宏观观察 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) 特朗普贸易政策的走向与我国的应对建议 综合考虑特朗普的民意基础 言论倾向 提名团队特征以及个人风格, 预计美国对华贸易摩擦加剧的可能性较大, 但不会退出 WTO 发动极端贸易战, 放弃 TPP 的同时会给 RCEP 和中美 BIT 谈判制造

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1 国际金融研究所 2017 年 1 月 22 日 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) Ω 中银研究产品系列 经济金融展望季报 中银调研 宏观观察 银行业观察 人民币国际化观察 作者 : 盖新哲中国银行国际金融研究所电话 : 签发人 : 陈卫东审稿 : 宗良周景彤联系人 : 梁婧电话 : 特朗普贸易政策的走向 * 与我国的应对建议 综合考虑特朗普的民意基础 言论倾向 提名 团队特征以及个人风格, 预计美国对华贸易摩擦加 剧的可能性较大, 但不会退出 WTO 发动极端贸易 战, 放弃 TPP 的同时会给 RCEP 和中美 BIT 谈判制造 麻烦, 未来还可能择机就人民币汇率问题发难 面 对特朗普贸易政策所代表的全球化逆潮迹象, 我国 不能被动接招, 应积极主动 动中求机, 对外要推 动全球服务贸易自由化, 加快 一带一路 伙伴国 自由贸易区建设, 在国内要兼顾好汇率的短期和长 期视角, 走好自己的改革开放之路 * 对外公开 ** 全辖传阅 *** 内参材料

2 宏观观察 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) 特朗普贸易政策的走向与我国的应对建议 综合考虑特朗普的民意基础 言论倾向 提名团队特征以及个人风格, 预计美国对华贸易摩擦加剧的可能性较大, 但不会退出 WTO 发动极端贸易战, 放弃 TPP 的同时会给 RCEP 和中美 BIT 谈判制造麻烦, 未来还可能择机就人民币汇率问题发难 面对特朗普贸易政策所代表的全球化逆潮迹象, 我国不能被动接招, 应积极主动 动中求机, 对外要推动全球服务贸易自由化, 加快 一带一路 伙伴国自由贸易区建设, 在国内要兼顾好汇率的短期和长期视角, 走好自己的改革开放之路 一 特朗普贸易政策的形成背景 ( 一 ) 特朗普当选美国总统的民意基础贸易全球化的受损群体是特朗普当选美国总统的关键支持者 美国大选前, 大多数机构的选举预测结果都是错的, 对选票估计偏差最大的州包括俄亥俄 威斯康星 爱荷华 宾夕法尼亚 明尼苏达 密歇根等 这些地区是美国上世纪制造业繁荣的工业区, 包括 钢铁城 匹兹堡 汽车城 底特律等著名城市, 如今它们纷纷因为贸易全球化而衰败 对比 2012 年民主党获胜的大选和 2016 年共和党获胜的大选, 这些衰败工业区的投票立场转变最为显著, 这是特朗普所代表的的共和党获胜的主要民意基础 而且, 拥有大学学历的群体比例越低的地区, 投票立场转变越为突出, 因为这些群体的工作更容易遭受贸易全球化冲击 ( 二 ) 竞选时期特朗普的贸易政策观点竞选时特朗普已经展示出极其强势的贸易保护倾向 在竞选过程中, 特朗普很多言论一改再改 前后相悖, 但强烈的贸易保护倾向是他最为稳定的观点 比较突出的观点有 :(1) 退出美国主导的跨太平洋伙伴关系协定 (TPP), 这是奥巴马政府力推的高标准贸易规则和区域贸易平台 ;(2) 重新谈判北美自由贸易协定 (NAFTA), 这是美国贸易政策历史上具有里程碑意义的区域贸易平台 ;(3) 威胁退出世界贸易组织 (WTO), 这是美国一手推动建立的多边贸易平台, 也是当今全球贸易规则的基石 ; 1

3 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) (4) 指责中国等国操纵汇率, 导致美国贸易和就业受损, 威胁要对中国和墨西哥施征收 45% 的关税 ;(5) 惩罚那些将就业机会带到国外的美国企业, 返销美国的产品将面临 35% 的关税 ( 三 ) 特朗普提名贸易政策团队的特点特朗普提名的贸易政策相关机构负责人不仅倾向于贸易保护, 而且具有丰富的贸易摩擦经验 候任美国贸易代表罗伯特 莱特希泽既有政策制定经历, 也有诉讼实战经验 他曾在里根总统时期担任美国副贸易代表, 参与制定了 20 世纪 80 年代美国打压日本的贸易政策 他还长期代表美国钢铁产业及其他公司, 参与了众多对外反补贴 反倾销诉讼案件 候任国家贸易委员会主任彼得 纳瓦罗有两部针对中国的著作, 从著作内容来看, 他的对华贸易态度非常强硬, 是对华 鹰派中的鹰派 候任商务部长威尔伯 罗斯作为 破产重组之王, 对诸如钢铁 煤矿等行业的保护态度也不容忽视 二 特朗普上台后美国贸易政策走向的五个判断 从特朗普整体贸易政策风格来看, 他是一位现实主义色彩浓厚 灵活务实的政治家 他重视实际利益和美国本土利益, 轻视意识形态和全球责任, 敢于打破思维定式并且不按传统套路出牌 我们既要认识到哪些方面他敢想敢做, 又要合理估计哪些方面仅仅是威胁口号, 还要意识到哪些地方现在没有明确提出但未来可能存在风险 ( 一 ) 贸易摩擦加剧, 但极端贸易战争难以出现加剧贸易保护 制造贸易摩擦会成为特朗普上台后的工作重点 尽管美国总统选举时的许诺与后期真正落实的政策之间往往存在一定偏差, 如尼克松的外交政策 里根的财政政策均有大幅调整, 但美国总统在上任之初往往要在容易迅速突破 取得成绩的领域展开工作 考虑到特朗普的民意政治基础 稳定的贸易保护倾向 成熟的贸易政策团队, 美国贸易政策方向上的保护色彩一定会更加浓厚, 并且会选择一些影响力较大的重点行业制造贸易摩擦, 如钢铁等 美国退出 WTO 发动极端贸易战的可能性较小 考虑到 WTO 长期以来作为全球贸 2

4 宏观观察 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) 易基石的深远影响, 退出 WTO 几乎无异于宣告美国否定全球贸易规则体系, 准备发动极端贸易战 退一步讲, 尽管 WTO 条约中允许成员国退出, 特朗普也有总统权力提议退出 WTO, 但美国国会可以阻止总统退出贸易协议 美国历史上贸易政策有自由和保护两种倾向摇摆的过程, 但是全面大幅提高关税这样的贸易战仅在 1929 大萧条时期出现过, 是除战争之外最后的手段 只有在财政货币政策失败, 美国重新陷入衰退, 整个国会别无选择时才有可能发动极端贸易战 ( 二 ) 不再推动 TPP 通过国会, 但会发扬 TPP 的进攻性内容 TPP 本身很难通过国会审批 一方面美国掌控谈判的实力已经不比 20 世纪 90 年代, 另一方面奥巴马急于在卸任前留下政治遗产, 使得美国在 TPP 谈判中做了较多妥协 特朗普长期以来对 TPP 持反对观点, 还引发了希拉里对 TPP 由支持到反对的立场转变 一是因为 TPP 对美国本土实际利益尤其是普通劳动群体意义有限 根据美国国际贸易委员会的官方报告, 十五年之后 TPP 仅能给美国整体就业带来 0.07% 的改善, 对于制造业而言反而会造成就业下降 0.2% 二是 TPP 的重要影响体现在美国对新一代经贸规则的话语权 对全球责任的担当, 而这并不符合特朗普的政策导向 特朗普会通过其他形式发扬 TPP 的进攻性内容 TPP 作为美国打造的新一代高标准贸易规则, 部分内容具有较强的攻击性和针对性, 如投资争端解决机制 国有企业和竞争中立 劳工保护和环境保护等方面 特朗普要维护美国发展利益,TPP 中的这些攻击性内容很可能还会通过其他形式重现 ( 三 ) 放弃 TPP 不代表放弃经贸规则影响力,RCEP 会面临更多阻碍特朗普放弃 TPP 和放弃经贸规则影响力有重要区别 放弃 TPP 最多意味着美国放弃区域贸易平台, 但美国领先的经济实力和制度实力决定了美国对经贸规则的巨大影响力仍将长期存在, 只不过这种影响力不再体现为担负全球责任 充当领头羊角色 目前有部分观点陷入误区, 认为 TPP 的困境就是我国主导的区域全面经济伙伴关系 (RCEP) 的机遇 这可能严重低估了 RCEP 未来所面临的困难 第一, 美国放弃 TPP 会有显著的示范效应, 其他国家会怀疑其他区域平台的意义和可行性, 这与美国

5 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) 年放弃 WTO 平台内的多边谈判导致当时各国纷纷放弃多边转向区域平台是同样的道理 第二, 达成一个贸易协定很难, 但破坏另一个协定则相对容易, 而且美国有干扰亚太区域合作的丰富经验 最重要的是, 无需推动 TPP 之后美国腾挪出大量的政治经济外交资源, 这些资源反而让特朗普更有条件和能力给 RCEP 谈判制造麻烦 ( 四 ) 更加重视双边贸易谈判, 中美 BIT 谈判难度上升特朗普将带来美国贸易政策平台的又一次大转变 2008 年多哈回合谈判失败后, 美国贸易政策重心从多边平台 (WTO) 转向了区域平台 (TPP), 特朗普上台后可能从区域平台进一步转向双边平台 双边平台有助于特朗普为美国谋取更多实际本土利益, 实现对我国等竞争对手精准发力, 同时不用背上担当全球责任和维护自由市场经济的包袱 尽管特朗普目前没有就中美双边投资协定 (BIT) 谈判表态, 但潜在困难亟需重视 此前正在进行的中美 BIT 谈判已经谈了 31 轮, 双方在近期取得一定进展, 但特朗普上台后未来前景不容乐观 首先, 不按传统套路出牌的特朗普可能提出新的要价 第二, 特朗普有可能把 TPP 的高标准规则和进攻性内容放入中美 BIT 谈判, 提高谈判原定的目标水平 第三, 中美 BIT 谈判重点是服务业的开放和投资, 美国跨国公司服务业领域对外投资的增加并不会造成本国就业岗位流失, 反而可以为美国共和党所代表的跨国公司争取更大的市场利益 ( 五 ) 保留汇率作为重要的施压政策工具, 但会注意择时择机特朗普比奥巴马更重视汇率这一政策工具 从奥巴马政府的近期行动来看, 人民币汇率并非重要的焦点问题 从美国财政部 2016 年 10 月全球汇率政策报告看, 奥巴马政府不仅没有把我国认定为汇率操纵国, 而且还比 2016 年 4 月的报告减少了对我国经常账户的指责 但特朗普 特朗普相关经济顾问 候任国家贸易委员会主任 侯任美国财政部部长等官员却反复提及人民币汇率问题 特朗普可能会等待时机向人民币汇率施压 前一阶段, 人民币贬值压力较大, 我国资本外流严重, 出口持续下降, 特朗普没有必要在这一环境中施压人民币汇率升值 4

6 宏观观察 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) 但近期, 美元已经出现阶段性见顶迹象, 我国出口也有回升态势 特朗普有可能会择机再度对人民币汇率问题施压, 要求人民币保持坚挺升值, 这必然打击我国出口的复苏势头, 引发热钱流入等问题 三 政策建议 面对特朗普贸易政策所代表的全球化逆潮迹象, 我国不能被动接招, 要主动出招, 化挑战为机遇 在行业领域方面, 加快服务贸易自由化对冲货物贸易保护势力抬头 ; 在区域布局方面, 以 一带一路 伙伴国自由贸易区建设对冲美国自贸区战略收缩 ; 在国内要兼顾汇率的短期和长期问题 走好自己的改革开放之路 ( 一 ) 我国只有在全球化逆潮中主动作为, 才能为自身发展营造一个新的全球化战略机遇期改革开放以来, 我国成功抓住了全球化深入发展的外在战略机遇, 深度融入相互依赖的全球经济体系, 成功实现了我国经济的快速发展壮大 如今, 我国在世界中的体量和影响力已经举足轻重, 以至于任何机遇都取决于自身内在的战略选择, 而不可能再像过去一样等待外部机遇 所以, 面对全球化逆潮加剧, 我国已经没有可能像过去一样作壁上观 静观其变 变中求机 要想维护自身发展利益, 我国应当选择主动抗旗 积极作为 动中求机, 通过服务贸易自由化 一带一路 自由贸易协定网络建设对冲全球化逆潮 ( 二 ) 以中美 BIT 谈判为基础打入 TISA 谈判, 通过服务贸易自由化对冲货物贸易保护势力抬头一方面, 特朗普给服务贸易自由化留下了发展空间 服务贸易符合美国的竞争优势, 目前已经成为美国最重要的贸易顺差来源 与 NAFTA WTO TPP 不同的是, 特朗普从未对中美 BIT 国际服务贸易协议(TiSA) 等与服务自由化密切相关的谈判有不满表态, 这意味着中美在服务贸易领域的合作存在很大的共赢空间 另一方面, 扩大服务业开放也是我国 十三五 规划的重要内容 我国服务业对外开放明显滞后于制造业开放, 服务贸易发展水平低于发达国家, 也低于其他金砖国家 扩大服务业开放, 5

7 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) 不仅有利于提升服务业竞争力, 而且有利于推动服务业和制造业在开放中融合发展, 提升我国制造业在全球价值链中的地位 最关键的是, 特朗普上台使我国加入 TiSA 谈判有所转机 TiSA 是目前正在谈判的全球高标准服务自由贸易协定, 我国曾尝试进入谈判圈 此前奥巴马政府拒绝我国加入 TiSA 谈判, 主要是防备我国影响美国话语权 但特朗普不那么担心话语权, 更关心 大生意 综上考虑, 我国可以主动要求将中美 BIT 和 TiSA 捆绑谈判, 把进入 TiSA 谈判桌作为我国对美核心要价, 以中美 BIT 谈判共识作为推动全球服务贸易自由化的基础 这不仅发挥了我国在经济全球化中的建设者作用, 更推动了经济全球化在服务贸易的深化, 抵消了货物贸易逆全球化的负面影响, 大大提振各方对全球化的信心 ( 三 ) 推动 一带一路 倡议和我国自由贸易区战略融合发展, 担当全球化进程中的大国责任与美欧等地区不同的是, 一带一路 区域国家对全球化建设仍有明显的需求, 这从亚投行组建的一呼百应上可以得到印证 同时, 我国又有打造自由贸易区网络的供给能力 党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略, 党的十八大提出要加快实施自由贸易区战略 因此, 我国应充分考虑伙伴国特征, 有针对性地积极商签自由贸易协定 (FTA), 在 一带一路 沿线地区打开全球化的新局面 首先, 与发达国家商签 FTA 的重点应放在跟进全球贸易和投资自由化的前沿, 以开放推动国内相关领域的改革, 构建高标准自由贸易协定网络 然后, 与发展中国家和地区签署 FTA 的重点应放在货物贸易市场准入, 以开放换取其他发展中国家的市场开放, 减少对美欧市场依赖 此外, 中国还应通过优惠贸易协定积极帮助最不发达国家的贸易政策能力建设, 推动包容性发展 ( 四 ) 人民币汇率问题要兼顾眼前和长远, 资本流入和流出管理不可偏废当前人民币汇率贬值压力较大, 各方普遍把政策焦点放在了资本流出管理上, 忽视了未来潜在的热钱流入风险 从汇率升值贬值全周期视角来看, 当前资本外流和人民币贬值压力恰恰是过去升值周期热钱大规模流入所埋下的隐患爆发 因此, 考虑到 6

8 宏观观察 2017 年第 2 期 ( 总第 173 期 ) 未来特朗普可能择机施压人民币升值, 我国须从现在就统筹好资本流入和流出的双向管理, 不能只顾眼前的流出问题 ( 五 ) 走好自己的改革开放之路, 让贸易摩擦无从下手我国本身的市场经济制度建设 供给侧结构性改革还面临一系列任务, 具有很大的改进余地 鉴于我国的经济规模, 目前走好自己的改革开放之路, 做好自己的分内之事, 完善国内市场经济制度, 不仅是我国跨越中等收入陷阱的必选动作, 也是对世界经济增长的重大贡献, 更是让外国贸易摩擦无从下手的重要解决办法 7

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