标题

Transcription

1 美国研究 AMERICANSTUDIESQUARTERLY 季刊暋第 23 卷 2009 年第 4 期暋 12 月 5 日出版 军事存在与无核化 : 美国朝核政策浅析 李开盛暋 (7) 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 樊吉社 (21) 奥巴马执政以来的中美关系 金灿荣暋刘世强 (39) 奥巴马政府的对台政策走向 李振广 (51) 迈向 准军事同盟暠 信暋强 (61) 美台安全合作的深化与升级 (1995~2008) 美国人口状况的发展变化及其影响 楚树龙暋方力维 (75) 艰难的政策抉择 袁暋征 (90) 论杜鲁门政府的巴勒斯坦政策 (1945~1948) 对美国平民党运动的再思考 原祖杰 (114) 〇书评 读 治理中国 有感 王缉思 (128) 在事故中重构美国法律 胡晓进 (132) 读 事故共和国 美国政治史研究的新趋向 蔡暋萌 (140) 读肖恩 威兰茨的 美国民主的兴起 〇学术动态 国际美国研究学会第四届世界大会综述 李期铿暋孙有中 (149) 正常化以来的中美关系暠研讨会综述 蔡翠红 (151) 东亚大国关系与热点问题暠国际研讨会综述 王成至 (153) 2009 年 美国研究 总目录 (157) 编后 (160)

2 AMERCIANSTUDIESQUARTERLY Volume23 暋 Number4 暋 Winter2009 HuangPing Editor HuGuocheng AsociateEditor Zhao Mei ManagingEditor LuNing EditorialAssistant WeiHongxia EditorialAssistant Liu Hui EditorialAssistant MeiRenyi EnglishPolisher LiHui EditorialTechnician QinQin Proofreader SeniorAdvisers ChenBaosen,WangJisi,ZiZhongyun EditorialBoard ChuShulong,DingXinghao,GuGuoliang,HeShunguo, JiHong,JinCanrong,LiDaokui,LiJianming,LiXiaogang,Liang Maoxin, MaoYushi,MeiRenyi,NiFeng,NiShixiong,QinYaqing,RenDonglai,RuanZongze, ShengNing,Tao Wenzhao,WangXi,WangYizhou,WangZihong,WuBaiyi, XuHui,YangJiemian,Yuan Ming,ZhangYuyan,ZhouQi,ZhuShida AERMICANSTUDIESQUARTERLYispublishedjointlybytheChineseAssociationforAmericanStudiesand theinstituteofamericanstudiesatthechineseacademyofsocialsciences.thecontentofthearticlesinthis journalshouldnotbeconstruedasreflectingtheviewsofeithertheassociationortheinstitute. MANUSCRIPTSSHOULDBESENT TO:AmericanStudiesQuarterlyattheInstituteofAmericanStudies, ChineseAcademyofSocialSciences(Addr.DongYuan,No.3ZhangZizhongRd.,Beijing100007,China). SUBSCRIPTIONS:Cal(8610) Fax:(8610) htp:// ISSN 暋 Copyright AmericanStudiesQuarterly PrintedinBeijing,China

3 AMERICANSTUDIESQUARTERLY Winter2009 Vol.23,No.4 ARTICLES MilitaryPresenceandDenuclearization:AnalysisofAmerica 狆 s KoreanNuclearPolicy LiKaisheng 暋 (7) ThedirectionoftheKoreannuclearissueafectstwoimportantinter 灢 estsoftheunitedstates.thefirstisthepreventionofnuclearprolif 灢 eration,especialythepreventionofnucleartechnologyand material fromfalingintothehandsofterrorists.thesecondisthe mainte 灢 nanceofu.s.forcesinsouth Koreasoastoavoidchalengestoits militarypresenceandstrategyineastasia.onthekoreannuclear issue,thereexistsakindoftensionbetweenthetwointerests.ares 灢 olutepursuitofdenuclearizationmayfinalyleadtotheterminationof thestate 灢 of 灢 warsituationonthepeninsulaandtherealizationofnor 灢 malizationofrelationsbetweentheunitedstatesand North Korea, whichwilposeaseriouschalengetothepositionofamericanforces in South Korea.Since both interests areimportant,the United States,whilemakingefortstodelinkthenuclearissuewiththeKo 灢 reanissue,triestomaintainasubtleandfragilebalanceonthegoalof itskoreannuclearpolicy. AmericanPolicytowardKorea:A Comparisonbetween thetwokoreannuclearcrises FanJishe 暋 (21) Withinthetwo8 灢 yeartermsofpresidentsclintonandbush,thecri 灢 sisofnuclearproliferation,causedbynorth Korea 狆 satempttode 灢 velopnuclearcapabilities,wentthroughtwostages.judgingfrom thecourseofdevelopmentofthekoreannuclearcrisis,thenegotia 灢 tionandconsultationaimedatdefusingthecrisis,andtheconse 灢 quencesaftereachstage,thehandlingoftheissuebytheclintonad 灢 ministrationwasrelativelysuccessful,whilethehandlingbythebush administrationwasafailure.afteryearsofdragging,thekoreannu 灢 clearcrisisremainsunsolved,andthecontentandextensionoftheis 灢 suehaveundergonesignificantchanges.thesuccessandfailureof U.S.policyindealingwiththetwocriseshaveprovidedexperiences andlessonsforfuturesolutionofthekoreannuclearcrisis.

4 4 Sino 灢 USRelationssinceObamaCameinto Power JinCanrongandLiuShiqiang 暋 (39) AgainstthebackgroundofAmericandomesticchangeofgovernment, thespreadofinternationalfinancialcrisis,andtheprotrudingofglob 灢 alchalenges,sino 灢 USrelationsmaintain,onthewhole,positiveand stabledevelopment.althoughfrictionsinfunctionalissueareashave neverstoppedandstrategictroublesbetweenthetwocountries may intensifyasaresultofthenarrowingofthepowergapbetweenchina andtheunitedstates,thecontradictionsandproblemsbetweenthem areundercontrolthankstothethickbasisofthecommoninterests, broadspaceforcooperation and compound dialogue mechanisms. Fluctuationwithinaframeworkofoveralstability wilbecomethe basicfeatureofsino 灢 USrelationsinthefuture.Obama 狆 sfirstvisitto ChinaredefinedthestrategicroleofUS 灢 Chinarelationsandofered reassuranceofamericanpolicy,thusopeningupanewstageforstra 灢 tegicmutualtrustandcoexistencethroughcooperationbetweenthe twocountries. TheOrientationoftheObamaAdministration 狆 s TaiwanPolicy LiZhenguang 暋 (51) ThebasictenoroftheObamaadministration 狆 spolicytowardtaiwan isthemaintenanceofstability.withthedeepeningofsino 灢 USstrate 灢 gicdialogueandcooperationandthepeacefuldevelopmentofrelations acrossthetaiwanstrait,theenvironmentfortheunitedstatespoli 灢 cytoward Taiwan hasundergonecertainchanges.againstsucha background,the Taiwan policy ofthe Obamaadministration wil movetowardfurtherenhancing US 灢 Taiwanrelationswhile maintai 灢 ningthepeacefuldevelopmentoftherelationsbetweenthetwosides ofthestrait. Movingtowarda Quasi 灢 MilitaryAliance 暠 :TheDeepening andupgradingofus 灢 TaiwanSecurityCooperation (1995~2008) XinQiang 暋 (61) SincethethirdTaiwanStraitcrisisof1995~1996,theUnitedStates initiatedandputintopracticeaseriesofpoliciesand measureswhich deepened US 灢 Taiwan mutualsecurityrelations.thesepoliciesand measuresincludetheassistanceoftaiwan 狆 smilitaryforcestosetup andimprovetheintegrated jointautomaticcommandsystem ofthe threeservicesofarmedforces, 暠 thepromotionofcooperation be 灢 tweentheunitedstatesand Taiwanoverhigh militarytechnology, thepromotionofcolection,conformityandsharingofinteligencein 灢

5 5 formationbetweenthetwoarmedforces,andtheparticipationinand guidanceoftaiwan 狆 smilitaryexercises.withtheconstantupgrading ofus 灢 Taiwan military software 暠 cooperationandthedeepeningof thedegreeof institutionalization, 暠 US 灢 Taiwansecurityrelationsare movingtowardthedangerousdirectionofa quasi 灢 militaryaliance. 暠 TheDemographicChangesintheUnitedStates andtheirimpact ChuShulongandFangLiwei 暋 (75) TheUnitedStatesistheonlydevelopedcountryintheworldwhose population witnessesarelatively high growthrate.this makesit possiblefortheunitedstatesto maintainthetrendofafairlyrapid growthinproductionandconsumptioninacomparativelylongperiod oftime.however,thelargenumberoflatinoimmigrantsandtheir descendants,whoarethemainstayofpopulationgrowth,havealow 灢 erlevelofeducationandapoorerlevelofenglish,thusforminga long 灢 term trend ofdegradation ofoveralpopulation quality.the degradationwilinevitablyafecttheglobalcompetitivenessofamer 灢 icanproductsandservices,thusleadingtothedownwardtrendofa 灢 mericannationalstrength,internationalpositionandinfluenceinthe firsthalfofthe21stcenturyandevenbeyond. A DificultChoice:OntheTrumanAdministration 狆 s PolicytowardPalestine(1945~1948) YuanZheng 暋 (90) ThroughtheanalysisoftheTrumanadministration 狆 spolicytoward PalestinefromthetimeoftheendofWW Itothetimepriortothe foundingofisrael,thearticleaimsatshowingtheimportantrole playedbytheunitedstatesonthepalestinianissue,thusdemonstra 灢 tinghowdomesticpoliticsintheusafectsitsforeignpolicy.inthe courseofpolicyformulation,thetrumanadministrationconstantly felintoadilemma.strongdomesticpressureurgedthetrumanad 灢 ministrationtosupportthefoundingofajewishstatewhileamerican interestinthe MiddleEastcaledforkeepingfriendlyrelationswith thearab world.thesituation became morecomplicatedafterthe outbreakofthecoldwar.aftermuchweighingandhesitation,tru 灢 man,takingdomesticpoliticalneedsasthepriority,camedownon thesideofsupportingzionism. A RevisitoftheAmericanPopulistMovement YuanZujie(114) ThepopulistmovementintheUSattheendofthe19thcenturywas a massprotest movementagainstbig banks,bigcorporationsand other monopolisticenterprisesandthe Federalgovernment which

6 6 shieldedthem.conflictingevaluationsofthemovementamonghisto 灢 rianshaveexistedsincethe1930s.thefocusofdivisionliesinhow toviewthemoralandeconomicdemandsofthe19th 灢 centuryameri 灢 canfarmersandtheculturalandsocialcontextthatproducedsuchde 灢 mands.inactuality,whatfacedtheagriculturalresidentswasnota fairmarketeconomy.landspeculationandprice monopolybrought hugelossestothefarmers.therefore,theyregardedthosebigenter 灢 priseswhichrepresentedsucheconomicbehavioras they 暠 inthea 灢 mericansociety,whileregardingthefarmersthemselvesas we. 暠 Thepurposeofsuchdivision wastoseekself 灢 protectionpoliticaly andeconomicaly. REVIEWS PrefacetotheChineseTranslationofKennethLieberthal 狆 s GoverningChina 敽 From RevolutionThrough Reform WangJisi (128) A ReviewofTheAccidentalRepublic 敽 Crippled Workingmen, DestituteWidows,andtheRemakingof AmericanLaw HuXiaojin(132) A ReviewofSean Wilentz 狆 stheriseofamerican Democracy 敽 JefersontoLincoln CaiMeng(140) ACADEMICACTIVITIES SummaryoftheFourth WorldCongressofthe InternationalAmericanStudies Association LiQikengandSunYouzhong(149) SummaryoftheSymposiumonSino 灢 USRelations sincenormalization CaiCuihong(151) SummaryoftheInternationalConferenceonRelationsbetween EastAsianPowersandtheHotIssues WangChengzhi(153) GeneralCatalogfor2009 暋 (157) Editor 狆 snote 暋 (160)

7 美国研究 2009 年第 4 期 军事存在与无核化 : 栙美国朝核政策浅析 李开盛暋暋暋 暡内容提要暢朝核问题的走向影响到美国的两项重大利益 : 一是防止核扩散, 特别是制止核技术与核材料流入恐怖主义分子手中 ; 二是维持其驻韩美军, 避免对其在东亚的军事存在和东亚战略构成冲击 在朝核问题上, 这两项利益之间存在着较大的张力, 如果坚决追求无核化最终很可能需要做到结束半岛战争状态 实现美朝关系正常化, 而这将给驻韩美军地位问题带来重大的挑战 鉴于这两项利益均十分重要, 美国在尽量把朝核问题与朝鲜问题脱钩的同时, 不得不在朝核政策目标上保持着一种微妙且脆弱的平衡 当朝核问题恶化时, 无核化目标便占据首位 当局势有所缓和时, 美国便延缓步伐, 避免问题的彻底解决从而危及驻韩美军的地位 自第一次朝核危机爆发至今, 对这两大利益的平衡考虑一直是美国政府制定朝核政策的出发点, 可以预计, 这一出发点仍将继续体现在今后美国的对朝政策之中 关键词 : 美国外交与军事朝核问题无核化军事存在 朝鲜和美国是朝核问题最主要的当事国, 两国的政策目标及其互动在很大程度上决定了朝核问题的走向 在国内外的文献中, 有一个因素很少被提及, 那就是美国对维持其在东亚特别是韩国军事存在的考虑对朝核问题决策的影响 笔者认为, 美国在东亚的军事存在与半岛无核化看似没有直接联系, 实则有着重大关联, 是美国在其朝核政策中虽未言明但必须考虑的因素 这是因为, 美国在东亚的军事存在是其东亚战略的基石, 其对朝政策必然要顾及这一战略考虑 而且, 朝核问题源于半岛上 栙 本文在写作过程中, 中国社会科学院世界经济与政治研究所薛力博士 国防大学战略教研部赵景芳博士 湖 南科技大学沈文辉博士及我的研究生胡贵生 叶泽俊等人提出了评论与意见, 在此谨致谢忱, 但文责当由本 人自负

8 8 美国研究 长期存在的冷战结构, 作为这种结构重要组成部分的驻韩美军自然很难与朝核问题的走向脱离开来 这种复杂的现实决定了美国的朝核政策必须考虑到两个方面 : 一是制止朝鲜拥有核武器 对外扩散核技术 核材料和核武器 ( 可以笼统称之为 无核化暠 ), 二是维持美国在东亚特别是朝鲜半岛的军事存在 与其他利益相比, 这两种目标对美国的朝核政策至关重要, 但彼此之间存在着内在的紧张关系 如何保持两种目标之间的平衡 尽可能地实现利益最大化, 是理解美国朝核政策的关键所在 一暋美国在朝核问题上的两大利益 无核化是美国朝核政策的公开目标, 而维持并巩固其在东亚特别是朝鲜半岛的军事存在则是其决策时的潜在考虑, 两者共同影响了美国的朝核政策 ( 一 ) 无核化美国把朝鲜归入绝不能拥有核武器的 无赖国家暠之列, 对其研发核武器问题保持了高度的警惕, 栙之所以如此, 主要有三个原因 : 一是朝鲜与其他所谓 无赖国家暠不同, 它是一个与美国在法律上处于战争状态 在事实上处于严重军事对峙的国家 如果朝鲜拥有核武器并且与美韩爆发冲突的话, 驻韩美军就得面临事实上的核武器威胁, 这将极大地改变美朝在半岛上的军事平衡 用美国前国防部长佩里的话说就是 : 朝鲜获得核武器及继续发展 测试 部署和出口远程导弹将削弱朝鲜半岛上遏制的相对稳定性 暠栚二是担心朝鲜拥有核武器会助长其他国家的拥有核武器的动机, 栛刺激东北亚地区的核军备竞赛 如果朝鲜最终拥有核武器, 美国就很难长久地说服日韩不发展核武器 这两个国家都有先进的核能工业与技术, 承认一个有核的朝鲜几乎肯定会刺激两国公众要拥有核武器的呼声 栜事实上, 当前在日本国内, 已有民间人士及政治家提出下列观点, 即如果美国对朝鲜过度纵容, 那么日本便应该拥有核武器, 也应该抑制来自朝鲜的导弹攻击 暠栞一个充满核武器的东亚将使整个东亚安全形势陷入十分脆弱的状态, 这对美国的东亚战略是不利的 最后其实也是美国最担心的, 那就是朝鲜可能向恐怖团体和其他国家, 特别是美国所不喜欢的国家扩散核技术 恐怖主义被美国认为是当前最现实的威胁, 如果核武器被恐怖组织所掌握, 对 栙栚栛栜栞 满海峰 : 解读与展望 : 美国应对朝核问题的政策选择, 当代韩国 2007 年冬季号, 第 9 页 WiliamJ.Perry,ReviewofUnitedStatesPolicyTowardNorthKorea 敽 FindingsandRecommendations, October12,1999,p.6. WiliamJ.Perry, InSearchofaNorthKoreaPolicy, 暠 TheWashingtonPost,October11,2006. CrisisGroupAsiaReport,NorthKorea 狆 snuclearand MisileProgram,No.168,June18,2009,p.4. 暡日暢秋山昌广 : 日美中安全对话的可能性, 载王缉思主编 : 中国国际战略评论 2009, 北京 世界知识出版社,2009 年版, 第 263 页

9 军事存在与无核化 : 美国朝核政策浅析 9 美国的打击将是灾难性的 美国中央情报局曾在阿富汗发现 基地暠组织试图获取包括核武器在内的大规模杀伤性武器的证据, 而朝鲜被认为是可能向 基地暠组织供应这一武器的国家 栙另外, 朝鲜与伊朗 缅甸 叙利亚等一贯与美国不睦的国家都有军事合作关系 据西方媒体的报道, 朝鲜与缅甸的核合作正在进行之中, 一个秘密的核反应堆可能在 2014 年就能投入运作 栚正因如此, 在朝核问题上美国一直宣称要求朝鲜实现 全面 可验证的无核化暠 另一方面, 考虑到朝鲜事实上的核技术进展及朝核问题的长期性, 美国也把相当一部分的政策重点放在如何防止朝鲜对外进行核扩散上面 2003 年 5 月, 美国总统布什在访问波兰时发起了旨在 在世界范围内阻止运输大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料暠的 防扩散安全倡议暠 2003 年 7 月, 防扩散安全倡议参加国在澳大利亚布里斯班举行会议, 朝鲜是被公开点名为 受到关切暠的扩散国之一 另外, 美国还一直在考虑如何应对万一朝鲜崩溃后的核失控的问题 据韩国联合通讯社报道, 美国和韩国最近草拟了一份朝鲜紧急事故应对计划, 包括如何应付现政府倒台 根据该计划, 美国将负责摧毁朝鲜的杀伤力武器, 包括核武器 ; 韩国则将在其他方面扮演主要的角色 栛 ( 二 ) 在东亚的军事存在海外军事存在是美国实施其全球战略的重要工具, 用美国自己的话说就是 : 维持相当规模的海外存在使得我们的双边和多边安全承诺既有形式, 也有内容, 从而促进地区安全, 预防权力真空与不稳定的出现 暠栜根据美国国防部公布的数字, 大约有 45% 的美国军队被派驻在美国本土以外的地方, 成为维护美国霸权的重要力量 栞冷战结束以后, 美国的战略重心渐从欧洲向东亚转移, 在欧亚的驻军数量也开始接近相等 栟当前, 美国在欧洲与亚太 ( 美国军事概念中的亚太一般指的是东亚与澳洲 ) 各保 栙栚栛栜栞 LarryA.Niksch,NorthKorea 狆 snuclear WeaponsProgram,CRSIssueBriefIB91141,Updated March 17,2003,pp.4~5. MordchalShualy, TheFutureNuclearPowersYouShouldBeWorriedAbout, 暠 ForeignPolicy,October 20,2009,htp:// be_worried_about 美韩制订计划, 应对朝鲜变故, 联合早报 2009 年 11 月 2 日,htp:// pages3/korea shtml TheWhiteHouse,ANationalSecurityStrategyforaNewCentury,October1998,p.26. 截止 2008 年 3 月 31 日, 美国在全球至少 39 个国家建有超过 820 个军事基地 ( 设施 ), 驻军总数达到 29 万 178 人 如果再把美国在伊拉克和阿富汗的部队算上, 则其海外驻军总数达到 51 万 6278 人 与之相比, 在美国自己领土上的军队人数为 108 万 3027 人, 其中美国本土为 88 万 3430 人, 其余的驻扎于夏威夷 阿 拉斯加 关岛和波多黎各 SeeU.S.DepartmentofDefense,ActiveDutyMilitaryPersonnelStrengthsby 栟 RegionalAreaandbyCountry,September19,2008. DavidS.Yost, TheFutureofU.S.OverseasPresence, 暠 JFQ,Summer1995,p.73.

10 10 美国研究 持约 10 万的驻军规模, 在亚太的 积极军事存在和与日本 韩国 澳大利亚 泰国和菲律宾的条约同盟关系暠被美国视为 扮演持续安全角色的基石暠栙 美国在东北亚 ( 日 韩 ) 的驻军是其在亚太军事存在的关键, 其驻军数量远远超过其他国家 在日本驻军最多, 达到 万人, 韩国则达到 万人 栚另需指出的是, 美国在东亚的军事存在还包括战区导弹防御系统 (TMD) 战区导弹防御系统是一个复杂的网络, 由设在各国 ( 地区 ) 的预警 探测 发射 储运等子系统组成, 成员国之间由此构成你中有我 我中有你, 相互依赖 互相制约的军事体系, 实际上是个军事同盟 栛在东亚, 美国的战区导弹防御系统设想主要是拉拢日本 韩国和中国台湾等建立一个多边防御网络 栜如果视美国的海外驻军为 矛暠的话, 那么战区导弹防御系统则是 盾暠, 它们的共同作用有利于美国更好地维护其绝对军事优势与全球霸权 二暋半岛无核化与美国的东北亚军事存在之间的关系 对美国来说, 朝核问题的麻烦之处在于, 无核化与军事存在这两大利益常常呈负相关关系, 常有鱼和熊掌不能兼得之虞 下面从两个方面进行分析 : ( 一 ) 半岛无核化对美国军事存在的影响按照朝鲜长久以来的要求, 只有它与美国签署和平协议 实现关系正常化, 才有可能彻底解决朝核问题 西方一直将此视为烟幕弹, 是朝鲜回避当前弃核义务耍的花招 但不能不承认的是, 朝鲜的要求也有其合理性 朝鲜战争结束至今, 各方仅仅签署停战协定, 一直没有实现法律上的和平, 半岛也仍然处于分裂状态, 这就是所谓的朝鲜问题 现在冷战结束已近 20 年, 有关签署和平协议 正式结束半岛战争状态的要求有其正当性 事实上, 尽管朝鲜不负责任的核计划是一个重要的负面因素, 但朝鲜问题的悬而未决才是导致朝核问题产生并僵持的真正根源 六方会谈主要局限于朝核问题而试图不触及整个朝鲜问题, 这只能是 头痛医头 脚痛医脚暠, 因此无法有效解决问题 在这种情况下, 只有通过终结半岛战争状态来实现半岛无核化, 才能最终实现朝核问题的彻底解决 栙 栚 栛 栜 TheWhiteHouse,ANationalSecurityStrategyforaNewCentury,October1998,p.41. U.S.DepartmentofDefense,ActiveDuty MilitaryPersonnelStrengthsbyRegionalAreaandbyCoun 灢 try,september19,2008.htp://siadapp.dmdc.osd.mil/personnel/military/history/hst0803 ṗdf 此 数字未包括海上驻军和未分区驻军, 如把这些部队算进来, 一般认为美国驻日 韩部队常年保持在 4.7 万和 3.7 万左右 张晓平 : 美国东亚 战区导弹防御系统暠计划评析, 解放军外国语学院学报 1999 年 7 月, 第 115 页 TheU.S.DepartmentofDefense,ReporttoCongresonTheaterMisileDefenseArchitectureOptionsfor theasia 灢 PacificRegion,May,1999.

11 军事存在与无核化 : 美国朝核政策浅析 11 但对美国来说, 终结战争状态和朝美关系正常化很可能导致一个对它很不利的后果, 那就是迫使其撤出驻韩美军 根据 朝鲜停战协定 规定, 拟议中的政治会议应该 协商从朝鲜撤退一切外国军队及和平解决朝鲜问题等问题 暠朝鲜方面也一直视美国驻军为半岛和平的 严重的障碍暠, 声称双边条约应该包括美军撤出韩国的条款 栙另外, 结束朝鲜半岛战争状态还可能为南北和解铺平道路, 届时朝鲜半岛增强的民族主义浪潮也可能对美国驻军形成强大压力 而从美国国内政治的角度看, 一旦 ( 来自朝鲜 ) 军事入侵的威胁消失, 许多党派便会对美国在统一或和解后的朝鲜半岛继续驻军提出质疑 暠栚一些美国学者还担心, 如果美军撤出朝鲜半岛, 将对驻日美军形成压力 栛这一切都指向一个美国不愿看到的结局 : 撤退其驻韩美军 当然, 美国也有可能通过其他手段继续驻军韩国, 如与朝鲜达成重大交易, 甚至是在韩国同意的情况下单方面地继续留驻 但这种可能性相对较小, 也容易导致东北亚局势出现更多的不确定因素, 这是目前仍深陷反恐与阿富汗战争的美国所不愿面对的 ( 二 ) 朝鲜不弃核对美国军事存在的影响如果朝鲜坚持不弃核, 确实对美国的安全战略与不扩散政策提出了挑战 但是, 朝鲜半岛的紧张形势对美国并非全无好处, 好处就是不但有利于减轻驻韩美军面临的压力, 而且为美韩同盟 日美同盟提供了继续存在的正当性, 有利于强化美国在东北亚的军事存在 冷战后的半岛局势有一个特征 : 当局势缓和时, 韩国国内反对美国继续驻军的民族主义声音就大, 而局势一旦紧张, 相关声音就小 例如, 上个世纪末, 韩国国内要求美国撤出驻军的声音一度越来越大, 一部分原因与美国驻韩军队不够规矩, 违背当地法律但却不受约束有关, 但另一部分原因则是韩国民众受到了朝鲜半岛南北双方关系改善的鼓舞, 认为美国在韩国的驻军成了影响南北双边关系改善的障碍 栜所以, 朝核问题对美国也是有积极作用的, 有了它, 美军就能 名正言顺暠地继续驻扎在东北亚, 并使得韩国同意推迟关于驻韩美军减少与重新部署的讨论 栞 栙 暡朝暢安铁刚编 : 朝鲜问题与驻南朝鲜美军 ( 蔡根洙 金吉寿译 ), 平壤 朝鲜外文出版社, 主体 92 年 (2003 年 ), 第 104 页 ;LarryA.Niksch,NorthKorea 狆 snuclearweaponsprogram,issuebriefforcongress,or 灢 栚栛栜栞 dercodeib9114,updated March17,2003,pp.1~2. 暡美暢扎勒米 哈利勒扎德等 : 美国与亚洲 : 美国新战略和兵力态势 ( 滕建群 林治远等译 ), 北京 新华出版社,2001 年版, 第 7 页 暡美暢詹姆斯 普尔兹斯塔普 : 中国 日本和美国, 参见暡美暢迈克尔 格林 帕特里克 克罗宁主编 : 美日联盟 : 过去 现在与将来 ( 华宏勋 孙苗伊 丁胜幸等译 ), 北京 新华出版社,2000 年版, 第 37 页 ; 暡美暢卡尔 哈塞尔登 : 朝鲜统一对美国东北亚军事存在的影响, 载 国际展望 2003 年 7 月第 70 页 樊吉社 : 美国在亚太地区军事部署的调整, 王缉思 倪峰 余万里主编 : 美国在东亚的作用 : 观点 政策及影响, 北京 时事出版社,2008 年版, 第 184~185 页 LeeSang 灢 hyun, Past,Present,andFutureoftheKorea 灢 U.S.Aliance, 暠 EastAsianReview,Vol.15, No.2,Summer2003,p.84.

12 12 美国研究 另外, 朝核问题的持续存在还为美国在东北亚部署战区导弹防御系统提供了最 好的借口 栙美国前国防部长佩里承认, 核扩散 将是加速我们国家导弹防御计划的 动力暠 栚 在东亚, 美国战区导弹防御系统的防御对象主要是两个 : 中国与朝鲜 考 虑到两者之间技术与能力上的差距, 中国实际上是美国的主要防范对象 但是, 鉴于 中国的大国地位, 直接以中国威胁为借口有破坏中美关系的风险, 而 朝鲜仍然存在 威胁暠就成为美国可以用来加速发展导弹防御系统 推进其全球战略的借口 栛 另 外, 朝核问题也是美国说服其东亚盟友参加战区导弹防御系统的最好理由 日本对参与战区导弹防御系统持积极态度, 首先是为此提供经费, 后来于 1998 年 8 月决定正式全面加入战区导弹防御系统 与之相比, 韩国的态度相对谨慎 特别是在金大中政府时期, 由于推行阳光政策, 韩国曾明确表示将不参加美 日拟部署的战区导弹 防御系统 栜 李明博上台后, 韩国对朝政策转向强硬, 明确表示要强化韩美同盟 美 国驻韩美军司令伯韦尔 贝尔则趁热打铁, 劝 韩国应该在不久的将来具备可以完全和美国的战区导弹防御系统相融合的自己的战区导弹防御系统 暠栞目前, 韩国军方计划在 2012 年前建立独立的 负责探测和拦截朝鲜导弹的作战指挥所 栟虽然该计划不在美国战区导弹防御系统范围之内, 但它是否以及如何 完全和美国的战区导弹防御系统相融合暠, 尤其值得关注 由于以上因素, 朝核问题的持续存在对美国来说实际上是好坏参半 如果仅就其军事存在与东北亚战略来说, 甚至还有积极意义 正如有学者所指出的, 朝鲜与美国的敌对关系和朝鲜与韩国的对峙状态初看起来对美国是个不利因素, 但实质上这种对立关系恰好是美国所希望得到的东北亚区域控制战略的一个必不可少的前提 暠栠或如一位外国学者所言, 在后冷战时代, 朝鲜是一个 有用的恶魔暠 栢 栙栚栛栜栞栟栠栢 GlynFord,North KoreaontheBrink 敽 StruggleforSurvival (Londonand Ann Arbor:PlutoPress, 2008),p.161. WiliamJ.Perry, InSearchofaNorthKoreaPolicy, 暠 TheWashingtonPost,October11,2006. 陈峰君 王传剑 : 亚太大国与朝鲜半岛, 北京 北京大学出版社,2002 年版, 第 6 页 张晓平 : 美国东亚 战区导弹防御系统暠计划评析, 解放军外国语学院学报 1999 年 7 月, 第 114 页 网易网站 : 驻韩美军司令称希望在韩国部署反导系统,htp://news.163.com/08/0314/03/ 46VD121J M.html 搜狐网 : 韩国构建立体反导体系, 主要针对朝鲜导弹威胁,htp://mil.news.sohu.com/ / n shtml 金强一 : 中美日东北亚战略框架之中的朝鲜半岛问题 : 朝鲜半岛问题与东北亚大国战略指向关联的研究, 东疆学刊 第 25 卷第 3 期,2008 年 7 月, 第 35 页 JohnFefer, U.S. 灢 NorthKoreaRelations, 暠 ForeignPolicyinFocus,Vol.4,No.15,May1999,p.1.

13 军事存在与无核化 : 美国朝核政策浅析 13 三暋危险的平衡游戏 : 美国朝核政策的几个原则 鉴于半岛无核化与美国在东北亚的军事存在这两种利益之间的复杂关系, 美国 在朝核问题上的决策常常陷于两难, 因为它无法轻易对两大利益目标做出取舍 无 核化涉及美国的安全, 特别是自九一一事件后, 核技术与所谓 危险政权暠和恐怖主义 的结合一直被美国政府视为最主要的威胁 栙 后者涉及美国的权力, 在东北亚的军 事存在是平衡中国崛起 通过保持东北亚地区均势进而维持其全球霸权的重要工具, 也是其东北亚战略的核心内容 在这种情况下, 对美国最有利的就是使朝核问题与朝鲜问题脱钩, 即不以美朝关系正常化和终结战争状态为朝核问题的谈判条件, 以避免触及可能的撤军问题, 这也正是美国应对六方会谈的基本方针 针对朝鲜要求通过终结战争状态和朝美两国关系正常化来解决朝核问题的主张, 美国的思路是以 安全加援助暠换 弃核暠, 而这种安全是不触及终结战争状态问题的安全, 是美国单方面的安全保障承诺, 就像 9 19 共同声明 中第 1 条规定的那样 : 美方确认, 美国在朝鲜半岛没有核武器, 无意以核武器或常规武器攻击或入侵朝鲜 暠对于朝美关系正常化, 美国则极力淡化, 而且实际上以朝鲜完全弃核为先决条件 应该说, 美国这一策略取得了较大的成功, 在六方会谈文件中, 核心内容都是以安全换弃核 至于朝美关系正常化, 9 19 共同声明 中的表述是 : 朝方和美方承诺, 相互尊重主权, 和平共存, 根据各自双边政策, 采取步骤实现关系正常化 暠 2 13 共同文件 的表述则是 : 朝方与美方将开始双边谈判, 旨在解决悬而未决的双边问题并向全面外交关系迈进 暠实际上, 这是将两国关系正常化目标置于遥远的将来, 并且使之仍然受制于 各自双边政策暠 至于终结半岛战争状态问题, 相关文件根本未置一词, 仅仅提及 直接有关方将另行谈判建立朝鲜半岛永久和平机制暠 如果从六方会谈文件来看, 美国的策略是成功的, 因为这些成果基本上反映了美国的意愿 但如果从朝核问题现状来看, 美国的策略是失败的, 因为这些成果未能有效解决朝核问题, 反而使朝鲜在拥有核武器的道路上越走越远 事实上, 美国自己也意识到, 要把两个问题完全脱钩是不可能的 在两大利益目标不可避免地纠缠在一起的时候, 美国所能够做的就是尽力维持两者之间的脆弱平衡, 避免让一个利益目标对对方造成重大损害 根据朝核危机爆发以来的情况, 可将 栙 TheWhiteHouse,TheNationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesof America,September2002; Obama 灢 BidenForeignPolicyAgenda, 暠 January21,2009,htp:// 灢 abiden_foreign_policy_agenda_january_2009.html

14 14 美国研究 美国这种平衡政策的特征归结如下 : ( 一 ) 努力防止朝鲜突破核门槛如果把美国朝核政策选择比作一个光谱的话, 制止朝鲜拥有核武器就是这个光谱的一个极限端 因此, 每次朝鲜核计划有重大进展的时候, 也是美国最紧张的时候, 为了避免朝鲜走向最终拥有核武器, 美国总是软硬兼施, 千方百计把朝鲜从拥有核武器的道路拉回来 如上个世纪 90 年代初第一次朝核危机爆发后, 美国一方面推动联合国安理会对朝鲜进行制裁, 另一方面派出美国前总统卡特作为特使前往平壤斡旋, 最终与朝鲜签署了 朝美核框架协议 在第二次核危机中, 一度表示要先发制人 甚至把朝鲜列为核打击目标的美国也不得不最终放弃对朝鲜的强硬态度, 最终达成了 2005 年 9 19 共同声明, 表示无意以核武器或常规武器攻击或入侵朝鲜 为了促使朝鲜放弃或中止核计划, 美国还多次从不与朝鲜进行双边谈判的立场上后退 如在 1998 年导弹危机后, 美朝代表于 1999 年 9 月 7 日在柏林举行会谈并达成协议 ; 朝鲜第一次核试验后, 美朝代表于 2007 年 1 月 16 至 18 日再次在柏林会晤 当前, 为了应对朝鲜第二次核试验引发的危机, 美国不得不再次同意与朝鲜进行双边会谈 ( 二 ) 拖延执行相关决议, 避免朝核问题的彻底解决与危机升级时美国的积极态度相反, 一旦问题降温, 美国的态度也随之冷淡 例如, 美国对执行 1994 年 框架协议 就采取了 半心半意暠的敷衍态度, 在实施协议时节外生枝, 并自 1997 年起就推迟供应重油 栙第二次朝核危机中美国的表现亦如此 首先, 小布什的对朝敌视行为对危机的再次爆发负有重要责任, 因为他不但中断与朝鲜的对话与接触, 还将朝鲜与伊朗 伊拉克一起列入美国可以先发制人进行打击的 邪恶轴心暠, 从而迫使朝鲜主动提出核问题 另外, 在 2005 年达成关键的 9 19 共同声明 后, 美国也没有真心履行这一被它自己承认是 双赢暠的协议 在同年底举行的第五轮六方会谈第一阶段会议中, 美国要求朝鲜先弃核, 然后再讨论提供轻水反应堆问题 同时, 美国指控朝鲜印制美元伪钞及从事其他非法金融活动, 再次对朝鲜实施经济制裁 这在很大程度上直接促使朝鲜于 2006 年 10 月 9 日贸然实施核实验, 原有成果因此化为乌有 一个值得注意的情况是, 从克林顿 小布什两届政府的情况来看, 在任期前期, 美国总统一般对履行协议施加严格条件, 不愿意采取主动 到了任期届满时, 态度又有所调整, 对朝鲜履行协议采取较宽容态度 这主要是因为美国 栙 JohnFefer, U.S. 灢 NorthKoreaRelations, 暠 ForeignPolicyinFocus,Vol.4,No.15,May1999,p.2; GlynFord,NorthKoreaontheBrink 敽 StruggleforSurvival,LondonandAnnArbor:PlutoPress,2008, Chapter6,7; 李楠 : 美国与朝核危机, 王缉思 倪峰 余万里主编 : 美国在东亚的作用 : 观点 政策及影响, 北京 时事出版社,2008 年版, 第 211 页 ; 高连福 : 美国对朝鲜半岛的政策, 当代亚太 2000 年第 3 期, 第 21 页

15 军事存在与无核化 : 美国朝核政策浅析 15 总统想留下外交业绩, 至少是不愿给后人留下一个制造危机的总统形象 但是, 这种宽容并不会导致美国采取根本性的政策改变 等到下届政府上台, 美国的对朝政策又一如过去了 ( 三 ) 利用各种机会强化美国的军事存在在美国朝核政策中, 维持其驻韩美军的既有地位是另一个不容突破的极限端 1995 年 2 月 美国东亚与太平洋地区安全战略 报告中强调 : 即使在朝鲜的威胁解除以后, 美国也打算为地区安全起见, 同韩国保持强有力的防务联盟 暠栙因此, 即使是朝核问题有所缓和时, 美国也是加强而非削弱其军事存在 例如,1994 年 框架协议 签订以后, 美国一直在强化它 ( 在该地区 ) 自身的军力及与盟国联合作战的计划和程序 暠栚 2000 年朝韩首脑峰会后, 半岛上要求美国撤军的呼声进一步高涨 栛时任美国国务卿的奥尔布赖特急忙赶到汉城协调对策, 并放话说美国军队仍将无限期地驻守在韩国 国防部长威廉 科恩在接受电视记者采访时说得更具体 : 我们不应该考虑在可预见的未来从韩国撤军 我们的部队应该留在那里, 即使朝韩统一或者建立某种联邦 联盟或其他什么可能的政治安排 暠栜可见, 美国的政策均以不危及其军事存在为底线 美国这种强化军事存在的行为无助于朝核问题的解决, 在许多时候反而进一步强化了朝鲜的疑虑, 部分促成了危机的升级 而一旦危机升级, 美国又往往利用危机反过来作为进一步强化其军事存在的理由 例如,1998 年 8 月 31 日, 朝鲜发射了越过日本上空的 大埔洞 -1 暠导弹 ( 朝鲜宣称它发射的是 光明星 -1 暠人造卫星 ), 半岛局势再度紧张 美国利用紧张局势大做文章 1999 年 1 月, 美国国会通过 国家导弹防御法案, 把 只要在技术上有可能暠就部署国家导弹防御系统确认为国家政策 栞同月 20 日, 美国国防部长科恩宣布, 美国将加速发展国家导弹防御系统和战区导弹防御系统, 以有效防止 无赖国家暠或 胡作非为国家暠对美国的 非对称攻击暠 ( 四 ) 尽可能地依赖六方会谈, 回避朝鲜的压力为了回避朝鲜以关系正常化为解决朝核问题前提的压力, 美国更愿意通过多边 栙栚栛栜栞 TheU.S.DepartmentofDefense,UnitedStatesSecurityStrategyfortheEastAsia 灢 PacificRegion,Feb 灢 ruary1995; 转引自王传剑 : 从 双重遏制暠到 双重规制暠 : 战后美韩军事同盟的历史考察, 美国研究 2002 年第 2 期, 第 40 页 WiliamJ.Perry,ReviewofUnitedStatesPolicyTowardNorthKorea 敽 FindingsandRecommendations, October12,1999,p.3. Larry M.Wortzel, PlanningfortheFuture:TheRoleofU.S.ForcesinNortheastAsianSecurity, 暠 The HeritageFoundationBackgrounder,No.1388,July26,2000,p.1. 高连福 : 美国改变了对朝鲜半岛的政策吗?, 当代亚太 2000 年第 10 期, 第 15 页 R.JefreySmith, MissileDefense 狆 sshelvingreflected Military 狆 sconcerns, 暠 TheWashingtonPost,Sep 灢 tember21,2009.

16 16 美国研究 会谈而不是双边会谈应对朝核问题, 因为朝鲜的核计划与其他各方的利益均背道而驰, 多边会谈有利于美国争取多数, 对朝鲜施加压力, 按美国思路解决问题 因此, 除非如上所述已到了非通过双边谈判不能遏制朝鲜拥有核武器的时候, 美国总是期待中国发挥更大作用, 主张通过六方会谈解决问题 自 2003 年 8 月 27 日开始至今, 美 朝 韩 日 俄罗斯和中国共进行了 6 轮六方会谈, 先后达成了 9 19 共同声明 和 2 13 共同文件, 为朝核问题的解决做出了重要贡献 但随着时间的推移, 一个问题越来越明显地暴露出来, 即美国对六方会谈的态度主要是利用, 但是回避在这个框架中应承担的责任 正如前述, 在危机升级时美国极力主张通过包括六方会谈在内的各种形式对朝鲜施加压力 缓解危机 但一旦形势缓和, 美国对履行协议规定的相应义务就并不积极了 这种情况与朝鲜的挑衅行为一起, 成为阻碍六方会谈发挥有效作用的重要因素 总体来看, 美国的政策目标摇摆于 无核化暠与 军事存在暠两个极限端之间, 保持一种动态的脆弱平衡 有人批评美国政策缺乏一致性, 栙其实是未能看到美国对朝目标的矛盾性及其动态变化 事实上, 自朝核问题爆发以来, 尽管美国政府已换届数次, 但其政策基本上保持了一贯性, 即寻求半岛无核化与保持其军事存在之间的平衡, 尽可能实现美国的利益最大化 但是, 由于两大利益目标之间的内在紧张关系, 这种平衡是脆弱的, 正所谓 按下葫芦浮起瓢暠 但应该承认, 在朝核问题与朝鲜问题难以分解这一事实面前, 迄今为止美国在朝核问题上的平衡政策仍是较为成功的 但是, 美国利益与东北亚地区的整体利益并不完全一致 不少学者也意识到, 美国的朝核政策目标在于 控制朝鲜半岛的局势, 使之保持适度的紧张状态暠, 不统 不乱 不和暠的现状对美国最为有利 栚但其结果是使东北亚地区安全形势长期陷于一种脆弱的紧张状态, 对东北亚各国的自身发展与地区合作也有长期的不利影响 四暋美国未来的朝核政策走向 奥巴马上台后, 在国内外政策方面都有许多新的提法, 但在朝核政策方面与以前历届美国政府并无实质区别 如前所述, 布什政府后期也像克林顿政府后期一样, 为了在外交政策方面留下成就, 对朝核问题采取了较积极的态度 在履行六方会谈协议的过程中, 他也一改以前 栙 栚 CrisisGroupAsiaReport,NorthKorea 敽 GetingBacktoTalks,No.169,June18,2009,pp.7~8. 金强一 : 中美日东北亚战略框架之中的朝鲜半岛问题 : 朝鲜半岛问题与东北亚大国战略指向关联的研究, 东疆学刊 第 25 卷第 3 期,2008 年 7 月, 第 32 页 ; 李成亚 : 冷战后美国对朝鲜半岛安全政策, 世界经济与政治论坛 2003 年第 5 期, 第 68 页

17 军事存在与无核化 : 美国朝核政策浅析 17 对朝鲜的挑剔, 表现出某种程度的宽容 因此, 总的来看, 在奥巴马上台前, 朝核问题各方在履行六方会谈相关协议方面是基本顺利的, 特别是 朝美在核验证等问题上已经达成妥协, 从而标志着以朝鲜弃核为目标的六方会谈已经取得重大进展 暠栙实事求是地讲, 此时朝鲜对美国新政府也有所期待, 准备与其进行合作 2009 年 1 月末, 金正日在会见中共中央对外联络部部长王家瑞时表示朝鲜致力于半岛无核化, 希望与有关各方和平共处, 不断推进六方会谈进程 2009 年 2 月, 新任国务卿希拉里 克林顿开始访问东亚, 在她行前朝鲜二号人物金永南在一次讲话中释放出善意, 表示愿意 和对朝鲜友好的国家发展关系暠 但是, 尽管有这些信号, 奥巴马自己在竞选时也曾表示要与朝鲜直接对话, 但他上任后却实际上采取了冷处理态度 这一方面是由于奥巴马政府在国内忙于应付金融危机 在国际上则以阿富汗战争为重点, 另一方面也是他沿用以前历届政府的惯用做法, 在上任初对升温中的朝美关系踩刹车 除了冷处理之外, 美国对朝政策的实际立场也有所后退 希拉里在访问东亚之前的讲话表示愿意和朝鲜实现双边关系正常化, 以和平协议代替停战协定, 但前提是朝鲜 完全而且可验证地放弃核武器计划暠 ( 这一立场她后来自己多次强调 ) 但美朝双方经过多年博弈, 美国此时特意强调弃核作为前提只会削弱而不会取得朝鲜的信任, 特别是希拉里公开把美朝关系与朝韩关系捆绑在一起, 而当时韩国李明博政府对朝持强硬态度, 从而引起朝鲜对美国意图的疑虑 结果, 就在希拉里结束东亚之行的第三天, 朝鲜公开宣布了发射科学试验卫星的计划, 以进行进一步的试探 而奥巴马政府对此反应强硬, 力图进行空中拦截并发出要对朝鲜进行制裁的一系列狠话, 最终刺激朝鲜采取 以超强对强硬暠的做法 栚到 2009 年 5 月, 朝鲜的国家媒体开始把奥巴马政府描述为 以一种更加狡猾的方式暠继续其前任的 敌视政策暠 栛其后, 朝鲜宣布成功实施了第二次核试验, 危机因此再次升级 面对朝鲜在拥有核武器的道路上的这一突破, 美国不得不调整相关政策, 把重心放到通过软硬兼施迫使朝鲜回到无核化的道路上来 一方面, 美国表示绝不接受朝鲜成为一个核武器国家, 并推动联合国加强对朝鲜的制裁, 避免其扩散核技术与导弹技术, 以及向日本和韩国提供核保护伞, 强化部署在夏威夷的导弹防御系统 另一方面, 美国也不得不软化态度, 从派出 栙 栚 栛 魏志江 谢洋 : 论朝鲜弃核和美国奥巴马政权上台后中国对朝核问题的政策选择, 当代韩国 2008 年冬季号, 第 18 页 韦弦 : 奥巴马需要认真解读朝鲜, 联合早报 2009 年 4 月 25 日,htp:// 灢 a/pages3/korea shtml U.S.WrongPolicyTowardDPRK Rebuted 暠,KCNA,May7,2009; SpokesmanforDPRK Foreign MinistryBlastsU.S.InvariableHostilePolicyTowardsIt 暠,KCNA,May8,2009; U.S.MovestoWork OutNewStrategyTowardsDPRK UnderFire 暠,KCNA May19,2009. 转引自 CrisisGroupAsiaReport, NorthKorea 狆 snuclearand MisileProgram,No.168,June18,2009,p.5.

18 18 美国研究 克林顿赴朝接回女记者, 到同意进行双边会谈, 其目的只有一个, 即不让朝鲜丧失对 通过会谈解决问题的信心, 避免其在拥有核武器的道路上越走越远 以上情况表明, 美国的朝核政策仍然是一贯的 尽管目前朝鲜在核进程上又进 了一步, 但美国所面临的基本情势没有发生大的改变, 因此其政策虽有调整, 但不会 大幅度改变美国对朝核问题的基本政策原则 所以, 我们可以对奥巴马政府未来一 段时间的对朝政策做出如下估计 : ( 一 ) 在坚持朝鲜弃核这一目标的同时, 把制止朝鲜核扩散问题置于突出位置 无核化这一目标至关重要, 美国不会轻易放弃 2009 年 11 月 6 日, 美国国家安 全委员会亚洲事务高级主管杰弗里 巴德在谈及美朝会谈时说, 美国希望朝鲜永久 停止核项目, 而非再次暂时关闭位于宁边的核设施 栙但是, 考虑到要实现朝鲜弃核 肯定是一个长期过程, 以及美国继续深陷阿富汗这一战略重心 无法倾全力达到这一 目标, 美国目前可能会将制止朝鲜对外扩散核技术作为更为现实的目标 另外, 对美 国来说, 如果朝鲜向缅甸等其他与美国不睦的国家甚至是恐怖团体扩散核技术, 将会 给美国的安全与外交制造更多的问题, 必须尽力加以防止 所以, 在朝鲜第二次核试 验之后, 美国就极力推动联合国安理会通过 1718 号决议, 对朝鲜实施制裁, 避免其出 口导弹和核技术 除了 1718 号决议以外, 防扩散安全倡议也是美国能够利用的一大 工具 目前, 韩国政府已经决定全面加入美国发起的 防扩散安全倡议暠, 将 以更大 力度参与防止大规模杀伤性武器扩散暠, 将在自己的领海和领空对 存在运输大规模 杀伤性武器嫌疑的船只和航空器暠进行检查 对朝鲜船只与飞机无需经过其领海领 空的韩国来说, 这一决定的象征意义大于实际意义, 但这一做法对美国的防扩散安全 倡议是一大支持 ( 二 ) 继续依赖六方会谈框架处理朝核问题 对美国来说, 继续依靠六方会谈不但适合它目前分身乏术的战略困境, 而且也仍 然是最符合其利益的选择 因此, 在朝鲜一度宣称六方会谈已死的情况下, 美国仍然 坚持通过六方会谈解决朝核问题 通过中国的努力, 朝鲜领导人已于今年 10 月向温 总理承诺致力于实现半岛无核化目标, 愿视朝美会谈情况, 进行包括六方会谈在内的 多边会谈 以此为基础, 美国接受了朝鲜进行双边会谈的要求, 但仍然坚持以以前六 栙新华网 : 美为与朝双边会谈 开条件暠,2009 年 11 月 8 日,htp://news.xinhuanet.com/world/2009 灢 11/ 08/content_ htm

19 军事存在与无核化 : 美国朝核政策浅析 19 方会谈达成的协议为基础, 强调其目的是使朝鲜弃核和恢复六方会谈 栙因此, 美国不可能与朝鲜在双边会谈中进行全面而详细的谈判, 因为这样不利于它在多数优势下达成有利于己的 有执行力的协议 所以, 尽管美国已派出特使博斯沃思访朝, 但其代表团人数及日程都非常有限 美国的逻辑是, 在双边会谈与朝鲜达成某种原则性的协议, 然后转到六方会谈进行更加具体的谈判, 双边会谈只是重新启动六方会谈的一个过渡而已 目前, 美国特使博斯沃思的朝鲜之行已经结束 博斯沃思在从平壤回到首尔后指出, 他与朝鲜官员举行的一系列会谈 非常有益暠, 双方就重启朝鲜半岛核问题六方会谈和履行 9 19 共同声明 达成了共识, 但朝鲜将何时 如何重返六方会谈尚不清楚 栚可见, 美国特使此次访问的成果有限, 但其成功之处在于把谈判议题限定在恢复六方会谈的框架之内 至于朝鲜, 它当然更愿意在双边谈判中解决所有问题 但它也意识到, 要达到这个目的是不可能的, 因为不但美国坚持进行六方会谈, 其他各国都希望继续进行六方会谈 朝鲜在找不到更好方式的情况下, 又在双边会谈中得到美国的某种承诺, 也很有可能借梯下树, 通过双边会谈回到六方会谈中来 当然, 这需要一个过程, 不是一次双边接触就能够解决得了的 ( 三 ) 尽量淡化关系正常化与和平条约问题与美国的关切相反, 朝鲜更愿意与美国谈判缔结和平条约与关系正常化问题 2009 年 11 月 10 日, 就在美国宣布将派遣代表访朝的同一天及奥巴马即将访问东亚前夕, 朝韩在西部海域发生短暂海战 许多观察家认为, 这实际上是朝鲜在提醒美国, 半岛仍然处于战争状态, 美国最好与它签署和平条约 栛奥巴马东亚之行结束后, 朝鲜机关报 劳动新闻 2009 年 11 月 23 日又发表评论, 直言 朝鲜停战协定 已经不能防止战争和偶发性的武装冲突再度发生暠, 敦促美国 尽快作出决断暠, 与朝鲜建立新的和平保障体制 栜在朝鲜在拥有核武器的道路上越走越远的情况下, 美国面临的压力增加, 无法完全回避朝鲜提出的关系正常化与缔结和平条约要求, 但其策略是 栙栚栛栜 SusanShirkandJohnDelury, Trading WithKim:TheWaytoKimJongIl 狆 sheartisthroughhismar 灢 ket, 暠 ForeignPolicy,October29,2009,htp:// for_economic_engagement_with_north_korea;scotwilson, ObamaWilSendTopDiplomattoNorthKo 灢 reafordirecttalks, 暠 TheWashingtonPost,November10,2009,htp:// 灢 dyn/content/article/2009/11/09/ar html? wpisrc=newsleter 新华网 : 美国特使结束访朝,2009 年 12 月 11 日,htp://news.xinhuanet.com/world/2009 灢 12/11/con 灢 tent_ htm 参见 :LeeJong 灢 Heon, NavalClash RemindsofPerilsin Korea, 暠 htp:// 2009/11/10/naval_clash_reminds_of_perils_in_korea/6366/,ChoeSang 灢 Hun, KoreanNaviesTradeFire infirstincidentinsevenyears, 暠 TheNewYorkTimes,November10,2009.htp:// 2009/11/11/world/asia/11korea.html? _r=1&hp 新华网 : 朝鲜媒体敦促美国与朝鲜建立新的和平保障机制,2009 年 11 月 23 日,htp://news.xinhuanet. com/world/2009 灢 11/23/content_ htm

20 20 美国研究 设置高门槛, 即以朝鲜完全弃核为前提, 从而将朝鲜置于不利的被动地位 针对朝鲜的呼吁, 希拉里就曾多次宣称, 美国永远不会与一个有核武器的朝鲜建立正常 不存在制裁问题的关系 朝鲜领导人不应该对此抱有幻想 暠栙博斯沃思此次访朝也告诉朝方美国依然承诺全面履行 9 19 共同声明 中的所有承诺, 包括半岛无核化 建立半岛永久和平机制 美朝关系正常化和对朝经济援助, 但 途径是六方会谈和实现不可逆转 可验证的无核化暠 栚可以认为, 无论是在双边会谈, 还是在今后的六方会谈中, 美国仍然会坚持以 安全加援助暠换 弃核暠的基本思路 它也会同意在相关协议中笼统地规定美朝关系正常化甚至双方签署和平协议的前景, 但能否落实及如何落实则仍是远不确定的事情 结暋暋语 朝核问题之所以拖延至今, 固然与朝鲜罔顾国际社会的核规范, 执意通过发展核武器以实现自身利益有关, 但在很大程度上也源于美国复杂的朝核问题政策目标 美国一方面希望朝鲜实现无核化, 另一方面又担心朝核问题的彻底解决对它在东北亚的军事存在造成冲击 为了平衡这两大利益, 美国的朝核政策一直是在 无核化暠与 军事存在暠之间采取跷跷板政策, 不但对真正解决朝核问题缺乏热情, 而且利用一切机会强化其军事存在 这种不乏矛盾的双重动机一直是影响美国政策与行为的重要因素, 是理解美国对朝政策趋势的重要线索 在可能重开的六方会谈中, 奥巴马政策即使有所调整, 也是有限的, 不会从根本上改变美国在朝核政策上的基本思路 需要指出的是, 美国这种朝核政策虽然取得了一定成功, 最大限度地符合了它的利益, 但是对于地区安全来说则是一项危险的游戏 按照美国的思路, 彻底解决朝核问题的前景将是黯淡的, 东北亚地区将长期陷于紧张与脆弱的不安全状态之中, 这对地区合作与长远发展将造成严重不利影响 李开盛 : 湘潭大学哲学与历史文化学院副教授 博士 栙 栚 联合早报网 : 希拉莉 : 美国不会与拥有核武器朝鲜建立正常关系,2009 年 10 月 23 日,htp://www. zaobao.com/special/korea/pages3/korea091023a.shtml 新华网 : 美国特使结束访朝,2009 年 12 月 11 日,htp://news.xinhuanet.com/world/2009 灢 12/11/con 灢 tent_ htm

21 美国研究 2009 年第 4 期 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 樊吉社暋暋暋 暡内容提要暢在克林顿和布什两位总统各自 8 年的任期内, 朝鲜试图发展核武器能力引发的防扩散危机经历了两个阶段 从朝核危机的发展过程 为解决危机进行的谈判磋商以及阶段性后果来看, 克林顿总统 8 年任内对朝核危机的处理是比较成功的, 而布什总统 8 年任内对朝核危机的处理则比较失败 朝核危机延宕多年而没有妥善解决, 其内涵和外延均发生了较为显著的变化, 两次朝核危机中美国对朝政策的成败为朝核危机的未来解决提供了经验和教训 关键词 : 美国外交朝核危机布什政府克林顿政府防扩散 准确地说迄今为止只有一次朝核危机, 即朝鲜试图发展核武器能力引发的防扩散危机 1993 年 3 月朝鲜宣布退出 不扩散核武器条约 触发危机, 经过一年多的外交博弈, 美朝于 1994 年 10 月签署 美朝框架协议 暂时解决危机, 朝核问题的 休止暠状态一直延续到克林顿总统任期结束 2001 年布什就任总统后, 美朝再因浓缩铀问题诱发危机, 处于 休止暠状态的朝核危机被激活, 并延宕迄今没有解决, 这是朝核第一次危机的延续 考虑到不同总统执政时期美国对朝政策差别较为显著, 危机涉及的内容也有所变化, 并且不同政策所导致的危机结果区别也较大, 因此将 1993 年初到 2009 年初持续存在的朝核问题划分为两次危机 第一次朝核危机的发生 发展 解决和对协议的执行均发生在民主党总统克林顿执政的 8 年 第二次危机表面上看始于 2002 年 10 月美国助理国务卿凯利访问朝鲜, 但实际上从布什就任总统起危机就在酝酿, 到 2009 年 1 月布什总统 8 年任期结束, 朝核危机仍处于 待解决暠状态 我国学界对第一次朝核危机中的美国对朝政策研究的主要关注点是广义美国外交政策中的涉朝内容, 对克林顿总统执政期间的几次次生危机有所关注, 如 1998 年

22 22 美国研究 8 月朝鲜试验大埔洞 1 号和 1998 年 10 月的金仓里事件, 但对克林顿政府在朝核问题上的防扩散政策 美朝处理朝核危机的过程 美朝框架协议本身及协议执行过程等的研究仍有待深入 由于第二次朝核危机持续时间较长, 中间滋生的谈判挫折较多, 参与谈判的国家增多, 国内对第二次朝核危机的研究比较深入, 特别是有关美国总体外交政策趋于强硬和单边的特点在朝核问题上的体现 数次六方会谈的外交折冲 中国在六方会谈中的重要作用 韩国和日本在朝核问题上的作用 朝鲜半岛乃至东北亚地区和平机制的构建等 但是, 相关研究对美国对朝政策的国内背景关注较少 对其政策形成过程的关注有限 对两次朝核危机中美国政策的显著变化及调整的关注亦比较有限 栙美国学者对朝核危机的研究多以对策性研究为主, 体现经世致用的特色, 意在对美国对朝政策产生影响 ; 有关美国对朝政策形成过程的分析也颇多, 并且质量较高, 特别是参与对朝决策的前政府官员所撰写的回忆录和评论文章 栚从朝核的发展过程和阶段性结果来看, 克林顿总统 8 年内对朝核危机的处理是比较成功的, 而布什总统 8 年内对朝核危机的处理则比较失败 本文将借助现有的国内外研究成果, 从两次朝核危机发生的基本背景 内政与外交的互动 双边与多边的路径分歧 胡萝卜暠与 大棒暠的运用等方面比较克林顿政府和布什政府对朝政策的区别, 探讨美国对朝政策的得失成败 一暋两次危机的背景比较 两次朝核危机发生在不同的时空背景中, 这影响 塑造甚至决定了美国的对朝政 策, 因此, 比较一下两次危机发生的背景非常必要 栙 栚 国内有关第一次和第二次朝核危机的研究成果大都发表在国内主要的国际政治类学术刊物上, 诸如 美国研究 世界经济与政治 国际政治研究 国际问题研究 现代国际关系 等, 在其他各种学术刊物上也有不少相关的成果发表 有关正在进行中的朝核危机, 各种即时评论出现在国内各报刊 杂志, 其数量不可尽数 有关第二次朝核危机的国内 国际学术会议也非常之多, 即使在一些有关中美关系或者亚太安全问题的学术会议中, 朝核危机也往往被列为重要议题之一 主要的研究机构如卡内基国际和平基金会 布鲁金斯学会 传统基金会 军控学会 战略与国际问题研究中心 太平洋论坛 霍普金斯大学国际问题高级研究院 哈佛大学肯尼迪政府学院 外交关系委员会 和平研究所以及蒙特雷国际问题研究院不扩散研究中心等均对朝核问题有持续的关注 这些机构中的学者有关朝核问题的研究成果出现在美国主要的国际政治类学术刊物上, 并且频繁在美国主流媒体就朝核问题发表评论, 更有一些机构专门刊行有关朝核问题研究的单行本, 也有一些专门有关朝鲜或者朝核的著作出现 此处不一一列举 值得一提的是, 曾经参与两次朝核危机处理的官员撰写了两本著作 :JoelS.Wit,Daniel Poneman,RobertL.Galucci,GoingCritical 敽 TheFirstNorthKoreanNuclearCrisis (BrookingsInstitu 灢 tionpress,2004);charlesl.pritchard,faileddiplomacy 敽 TheTragicStoryof How NorthKoreaGot thebomb (BrookingsInstitutionPress,2007). 另外前 CNN 记者 MikeChinoy 也撰写了一本有关朝核危机的著作 :Meltdown 敽 TheInsideStoryoftheNorthKoreanNuclearCrisis (St.Martin 狆 spress,2008).

23 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 23 第一次朝核危机发生在冷战结束之初, 与朝核问题相关的国家间关系正经历显著变化 冷战结束前后, 苏联 中国分别与韩国建立了外交关系, 并引起朝鲜的不满 1991 年 9 月, 美国总统布什单方面宣布撤出部署在海外的所有海基和陆基战术核武器, 包括部署在韩国的大约 100 枚核武器 与此同时,1991 年 11 月, 卢泰愚政府发布 朝鲜半岛无核化声明, 单方面承担不生产 不拥有 不储存 不部署或者使用核武器的义务 朝鲜虽然早已加入了国际原子能机构和 不扩散核武器条约, 但以美国在朝鲜半岛部署核武器为由尚未同国际原子能机构签署保障监督协定 美国和韩国分别做出单边声明后, 朝鲜的条件获得满足, 朝鲜与国际原子能机构签署保障监督协定, 国际原子能机构随后对朝鲜的核申报进行核查 在核问题上, 朝鲜主要与国际原子能机构对话 ; 美朝关系持续敌对, 其主要形式为美国对朝鲜的制裁 第一次朝核危机发生前夕, 美国已经在中东打了一场海湾战争 这次战争对美国和防扩散的意义表现为两重 : 一是美国在战争中拥有巨大的战场优势, 迅速取得战争胜利而很少战争伤亡, 这成为美军走出越战阴影的一次战争 ; 二是伊拉克战争结束后的武器核查表明伊拉克大规模杀伤性武器项目的进展超出了想象, 地区核扩散的危险在冷战结束后将进一步加剧 第二次朝核危机发生在两个重要的时间背景下 : 一是九一一恐怖袭击的发生, 二是美国筹划入侵伊拉克 九一一恐怖袭击对美国政府和社会的冲击不亚于第二次世界大战后的任何事件, 它在很大程度上影响了布什政府对世界安全环境的看法, 恐怖主义与大规模杀伤性武器相结合成为美国所认定的重大安全威胁 九一一事件后, 美国随后发起了对阿富汗的军事行动, 阿富汗战事尚未结束, 美国已经考虑对伊拉克动武 此时美国与朝鲜 韩国与朝鲜的关系已经发生了比较显著的变化 美朝因为执行第一次朝核危机后签署的 美朝框架协议 而接触频繁, 双边关系出现了一定程度的改善, 在克林顿总统执政末期, 美朝甚至讨论克林顿总统访问朝鲜的可能 同样, 因为 1998 年当选的韩国总统金大中对朝鲜奉行 阳光政策暠, 南北朝鲜之间在 2000 年实现了首脑会晤 两次朝核危机的人物背景也有所不同 第一次朝核危机之初到危机接近解决, 金日成是朝鲜的最高首脑, 美国是民主党总统克林顿 ; 第二次朝核危机期间, 金正日是朝鲜的最高首脑, 美国是共和党总统布什 朝鲜最高首脑对冷战的记忆不同 ; 共和党总统和民主党总统在涉及军控和防扩散问题上的基本信条明显不同, 共和党强调 实力求和平暠, 民主党重视军控制度建设降低安全威胁 两次朝核危机所涉及的虽然都是 核暠问题, 但基本内容有所不同 第一次朝核危机涉及朝鲜在宁边的 5MW 反应堆, 诱发事件是国际原子能机构要求对朝鲜核设施进行 特别核查暠而朝鲜拒绝, 其核心内容是该反应堆卸出的乏燃料棒经过处理后

24 24 美国研究 可以生产出制造核武器的钚材料 栙第二次朝核危机则是美国认为朝鲜存在秘密的 浓缩铀项目, 这是宁边核反应堆之外的核项目 栚 两次朝核危机前后, 美国政策目标是一致的, 即消除朝鲜的核项目, 防止核材料 核技术 核武器扩散, 不同之处在于第一次朝核危机是为了消除朝鲜的钚项目, 第二 次朝核危机不仅包含了钚项目还新增了铀项目 虽然同样面临朝核危机, 但因为两 次危机发生的时空背景不同 美国总统的政策偏好不同 美国可资利用的资源不同, 克林顿总统和布什总统在处理朝核危机时所采用的政策手段均存在明显区别 这些 区别大致可以概括内政对外交政策选择的影响不同 所采用的谈判平台不同 所强调 的政策手段不同 二暋美国内政与外交的互动 在两次朝核危机的处理上, 美国内政对外交政策的影响程度是克林顿政府和布什政府对朝政策的重要区别之一 内政因素包括对朝鲜核扩散威胁严重程度的判断 对朝政策目标是否清楚 有无专人负责对朝政策的设计或者协调 总统在对朝决策中扮演什么较色 参与决策的机构之间或内部是否存在政策分歧 国会对行政部门的政策影响等 1993 年 3 月 12 日, 朝鲜与国际原子能机构有关核查的纷争陷入僵局, 朝鲜宣布退出刚加入不久的 不扩散核武器条约, 朝核危机逐渐展开, 此时距离克林顿就任总统尚不足两个月 朝鲜是签署了 不扩散核武器条约 之后宣布退约的第一个国家, 而这个条约将在 1995 年进行关键的审议, 以决定是否延长 朝鲜退约是对该条约的直接挑战, 不仅如此, 海湾战争后国际原子能机构对伊拉克的核查也表明地区核扩散威胁逐步上升 克林顿政府对朝核威胁严重程度的判断并无重大分歧 ; 对朝政策选择上包括军事行动 谈判 遏制或者推动朝鲜政权崩溃, 而克林顿政府偏向于首先与朝鲜接触, 试探谈判可能 ; 其基本思路是首先解决核问题, 阻止朝鲜通过对宁边反应堆卸出的乏燃料棒进行后处理从而获得钚材料, 其他相关问题从属于核问题 虽然面临如此严重的安全威胁, 克林顿政府当时尚无专人负责对朝政策, 涉及对朝政策的决策部门包括国务院 国家安全委员会 国防部的个别部门和情报机构 朝核危机初发时美国政府欠缺协调的状况在国务卿克里斯托弗任命负责政治和军事事务的助理 栙 栚 有关第一次朝核危机的缘起 发展及解决, 详见拙文 : 美朝框架协议评析 : 兼论美对朝鲜的不扩散政策, 载 国际政治研究,2003 年第 3 期 有关第二次朝核危机的缘起与发展详见孙向丽 : 朝核问题实质与发展前景, 载 现代国际关系,2007 年第 6 期

25 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 25 国务卿罗伯特 加卢奇 (RobertGalucci) 之后获致解决 加卢奇在国际安全事务领域具有丰富的经验, 是协调对朝政策的恰当人选 栙虽然加卢奇官阶不是很高, 但他受权可以与副部长级的官员进行协调沟通 ; 国家安全委员会反扩散办公室主任丹尼尔 珀纳曼 (DanielPoneman) 担任他的副手, 这更有利于他扮演协调角色 克林顿总统并没有因为加卢奇曾经在布什政府任职而弃用他, 反而让他担任了朝核危机期间与朝鲜主谈的官员, 并赋予其一定的政策灵活性 : 加卢奇可以跨机构进行协商, 可以定期与白宫沟通 克林顿总统将朝核危机作为首要安全威胁, 其政策设计基本上得到了各政府部门的支持 虽然情报机构持有不同意见, 但这种意见并没有占上风 国防部长佩里也支持在对朝政策上需要首先处理核威胁, 然后才是其他议题 栚至少在朝核危机爆发及至获致 ( 暂时 ) 解决的这个阶段, 国会并没有发挥太大影响, 更何况当时民主党控制了国会参众两院 克林顿政府在对朝政策上协调一致, 促进了第一次朝核危机的解决 但在 1994 年 10 月 美朝框架协议 签署后, 有关协议的履行不再是克林顿政府外交议程的优先事务, 与此同时,1994 年国会中期选举后共和党控制了参众两院, 这种状况一直持续到克林顿总统卸任, 国会对美国的对朝政策的影响逐渐加大, 导致美朝在框架协议的执行问题上抵牾不断 比较而言, 布什总统 8 年任期中内政对其对朝政策产生了严重的负面影响, 使其在朝核危机爆发后的大部分时间内政策混乱 无所作为, 危机不断升级而欠缺有效的化解之策 根据克林顿政府时期的 美朝框架协议, 朝鲜在宁边的钚项目被冻结, 朝鲜基本上履行了协议义务 栛朝鲜涉嫌发展浓缩铀项目并不是新话题, 早在克林顿执政末期, 美国已经试图与朝鲜讨论这个议题 栜布什就任总统后, 对于朝鲜威胁的判断, 以及如何应对此种威胁, 美国释放出了比较模糊的政策信号 布什政府的首要任务是对其朝鲜政策进行评估, 但政策评估的初衷不是继续推进而是颠覆克林顿政府的对朝政策 在评估完成之前, 韩国总统金大中访美, 意在敦促布什政府延续克林顿政府的对朝政策, 支持韩国的 阳光政策暠, 但布什总统在联合记者招待会上却表示 : 我的确对朝鲜的领导人持有某种疑虑暠, 我们无法确定他们是否正在遵守所有协议的所有条款 暠这显然是不准备沿着克林顿政府的对朝政策继续前进, 布什总统还在 栙栚栛栜 加卢奇曾分别在美国军控与裁军署 国务院情报与研究局 国务院政策规划局任职, 担任过负责前苏联防扩散与核安全事务的资深协调官, 并曾经担任负责核查伊拉克的联合国特委会执行副主席 JanneE.Nolan, U.S.StrategytoStem NorthKorea 狆 snuclearprogram:assessingtheclintonandbush Legacies, 暠 WorkingGroupReport,No.1,February20,2007,pp.7~11. 详见拙文 ; 美朝框架协议评析 : 兼论美对朝鲜的不扩散政策 RobertCarlinandJohnW.Lewis,NegotiatingwithNorthKorea 敽 1992~2007,January2008,Centerfor InternationalSecurityandCooperation,StanfordUniversity,p.10.

26 26 美国研究 招待会上多次提到 查证暠 栙而在此前一天, 国务卿鲍威尔已经表示美国计划与朝鲜接触, 以继续克林顿总统的对朝政策 栚布什与金大中会晤后, 国务卿鲍威尔不得不对他有关对朝政策的表述进行修正 布什内阁之间对朝核问题的不同认识及不同的政策偏好导致美国对朝政策在布什第一任期内陷入混乱的状态, 而布什总统并没有采取有效措施遏止这种政策混乱 事实上, 布什总统本人对朝鲜问题没有兴趣 在 2000 年 6 月, 还是州长及总统候选人的布什曾问沙特王子班达尔 : 人人都给我谈论朝鲜暠, 我为什么必需在乎朝鲜? 暠栛因为布什总统对朝鲜事务不熟悉 没兴趣, 副总统切尼在很大程度上主导了此后的美国对朝政策 布什内阁成员在对朝政策上分为两种主张, 一种是国务卿鲍威尔为首的主谈派, 他们认为朝鲜虽然不可信任, 但可以通过谈判说服朝鲜放弃研发大规模杀伤性武器 ; 一种是副总统切尼为首的强硬派, 主张 我们不与邪恶力量谈判, 我们要打败他 暠栜强硬派包括副总统切尼及其助手 罗伯特 约瑟夫 (RobertJoseph) 及其麾下的国家安全委员会助手 ; 五角大楼的国防部长拉姆斯菲尔德和副部长费思 (DouglasJ.Feith); 国务院负责军控和国际安全事务的副国务卿博尔顿 ( 他在 2005 年离任后, 罗伯特 约瑟夫接替他的职位, 两人在政策偏好上极为相像 ); 后来担任国家安全副顾问的克劳奇 (J.D.Crouch) 等 强硬派中的多数是新保守主义者, 他们更喜欢胁迫政策, 而不是谈判 栞主谈派则包括国务卿鲍威尔 副国务卿阿米蒂奇和助理国务卿凯利 ; 国务卿鲍威尔在 2001 年 3 月初被迫修正他有关对朝政策的讲话表明, 主谈派是布什内阁中的少数派 布什政府的确考虑过任命一个负责朝核事务的资深协调官员, 但没有任何官员愿意接这个 烫手山芋暠 栟虽然布什政府已经有一个负责谈判的特使普理查德 (CharlesL.Pritchard), 但最后负责朝核问题的任务落在了助理国务卿凯利身上 即使朝核问题通过多边平台 六方会谈开始谈判, 副总统切尼掌控对朝政策的局 栙栚栛栜栞栟 RemarksbyPresidentBushandPresidentKim Dae 灢 JungofSouthKorea, 暠 OficeofthePressSecretary, March 7,2001,available at:htp://georgewbush 灢 whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/03/ 灢 6.html. ChronologyofU.S. 灢 NorthKoreanNuclearand MissileDiplomacy, 暠 availableat:htp:// 灢 trol.org/print/2597. Bob Woodward,StateofDenial (Simon & Schuster,New York,2006),p.17. 副总统切尼曾经谈到 : 总统已经嘱我确保不与世界上任何一个专制政权谈判 我们不与他们谈判, 我们要 打败他 暠引自 WarrenP.Strobel, CheneyBlocksTalkswith N.KoreaPioneerPress, 暠 December20, 2003,p.2A,availableat:htp:// FailedDiplomacy,TheTragicStoryofHow NorthKoreaGottheBomb, 暠 transcriptofabooklaunchco 灢 sponsoredbytheus 灢 KoreanInstitute,SAIS,JohnsHopkinsUniversity,TheKoreaEconomicInstitute, WashingtonDC,July11,2007,p.5. JanneE.Nolan, U.S.StrategytoStem NorthKorea 狆 snuclearprogram:assessingtheclintonandbush Legacies, 暠 p.13.

27 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 27 面并没有改变 在 2004 年 2 月第二轮六方会谈期间, 切尼曾经直接越过国务院的电报系统由国家安全委员会的迈克尔 格林 (MichaelGreen) 给美方谈判代表发出不得从 彻底 可查证 不可逆转地裁军暠的原始立场上退让的指令, 而国务卿鲍威尔直到次日才获悉此事 栙在布什总统的第一任期内, 负责谈判的助理国务卿凯利只是参与谈判, 而并无做出妥协的考虑, 谈判仅仅是布什政府单边主义政策的伪装而已 他 ( 布什总统 ) 让凯利 ( 在六方会谈中 ) 讲话, 但不让他讲任何有价值的内容 ; 他 ( 凯利 ) 来到谈判桌, 但没带什么 ( 可供谈判的 ) 东西 暠栚即使在布什总统的第二任期内部分强硬派和新保守主义成员相继离开政府, 包括国防部长拉姆斯菲尔德 副部长费思 副国务卿博尔顿 副国务卿约瑟夫及克劳奇等, 并且赖斯由国家安全事务顾问转任国务卿使得对朝政策的主导权略微向国务院转移, 但切尼副总统仍然对美国的对朝政策施加了无法忽略的影响 即使布什政府最终在六方会谈的多边框架下与朝鲜进行了双边对话, 主谈的助理国务卿希尔也获得了较大的自主权, 但部门之间的协调工作仍然很糟糕 在 2005 年 9 月的第 4 次六方会谈实现突破前夕, 财政部对朝鲜的金融制裁使得六方达成的共同声明难以执行, 六方会谈在貌似进展的状况下继续僵局 直到布什总统离任, 朝核问题仍然处于潜在升级的过程中 无论是布什总统的第一任期还是第二任期, 国会在影响美国对朝政策上的作为均比较有限 三暋双边与多边的纠葛 朝核问题即是一个双边问题也是一个多边问题 朝核问题中的 核暠内容主要是美朝之间的双边议题, 美国反对朝鲜的核扩散行为, 朝鲜以美国的敌对政策为其核扩散行为辩护 但朝核问题不仅仅是一个核扩散问题, 它同样涉及朝鲜半岛冷战状况的存续 东北亚地区的和平与稳定 周边各国对朝核问题未来发展前景的反应等, 就此而言, 朝核问题更像一个内容繁杂的朝鲜问题或朝鲜半岛问题, 因而具有多边内涵 是通过多边谈判还是通过双边谈判解决朝核问题? 或者双边和多边并行解决危机? 这不仅是一个形式问题, 也是一个内容问题 两位总统分别 8 年的任期内, 面对同样的朝核问题, 他们采取了明显不同的谈判方式 克林顿政府主要是通过双边谈判解决核心争议问题, 但同时争取多边力量推 栙 栚 GlennKessler, ImpactfromtheShadows,Cheney WieldsPowerwithFew Fingerprints, 暠 Washington Post,October5,2004,p.A01. FredKaplan, RolingBlunder:HowtheBushAdministrationLletNorthKoreaGetNukes, 暠 May2004, availableat:htp://

28 28 美国研究 动谈判并协助协议的执行 ; 布什政府主要依托多边谈判解决朝核问题, 基本排斥双边对话或者谈判, 多边框架下的美朝双边接触比较有限, 这种状况只在其执政后期有所改观 第一次朝核危机最初表现为朝鲜与国际原子能机构之间的核查纷争及南北朝鲜之间有关朝鲜半岛无核化的问题, 但这都与美国密切相关 克林顿政府将防扩散列为其主要安全威胁, 并考虑到 1995 年 不扩散核武器条约 条约的审议和延期问题, 朝鲜的核扩散行为被认定为危害美国至关重要的安全利益 栙 1993 年 3 月朝鲜宣布退出 不扩散核武器条约, 朝核问题逐步升级 美国随即与朝鲜展开谈判, 经过两轮会谈后, 美国要求朝鲜同国际原子能机构就核查问题的协商 南北朝鲜之间的对话取得进展之后, 美朝才能进行第三轮谈判 栚通过其他双边渠道解决朝核问题的道路很快被证明走不通, 美国不得不仍然回到美朝双边的轨道上来 在美朝进入实质性的谈判阶段后, 美国确定了问题的优先顺序, 将核列为首要解决的问题 ; 协调克林顿政府各部门之间的政策分歧 ; 确定美朝谈判中可以对朝鲜做出的妥协内容 不仅如此, 美国也与韩国和日本就美朝谈判问题保持了频密的磋商, 栛避免议题增多而分散了对核问题的关注, 也确保了协议达成后能够得到各方的支持 美朝谈判也得到了中国的支持和协助, 中国运用自己特殊的影响力, 尽自己的努力, 敦促有关各方谨慎行事, 相互照顾彼此关切, 避免采取可能导致局势失控的过激言行 美朝双边会谈的台前有幕后多边的协调, 这是第一次朝核危机美国对朝政策的成功之处 美朝通过以 核暠为核心的双边谈判所达成的 美朝框架协议 包含了超越核问题的广泛内容, 它不仅仅是一个有关防扩散的协定, 而是与美朝关系中的其他议题密切相关的一个基础协议, 其中包含了诸如提供能源援助 减少投资和贸易壁垒 双方互设联络处 未来将双边关系提升到大使级的内容等 栜美朝在执行该协定的同时, 还将双边的谈判拓展到了其他领域, 这不仅仅包括处理后来出现的次生危机, 如 1998 年 8 月 31 日朝鲜发射 大埔洞暠,1998 年底的金仓里 核设施暠, 还包括其他 20 多个议题, 其中多数会谈达成了协定或者取得了实质性的进展 栞克林顿政府没有采取一 栙 栚 栛 栜 栞 JoelS.Wit,DanielPoneman,RobertL.Galucci,GoingCritical 敽 TheFirstNorthKoreanNuclearCri 灢 sis,p.xvi. DavidReese,TheProspectsfor North Korea 狆 ssurvival,adelphiseriespaper323 (Oxford University Press,New York,1988),p.49. JoelS.Wit,DanielPoneman,RobertL.Galucci,GoingCritical 敽 TheFirstNorthKoreanNuclearCri 灢 sis,p.xix.1999~2000 年, 美日韩还建立了一个三边机制以协调对平壤的政策 AgreedFrameworkbetweentheUnitedStatesofAmericaandtheDemocraticPeople 狆 srepublicofkorea, availableat:htp:// 相应的协议内容详见 RobertCarlinandJohn W.Lewis, Negotiatingwith NorthKorea:1992~2007, 暠 AppendixA:ListofMajorNegotiations1993~2000,p.25.

29 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 29 揽子解决的思路, 而是在既有进展的基础上, 逐渐增加美朝讨论的议题, 并取得了较好的进展 其中比较显著进展有两个 : 一是 1998 年朝鲜发射 大埔洞暠后美朝开始讨论导弹试验问题, 朝鲜做出了暂停导弹试验的承诺 ; 二是 1998 年底美国卫星发现朝鲜在金仓里建设大型地下设施之后, 双方谈判现场核查问题并实现了现场核查 这种务实的姿态有助于在美朝朝着建立互信的方向发展双边关系, 更好地处理防止核扩散这个核心议题 除了美朝双边会谈, 克林顿政府也协同韩国推动过多边会谈, 讨论用新的和平机制取代冷战时期的停战协议, 触及朝核问题之外的 朝鲜问题暠, 此即 1997 年 12 月到 1999 年 8 月的中 美 韩 朝四方会谈 然而, 多边会谈的进展甚微, 四方会谈经过了六次会谈后没有取得进展而陷入停滞 与克林顿政府相比, 布什政府无论是在对朝政策的内容还是形式上都大有区别 在对朝政策评估完成之前, 布什总统已经不打算在既有进展的基础上继续前进了, 而计划另起炉灶 2001 年 6 月, 政策评估完成后, 布什政府准备与朝鲜就 广泛的议程暠 (BroadAgenda) 展开 严肃的讨论暠, 未来的议题将包括改善 美朝框架协议 的执行 可查证地限制朝鲜的导弹项目及禁止导弹出口 降低常规军事力量的威胁等 如果朝鲜能够展示 诚意暠, 美国也打算向朝鲜提供援助及放松制裁等 栙在朝鲜尚未与新政府建立信任的时候, 布什总统考虑重新规划对朝政策, 全面或者一揽子谈判美朝之间的各类议题, 这显然远离现实 美国同与朝核有关的其他国家之间的磋商也非常不足, 表现最为明显的是美韩之间的协调 如前所述, 韩国总统金大中在布什就任之初访美, 意在敦促布什政府延续克林顿政府的对朝政策, 但布什总统明确表达对朝鲜的疑虑及对朝鲜能否信守协议的怀疑, 并称即使未来签署协议也必需包含彻底核查的条款 栚布什政府是否会支持韩国的 阳光政策暠? 美韩首脑会晤至少传递了布什政府暂时不与朝鲜谈判的信息, 栛美韩之间有关对朝政策的歧见也表现的非常明显 九一一恐怖袭击后, 布什政府将主要的精力投入到在阿富汗的反恐战争并准备在伊拉克打另一场反恐战争, 朝核问题并非美国需要优先处理的问题 与此同时, 布什总统的言论也让美朝双边谈判的难度进一步加大 布什总统在 2002 年的国情咨文中将朝鲜定义为 邪恶轴心暠的成员之一 ;2002 年 6 月朝韩的海上冲突进一步延宕 栙 栚 栛 StatementbythePresident, 暠 OficeofthePressSecretary,June13,2001,availableat:htp://georgew 灢 bush 灢 whitehouse.archivesġov/news/releases/2001/06/ 灢 4.html. RemarksbyPresidentBushandPresidentKim Dae 灢 JungofSouthKorea. 暠 OficeofthePressSecretary, March7,2001,htp://georgewbush 灢 whitehouse.archivesġov/news/releases/2001/03/ 灢 6.html. RoseBrady, TheRoadtoDe 狆 tentegetssteeper, 暠 BusinesWeek,April9,2001.

30 30 美国研究 了本拟启动的美朝对话 到 2002 年 10 月美国助理国务卿凯利访朝的时候, 美朝关系已经开始朝着另一场核危机的方向发展 凯利访朝之后, 朝鲜的浓缩铀问题浮出水面, 朝鲜半岛能源开发组织 (KEDO) 停止向朝鲜提供重油 ; 朝鲜宣布重新宁边核设施, 并赶走国际原子能机构的工作人员 2003 年 1 月 10 日, 朝鲜宣布退出 不扩散核武器条约, 一度中止的朝核危机再度被激活 朝核危机再度爆发后, 美朝在会谈的形式上纠缠不休 美国坚持多边会谈, 朝鲜坚持双边会谈 中国通过外交斡旋于 2003 年 4 月实现了三方会谈, 但美国并没有准备和朝鲜进行谈判 在助理国务卿凯利出发参与三方会谈前夕, 国家安全委员会给凯利的指令是 : 如果没有中国代表在场, 凯利不得与朝方代表独处会谈 栙这个指令成了接下来三轮六方会谈中凯利的紧箍咒, 美朝不可能在 多边套双边暠的会谈形式中进行真正的交流 美方在前三轮六方会谈中没有表现出真正的妥协姿态, 但确曾提出过解决朝核危机的动议, 其主要内容包括在 3 个月内将朝鲜的反应堆去功能化 对核问题做出申报 允许核查人员返回朝鲜并彻底拆除朝鲜核项目 这个动议形同命令朝鲜完全按照美方意愿解决朝核问题, 但根本不具有任何可行性 当朝鲜提出仅仅冻结宁边核设施的时候, 美国表示没有兴趣 因为其他几个国家都向美国施压, 希望它与朝鲜在多边框架中实现双边的实质性会谈, 但布什政府并没有这样的打算 美国在六方会谈中仅仅做出了 谈判的姿态暠 2005 年 2 月, 希尔被任命为六方会谈代表后, 情况出现了一些有限的改善 希尔能够与朝方代表进行双边会谈, 但并没能实质上改变美国的对朝政策立场 2005 年 9 月 19 日第四轮六方会谈所达成的共同声明似乎意味着重大突破, 但正是美国的强硬政策让这个共同声明被美朝重新解读, 从而延宕了后续的谈判进程 共同声明中没有触及导致第二次朝核危机的浓缩铀内容并且包含了同意在适当时候讨论向朝鲜提供轻水反应堆的内容, 这样的共同声明不是华盛顿的鹰派所希望看到的 据前朝核问题特使普理查德称, 强硬派起草了一份文件要求希尔照本宣科, 这份文件将联合声明中有关提供轻水反应堆时间的蓄意模糊内容清晰化 : 所谓 适当时候暠解释为完全无核化之后, 即朝鲜完全 可查证 不可逆转地消除了其核项目 朝方针锋相对, 在共同声明发表的次日即表示只有得到了轻水反应堆之后才会消除其核设施 栚美国强硬派的举动成功地扼杀了历经多方外交努力达成的共同声明, 从声明发表之初, 栙 栚 FailedDiplomacy:TheTragicStoryofHow NorthKoreaGottheBomb, 暠 transcriptofabooklaunchco 灢 sponsoredbytheus 灢 KoreanInstitute,SAIS,JohnsHopkinsUniversity,TheKoreaEconomicInstitute, WashingtonDC,July11,2007,p.8. FailedDiplomacy:TheTragicStoryofHow NorthKoreaGottheBomb, 暠 p.9~10.

31 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 31 美国的政策已经使得这个声明的执行成为疑问 与此同时, 美国财政部以朝鲜伪造美元为由对澳门汇业银行进行制裁, 冻结朝鲜在汇业银行 2500 万美元的账户 随后, 朝鲜将美国解除金融制裁与是否返回六方会谈挂钩, 朝方希望双边会谈, 美国坚持多边会谈, 多边套双边的这种模式逐渐进入美朝口水仗的阶段 2006 年 7 月朝鲜导弹试验 10 月朝鲜核试验 11 月共和党中期选举失利 伊拉克局势不稳 伊朗危机僵局 新保守政治力量相继离开政府让布什政府开始调整对朝政策, 国务卿赖斯成为对朝政策的主导力量, 助理国务卿希尔获得了同朝鲜进行实质性双边会谈的许可 美朝实质性的双边会谈逐渐展开, 美朝双边达成的共识通过六方会谈获得确认, 朝核危机开始呈现转机 朝鲜核试后,10 月 31 日, 希尔与朝鲜副外长金桂冠在北京会晤, 希尔承诺解决对汇业银行进行金融制裁的问题, 朝鲜答应重返六方会谈 2007 年 1 月 16~18 日, 美朝完全脱离六方会谈这个多边平台, 在柏林进行谈判, 达成了 落实共同声明起步行动 栙的核心内容 美朝达成的协议最后以六方会谈 2.13 共同文件 的形式被确认 这份文件是美国显著调整政策的转折点 达成该协议的默契是美国承诺解除对汇业银行的制裁, 解冻朝鲜的 2500 万美元资金 栚 2007 年 6 月, 朝鲜关闭宁边核设施后, 美朝再次于 9 月 2 日到 4 日在日内瓦进行谈判 通过谈判, 美国同意在 2007 年底之前将朝鲜从支恐国家的名单上移除, 并解除根据 敌国贸易法 对朝的制裁, 朝鲜则同意在年底前完成第二阶段的去功能化和核计划申报 在此协议基础上, 六方会谈第二阶段会议于 9 月 27 日召开, 并达成 10.3 文件 然而, 核计划申报如何处理朝鲜涉嫌的浓缩铀问题以及核扩散问题是一个关键 朝鲜的核计划申报并没有如期完成, 美国也没有完成将朝鲜从支恐国家名单上移除的工作 美朝继续通过双边会谈协调解决申报问题 2008 年 4 月 8 日, 助理国务卿希尔和朝鲜外相金桂冠在新加坡会晤, 随后两国就宁边 5MW 反应堆和后处理厂的申报问题达成共识 根据希尔的解释, 朝鲜的核申报主要包括钚项目和与钚项目关联的其他核设施, 有关核扩散和铀项目另案处理 但有关朝鲜核申报的麻烦这才算开始, 因为与申报密切关联的是查证申报的真实性 美国公布的对朝互惠措施是有前提的, 据国务卿赖斯 6 月 18 日在传统基金会的解释, 美国要评估朝鲜的合作程度, 如果 栙 栚 落实共同声明起步行动, 参阅中国外交部网页 :htp:// ġov.cn/chn/pds/ziliao/zt/ywzt/ wzzt/cxbdhwt/5lfht/liufanghuitandisan/t htm. CharlesL.Pritchard, US 灢 DPRK Negotiations:FromFailedDiplomacytoEngagement, 暠 PresentationPa 灢 perforthetenthnidsinternationalsymposiumonsecurityafairs,december13,2007,availableat:ht 灢 tp:// ṗdf.

32 32 美国研究 朝鲜不积极合作, 美国的这些互惠措施可以收回 栙美国这种 前移标杆暠的做法实际 上将诸如查证 准入反应堆这些去核第三阶段的事情放在了第二阶段向朝鲜施压 7 月初, 美国起草了一份 侵入性暠很强的查证议定书, 并将查证与将朝鲜从支恐国家名 单上移除相挂钩, 朝鲜则针锋相对宣布恢复宁边的核设施 8 月 22 日, 美国特使金 成 (SungKim) 赴朝磋商修改美国查证草案事宜, 但没有进展, 朝鲜宣布将中止去功 能化 在 9 月底朝核危机再度反复之后, 希尔于 10 月初访问朝鲜讨论查证问题 10 月 11 日, 美朝就查证问题达成初步共识, 包括一份书面协议和一份口头谅解, 美国将 朝鲜从支恐国家名单上移除 危机稍事缓解, 但在布什任期结束前已经不可能再有 重大突破 实际上, 在美国总统大选结果出来后, 美朝因为查证采样问题再出纷争, 第二次朝核危机延续到第七年和新一届美国政府 六方会谈是解决朝核这个地区安全问题的多边平台, 对稳定朝核局势的发展起 到了至关重要的作用, 防止朝核危机失控从而损及地区安全与稳定 这个多边平台 并非为谈而谈, 它为双边实质性磋商提供了舞台 布什政府在第一任期内拒绝双边 会谈, 导致这个多边平台的作用有限 ; 布什政府第二任期内美国政策有所调整, 愿意 在双边层次上进行实质性的磋商并做出实质性的妥协, 因而六方会谈在 2006 年到 2008 年出现了较为明显的进展 四暋胡萝卜与大棒的运用 美国对朝政策目标与美国所拥有的实现这些政策目标的手段是否匹配将影响美国对朝政策的成败 无论是在克林顿政府时期还是布什政府时期, 彻底消除朝鲜的核扩散能力和意图是美国不变的最终目标, 在这一点上两位总统并无根本区别 然而, 从朝鲜致力于发展核能力到最终消除朝鲜此种能力, 两位总统所坚持的短期目标却大相径庭 克林顿政府时期采用了演进的思路, 冻结宁边的核设施是走向最终完全彻底消除朝鲜核能力的中间步骤, 在达到最终目标之前, 克林顿政府先追求冻结朝鲜核能力 布什政府则采取了革命的路径, 从危机初始阶段就提出要以 完全 可查证 不可逆转的方式解除暠 (Complete,Verifiable,Irreversible Dismantlement, CVID) 朝鲜核能力 相比而言, 克林顿总统有效使用了美国外交 工具箱暠中的常用 工具暠 胡萝卜和大棒, 在一个相对合理的政策目标的指导下处理朝核问题, 获得了成功 布什总 栙 LeonV.Sigal, PunishingNorthKoreaWon 狆 twork, 暠 BuletinoftheAtomicScientists,May28,2009, availableat:htp:// 灢 edition/op 灢 eds/punishing 灢 north 灢 korea 灢 wont 灢 work.

33 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 33 统则提出了过高的政策目标, 却没有很好地使用手中的大棒或者胡萝卜, 因而遭致挫败 在朝核问题上, 克林顿政府和布什政府外交 工具箱暠中可资利用的 工具暠是不同的, 各自运用手段的侧重点也有所区别, 因而造就的政策结果也是不同的 在朝核危机出现后, 克林顿政府首先推动朝鲜和国际原子能机构之间进行谈判, 危机在一定的可控范围内 在国际原子能机构与朝鲜的谈判无果之后, 朝核问题逐渐升级 美国开始使用划定红线 外交施压 军事威胁 预留退路的政策手段, 接手朝鲜与国际原子能机构之间的冲突 1994 年 5 月, 朝鲜通知美国将为宁边的反应堆换燃料 美国随即将朝鲜此举视为跨越红线的举动, 并加大了推动通过联合国对朝鲜实施制裁的力度 与此同时,1994 年初美国在朝鲜半岛的一些军事行动也有意无意地释放出考虑使用武力的信号 这包括几件主要的事态 : 首先是美国准备为驻韩美军装备爱国者导弹 ; 媒体同时报道美国准备向韩国派出新的直升机 ; 独立号航空母舰从印度洋返回日本基地的正常举动也被理解为向朝鲜施压 1994 年 2 月, 纽约时报 刊文介绍美国的战争计划, 突出强调朝鲜半岛一旦出现战争, 美军将占领平壤 ; 华盛顿邮报 则刊文称, 如果日内瓦的会谈无果, 美国将向韩国增派 1000 名美军参与 团队精神暠 (TeamSpirit) 联合军事演习 栙在 5 月份朝鲜决定卸出反应堆的材料后, 美国加速与中国的磋商, 希望获得中国的支持 同时, 美国草拟一份总统声明提交安理会讨论, 这被认为是推动制裁决议的关键一步 5 月 30 日, 联合国安理会通过主席声明, 要求朝鲜立即就核问题恢复与国际原子能机构的磋商 随后, 美国马上协调美日韩在制裁问题上的立场, 获得两国的明确支持 ; 同时争取中国和俄罗斯不阻止美国在安理会提出制裁动议 不仅是通过外交渠道向朝鲜表明美国不接受朝鲜发展核武器的强硬姿态, 美国也在军事上未雨绸缪 佩里国防部长曾访问日韩两国, 探讨一旦外交失败, 如果通过军事手段应对朝鲜 5 月危机升级后, 佩里命令参谋长联席会议主席沙利卡什维利将军和美国驻韩美军司令路克将军更新应对朝鲜的 5027 作战计划, 提出了对朝鲜的核设施进行外科手术打击的方案 佩里国防部长提出的作战计划主要是增加驻韩美军的兵力, 其中一个方案设想的增兵幅度很大 栚事实上, 在卡特访问朝鲜的时候, 韩国已经出现了零星撤出人员的迹象, 栛这是战争行将爆发的信号 栙栚栛 JoelS.Wit,DanielPoneman,RobertL.Galucci,GoingCritical 敽 TheFirstNorthKoreanNuclearCri 灢 sis,p.123. 艾什顿 卡特 威廉姆 佩里著 : 预防性防御 : 一项美国新安全战略 ( 胡利平 杨韵琴译 ), 上海人民出版社,2000 年版, 第 122~129 页 JoelS.Wit,DanielPoneman,RobertL.Galucci,GoingCritical 敽 TheFirstNorthKoreanNuclearCri 灢 sis,p.123.

34 34 美国研究 克林顿政府在认真考虑外交制裁 军事打击的同时, 也为朝鲜提供了后路, 即使在美朝关系比较紧张的 1 月份, 克林顿政府也没有关闭外交渠道 1 月底, 福音派牧师比利 格雷厄姆 (BilyGraham) 经过与国务院 白宫沟通后前往朝鲜拜访朝鲜领导人金日成, 并捎去了克林顿总统的口信, 比利则从朝鲜带回了朝鲜愿意与美国谈判解决朝核问题的信息, 美朝的紧张气氛逐渐降温 在朝核危机激化后, 前总统卡特的访问为朝鲜提供了从强硬立场后退的机会 在处理朝核危机的过程中, 克林顿政府比较认真地思考如果谈判行不通, 将运用军事手段解决朝鲜的核扩散威胁, 两手准备都是可信的 美国刚刚在海湾战争打败了萨达姆政权, 其军事实践让朝鲜相信美国有意志和能力给朝鲜制造安全威胁 另外, 美国虽然也有索马里问题, 但总的来看, 克林顿政府在运用军事力量进行施压的问题上并没有太大的负担 当美朝最终回归谈判轨道的时候, 美国不是穷究历史, 让朝鲜澄清是否分离出了多少核材料, 而是首先冻结宁边的核设施, 让朝鲜的核项目不再继续进展, 以期通过执行协议最终消除朝鲜的核扩散威胁 相比而言, 克林顿政府处理第一次朝核危机的经验最终都成了布什政府的教训 布什政府最初的对朝政策评估设定了一揽子解决的思路, 试图一劳永逸地解除朝鲜的核威胁 但这种政策目标缺乏美朝信任的支撑, 缺少可信的政治回报, 也没有发出如果朝鲜不退让美国将进行军事威胁的可信信号 至少一直到助理国务卿凯利访问朝鲜第二次朝核危机爆发, 布什政府只有清楚的政策目标, 但没有比较清楚的 能够辅助实现这些政策目标的 胡萝卜暠或 大棒暠 2002 年 1 月到 2003 年 4 月, 这是布什政府在朝核问题上不断展示 大棒暠的阶段 布什总统在 2002 年 1 月发布的国情咨文中将伊朗 伊拉克和朝鲜列为 邪恶轴心暠, 并称 美国将不会允许世界上最危险的政权用世界上最具破坏力的武器威胁我们暠 栙同年 6 月 1 日, 布什总统在西点军校的讲话中更明确指出, 对自由的最大威胁在于极其危险的激进主义与技术的结合暠, 对这些威胁, 美国 必须向敌人主动出击, 挫败他们的计划, 在最严重的威胁出现前就给予迎头痛击 准备采取先发制人的行动暠 栚针对恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散, 美国准备采取先发制人的战略, 这在 9 月发布的国家安全战略报告中进一步得到确认 栛如果将这些言论与朝鲜发 栙 栚 栛 PresidentDeliversStateofthe Union Address, 暠 January29,2009,availableat:htp://georgewbush 灢 whitehouse.archivesġov/news/releases/2002/01/ 灢 11.html. PresidentBushDeliversGraduationSpeechatWestPoint, 暠 June1,2002,availableat:htp://georgew 灢 bush 灢 whitehouse.archivesġov/news/releases/2002/06/ 灢 3.html. TheNationalSecurityStrategy Reportofthe UnitedStates, 暠 September2002,availableat:htp:// georgewbush 灢 whitehouse.archivesġov/nsc/nss/2002/index.html.

35 美国对朝政策 : 两次朝核危机比较 35 展核武器项目建立联系, 布什政府的对朝政策几乎相当于直接对朝鲜发出军事威胁的信号 由布什总统的言论可以推断, 美国在完成阿富汗战争后, 下一个打击对象可能是朝鲜, 因为朝鲜符合 邪恶轴心暠 发展大规模杀伤性武器等条件 但事实上, 布什政府当时主要关注如何发动对伊拉克的战争, 朝鲜并不在布什政府的外交议程上 如果没有这些言论, 朝鲜核问题可以停滞不前, 但至少不会迅速恶化 布什政府展示了 大棒暠, 但挥错了方向 朝鲜相继采取一系列行动, 将危机推向高峰 2003 年 4 月到 2005 年 2 月, 在朝核危机延宕不决的过程中, 布什政府既没有展示 胡萝卜暠, 也没有展示 大棒暠, 只是派出代表参加六方会谈, 但拒绝与朝鲜进行双边的对话 处理朝核危机的六方会谈进入了一个多次会谈但没有进展的阶段 期间, 朝鲜的核项目不受任何国际监督, 并将从反应堆卸出的 8000 根燃料棒进行后处理, 分离出可以制造核武器的材料 布什政府在 2005 年初决定让希尔取代凯利主谈朝核问题可以被看做是布什政府缓慢调整对朝政策的一步, 但美国似乎还没有做好提供 胡萝卜暠的准备 即使美国在同年 9 月的六方会谈中展示了一定的灵活姿态, 但这种灵活姿态很快因为美国国内的政策分歧而消解, 因而才有美国做出安全保证 改善美朝关系承诺的 9 月 19 日共同声明, 也有美国对朝鲜的金融制裁 应对朝核问题, 到底是更多使用 胡萝卜暠还是更多使用 大棒暠? 布什政府体现了一定程度的政策混乱 2006 年 10 月到 2009 年初, 共和党中期选举失败, 美军深陷阿富汗和伊拉克, 此间布什政府更多释放协调姿态, 表现出愿意通过提供一定的援助 提供一定的安全保证 有限地改善美朝双边关系的方式解决朝核问题 布什就任总统之初, 朝核问题尚处于可控并可以期待更多进展的时候, 布什政府没有展示推进双边会谈的意愿, 也没有提出替代谈判的强硬方案 2006 年 10 月的核试验让布什政府真正认识到朝鲜真实存在的威胁, 但这也没有迫使布什政府发出军事威胁的信号 即使在朝鲜进行核试验后, 布什总统发表的声明也仅仅是强调严防朝鲜从事扩散行为, 这是很软弱的政策表态 实际上, 就算布什总统发出对朝鲜的军事威胁, 其可信性也非常让人质疑, 美国既舍不得足够 甜的胡萝卜暠, 又挥不起足够 硬的大棒暠 在布什总统执政后期, 朝核问题有一定的进展, 但诸如去功能化 炸毁冷却塔这些问题上的进展并不足以将朝核危机置入一个朝向最终解决的渠道, 有限的进展存在反复的可能 在朝核问题上, 布什政府 软暠 硬暠两手使用的时机不当 力度欠佳, 第二次朝核危机以布什总统任期第二年开始, 但却历经六年多没有结束, 这足以成为未来应对朝核危机的教训

36 36 美国研究 五暋得失分明的对朝政策后果 从以上比较可以看出, 同样的核扩散问题, 两位总统在处理此问题时存在优先排序 人事任命和政策偏好上的区别, 这种区别体现为双边还是多边解决的路径分歧, 而对 胡萝卜暠和 大棒暠的不同运用又直接导致不同的政策后果 1993~1994 年朝核危机从发生到解决花费了 19 个月的时间, 美朝双边达成的协议基本上在 1994 年到 2001 年初得到了顺利的执行, 至少朝鲜并没有违背 美朝框架协议 的字面内容, 期间两国通过多年谈判逐步建立了一定的互信, 次生危机基本得到了妥善的解决, 美朝接近在克林顿执政末期就导弹问题达成重大妥协 朝鲜的大规模杀伤性武器能力在克林顿政府的 8 年期间基本陷入停滞状态 : 宁边的反应堆被冻结, 燃料棒被封存, 朝鲜还就导弹试验做出了承诺 不仅如此, 美朝谈判代表通过长期的接触和对话逐步建立了一定程度的信任, 并在执行 美朝框架协议 的过程中举行数次谈判且取得了不少进展, 美朝根本上解决朝核问题的前景相对乐观 2001 年布什就任总统朝核危机就在酝酿,2002 年危机正式爆发, 到 2009 年布什总统任期结束, 谈判进行了将近 6 年半的时间, 六方会谈达成了若干协议, 但这些协议的执行不断反复 第二次朝核危机在谈判解决的过程中又陆续出现两次核试验和多次导弹试验, 危机呈现螺旋升级的态势, 但均没有得到较好的解决 除了在核问题上有一些有限的 不确定的进展外, 美国并未触及到朝鲜的其他问题 在布什执政的 8 年中, 朝鲜大规模杀伤性武器的研发和生产能力有了长足的进步 : 朝鲜从最初只是涉嫌发展核武器到两次核试验获得实际的制造核武器的能力 ; 朝鲜拥有的核材料从可能制造一两枚核武器到可能制造 6 到 8 枚核武器 ; 栙从仅仅拥有生产钚材料的能力到可能新增铀浓缩能力 ; 栚从信守暂停导弹试验的承诺到试射各种射程的导弹 美国在朝核问题上的立场也呈现步步退让的窘迫姿态, 从坚决拒绝双边谈判 拒绝给 栙 栚 朝鲜申报生产了 30 公斤钚材料, 而根据科学与国家安全研究所专家的估计, 朝鲜曾分别在 1990 年之前 1994 年和 2005 年三次卸出宁边 5MW 反应堆的燃料棒, 总共生产的钚材料约为 46~64 公斤, 其中 28~50 公斤是分离形态 可以用于核武器的钚材料 详见 David Albright,PaulBrannan,andJacquelineShire, NorthKorea 狆 splutonium Declaration:AStartingPointforanInitialVerificationProcess, 暠 January10, 2008, available at: htp://isis 灢 online. org/uploads/isis 灢 reports/documents/northkoreadeclara 灢 tion10jan2008 ṗdf;choesang 灢 Hun, NorthKoreaSaysItHasMoreBomb 灢 GradePlutonium, 暠 NewYork Times,November3,2009,availableat:htp:// 灢 ml? _r=1. 详见 ZhangHui, AssessingNorthKorea 狆 suraniumenrichmentcapabilities, 暠 BuletinoftheAtomicSci 灢 entists,june18,2009,availableat:htp:// 灢 edition/features/assessing 灢 north 灢 koreas 灢 uranium 灢 enrichment 灢 capabilities.