 较为宽泛, 没有具体要求, 给各方根据自己意图进行解读留出了口子 开放工作组和技术任务小组等附属机构和特设机构目前遵从的程序性准则没有文字记录, 各个工作流程遵守的规则也不尽相同 作为一家联合国政府间机构, 粮安委在程序方面灵活性有限 供资粮安委现状粮安委供资不足, 无法全面涵盖 多年工作计划 中为两年度安排的各项活动, 也未建立可持续的筹资模式 透明度可以帮助捐赠方了解他们所捐资金的潜在影响 粮安委供资不可预测, 依赖捐赠方为工作流程活动以及民间社会机制和高专组工作提供资金 常驻罗马机构职工借调的延误也影响了工作的开展 宣传沟通粮安委现状粮安委不能只关注全体会议, 要制定出可以实施的外延战略, 包括传播通俗易懂的信息, 确保最需要这些信息的各方能够消化理解 ( 即国家层面上 ) 250. 评估指出了粮安委的优势领域, 如各方互相尊重, 秉持合作与共识精神, 以及可在粮安委平台上自由表达观点 当然, 也有些领域是粮安委需要改善的 受访者就改进粮安委职能运行提出多项建议, 特别是在优先排序 供资以及交流与推广方面 附件 E 概述了这些意见 评估结果可作为规划改进粮安委职能运行的参考 4 结论及建议 4.1 结论 251. 本节介绍了评价的主要结论 ; 为明朗起见, 这些结论围绕主要评价问题展开 主要评价问题 1.1: 改革后粮安委在多大程度上加强了粮食安全和营养问题的全球协调? 252. 结论 1: 粮安委对加强粮食安全和营养问题的全球协调做出了一定的贡献, 建立了发挥全球协调作用的相关机制和进程 粮安委应对了职责范围之内的相关问题, 但由于缺少顶层战略, 却未能充分凸显并运用在粮食安全和营养方面的比较优势 改革文件 是改革后粮安委的基础文件, 但却不能作为战略文件指导行动 66

88 253. 粮安委是联合国系统内能够汇聚全球层面各类利益相关方提出准则和制定政 策建议的唯一平台, 在此过程中非政府行动方可作为平等的对话伙伴, 但最终决定除外 粮安委所有重要进程均有民间社会和私营部门的参与, 能够将高级别专家组报告提供的证据作为决策参考 因而, 粮安委在联合国系统中可谓别具一格, 但罗马总部之外的其他各方仍对粮安委知之甚少 密切参与相关工作的各方认为粮安委正在应对相关的粮食安全和营养问题 ; 但由于在国家层面上知晓度低, 粮安委在其工作的 最终受益人 眼中可能并不相关 254. 迄今为止, 粮安委应对了多类粮食安全和营养问题, 很多此类问题也被其他机构涉猎 这些工作主题相关且重要, 但粮安委并不总是很清楚在某些问题上要努力创造哪些增值 如, 粮安委并未充分阐述在推动全球营养工作方面的愿景和战略 粮安委对区域和国家层面上的工作协调贡献甚少, 因其自身也未说明此类协调工作应当如何开展 主要评价问题 1.2: 改革后粮安委在多大程度上改进了粮食安全和营养问题的政策趋同? 255. 结论 2: 粮安委开发出了可能会在多个国家和区域实施的政策产品, 对促进粮食安全和营养问题政策趋同做出了贡献 如政策趋同段落结论所述, 还要从政策趋同产品应用和实施的角度来把政策趋同作为一项成果来进行评估 粮安委在全球层面上就部分政策问题实现了趋同, 但尚未将这种趋同转化为趋同产品的广泛运用和实施 主要评价问题 1.3: 改革后粮安委在多大程度上强化了国家和区域层面的粮食安全行动? 256. 结论 3: 在粮安委框架下, 粮农组织 其他发展伙伴及民间社会就使用和实施 自愿准则 向各国提供了技术支持和建议, 推动了国家粮食安全和营养行动 粮安委在促进为各国和各区域提供支持及 / 或建议方面的角色尚不明朗, 各国由粮农组织和其他方面获得的支持并非是通过粮安委推动实现的 粮安委对各国实际需求知之不多, 也不了解区域和国家层面上现已建立的很多粮食安全和营养平台 此类信息对于粮安委推动国家和区域层面的支持与建议不可或缺 粮安委在通过 监督 自愿准则 主题活动促进问责方面表现平平 粮安委的 监督 职能并不明晰, 在监督粮安委的主要产品和政策建议方面进展迟缓 主要评价问题 2.1: 粮安委的六项职能 工作安排 管理制度及架构在多大程度上推动了成果的实现? 257. 结论 4: 粮安委行使自身职能, 自 2009 年改革后已收获了很多产出 ; 但工作成效和效率还可以进一步提升 ; 六项职能的发挥水平不一, 据实现全面高效有效运转还有一些缺口以及需要解决的问题 67

89 258. 作为全球层面开展协调的平台, 粮安委汇聚各类利益相关方就粮食安全和营养问题开展对话 ; 但至于这种对话是否强化了各利益相关方在国家层面上的协作行动, 现在下结论还为时过早 粮安委开发了一些政策趋同产品, 其中一项重要产品的使用已经有据可循 粮安委未能有效行使的职能包括 : 向各个国家和区域提供支持及建议 促进国家和区域层面的协调 促进落实问责和交流经验 259. 关于粮安委应如何行使这些职能还有很多分歧 在为各国和各区域提供支持及建议方面, 粮安委最多只能发挥促进作用 粮安委是政府间政策机构, 而非实施机构 由常驻罗马机构和联合国系统的其他机构为各国和各区域提供支持与建议更为合适 260. 就粮安委在推动问责 促进经验和最佳做法交流方面的职能来看, 粮安委迈出了漂亮的第一步, 即组织全球性会议分享经验和最佳做法 但关于粮安委应如何行使监督职能以及要监督什么, 粮安委内部仍有意见分野 粮安委既不能也不愿对数目繁多的政策建议和政策产品在国家层面的实施情况开展深入细致地监督 定期回顾和评价可能更加适当 261. 结论 5: 主席团 咨询小组和开放工作组在确定粮安委议程及其工作内容方面发挥关键性作用 咨询小组席位竞争激烈, 目的是确保所有利益相关方都能获得充分的代表, 但这种情况已经威胁到了咨询小组的工作成效 民间社会机制和私营部门机制在支持非政府相关方推进粮安委工作方面发挥了重要作用 两个机制均在争取必要 空间, 为所代表的组织发出声音 主席团 - 咨询小组联席会议是影响主席团乃至全会决策的平台 因此, 对于咨询小组席位的代表性和分配有所争议也就不足为奇了 262. 结论 6: 主席不仅要支持全体会议和主席团会议, 还要在其他方面发挥积极作用, 包括同纽约联合国总部 各区域会议进行沟通及互动, 以及应邀在罗马粮安委之外的其他会议上以及在其他国家做出发言 议事规则 规定主席职责不仅限于主持会议, 但对其他职能并未做出明确说明 主席在粮安委秘书处工作中扮演何种角色也不清楚 263. 结论 7: 总体而言, 粮安委成员及各利益相关方认为秘书处有效行使了职能, 特别是在组织一年一度的粮安委全体会议等大规模活动方面成效突出 ; 但常驻罗马机构缴费 ( 很多是以实物形式, 且对延误没有任何补偿 ) 的不确定性却让秘书处的稳定性和有效性面临严峻风险 粮安委秘书处的架构从一开始就没有详细规划, 在工作分配以及职工使用效率和效果方面均有很多问题 264. 结论 8: 高级别专家组编制的报告涵盖了各类粮食安全和营养问题 粮安委成员和各利益相关方总体认可高专组在提供科学建议 支持粮安委决策方面的重要性, 但高专组的潜力未得到充分发掘 高专组面临多重挑战, 包括没有充足的资源来推动工作开展 68

90 265. 结论 9: 多年工作计划 遵循了确定粮安委两年度优先重点的严格进程, 但 未能有效限制最终获批的优先重点数量 粮安委秘书处 高专组和民间社会机制供资和资源的不确定性给粮安委的工作成效和效率带来了不利影响 266. 结论 10: 粮安委在宣传和外延方面成效欠佳, 在国家层面上知晓度很低 民间社会机制和私营部门机制在其各自范围内推动粮安委工作, 提高各方对粮安委产品和决定的认识 沟通方面的问题主要是罗马各代表团与国家层面各部委之间沟通不畅, 也要看常驻罗马机构在多大程度上将粮安委政策成果纳入国家层面的计划和工作 主要评价问题 2.2: 各项战略 工具 产品和建议在多大程度上推动了成果的实现? 267. 结论 11: 粮安委几乎无法控制政策产品及建议的采用和实施情况, 但可以通过积极努力对此进行影响 若要各国有效运用粮安委的政策产品及建议, 就要为其提供战略和工具支持, 还要提供实际引导, 以便对粮安委产品做出因地制宜的调整 但这些活动的开发和部署不在粮安委职责范围之内, 需要常驻罗马机构 其他发展伙伴以及民间社会机制和私营部门机制制定开发采用实施粮安委政策产品和建议的策略及工具 自愿准则 便是此类策略和工具的一个典范 ; 但其他产品和建议尚未取得如此成绩 主要评价问题 2.3: 利益相关方平台 互动和架构在多大程度上推动了成果的实现? 268. 结论 12: 粮安委与全球层面的多个平台建立了联系, 但在区域和国家层面上却没有此种联系 即便是在全球层面上, 也有证据表明粮安委还是 固守罗马, 并未与其他的全球性机构开展充分互动 随着可持续发展高级别政治论坛表现出兴趣, 这种状况可能会有所改观 粮安委尚未与区域层面的利益相关方平台建立强有力的联系或运用这些平台的力量 评价发现, 不同区域以及走访国家中的很多平台都未与粮安委进行过实质性互动 主要评价问题 3.1: 多利益相关方平台在多大程度将不同的意见纳入了政策制定进程? 269. 结论 13: 改革后的粮安委较之改革前包容了更加多元的行动方, 特别是通过民间社会机制和私营部门机制 但在确保粮安委实现真正包容方面仍然面临挑战 口笔译服务提供不足, 特别是针对重要的谈判进程和文件, 以及粮安委成员和参会人员能力不均都对其参与粮安委进程造成了不利影响 民间社会机制和私营部门机制仍处在向包容性机制迈进的过程之中, 这些机制所代表的各种观点并不总能在咨询小组的讨论中得以体现 世界农民组织表达了强烈的情绪, 表示其成员组织认为民间社会机制及私营部门机制均未代表其发出声音, 呼吁 要创建一个自主空间, 让他们发出自己的声音 世界农民组织写给评价小组的通函,2017 年 4 月 69

91 主要评价问题 3.2: 性别和青年人视角, 以及土著居民和边缘人群在多大程度上纳入了整体工作 91? 270. 结论 14: 粮安委已将性别平等和妇女赋权纳入议程, 且青年人参与问题也比 过去获得了更多的关注 粮安委在工作中考虑了土著居民的利益, 但土著居民相关问题仍主要是由民间社会机制倡导, 而非由粮安委整体牵头 主要评价问题 3.3: 平台顺畅运行需要哪些必要的假设 因素和条件? 271. 结论 15: 粮安委可在推动实现可持续发展目标下各项具体目标方面成为合作与伙伴关系模型的典范 ; 但粮安委作为多利益相关方平台顺畅运转仍缺乏一些因素或条件 272. 成功的多利益相关方举措都有明确的目标和统一的主题, 能将各利益相关方汇聚起来, 共同解决问题 粮安委的工作涵盖了多个粮食和营养问题, 但却没有一个可将各利益相关方团结起来的突出主题 充足粮食权 是改革的一项驱动因素, 但除 2014 年召开的 10 年回顾活动和 2016 年召开的民间社会机制 - 挪威活动外, 粮安委开展的各项活动却很少直接以此为重点 273. 多利益相关方平台需要可预测的资源和稳定的核心团队 这两个条件在粮安委都不具备, 因此可持续性面临风险 行之有效的多利益相关方平台善于宣传愿景, 能够深入浅出地展现工作的技术方面 这个条件在粮安委也不具备 274. 利益相关方之间必须互尊互信 这个条件在粮安委还形成之中 人们并不是因为相互信任才走到一起 - 而是通过一起工作建立信任 各利益相关方必须能感受到他们可以平等表达意见, 且不同意见在粮安委中能够体现平等的价值 在这一方面, 粮安委及其各项机制仍然面临挑战 有些群体认为自己被排斥在外, 或他们的意见没有得当同等重视 4.2 建议 275. 评价小组提出了多项建议, 同时也指出粮安委已在着手应对评价中提出的部分问题 评价小组对所提建议安排了先后次序, 但也希望粮安委明白, 所有建议对于改进相关性 工作成效和效率来说都是必不可少的 战略框架 276. 建议 1 [ 参考 : 结论 1 和结论 2]: 粮安委应要求主席团以 2030 年可持续发展议程 为参考框架并参考高专组编写的重要及新出现问题文件, 牵头制定战略计划 / 框架, 为粮安委的中长期工作提供指导 相关进程由主席团牵头推进, 但同时也要确保进程的包容性, 能够容纳粮安委各成员和参会人员以及其他利益相关方的意见 应建立由技术任务小组支撑的开放工作组, 负责开发制定规划 / 框架 91 基于初始阶段提出的问题, 评价对这几类人群给予了重点关注 70

92 277. 评价小组不会建议粮安委建立某种特定的规划安排, 因为每个组织要根据自身职责确定最为适当的方法 联合国系统采纳了基于结果的规划方法, 建议粮安委也将基于结果方法的原则纳入框架 常驻罗马机构采用的方法也很值得借鉴 粮农组织确立了 10 年战略框架, 并在此框架下设立了 4 年中期计划以及 2 年工作计划和预算制度 农发基金建立了 10 年战略框架及 3 年中期计划制度, 粮食计划署则是制定了 5 年战略计划 278. 粮安委的规划时间至少应为 6 年, 能够涵盖 3 个两年度, 并应视需要审查和更新 战略计划 / 框架不会取代 多年工作计划, 而是确定 多年工作计划 编制的方向 多年工作计划 反映的是粮安委在 多年工作计划 时限内要实施的各项工作活动 279. 战略计划或框架应确立粮安委的愿景和总体目标, 以及数量有限的战略目标, 用以指引粮安委实现或推动实现总体目标 战略目标数量没有定数, 但最好不超过五个, 并要辅以明确阐述的具体目标以及想要达成的结果或成果 粮安委要考虑实现即期成果或结果的路径, 评价过程中提出的示意性计划逻辑可为此提供指引 制定战略计划 / 框架还会给粮安委创造机会, 具体说明 改革文件 中提出的六项职能以及行使这些职能的模式 图 1 以图形的方式介绍了战略计划 / 框架的示意性内容 图 1: 战略计划 / 框架的示意性内容 粮安委愿景总体目标 战略目标 1 战略目标 2 战略目标 3 粮安委价值与原则 跨领域主题 : 如性别平等结果或成果实施模式 280. 在开发制定战略计划 / 框架的过程中, 粮安委应参考高专组即将发布的 重要及新出现问题文件 以及其他全球行动方在粮食安全和营养领域的动向, 支持粮安委突出优势, 凸显自身增值 战略计划 / 框架要 脚踏实地 地扎根于实际 : 粮安委应了解各国粮食安全和营养优先重点, 以及当前和计划设立的各国家平台的情况 咨询小组 常驻罗马机构及世卫组织均可就国家优先重点和国家平台提供相关信息 71

93 281. 建议 2 [ 参考 : 结论 9]: 多年工作计划 架构和进程应予以修订 多年工作计划 应参考并契合战略框架 ; 另外, 多年工作计划 中的各项活动要与战略框架下的各项结果或成果建立明确的联系 粮安委正在评估编制 4 年期 多年工作计划 的可能性 粮安委在确保两年期固定预算方面尚面临困难, 将 多年工作计划 拓展为四年只能是形成一份很多活动无法落实供资的计划 而建立涵盖三个两年度的战略计划 / 框架则会给粮安委带来中期视角 282. 多年工作计划 应与预算编制进程挂钩, 以便缩小长期存在的供资缺口 粮安委在努力确保可持续供资的同时, 也应安排工作的优先次序, 简化工作流程, 并酌情对其他工作流程进行去重点处理 粮安委要在各工作流程的质量和数量方面达成平衡, 避免资源被过度摊薄 在粮安委全会进行报告的所有 多年工作计划 均应包含一份做出承诺的预算, 并对重点工作流程安排具体的预算分配 文件中要说明, 如无预算外供资, 就不能启动其他工作流程 283. 建议 3 [ 参考 : 结论 9]: 多年工作计划 中各项活动的执行能力取决于可持续的粮安委预算 主席团应采取以下措施确保粮安委获得可持续供资 : (i) 主席团亟待制定资源筹措战略, 同时辅以关于粮安委的简洁明朗的介绍, 用以吸引潜在供资伙伴 资源筹措战略应涵盖粮安委全体会议和各项工作流程 高专组及民间社会机制 (ii) 资金来源要实现多元化 应考虑私营基金会和私营部门, 前提是没有利益冲突 应拓展公共来源的捐赠方基础, 向自改革后尚未供资的粮安委成员国发出吁请 (iii) 常驻罗马机构应以谅解备忘录的形式将捐款模式正式确定下来 ; 也可与常驻罗马机构沟通, 请他们提高年度捐款额 资金增加的规模无法预测, 因为这取决于 多年工作计划 中的工作流程数量 (iv) 预算编制进程应提高透明度, 说明预算分配决定的达成方式 支出方面的透明度也同等重要 实际支出应实行会计核算, 但目前除高专组和民间社会机制外, 其他支出均未开展核算工作 (v) 应考虑在秘书处设立一个职位, 专门负责资源筹措 预算分析及支出报告 284. 建议 4 [ 参考 : 结论 5]: 主席团应审查咨询小组的构成和各项进程, 确保咨询小组能够有效行使职能 应要求当前两年度中连续三次缺席会议的咨询小组成员说明缺席原因, 以及是否愿意继续作为成员 可考虑为这些成员安排临时席位, 允许这些成员只参加讨论与其相关或关注议题的会议 另一个选择是为不常驻罗马的成员提供电话会议便利 285. 主席团应以尽职调查的方式对咨询小组席位申请进行评估 申请须辅以一份具体的建议书才能被考虑, 建议书中要说明以下内容 ( 但不限于此 ): 72

94 说明参会人员将如何推动实现粮安委目标以及将带来哪些增值 说明迄今为止在粮安委进程和其他机构中所做的贡献 来自被代表成员组织的决议 关于成员资格的经审计或可靠数据 治理安排 - 决策或指导架构的构成 参与咨询小组活动要如何获得供资 利益冲突声明 在其他政府间机构中的参与情况 286. 关于新机制或额外席位的请求应由主席团做出决定 主席团请评价小组就这些要求以及席位的当前分配情况提供见解 评价小组的意见如下 : (i) 私营部门机制要求与民间社会机制获得平等席位, 即不论民间社会机制有几个席位, 私营部门机制均应与其拥有数量相等的席位 在评价小组看来, 平等发出声音并不意味着席位数量上也要完全等同 民间社会机制目前拥有 4 个席位, 是为了优先听到历史上一直被边缘化的群体的声音 平均分配席位只会导致或加剧民间社会与私营部门在多利益相关方平台上的权力不对等, 进而削弱改革的原则 但粮食生产中也有很多小企业, 他们的声音也应当被听到, 因而应考虑给私营部门机制增加一个席位 (ii) 世界农民组织要求建立农民机制 ; 他们表示农民在民间社会机制中未被充分代表, 认为民间社会机制代表的是各种社会运动而非农民, 而私营部门机制代表的是农业企业, 也不是农民 评价小组对此并不认同, 因为两个机制中均有农民代表 评价小组注意到, 世界农民组织及其成员组织对此问题意见很大, 应请他们向主席团提交一份详细的建议书, 就第 285 段中提出的各个问题进行说明 (iii) 应考虑在咨询小组中为世卫组织安排一个席位, 因为世卫组织已展现了对粮安委的承诺和贡献 (iv) 应要求民间社会机制提供一份全面的建议书, 说明增加空间的必要 增设席位的理由中要说明民间社会机制的内部组织安排, 特别是如何改进与各分区域的沟通以及如何让各区域更好地参与进来 287. 建议 5 [ 参考 : 结论 1]: 粮安委全体会议是年内所有工作的最高决策机构, 主席团应确保全会成为一个活跃的平台, 能够就重点的粮食安全和营养问题开展对话 不应把会外活动视作全会的威胁, 而要以会外活动为契机, 提高粮安委在全会之外群体中的知名度 另外, 还可利用会外活动就无法进入全会议程的困难或有争议问题开展对话 288. 主席团应重新思考在全会召开之前提前很长时间进行谈判的近期做法 谈判进程与最终通过的政策建议同等重要, 因而这个进程应该尽可能地包容 尽管谈判 73

95 进程时间跨度很长, 但与不经意间将那些无法一年多次往返罗马的成员隔离在外的短期高效方法相比, 包容性进程从长期来看仍是更具效率的 粮安委可借鉴其他政府间会议的做法, 采取其他的方式, 如在部级代表出席全会并开展讨论之前召开官员层面上的会外活动和谈判 289. 建议 6 [ 参考 : 结论 5]: 主席团应合并职能相近的开放工作组, 减少开放工作组的数量 ; 另外还应盘清点完成全会交与任务且无需继续存在的开放工作组 主席团应考虑针对 多年工作计划 和预算编制设立开放工作组 在 全球战略框架 审查完成后应对 全球战略框架 开放工作组的状态进行评估, 因为根据历届全会决议更新 全球战略框架 并不需要一个正式的开放工作组 各开放工作组均应确定职责范围, 指导其行使职能 职责范围应简要说明开放工作组的目标, 在两年度内必须实现的结果 ; 另外, 若是政策相关的开放工作组, 还要设定该工作组终止职责的日期 职责范围中应包括主席 参与者以及支撑开放工作组的各技术任务小组的角色及职责 若两个以上开放工作组或多个政策工作流程存在交叉, 则应规定相关开放工作组的主席召开联席会议 290. 建议 7 [ 参考 : 结论 10 和结论 11]: 世界粮食安全委员会是联合国系统内的一个政府间委员会, 粮安委成员要确保粮安委履行各项职责 为此, 各成员可采取很多行动来改进粮安委的运行 : (i) 粮安委成员应审查粮安委与各国首都之间的信息互通情况, 填补存在的缺口, 确保粮安委产品和建议能够传达给相关部委 (ii) 粮安委成员应结合各自需要和优先重点, 在国内倡导使用和实施粮安委产品及建议 (iii) 粮安委成员应酌情为粮安委提供现金或实物支持 291. 建议 8 [ 参考 : 结论 6]: 粮安委和主席团应具体说明他们对于主席在主持全体会议和主席团 / 咨询小组会议之外的职能预期 说明中应包括希望主席在外延活动中实现哪些预期结果, 这些结果应在粮安委活动的规划和预算编制进程中纳入考虑 另外还要说明主席在粮安委秘书处中的角色, 以便剔除当前的 灰色 区域 这可能需要对秘书的职责范围进行评估和修订 主席 农业发展经济司司长及秘书应商定粮安委秘书处报告需要遵从的规范 292. 建议 9 [ 参考 : 结论 7]: 粮安委秘书处的架构应进行修订, 确保秘书处能够有效支持粮安委的工作, 也能高效地使用职工 所有职位的级别和职责范围应加以审查并视需要进行修订 常驻罗马机构要在合理的时间内填补借调职位的缺口, 确保粮安委秘书处各项业务持续开展 建议粮安委与常驻罗马机构就人员借调问题签订正式协议, 包括在与自身机构填补职位空缺时限相同的时间内填补借调职位缺口 293. 建议 10 [ 参考 : 结论 4]: 粮安委应建立一个总体框架, 说明自身在各类组合活动中的角色 使用同一个术语去描述多项互不相同又相互关联的职能, 这已经引起 74

96 了很多混淆 粮安委应按照 2030 年可持续发展议程 理顺各种术语和方法 建议粮安委采取以下方法来推动各个层面的问责和经验交流 : (i) 粮安委要跟踪并评估主要政策趋同产品及各政策工作流程中政策建议的实施进展 评估要定期开展, 并要对两年度内的评估工作制定时间表 (ii) 粮安委要召集特别活动, 分享经验和良好做法 定期评估收集到的情况可为这些活动提供素材 (iii) 各项政策 计划和规划的具体监督工作应由各国政府负责 粮安委应考虑每两年开展一次自愿调查, 了解粮安委产品和政策建议的使用和实施情况 (iv) 粮安委应视需要就其工作的主要方面委托开展独立评价 (v) 粮安委的决策和建议进程要加以监督并进行报告 粮安委秘书处应完善当前的决策进程和建议跟踪制度 这项制度至少要能够反映做出的决定 采取的行动, 以及行动偏离或中断的原因 294. 建议 11 [ 参考 : 结论 10]: 粮安委应确立原则, 说明粮安委工作的宣传沟通是粮安委所有成员和参会人员的职责, 由粮安委秘书处的宣传职能提供支持 应考虑让主席团成员推动在各自代表的区域开展外延活动 这种方法会将宣传和推广粮安委工作的责任扩大到区域层面 还要请非主席团成员在各自国家促进开展外延活动 粮安委秘书处可以编制信息简报的形式提供支持, 包括关于粮安委的标准化介绍资料 如有需要, 咨询小组成员也可在外延活动中使用这些信息简报 常驻罗马机构可在国家层面上推广和运用粮安委政策文件及建议方面发挥重要作用, 粮安委应通过主席团请常驻罗马机构加强宣传工作 295. 建议 12 [ 参考 : 结论 8]: 鼓励各成员国向国家层面的相关部委分发高专组报告 常驻罗马机构应在工作计划中考虑高专组的报告 296. 建议 13 [ 参考 : 结论 8]: 高专组指导委员会主席应与主席团和咨询小组进行互动, 让其知晓高专组的工作动态 这种以通报情况为目的的简要交流不会削弱高专组的独立性, 相反却会鼓励主席团和咨询小组成员推广高专组的工作 另外两个秘书处之间也应开展类似的讨论, 确保互相认可彼此的工作 297. 建议 14 [ 参考 : 结论 8]: 高专组指导委员会应认真对待受访者提出的关切, 以及对于项目专家征召过程产生的误解 为此要对当前征召专家的沟通流程进行审查, 确定改进方案 粮安委还应采取措施, 提高高专组报告对非技术性读者的可及性 75

97 附件 A: 概念说明 CFS/BurAG/2015/11/24/01b 对粮安委改革成效的评价 概念说明 于 2015 年 9 月由主席团批准通过 ; 本版本为修订版, 加入了一些微小的调整, 供了解情况 概念说明 简要介绍了粮安委成效评价相关的总体范围 时间表和主要职能 文中附载的版本反映了 2015 年 7 月主席团 - 咨询小组联席会议和 2015 年 9 月主席团会议提出的意见, 以及常驻罗马机构评价办公室提出的意见 概念说明 旨在为评价提供一个宽泛的总体说明, 是确立评价小组职权范围的基础 76