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1 第 四 部 分 : 发 言 人 : 草 地 管 理 和 畜 牧 业 可 持 续 发 展 的 政 策 和 策 略 王 济 民, 中 国 农 业 科 学 院 退 牧 还 草 对 牧 民 生 产 生 活 的 影 响 王 济 民 中 国 农 业 科 学 院 农 业 经 济 研 究 所 研 究 员 前 言 改 革 开 放 以 来, 随 着 草 原 和 牲 畜 承 包 制 的 实 行, 我 国 牧 区 畜 牧 业 生 产 得 到 了 较 快 的 发 展, 但 由 于 人 口 增 长 过 快 大 规 模 开 垦 和 超 载 放 牧 等 因 素 的 影 响, 畜 牧 业 赖 以 生 存 的 草 地 资 源 遭 到 严 重 破 坏 目 前, 牧 区 生 态 环 境 和 自 然 资 源 条 件 恶 化, 已 直 接 危 及 到 牧 区 畜 牧 业 的 可 持 续 发 展 和 全 国 生 态 安 全 为 了 贯 彻 可 持 续 发 展 的 战 略, 进 入 20 世 纪 90 年 代, 特 别 是 90 年 代 末 期 以 来, 党 中 央 和 国 务 院 提 出 了 西 部 大 开 发 的 战 略, 逐 步 加 大 了 西 部 生 态 环 境 保 护 和 建 设 的 力 度, 在 西 部 地 区 实 行 了 退 耕 还 林 还 草 政 策, 取 得 了 明 显 的 效 益 现 在, 国 务 院 又 颁 发 了 关 于 加 强 草 原 保 护 和 建 设 的 若 干 意 见, 国 家 提 出 要 在 牧 区 实 行 退 牧 还 草 政 策, 这 是 继 退 耕 还 林 还 草 政 策 之 后, 国 家 在 生 态 建 设 方 面 出 台 的 又 一 重 大 战 略 举 措, 对 保 护 和 改 善 草 地 生 态 环 境, 促 进 草 原 畜 牧 业 生 产 方 式 转 变, 保 证 牧 区 畜 牧 业 可 持 续 发 展, 具 有 十 分 重 大 的 意 义 但 这 一 措 施 在 实 施 过 程 中 也 会 给 当 地 牧 民 带 来 若 干 负 面 影 响, 如 何 制 定 合 理 科 学 的 政 策, 既 能 保 证 退 牧 还 草 政 策 的 顺 利 实 施, 又 能 尽 量 减 少 因 退 牧 还 草 给 牧 民 带 来 的 收 入 损 失, 确 保 牧 区 全 面 小 康 目 标 的 实 现, 正 确 处 理 生 态 生 产 和 生 活 之 间 的 关 系, 就 成 为 退 牧 还 草 顺 利 执 行 的 关 键 针 对 上 述 考 虑, 农 业 部 畜 牧 兽 医 局 于 2002 年 11 月 初, 组 织 了 退 牧 还 草 对 牧 民 生 产 生 活 影 响 的 调 研 这 次 调 研 的 主 要 目 的 是 全 面 了 解 牧 区 退 牧 还 草 的 发 展 情 况, 准 确 评 估 退 牧 还 草 对 牧 民 生 产 生 活 的 影 响, 提 出 促 进 牧 区 退 牧 还 草 顺 利 进 行 的 补 贴 政 策 和 相 关 建 议 调 查 范 围 涉 及 内 蒙 古 宁 夏 新 疆 甘 肃 青 海 四 川 云 南 7 省 区 内 蒙 古 和 宁 夏 由 调 查 组 实 地 重 点 调 研, 其 它 五 省 则 由 各 省 区 畜 牧 局 根 据 事 先 制 定 好 的 调 研 提 纲 提 供 文 字 材 料 在 重 点 调 研 中, 调 研 组 首 先 调 查 通 过 召 开 座 谈 会 的 形 式 对 内 蒙 古 宁 夏 的 面 上 情 况 进 行 了 详 细 了 解, 然 后 在 进 行 试 调 查 的 基 础 上, 对 牧 户 进 行 全 面 问 卷 调 查, 整 个 调 查 共 涵 盖 内 蒙 古 和 宁 夏 两 区, 6 个 县,14 个 乡,18 个 村,160 个 牧 户 ( 一 ) 总 体 进 展 概 述 一 牧 区 退 牧 还 草 的 总 体 进 展 退 牧 还 草 是 国 家 面 向 西 部 地 区 启 动 的 重 大 生 态 建 设 工 程, 主 要 内 容 包 括 禁 牧 休 牧 划 区 轮 牧 和 舍 饲 圈 养 等 根 据 调 查, 目 前 全 国 在 开 展 退 牧 还 草 工 作 的 进 程 上, 受 各 种 条 件 的 制 约, 进 展 不 一 已 开 展 退 牧 还 草 工 作 的 省 份 有 内 蒙 甘 肃 宁 夏, 未 开 展 的 省 份 有 四 川 新 疆 和 青 海, 结 合 封 山 育 林 项 目 开 展 此 项 工 作 的 有 云 南 1

2 开 展 退 牧 还 草 工 作 的 省 份 中, 内 蒙 是 开 展 较 快 的 省 份 甘 肃 的 退 牧 还 草 工 作 也 有 一 定 的 规 模, 并 且 编 制 了 甘 南 州 和 酒 泉 市 实 施 禁 牧 封 育 的 项 目 建 议 书 甘 南 州 禁 牧 ( 休 牧 ) 舍 饲 恢 复 草 原 植 被 实 施 方 案 和 2002 年 度 甘 肃 省 退 牧 还 草 及 禁 牧 休 牧 工 程 实 施 方 案, 对 全 省 退 牧 还 草 工 作 进 行 了 全 面 规 划 宁 夏 在 盐 池 灵 武 等 地 开 展 了 实 验 示 范, 将 于 明 年 在 全 区 开 展 此 项 工 作 此 外, 云 南 虽 然 还 没 有 制 定 专 门 的 天 然 草 场 禁 牧 休 牧 政 策 措 施, 但 结 合 封 山 育 林 政 策, 以 封 山 育 林 的 形 式 对 疏 林 灌 木 草 场 进 行 了 封 育 禁 牧 从 各 地 具 体 实 施 情 况 看, 内 蒙 自 2000 年 开 始 实 施 休 牧 禁 牧 和 划 区 轮 牧 生 态 建 设 工 程 以 来, 全 区 各 盟 市 旗 县 各 级 政 府 在 自 治 区 党 委 和 政 府 的 统 一 领 导 下, 做 了 大 量 工 作, 有 力 地 推 动 了 全 区 畜 牧 业 生 产 经 营 方 式 的 转 变 和 草 原 生 态 建 设 与 保 护 工 作 截 止 2002 年 底, 全 区 12 个 盟 市 都 程 度 不 同 地 推 行 了 休 牧 禁 牧 划 区 轮 牧, 总 面 积 达 到 万 亩, 占 草 场 面 积 的 31.4%, 具 体 情 况 见 表 1.1 表 1.1 内 蒙 古 禁 牧 休 牧 轮 牧 面 积 牲 畜 及 涉 及 人 口 情 况 总 计 禁 牧 休 牧 划 区 轮 牧 合 计 面 积 ( 万 亩 ) 涉 及 牲 畜 ( 万 头 只 ) 涉 及 户 数 ( 万 户 ) 涉 及 人 口 ( 万 人 ) 注 : 截 止 2002 年 底 甘 肃 确 定 了 以 甘 南 州 为 主 的 青 藏 高 原 区 为 休 牧 和 划 区 轮 牧 的 重 点 区 域, 以 河 西 走 廊 为 主 的 北 方 干 旱 半 干 旱 区 为 禁 牧 舍 饲 的 重 点 区 域 鉴 于 全 省 草 原 生 态 环 境 非 常 脆 弱 以 及 所 处 生 态 位 置 十 分 重 要 的 实 际, 将 退 牧 还 草 的 区 域 进 行 了 扩 大, 在 国 家 现 列 酒 泉 市 3 县 和 甘 南 州 8 县 的 基 础 上, 再 增 加 干 旱 半 干 旱 区 黄 土 高 原 区 和 陇 南 山 地 的 62 个 县 作 为 禁 牧 和 退 耕 还 草 的 重 点 区 域 从 全 省 禁 牧 休 牧 及 划 区 轮 牧 实 施 情 况 来 看, 已 实 施 面 积 达 50 万 公 顷, 其 中, 禁 牧 35 万 公 顷, 休 牧 15 万 公 顷 具 体 情 况 见 表 1.2 表 1.2 甘 肃 禁 牧 休 牧 草 原 面 积 和 涉 及 地 区 统 计 全 县 禁 牧 依 托 其 它 工 程 区 域 性 禁 牧 休 牧 和 划 区 轮 牧 面 积 19 万 公 顷 16 万 公 顷 15 万 公 顷 涉 及 地 区 定 西 县 静 宁 县 华 池 县 注 : 截 止 2002 年 底 合 作 市 卓 尼 古 浪 永 靖 环 县 等 20 多 个 县 2 甘 南 张 掖 酒 泉 等 地 的 纯 牧 业 县 云 南 省 草 原 大 部 分 属 于 南 方 草 地 类 型, 天 然 草 地 总 面 积 2.29 亿 亩, 占 省 国 土 面 积 的 39.93%, 居 南 方 各 省 区 之 首 全 省 目 前 还 没 有 制 定 专 门 的 天 然 草 场 禁 牧 休 牧 政 策 措 施, 但 各 地 州 市 结 合 当 地 情 况, 对 天 然 草 场 制 定 了 相 应 的 保 护 措 施 在 全 省 大 部 分 山 区 的 疏 林 灌 木 草 场, 各 地 结 合 封 山 育 林 政 策, 均 采 取 了 严 格 的 禁 牧 措 施, 如 楚 雄 市 政 府 2000 年 以 楚 政 通 [2000]21 号 关 于 全 面 实 行 封 山 育 林 工 作 的 通 知, 对 全 市 万 亩 森 林 及 疏 林 灌 木 草 场 实 行 全 面 封 山 育 林, 推 行 草 食 畜 厩 养 严 禁 放 牧, 并 取 得 了 较 好 的 生 态 和 社 会 效 益 东 川 区 是 全 省 乃 至 我 国 有 名 的 泥 石 流 重 灾 区, 从 1997 年 起 在 省 市 政 府 的 重 视 支 持 下, 全 区 对 植 被 退

3 化 的 地 区 实 行 了 全 面 封 山 育 林 ( 草 ), 有 效 地 促 进 了 植 被 的 恢 复 和 生 态 环 境 的 改 观 ( 二 ) 退 牧 还 草 的 基 本 做 法 总 结 从 已 经 开 始 实 施 退 牧 还 草 的 省 份 来 看, 由 于 各 地 的 自 然 和 社 会 经 济 条 件 差 异 较 大, 因 此, 在 实 施 休 牧 禁 牧 过 程 中 具 体 要 求 不 尽 相 同 做 法 各 异, 但 归 纳 起 来, 主 要 做 法 有 : 1 领 导 重 视, 狠 抓 落 实 凡 是 退 牧 还 草 工 作 力 度 较 大 的 地 区, 都 离 不 开 政 府 重 视, 从 政 策 上 提 供 实 施 依 据 和 保 障 在 内 蒙, 为 保 证 禁 牧 休 牧 划 区 轮 牧 的 顺 利 实 施, 各 旗 县 市 区 都 成 立 了 由 党 政 主 要 领 导 任 组 长, 分 管 领 导 任 副 组 长, 有 关 部 门 负 责 人 为 成 员 的 生 态 建 设 领 导 小 组, 具 体 负 责 禁 牧 休 牧 划 区 轮 牧 工 作 的 规 划 实 施 检 查 协 调 等 工 作, 并 下 设 办 公 室, 负 责 处 理 日 常 工 作 苏 木 乡 镇 嘎 查 村 两 级 也 成 立 了 相 应 的 组 织 机 构, 实 行 一 把 手 负 责 制, 使 生 态 建 设 工 作 有 领 导 有 组 织 的 进 行 为 了 使 退 牧 还 草 工 作 落 到 实 处, 各 地 都 将 每 项 工 作 责 任 明 确, 落 实 到 人 如 内 蒙 的 鄂 尔 多 斯 市 对 于 涉 及 到 这 些 工 作 的 旗 县 区 和 苏 木 乡 镇 政 府 都 把 该 项 工 作 纳 入 到 年 度 目 标 责 任 考 核 范 围, 并 与 农 牧 户 签 订 目 标 管 理 责 任 书 为 了 巩 固 禁 牧 休 牧 的 成 果, 市 政 府 组 成 专 项 督 查 小 组, 对 全 市 各 地 的 禁 牧 休 牧 工 作 进 行 全 年 督 查, 每 月 25 日 向 市 政 府 分 管 领 导 汇 报 各 旗 县 还 先 后 成 立 了 由 林 业 公 安 草 原 监 理 组 成 的 林 草 管 护 大 队, 派 专 人 看 管 禁 牧 区, 严 禁 牲 畜 在 禁 牧 区 内 放 牧, 各 级 休 牧 禁 牧 领 导 小 组 草 原 监 理 所 群 众 性 管 护 组 织 协 调 配 合 实 行 昼 夜 巡 逻, 收 到 了 良 好 的 效 果 2 政 法 保 障 项 目 带 动 在 甘 肃 的 定 西 华 池 古 浪 环 县 等 实 施 效 果 较 好 的 县, 都 发 布 了 禁 牧 令, 并 出 台 了 一 系 列 鼓 励 禁 牧 的 优 惠 政 策 张 掖 对 退 耕 还 草 的 耕 地 承 包 期 一 律 延 长 50 年, 对 连 片 种 草 达 到 1000 亩 的 优 先 安 排 水 电 等 基 础 设 施, 对 退 耕 地 实 施 现 金 和 粮 食 补 助, 配 套 的 基 础 设 施 和 棚 圈 建 设 由 国 家 投 资, 群 众 投 劳 有 些 县 鼓 励 对 三 荒 地 进 行 无 偿 种 草, 谁 种 谁 利 用, 可 以 继 承, 50 年 不 变 在 内 蒙, 各 地 党 委 政 府 都 根 据 自 己 的 实 际 情 况, 出 台 了 禁 牧 休 牧 和 划 区 轮 牧 的 规 定 决 定 通 告 公 告 政 府 令 等, 提 出 了 对 生 态 建 设 的 要 求, 对 禁 牧 休 牧 和 划 区 轮 牧 作 出 了 具 体 规 定 同 时, 制 定 了 许 多 鼓 励 生 态 建 设 的 优 惠 措 施, 如 鄂 尔 多 斯 市 财 政 2002 年 拿 出 1000 万 元 专 项 资 金 用 于 农 牧 民 购 买 饲 草 料 加 工 机 械 为 主 的 补 贴 其 它 盟 市 也 有 一 些 相 应 的 优 惠 政 策 : 对 舍 饲 养 羊 户 给 予 经 济 补 助, 重 点 对 棚 圈 建 设 给 予 补 贴 ; 对 休 牧 户 建 设 项 目 优 先 安 排, 人 工 种 植 优 良 牧 草 补 贴 种 子 费 的 70%; 对 全 年 禁 牧 区 户, 以 粮 代 补, 按 季 发 放, 解 决 禁 牧 休 牧 期 间 饲 草 料 的 短 缺 问 题 这 一 系 列 政 策 法 规 和 优 惠 措 施, 极 大 地 调 动 了 农 牧 民 进 行 生 态 建 设 的 积 极 性, 保 证 了 禁 牧 休 牧 划 区 轮 牧 的 顺 利 实 施 许 多 退 牧 还 草 工 作 的 开 展 是 通 过 草 地 建 设 项 目 带 动 的 各 地 尽 管 具 有 明 显 的 区 域 性 和 小 范 围 特 点, 但 结 合 项 目 带 动 的 地 方 一 般 开 展 情 况 较 好 如 甘 肃 的 张 掖 由 于 有 黑 河 流 域 治 理 项 目 作 依 托, 不 但 退 牧 还 草 和 退 耕 还 草 进 展 较 快, 而 且 草 畜 产 业 发 展 势 头 也 较 快 另 外, 实 施 牧 区 示 范 工 程 和 天 然 草 原 恢 复 与 建 设 等 项 目 的 县 均 不 同 程 度 地 开 展 了 退 牧 还 草 和 配 套 建 设, 收 效 良 好 3 科 学 规 划 典 型 示 范 退 牧 还 草 工 作 的 进 行 必 须 按 规 划 要 求, 有 计 划 地 进 行 合 理 安 排, 才 能 将 生 态 保 护 和 建 设 工 作 纳 入 规 范 化 管 理 的 轨 道 在 内 蒙, 工 作 落 实 较 好 的 地 方, 都 进 行 了 认 真 部 署, 从 当 地 草 3

4 原 生 态 环 境 治 理 和 畜 牧 业 发 展 出 发, 对 禁 牧 休 牧 划 区 轮 牧 的 时 间 顺 序 和 区 域 做 了 全 面 规 划 如 阿 拉 善 盟 委 和 行 署 在 认 真 总 结 全 盟 生 态 建 设 经 验 的 基 础 上, 出 台 了 关 于 加 强 全 盟 生 态 环 境 保 护 和 建 设 的 意 见, 制 定 了 全 盟 生 态 保 护 和 建 设 规 划 ; 呼 伦 贝 尔 市 陈 巴 尔 虎 旗 鄂 温 克 旗 也 都 制 定 了 2002 年 2005 年 禁 牧 休 牧 规 划 在 合 理 制 定 规 划 的 基 础 上, 各 地 还 根 据 当 地 的 实 际 情 况, 积 极 寻 找 生 态 建 设 的 突 破 口, 通 过 典 型 户 示 范, 带 动 周 边 农 牧 民 参 与 生 态 建 设 内 蒙 鄂 尔 多 斯 市 有 计 划 地 培 植 和 扶 持 舍 饲 圈 养 典 型 户, 目 前 全 市 舍 饲 养 畜 典 型 户 已 达 到 1 万 多 户 通 辽 市 畜 牧 业 局 专 门 印 发 了 关 于 抓 好 畜 牧 业 典 型 工 作 的 安 排 意 见, 落 实 养 殖 专 业 村 200 个, 种 草 养 畜 专 业 户 2000 个, 家 庭 生 态 牧 场 示 范 场 1500 个, 退 化 草 地 生 态 恢 复 典 型 2 个, 双 权 一 制 典 型 嘎 查 3 个 各 地 通 过 典 型 户 的 带 动, 极 大 地 促 进 了 退 牧 还 草 工 作 的 顺 利 展 开 和 草 地 畜 牧 业 的 可 持 续 发 展 4 措 施 配 套 技 术 支 撑 退 牧 还 草 工 作 是 草 原 畜 牧 业 生 产 经 营 上 的 新 生 事 物, 需 要 向 农 牧 民 加 强 诸 如 饲 草 料 加 工 调 制, 科 学 的 舍 饲 和 补 饲, 草 原 的 合 理 划 区 及 利 用 等 方 面 的 科 技 服 务 围 绕 禁 牧 休 牧 划 区 轮 牧, 内 蒙 赤 峰 锡 盟 的 一 些 旗 县 畜 牧 技 术 人 员, 围 绕 退 牧 还 草 配 套 措 施, 在 技 术 推 广 和 服 务 方 面, 确 定 技 术 服 务 目 标 责 任 区, 建 立 了 组 织 领 导 技 术 服 务 饲 草 料 加 工 饲 养 管 理 和 产 品 销 售 五 大 保 障 体 系, 在 种 畜 调 配 饲 养 管 理 棚 圈 建 设 选 种 配 种 接 羔 保 育 疫 病 防 治 饲 草 料 加 工 调 制 等 方 面 提 供 全 方 位 的 服 务, 并 有 针 对 性 地 举 办 舍 饲 养 畜 技 术 培 训 班, 极 大 地 提 高 了 农 牧 民 的 科 学 饲 养 水 平 ( 三 ) 退 牧 还 草 存 在 的 问 题 1 缺 乏 退 牧 还 草 的 技 术 标 准 退 牧 还 草 是 一 项 长 期 而 又 复 杂 的 系 统 工 程, 需 要 统 筹 考 虑 科 学 规 划 合 理 安 排 但 各 省 区 在 实 际 操 作 中 对 究 竟 怎 么 退 如 何 退 缺 乏 规 范 和 技 术 标 准, 这 集 中 表 现 在 没 有 明 确 什 么 样 的 草 地 需 要 禁 牧 什 么 样 的 草 地 需 要 休 牧 什 么 样 的 草 地 需 要 轮 牧, 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 的 工 程 标 准 和 技 术 措 施 缺 乏, 给 当 前 正 在 进 行 的 退 牧 还 草 工 作 带 来 很 多 混 乱 和 困 难 因 此, 规 范 退 牧 还 草 的 技 术 标 准 是 当 前 退 牧 还 草 工 作 首 先 要 明 确 的 事 情 2 围 栏 质 量 参 差 不 齐 围 栏 是 保 护 和 加 强 草 地 生 态 建 设 的 重 要 技 术 措 施, 也 是 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 能 够 顺 利 实 行 的 前 提 条 件 和 必 要 手 段 但 是 各 地 的 普 遍 情 况 是, 围 栏 质 量 参 差 不 齐, 主 要 表 现 为 : 一 是 围 栏 材 料 质 量 不 齐, 有 的 使 用 网 围, 有 的 使 用 刺 围 石 围 土 围, 有 的 使 用 水 泥 桩, 有 的 使 用 木 桩, 严 重 影 响 了 围 栏 的 使 用 寿 命 ; 二 是 由 于 草 场 承 包 到 牧 户, 部 分 草 场 划 分 不 规 则, 围 栏 建 设 困 难, 造 成 了 一 些 不 必 要 的 矛 盾 3 主 要 依 靠 行 政 命 令, 严 重 影 响 了 牧 民 退 牧 还 草 的 积 极 性 退 牧 还 草 是 一 项 新 的 工 作, 国 家 和 地 方 均 无 明 确 的 补 贴 措 施 为 了 推 动 退 牧 还 草 工 作, 一 部 分 地 方 将 退 牧 还 草 与 其 它 项 目 如 风 沙 源 天 保, 结 合 进 行 多 数 地 方 模 仿 国 家 天 然 林 禁 伐 措 施, 一 味 依 靠 行 政 手 段 来 加 以 强 制 执 行, 对 禁 牧 休 牧 后 给 农 牧 民 所 造 成 的 损 失 没 有 弥 补, 造 成 围 而 不 休 围 而 不 禁 的 格 局 此 外, 个 别 地 方 也 存 在 着 对 退 牧 还 草 的 重 要 意 义 宣 传 不 够 等 问 题, 部 分 干 部 群 众 缺 乏 理 解 支 持, 工 作 难 以 开 展 4 部 分 牧 户 受 禁 牧 的 影 响 较 大, 生 产 成 本 增 加, 收 入 下 降 2001 年 内 蒙 赤 峰 市 的 典 型 调 查 表 明, 饲 养 一 只 山 羊 基 础 母 羊 的 平 均 成 本 分 别 为 : 全 放 牧 80 元, 半 舍 饲 元 (180 天 ), 全 舍 饲 元 (365 天 ) 从 测 定 结 果 看, 半 舍 饲 比 4

5 全 放 牧 高 出 元, 全 舍 饲 比 全 放 牧 高 出 元, 禁 牧 休 牧 的 饲 养 成 本 几 乎 增 加 了 1 倍 和 提 高 1/2 甘 肃 省 环 县 毛 井 乡 砖 城 子 村 从 1999 年 到 2002 年 禁 牧 草 原 9 万 亩, 使 大 家 畜 饲 养 量 减 少 375 头, 羊 减 少 2760 只, 全 村 人 均 纯 收 入 由 1998 年 的 1080 元 下 降 到 898 元, 下 降 了 16.85%, 人 均 纯 收 入 下 降 25% 以 上 的 户 占 全 村 总 户 数 的 73% 云 南 的 情 况 也 表 明, 禁 牧 对 当 地 农 民, 特 别 是 高 寒 山 区 农 牧 民 的 经 济 收 入 影 响 较 大, 牛 羊 饲 养 量 减 少, 收 入 下 降, 甚 至 部 分 农 户 出 现 了 返 贫 的 问 题, 导 致 小 孩 读 书 无 学 杂 费 家 庭 无 钱 买 盐 无 钱 看 病 等 问 题 5 基 础 设 施 投 资 大, 牧 民 无 力 承 担 退 牧 还 草 除 涉 及 围 栏 建 设 外, 还 必 须 使 草 原 畜 牧 业 从 传 统 的 放 牧 方 式 转 变 为 舍 饲 和 半 舍 饲 的 生 产 方 式, 这 涉 及 到 一 系 列 的 基 础 设 施 建 设 问 题, 如 棚 圈 建 设 水 利 设 施 建 设 饲 草 料 基 地 建 设 等, 所 需 资 金 远 远 大 于 退 耕 还 林 资 金, 牧 民 无 力 承 担 如 在 新 疆 福 海 县 地 多 水 多, 条 件 好, 但 水 位 高, 盐 碱 化 严 重, 若 要 解 决 排 碱 问 题, 就 需 要 修 建 排 灌 等 水 利 设 施, 牧 民 无 力 承 担, 需 要 国 家 的 支 持 类 似 情 况 在 退 牧 还 草 地 区 十 分 普 遍 6 牧 民 严 重 缺 乏 舍 饲 半 舍 饲 的 经 验 和 技 术 退 牧 还 草 后, 为 了 避 免 牧 户 收 入 下 降, 只 能 采 取 人 工 种 草 舍 饲 和 半 舍 饲, 大 力 发 展 集 约 化 的 现 代 生 产 方 式 但 这 种 转 变 是 建 立 在 牧 民 思 想 观 念 转 变 和 对 人 工 种 草 以 及 舍 饲 技 术 的 掌 握 上 事 实 上, 大 部 分 牧 民 一 是 没 有 舍 饲 习 惯, 二 是 严 重 缺 乏 人 工 种 草 舍 饲 和 半 舍 饲 的 经 验 和 技 术, 因 而 大 大 影 响 了 退 牧 还 草 的 信 心 和 生 产 方 式 转 变 的 速 度 政 府 若 能 在 人 工 种 草 舍 饲 和 半 舍 饲 技 术 上 对 牧 民 加 以 培 训, 并 给 予 一 定 的 扶 持, 相 信 会 促 进 退 牧 还 草 的 进 程 7 生 产 资 料 和 产 品 市 场 不 健 全, 加 工 水 平 落 后, 增 加 了 牧 民 的 市 场 风 险 退 牧 还 草 虽 然 会 使 人 工 种 草 面 积 逐 步 增 加, 靠 天 养 畜 的 局 面 有 所 改 变 但 由 于 生 产 资 料 和 产 品 市 场 的 不 健 全, 加 工 落 后, 一 方 面 使 牧 民 饲 养 成 本 增 加, 另 一 方 面 则 导 致 了 畜 产 品 的 交 易 困 难 根 据 调 查, 部 分 地 方 在 退 牧 还 草 后 积 极 发 展 奶 牛 业, 但 就 是 因 为 没 有 奶 产 品 加 工 厂 或 加 工 能 力 不 足, 致 使 牧 民 的 生 产 积 极 性 受 到 了 很 大 打 击, 加 大 了 退 牧 还 草 的 难 度 8 受 传 统 习 惯 影 响, 牧 户 转 产 打 工 主 动 性 不 强, 社 会 矛 盾 显 现 退 牧 还 草 还 有 一 些 社 会 方 面 的 负 面 影 响 退 牧 还 草 后, 人 地 矛 盾 更 加 突 出, 由 于 文 化 程 度 低, 受 传 统 习 惯 影 响, 大 部 分 牧 民 转 产 外 出 打 工 的 主 动 性 不 强 在 干 群 关 系 方 面, 据 部 分 村 干 部 说, 退 牧 还 草 后, 牧 民 如 果 草 都 割 不 到 一 根, 家 畜 饲 草 和 饲 料 又 不 能 及 时 解 决, 时 间 长 了 必 然 产 生 偷 牧 现 象 这 样, 乡 村 干 部 与 村 民 的 矛 盾 以 及 一 些 其 他 不 稳 定 因 素 就 会 显 现 出 来 二 退 牧 还 草 对 牧 民 生 产 和 生 活 的 影 响 牧 户 是 退 牧 还 草 的 主 体, 退 牧 还 草 政 策 能 否 落 实 能 否 在 实 践 中 收 到 预 期 的 效 果, 完 全 取 决 于 该 项 政 策 是 否 能 够 真 正 反 映 牧 户 的 需 求, 符 合 牧 户 追 求 自 身 经 济 利 益 的 动 机 为 了 充 分 了 解 退 牧 还 草 对 牧 户 生 产 和 生 活 的 影 响, 我 们 特 地 选 择 了 已 开 展 退 牧 还 草 工 作 的 6 个 县, 调 查 了 160 户 牧 户 退 牧 还 草 情 况, 收 回 有 效 问 卷 157 份 ( 具 体 情 况 见 表 2.1) 5

6 表 2.1 内 蒙 宁 夏 退 牧 还 草 牧 户 调 查 区 域 分 布 表 省 区 旗 ( 县 ) 苏 木 ( 乡 ) 嘎 查 ( 村 ) 调 查 牧 户 数 内 蒙 巴 林 右 巴 音 塔 拉 苏 木 宝 牧 图 12 大 阪 得 日 苏 12 白 音 勿 拉 查 干 白 旗 12 麻 斯 细 拉 6 巴 林 左 查 干 哈 达 白 音 宝 力 格 6 红 光 12 鄂 托 克 宝 日 活 晓 红 旗 4 查 布 苏 木 部 龙 3 宝 勒 乎 舒 敖 涝 桌 尔 2 鄂 托 克 前 毛 盖 图 西 拉 浩 晓 14 布 拉 格 阿 拉 泰 6 新 召 白 音 乌 素 7 宁 夏 盐 池 柳 杨 集 皖 纪 沟 18 南 五 巷 6 高 新 窝 新 庄 子 19 灵 武 磁 窖 壁 永 力 11 马 家 滩 杨 家 圈 子 根 据 牧 户 样 本 统 计, 目 前 平 均 每 个 牧 户 的 草 地 承 包 面 积 为 2045 亩 2002 年 轮 牧 草 地 面 积 为 311 亩, 轮 牧 面 积 占 草 地 承 包 面 积 的 比 重 为 15.21%, 累 计 轮 牧 面 积 326 亩 2002 年 禁 牧 面 积 502 亩, 禁 牧 比 重 24.55%, 累 计 禁 牧 面 积 532 亩 2002 年 休 牧 面 积 277 亩, 休 牧 比 重 13.55%, 累 计 休 牧 面 积 331 亩 2002 年 休 牧 轮 牧 禁 牧 数 与 累 计 数 非 常 接 近, 说 明 退 牧 还 草 推 行 力 度 最 大 的 年 份 应 是 2002 年, 其 退 牧 比 例 合 计 达 到 53.31%, 超 过 半 数 以 上 总 体 来 看, 退 牧 还 草 对 牧 户 的 影 响 主 要 体 现 在 以 下 几 个 方 面 表 2.2 牧 户 退 牧 还 草 进 展 情 况 表 面 积 数 量 ( 亩 ) 草 地 总 面 积 年 轮 牧 面 积 311 累 计 轮 牧 面 积 年 禁 牧 面 积 502 累 计 禁 牧 面 积 532 6

7 2002 年 休 牧 面 积 277 累 计 休 牧 面 积 331 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 ( 一 ) 草 地 承 包 责 任 制 进 一 步 落 实, 草 地 结 构 和 质 量 明 显 改 善 草 地 是 牧 民 的 主 要 生 产 资 料, 而 保 护 和 建 设 草 地 又 是 我 国 退 牧 还 草 政 策 的 根 本 出 发 点 根 据 牧 户 问 卷 统 计, 退 牧 还 草 政 策 实 施 前, 内 蒙 古 宁 夏 两 省 区 被 调 查 牧 户 草 场 面 积 为 1006 亩, 其 中 可 灌 溉 草 地 12 亩, 占 草 地 总 数 的 1.2%; 围 栏 面 积 641 亩, 占 总 草 场 面 积 的 63.71%, 围 栏 草 地 亩 产 205 公 斤 牧 草 ; 种 多 年 生 牧 草 49 亩, 占 总 草 场 面 积 4.9%, 亩 产 304 公 斤 ; 种 一 年 生 牧 草 1.7 亩, 占 草 场 总 面 积 的 0.2%, 亩 产 969 公 斤 ; 粮 食 播 种 面 积 9 亩, 占 草 场 面 积 的 0.9% 两 省 区 牧 户 的 草 场 围 栏 封 育 面 积 均 达 到 一 定 规 模 其 中, 网 围 栏 占 41.22%; 刺 围 栏 占 4.05%, 其 它 占 11.49% 草 场 对 自 然 气 候 依 赖 程 度 很 大, 可 浇 草 地 面 积 有 限, 人 工 种 草, 特 别 是 一 年 生 类 牧 草 产 量 较 高 草 场 离 家 距 离 平 均 为 3.2 公 里, 离 最 近 水 源 的 平 均 距 离 为 5.2 公 里, 地 下 水 深 度 平 均 为 米 表 2.3 退 牧 前 后 草 地 建 设 变 化 情 况 项 目 退 牧 前 退 牧 后 退 牧 后 / 退 牧 前 草 地 面 积 ( 亩 ) 离 家 距 离 ( 公 里 ) 离 最 近 水 源 ( 公 里 ) 地 下 水 深 ( 米 ) 常 年 可 浇 面 积 ( 亩 ) 围 栏 面 积 ( 亩 ) 围 栏 草 地 产 草 量 ( 公 斤 / 亩 ) 种 多 年 生 牧 草 面 积 ( 亩 ) 多 年 牧 草 产 草 量 ( 公 斤 / 亩 ) 种 一 年 生 牧 草 播 种 面 积 ( 亩 ) 一 年 生 牧 草 产 草 量 ( 公 斤 / 亩 ) 粮 食 作 物 播 种 面 积 ( 亩 ) 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 实 施 退 牧 还 草 政 策 后, 牧 户 的 草 地 结 构 和 质 量 出 现 了 可 喜 变 化 ( 见 表 2.3) 两 区 逐 步 加 大 了 草 原 承 包 责 任 制 的 落 实, 大 部 分 公 共 草 地 落 实 到 户, 牧 户 草 场 承 包 面 积 扩 大, 达 到 了 2045 亩, 比 实 施 前 增 加 了 1 倍 可 灌 溉 草 地 面 积 增 长 12%, 围 栏 面 积 增 长 11%, 多 年 生 牧 草 面 积 增 长 70%, 一 年 生 牧 草 播 种 面 积 增 长 52%, 粮 食 作 物 播 种 面 积 增 长 了 5 倍 ; 围 栏 草 地 亩 产 增 长 74%, 多 年 生 牧 草 亩 产 增 长 27%, 一 年 生 牧 草 亩 产 增 长 16% 此 外, 草 场 离 家 距 离, 离 最 近 水 源, 地 下 水 深 等 状 况 也 有 了 明 显 的 改 善 7

8 ( 二 ) 牲 畜 存 栏 量 明 显 下 降, 出 栏 减 少, 个 体 产 肉 能 力 略 有 下 降 退 牧 政 策 实 施 侯, 牧 户 肉 牛 年 初 存 栏 数 下 降 了 34%, 年 内 购 入 数 增 长 2.2 倍, 年 内 能 繁 母 畜 减 少 13%, 年 内 繁 殖 数 下 降 27%, 年 内 出 栏 减 少 14%, 年 末 存 栏 数 下 降 36%, 死 亡 数 增 加 25% 山 羊 年 初 存 栏 数 年 内 能 繁 母 畜 数 年 内 繁 殖 数 和 年 末 存 栏 数 全 面 下 降, 下 降 幅 度 分 别 为 12% 12%,11% 和 21%, 但 是 就 出 栏 数 而 言, 只 减 少 了 1% 绵 羊 生 产 的 各 项 指 标 全 面 下 降 年 初 存 栏 数 下 降 16%, 年 内 购 入 数 下 降 17%, 年 内 能 繁 母 畜 下 降 12%, 年 内 繁 殖 数 下 降 29%, 年 末 存 栏 数 下 降 21%, 出 栏 数 下 降 16% 绵 羊 生 产 全 面 下 降 一 方 面 是 受 到 退 牧 后 牧 草 减 少, 饲 养 成 本 加 大 的 影 响 ; 另 一 方 面 也 与 绵 羊 的 价 格 下 降 有 关 退 牧 还 草 也 对 牲 畜 个 体 生 产 力 产 生 了 较 大 影 响 肉 牛 绵 羊 胴 体 重 呈 下 降 趋 势, 但 羊 毛 和 羊 绒 个 体 产 量 却 有 所 增 长 ( 见 表 2.4) 项 目 表 2.4 退 牧 还 草 前 后 牲 畜 饲 养 变 化 情 况 单 位 : 头 只 肉 牛 山 羊 绵 羊 实 施 前 实 施 后 后 / 前 实 施 前 8 实 施 后 后 / 前 实 施 前 实 施 后 后 / 前 年 初 存 栏 数 年 内 购 入 数 年 内 能 繁 殖 母 畜 年 内 繁 殖 数 年 内 死 亡 数 年 末 存 栏 数 出 栏 数 出 栏 胴 体 重 ( 公 斤 ) 出 栏 中 自 宰 数 量 单 位 牲 畜 毛 绒 产 量 ( 公 斤 ) 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 目 前, 退 牧 还 草 对 牧 户 牲 畜 饲 养 的 影 响, 主 要 表 现 为 : 第 一, 牲 畜 存 栏 出 现 下 降 趋 势 为 执 行 政 策, 牧 户 大 幅 度 地 减 少 了 牲 畜 饲 养 头 数 ( 包 括 母 畜 数 ) 第 二, 畜 群 内 部 结 构 不 断 优 化 为 发 展 生 产, 牧 户 加 大 购 买 优 良 仔 畜, 并 加 快 原 有 低 劣 品 种 的 淘 汰 步 伐 就 不 同 畜 种 而 言, 退 牧 还 草 政 策 对 绵 羊 生 产 影 响 最 大, 对 山 羊 影 响 次 之, 对 肉 牛 的 生 产 影 响 不 大 ( 三 ) 生 产 投 资 显 著 增 加, 牧 户 饲 草 料 生 产 和 牲 畜 饲 养 的 基 础 设 施 明 显 改 善 政 策 实 施 前, 生 态 林 种 植 多 年 生 牧 草 种 植 一 年 生 牧 草 种 植 退 耕 还 草 围 栏 建 设 打 井 饲 料 机 械 草 料 储 存 和 畜 舍 棚 圈 建 设 合 计 投 资, 每 户 平 均 自 家 投 入 为 8772 元, 国 家 补 贴 851 元, 银 行 贷 款 或 借 款 1268 元, 三 项 合 计 总 投 资 为 元 退 牧 还 草 后, 生 态 林 种 植, 多 年 生 牧 草 种 植, 一 年 生 牧 草, 多 年 生 牧 草, 退 耕 还 草, 围

9 栏 建 设, 打 井, 饲 料 机 械, 草 料 储 存, 畜 舍 棚 圈 九 项 合 计 平 均 每 户 自 家 投 入 比 政 策 实 施 前 减 少 8%, 国 家 补 贴 增 加 1.64 倍, 银 行 贷 款 或 借 款 增 加 60% 三 项 合 计 户 均 总 投 资 为 元 ( 见 表 2.5) 政 策 实 施 后, 牧 民 从 政 府 手 中 得 到 的 补 贴 和 从 银 行 得 到 的 贷 款 明 显 增 加 银 行 贷 款 在 种 植 业 和 固 定 生 产 资 料 建 设 方 面 比 重 大, 政 府 主 要 是 对 棚 圈 建 设 进 行 补 贴, 个 人 投 资 则 比 较 全 面, 但 侧 重 于 对 基 本 生 产 资 料 投 资 总 体 来 看, 退 牧 还 草 政 策 的 实 施, 使 得 草 原 畜 牧 业 的 生 产 方 式 发 生 了 可 喜 变 化, 大 面 积 的 草 原 禁 牧, 休 牧 和 轮 牧, 加 大 了 围 栏 封 育 种 植 牧 草 的 成 本, 迫 使 牧 民 改 变 了 单 一 放 牧 的 经 营 模 式, 初 步 走 上 了 舍 饲 和 半 舍 饲 的 集 约 型 畜 牧 业 发 展 道 路 目 前, 牧 区 牧 民 在 政 府 和 银 行 的 支 持 下, 出 现 了 积 极 组 织 再 生 产 的 趋 势 表 2.5 牧 户 综 合 性 生 产 投 资 情 况 单 位 : 亩 元 项 目 面 积 自 家 投 入 国 家 投 入 银 行 贷 款 生 态 林 实 施 前 实 施 后 多 年 生 牧 草 实 施 前 实 施 后 一 年 生 牧 草 实 施 前 实 施 后 退 耕 还 草 实 施 前 实 施 后 围 栏 建 设 实 施 前 实 施 后 打 井 实 施 前 实 施 后 饲 料 机 械 实 施 前 实 施 后 草 料 储 存 ( 间 ) 实 施 前 实 施 后 畜 舍 棚 圈 ( 间 ) 实 施 前 合 计 实 施 后 实 施 前 实 施 后 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 9

10 ( 四 ) 优 良 品 种 购 买 棚 圈 折 旧 和 水 电 费 大 幅 度 上 升, 饲 养 成 本 明 显 增 加 牧 民 牲 畜 饲 养 的 成 本 由 干 草 饲 料 棚 圈 畜 禽 购 买 电 燃 料 费 配 种 费 兽 药 费 税 收 组 成 实 施 退 牧 还 草 政 策 后, 牧 民 饲 养 牲 畜 的 干 草 成 本 自 产 饲 料 粮 投 入 比 政 策 实 施 前 分 别 增 加 15% 和 16%, 购 买 饲 料 粮 的 比 重 下 降 12%, 棚 圈 建 设 折 旧 费 比 政 策 实 施 前 增 加 1.69 倍, 畜 禽 购 买 费 增 加 2.71 倍, 这 两 项 成 本 的 增 加, 表 明 牧 民 正 在 加 大 舍 饲 牲 畜 的 投 资 准 备 工 作 外 购 牲 畜 的 增 加, 使 得 配 种 费 下 降 78%, 但 是 水 电 燃 料 费 增 加 了 1.74 倍 另 外, 由 于 遭 受 自 然 灾 害, 部 分 地 区 对 牧 民 实 行 减 免 牧 业 税, 税 费 下 降 76% 总 体 来 看, 退 牧 还 草 使 牧 民 生 产 成 本 增 加 了 31% 总 之, 退 牧 还 草 对 牧 民 牲 畜 饲 养 成 本 的 影 响 表 现 在 三 个 方 面 : 第 一, 退 牧 还 草 政 策 实 施 后, 自 产 饲 料 粮 用 量 明 显 提 高, 饲 料 粮 购 买 量 下 降, 这 与 牧 民 减 少 放 牧 活 动 后, 用 更 多 时 间 从 事 农 业 生 产 和 舍 饲 活 动 相 关 第 二, 舍 饲 比 重 加 大, 牲 畜 圈 舍 饲 草 饲 料 粮 加 工 机 械 和 仓 储 设 备 的 投 资 大 幅 度 增 加 第 三, 由 于 引 进 禽 类 动 物 饲 养, 牧 民 牲 畜 自 繁 能 力 明 显 下 降, 仔 畜 购 买 比 重 增 加, 畜 禽 购 买 费 明 显 提 高 表 2.6 退 牧 还 草 对 牧 户 牲 畜 饲 养 成 本 的 影 响 单 位 : 元 项 目 实 施 前 实 施 后 后 / 前 干 草 投 入 自 产 饲 料 粮 投 入 购 买 饲 料 粮 量 投 入 棚 圈 折 旧 畜 禽 购 买 费 水 电 燃 料 配 种 费 兽 药 费 税 收 投 入 合 计 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 ( 五 ) 畜 牧 业 收 入 有 所 下 降, 种 植 业 和 劳 务 收 入 增 加, 总 收 入 短 期 内 略 有 下 降 ; 书 籍 医 药 衣 物 方 面 的 消 费 支 出 有 所 减 少 从 收 入 情 况 看 退 牧 还 草 政 策 对 牧 民 生 产 生 活 水 平 的 影 响 来 看, 退 牧 还 草 政 策 实 施 后, 总 收 入 水 平 较 之 政 策 实 施 前 下 降 3%, 其 中 畜 牧 业 收 入 下 降 5%, 其 它 收 入 下 降 30% 种 植 业 收 入 增 长 18%, 劳 务 收 入 增 长 21% 畜 牧 业 收 入 下 降 是 退 牧 还 草 政 策 实 施 的 直 接 结 果, 退 牧 还 草 政 策 已 经 对 牧 民 收 入 增 长 造 成 一 定 负 面 影 响, 这 一 事 实 特 别 需 要 引 起 政 策 制 定 者 的 高 度 重 视 表 2.7 退 牧 还 草 前 后 牧 民 收 入 变 化 情 况 单 位 : 元 项 目 实 施 前 实 施 后 后 / 前 种 植 业 总 收 入 畜 牧 业 生 产 总 收 入

11 劳 务 总 收 入 其 它 总 收 入 合 计 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 退 耕 还 牧 政 策 实 施 前, 牧 民 家 庭 年 均 消 费 支 出 为 9264 元, 其 中 比 重 最 大 的 款 项 是 学 费 支 出, 占 总 消 费 的 23.%, 药 费 支 出 位 居 第 二, 占 总 消 费 支 出 的 13%, 衣 物 消 费 支 出 位 居 第 三, 占 消 费 总 支 出 的 12%, 粮 食 消 费 位 居 第 四, 占 总 消 费 的 11%, 其 余 款 项 依 次 排 序 为 房 屋 维 修 费 交 通 费, 其 它 费 用 肉 类 消 费 水 电 费, 蔬 菜, 加 工 食 品 费, 食 用 油 水 果 调 味 品 茶 叶 和 购 买 书 籍 从 消 费 支 出 特 点 来 看, 退 牧 还 草 前 以 子 女 教 育, 医 疗 保 健, 衣 物 消 费 和 粮 食 消 费 位 为 主 要 消 费 特 征 的 牧 民, 生 活 水 平 正 在 从 温 饱 型 向 小 康 型 转 变 退 耕 还 草 政 策 实 施 后, 牧 民 家 庭 年 均 消 费 支 出 为 元, 比 政 策 实 施 前 提 高 21% 在 消 费 结 构 上, 学 费 为 第 一 大 消 费, 房 屋 维 修 为 第 二 消 费, 粮 食 消 费 为 第 三 大 消 费, 医 药 消 费 为 第 四 大 消 费, 衣 物 为 第 五 大 消 费, 其 它 消 费 为 第 六 大 消 费, 交 通 费 第 七 大 消 费, 动 物 食 品 为 第 八 大 消 费, 其 余 款 项 依 次 为, 水 电 费 蔬 菜 加 工 食 品, 食 用 油 调 味 品 水 果 茶 叶 和 书 籍 政 策 实 施 后, 消 费 支 出 项 目 明 显 高 于 政 策 实 施 前 的 是 房 屋 维 修 羊 肉 其 它 费 用 支 出 水 电 费 和 其 它 肉 类 支 出, 分 别 高 于 政 策 实 施 前 的 2.34 倍 和 62% 46% 40% 27% 下 降 明 显 的 为 书 籍 费 下 降 比 重 为 15%, 其 余 项 目 依 次 为 禽 蛋 牛 肉 禽 肉 和 医 疗 费 分 别 下 降 3% 5% 6% 和 6% 表 2.8 实 行 退 牧 还 草 对 牧 户 生 活 支 出 的 影 响 单 位 : 元 支 出 项 目 实 施 前 实 施 后 口 粮 支 出 猪 肉 支 出 羊 肉 支 出 牛 肉 支 出 禽 肉 支 出 禽 蛋 支 出 其 它 肉 类 支 出 8 18 蔬 菜 支 出 水 果 支 出 加 工 食 品 支 出 茶 叶 支 出 食 用 油 支 出 调 味 品 支 出 水 电 支 出 衣 物 支 出

12 交 学 费 支 出 医 药 费 支 出 房 屋 维 修 支 出 购 买 书 籍 支 出 交 通 费 支 出 其 它 费 用 总 支 出 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 实 施 退 牧 还 草 政 策 后, 牧 民 生 产 投 入 加 大, 在 保 证 子 女 入 学, 食 品 等 必 需 品 消 费 的 前 提 下, 降 低 书 籍 医 药 衣 物 方 面 的 消 费, 这 说 明 退 牧 还 草 虽 然 对 牧 民 生 活 的 总 体 水 平 没 有 产 生 较 大 影 响, 但 生 活 质 量 却 有 所 下 降, 提 高 劳 动 力 素 质 的 消 费 支 出 下 降 必 将 对 牧 民 长 期 的 收 入 增 长 带 来 较 大 的 负 面 影 响 三 牧 民 对 退 牧 还 草 的 意 愿 以 及 政 策 需 求 调 查 发 现, 大 多 数 牧 户 认 为 国 家 对 草 原 进 行 生 态 保 护 非 常 必 要 ; 对 休 牧 划 区 轮 牧 没 有 意 见, 对 禁 牧 则 意 见 较 大, 对 生 产 生 活 没 有 好 的 预 期 ; 通 过 对 内 蒙 古 宁 夏 的 调 查, 牧 民 对 轮 牧 禁 牧 休 牧 政 策 反 应 意 愿 和 政 策 需 求 如 下 ( 一 ) 退 牧 还 草 政 策 不 完 善, 补 贴 不 到 位 或 没 有 补 贴 目 前, 国 家 对 退 耕 还 林 还 草 有 明 确 的 补 贴 标 准, 但 对 退 牧 还 草 却 没 有 相 应 的 补 贴 退 牧 还 草 虽 然 在 内 蒙 已 经 得 到 较 好 的 实 施, 但 问 题 是 政 府 对 退 牧 还 草 的 补 贴 政 策 却 没 有 到 位 调 查 发 现, 牧 民 轮 牧 得 到 补 贴 的 比 例 只 有 4.05%, 禁 牧 补 贴 的 比 例 只 有 4.73%, 休 牧 补 贴 的 比 例 也 只 有 4% 表 3.1 退 牧 还 草 政 府 补 贴 调 查 表 单 位 :% 分 项 轮 牧 有 补 贴 否 禁 牧 有 补 贴 否 休 牧 有 补 贴 否 有 否 资 料 来 源 : 根 据 两 省 区 调 查 材 料 整 理 ( 二 ) 大 部 分 牧 户 对 休 牧 划 区 轮 牧 没 有 意 见, 对 禁 牧 则 意 见 较 大, 退 牧 后 将 增 加 人 工 种 草 半 舍 饲 和 舍 饲 比 重 50% 的 牧 民 认 为 退 牧 还 草 很 有 必 要 ;39.86% 的 牧 民 认 为 退 牧 还 草 有 必 要 ;2.7% 的 牧 民 认 为 退 牧 还 草 政 策 是 否 实 施 对 他 们 无 所 谓 ;2.7% 的 牧 民 认 为 退 牧 还 草 政 策 没 必 要 实 施, 理 由 是 草 场 没 有 受 到 严 重 破 坏, 分 到 牧 户 的 草 场 面 积 有 限, 种 草 不 能 够 养 活 更 多 的 牲 畜, 只 要 合 理 利 用, 放 牧 不 会 影 响 草 场, 禁 牧 大 可 不 必, 不 然 没 法 生 活 在 认 为 退 牧 还 草 有 必 要 的 牧 户 中, 90% 的 牧 户 对 对 休 牧 划 区 轮 牧 没 有 意 见, 对 禁 牧 则 意 见 较 大 对 强 制 执 行 退 牧 还 草 的 态 度 是, 响 应 国 家 号 召 的 牧 民 比 例 为 50.68%, 不 响 应 的 为 31.76% 12

13 对 于 禁 牧 后, 如 何 安 排 生 产 生 活,43.92% 的 牧 民 采 取 增 加 人 工 草 场 的 办 法 生 产,22.30% 的 牧 民 采 纳 提 高 牲 畜 出 栏 率 的 办 法,50.68% 的 牧 民 采 取 半 舍 饲 和 舍 饲 饲 养,2.7% 的 牧 民 有 移 民 倾 向,22.97% 的 牧 民 有 外 出 打 工 倾 向 针 对 同 一 类 问 题, 不 同 省 份 也 有 不 同 反 应 在 内 蒙 几 乎 没 有 牧 民 倾 向 生 态 移 民 和 外 出 打 工, 而 在 宁 夏 持 这 种 态 度 的 牧 民 则 比 较 普 遍 内 蒙 偏 向 于 半 舍 饲 和 舍 饲 ( 三 ) 牧 民 生 活 不 稳 定, 大 部 分 牧 户 严 重 缺 乏 发 展 资 金 目 前, 在 牧 区 主 要 存 在 三 类 牧 户 一 类 是 家 庭 生 产 生 活 条 件 很 差, 既 无 经 济 条 件 应 对 退 牧 还 草 政 策, 也 无 生 产 能 力 进 行 再 生 产, 这 类 牧 户 是 退 牧 还 草 工 作 实 施 的 主 要 难 点, 需 要 财 政 补 助, 这 类 牧 户 在 牧 区 总 牧 户 中 所 占 比 重 高 达 60% 左 右, 为 数 较 多 第 二 类, 具 备 基 本 生 产 生 活 条 件, 但 退 牧 还 草 政 策 实 施 使 生 活 水 平 短 期 内 下 降, 收 入 来 源 减 少, 这 类 牧 户 用 于 生 产 投 资 的 资 金 有 限, 退 牧 还 草 后, 缺 乏 生 产 方 式 转 变 所 需 的 固 定 资 产 投 资, 这 类 牧 户 在 牧 区 所 占 比 重 为 30% 第 三 类, 具 有 较 好 的 生 产 生 活 物 质 基 础, 政 策 对 他 们 的 影 响 表 现 在 退 牧 还 草 后 如 何 组 织 生 产 和 增 加 收 入, 但 这 类 牧 户 所 占 比 重 仅 为 10% ( 四 ) 牧 民 强 烈 要 求 补 贴 钱 粮 和 基 础 设 施 除 围 栏 外, 大 多 数 牧 户 希 望 国 家 加 强 交 通 电 气 灌 溉 等 草 原 基 础 设 施 的 建 设, 加 强 牧 区 草 业 畜 牧 业 的 产 业 化 和 龙 头 企 业 的 建 设, 特 别 是 需 要 加 强 牧 区 市 场 体 系 建 设 和 加 强 舍 饲 半 舍 饲 技 术 推 广 与 培 训 服 务 要 求 政 府 对 退 牧 还 草 带 来 的 损 失 进 行 补 贴 通 过 对 调 查 数 据 进 行 分 析, 大 多 数 牧 户 认 为 实 施 轮 牧 禁 牧 休 牧 后, 政 府 不 仅 应 该 及 时 直 接 补 贴 现 金 和 粮 草, 而 且 也 应 该 对 水 井 棚 圈 饲 料 加 工 设 备 仓 储 等 生 活 等 基 础 设 施 进 行 补 贴, 因 为 基 础 设 施 的 投 资 较 大 牧 民 负 担 不 起, 希 望 国 家 至 少 补 贴 一 部 分 牧 户 认 为 较 为 合 理 的 补 贴 标 准 是 : 轮 牧 一 亩 草 地 应 补 贴 现 金 2 元, 补 贴 20 公 斤 饲 料 粮, 补 贴 20 公 斤 口 粮 ; 休 牧 一 亩 草 地 补 贴 现 金 3 元, 补 饲 料 粮 20 公 斤, 补 口 粮 20 公 斤 ; 禁 牧 一 亩 草 地 应 补 现 金 10 元, 补 饲 料 粮 50 公 斤, 补 口 粮 50 公 斤 四 退 牧 还 草 政 策 的 设 计 和 构 想 根 据 退 牧 还 草 实 施 的 进 展 和 以 及 对 牧 户 的 影 响 来 看, 在 退 牧 还 草 后, 各 地 天 然 草 原 确 实 得 到 休 养 生 息, 草 原 退 化 也 有 所 遏 制, 牲 畜 存 栏 下 降, 畜 牧 业 生 产 方 式 初 步 出 现 了 由 传 统 放 牧 方 式 向 舍 饲 和 半 舍 饲 方 式 转 变 的 迹 象 但 这 一 工 作 仍 然 存 在 两 方 面 的 问 题 : 一 是 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 的 技 术 标 准 不 统 一, 有 些 地 方 在 决 定 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 时 存 在 严 重 的 盲 目 性 二 是 牧 民 收 入 损 失 没 有 得 到 及 时 合 理 的 补 贴, 严 重 损 害 了 牧 民 的 经 济 利 益 因 此, 尽 快 研 究 制 定 合 理 科 学 的 技 术 标 准 和 补 贴 标 准 就 成 为 当 前 退 牧 还 草 首 先 必 须 解 决 的 问 题 ( 一 ) 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 的 基 本 概 念 退 牧 还 草 是 一 项 内 容 复 杂 技 术 和 政 策 性 强 涉 及 面 广 的 重 大 生 态 工 程 目 前, 各 方 虽 然 对 退 牧 还 草 的 内 涵 仍 然 存 在 一 定 的 争 议, 但 在 将 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 作 为 其 核 心 内 容 上 取 得 了 共 识 1 禁 牧 : 禁 牧 是 将 退 化 草 地 和 生 态 脆 弱 区 在 一 定 时 间 内 禁 止 放 牧 的 草 地 管 理 方 法 为 恢 复 草 地 植 被, 确 保 草 地 可 持 续 发 展, 禁 牧 草 地 在 禁 牧 期 不 能 放 牧, 只 能 在 牧 草 枯 黄 后 进 行 适 当 的 人 工 打 草, 如 每 年 10 月 份 以 后 将 已 枯 黄 的 牧 草 人 工 收 割 入 库, 既 可 储 备 冬 草, 也 可 避 免 浪 费 13

14 2 休 牧 : 休 牧 主 要 是 指 在 每 年 牧 草 返 青 期 和 结 实 期 停 止 放 牧, 使 牧 草 得 以 充 分 生 长 发 育, 完 成 生 长 期, 提 高 草 地 产 量, 防 止 退 化 的 措 施, 其 它 时 间 仍 可 以 放 牧 或 打 草 3 轮 牧 : 轮 牧 是 将 草 地 按 一 定 的 地 貌 单 元 或 网 围 栏 人 为 控 制 其 放 牧 强 度 的 草 地 管 理 方 法, 此 方 法 适 合 各 种 类 型 的 草 地, 不 受 季 节 和 时 间 的 限 制, 是 广 为 使 用 和 效 果 很 好 的 草 地 利 用 管 理 方 法 ( 二 ) 退 牧 还 草 的 技 术 标 准 要 想 对 草 地 实 行 退 牧 还 草, 首 要 的 问 题 是 必 须 解 决 退 牧 还 草 的 技 术 标 准, 即 什 么 样 的 草 地 需 要 禁 牧 什 么 样 的 草 地 需 要 休 牧 和 什 么 样 的 草 地 需 要 轮 牧 技 术 标 准 的 不 合 理, 一 方 面 可 使 需 要 退 牧 的 草 地 没 有 得 到 退 牧, 达 不 到 保 护 和 恢 复 草 地 生 态 环 境 的 目 的 ; 另 一 方 面, 可 使 不 需 退 牧 的 草 地 纳 入 退 牧 的 范 围, 给 国 家 和 牧 户 带 来 不 必 要 的 经 济 损 失 ; 此 外, 也 可 能 造 成 退 牧 草 地 内 部 技 术 措 施 的 不 合 理 搭 配, 严 重 影 响 退 牧 还 草 投 资 的 生 态 效 益 和 经 济 效 益 因 此, 技 术 标 准 的 制 定 首 先 要 坚 持 从 实 际 出 发, 实 事 求 是, 因 地 制 宜 的 原 则, 既 有 利 于 草 地 生 态 环 境 建 设, 稳 定 草 地 的 可 持 续 发 展 性, 也 要 充 分 考 虑 牧 民 的 实 际 生 活 水 平 和 发 展 问 题, 同 时 也 要 考 虑 标 准 的 可 操 作 性 依 目 前 各 省 区 实 行 退 牧 还 草 的 结 果 退 牧 还 草 技 术 标 准 的 制 定 原 则 和 不 同 退 牧 还 草 措 施 对 牧 户 的 收 入 影 响, 我 们 初 步 将 退 牧 还 草 中 的 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 分 为 两 大 类 : 一 类 为 禁 牧 技 术 标 准, 另 一 类 为 休 牧 和 轮 牧 技 术 标 准 技 术 指 标 主 要 考 虑 了 水 源 草 地 生 产 力 草 地 覆 盖 度 草 地 超 载 水 平 和 当 地 经 济 发 展 水 平 等 因 素 禁 牧 主 要 在 草 地 严 重 退 化 生 态 脆 弱 经 济 落 后 和 草 地 重 点 保 护 区 实 行 休 牧 和 轮 牧 则 主 要 在 生 态 退 化 区 实 行 具 体 技 术 标 准 见 表 4.1 和 表 4.2 表 4.1 禁 牧 标 准 序 类 别 指 标 说 明 1 水 源 无 地 表 水 源 地 下 水 位 低 于 25 米, 人 畜 饮 水 困 难 2 生 产 力 平 均 亩 产 干 草 低 于 25 公 斤 ( 相 当 于 中 国 草 地 等 级 标 准 中 的 8 级 草 地 ) 代 表 地 区 有 草 原 化 荒 漠 半 荒 漠 荒 漠 等 不 论 什 么 草 地, 只 要 产 量 低 于 此 标 准, 既 可 禁 牧 3 覆 盖 度 裸 露 面 积 超 过 70% 的 草 地 如 冷 季 牧 场 四 季 牧 场 等 超 载 重 牧 草 地, 因 放 牧 频 率 高 强 度 大 而 退 化 4 经 济 收 入 人 均 年 纯 收 入 低 于 500 元 ( 全 国 牧 区 平 均 元, 西 藏 为 元 ) 生 存 条 件 已 极 度 恶 劣 或 已 无 法 生 存 的 地 区, 即 低 于 500 元, 已 难 于 维 持 生 活 5 产 值 每 亩 产 值 小 于 10 元 根 据 每 亩 草 地 羊 单 位 的 产 出 量 计 算 6 重 点 保 护 区 重 点 自 然 保 护 区, 如 特 有 草 原 植 被 草 原 动 物 保 护 区, 水 源 保 护 区 风 沙 源 区, 自 然 文 化 名 胜 古 迹 风 景 保 护 区 流 动 沙 地 国 家 和 省 市 自 治 区 重 点 保 护 区 14

15 等 表 4.2 休 牧 轮 牧 标 准 序 类 别 指 标 说 明 1 水 源 水 源 不 足, 无 灌 溉 条 件 完 全 靠 天 养 畜, 草 地 易 退 化 2 生 产 力 亩 产 干 草 不 足 100 公 斤 ( 相 当 于 草 地 分 级 中 的 5-7 级 草 地 ) 低 于 此 数, 生 长 季 必 须 禁 牧 3 覆 盖 度 裸 露 面 积 超 过 50% 的 草 地 属 超 载 过 牧, 草 地 已 退 化 4 经 济 收 入 人 均 年 纯 收 入 低 于 1200 元 ( 全 国 牧 区 平 均 元 ) 5 牲 畜 超 载 超 载 率 大 于 20% 1998 年 北 方 牧 区 牧 民 年 人 均 纯 收 入 最 低 的 西 藏 为 元, 内 蒙 古 元, 平 均 为 元 6 沙 地 半 固 定 沙 地 风 沙 源 区 半 固 定 沙 地 的 变 化 很 大, 保 护 不 好 易 变 为 流 动 沙 地 7 重 点 牧 场 冬 季 牧 场 和 四 季 牧 场 保 证 有 足 够 的 冬 季 贮 草 量 以 上 是 对 各 类 草 地 进 行 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 的 选 定 依 据, 在 实 际 操 作 中, 其 不 论 是 什 么 草 地 在 什 么 地 方, 只 要 草 地 现 状 中 具 有 表 中 任 何 一 种 表 现 者, 即 可 列 为 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 的 对 象 ( 三 ) 退 牧 还 草 的 面 积 根 据 退 牧 还 草 标 准 和 内 蒙 宁 夏 甘 肃 青 海 新 疆 四 川 云 南 七 省 区 草 地 现 状 得 出, 目 前 七 省 区 需 要 禁 牧 休 牧 轮 牧 的 草 地 面 积 总 共 为 亿 亩, 占 全 国 天 然 草 地 总 面 积 的 29.9%, 占 七 省 区 天 然 草 地 总 面 积 的 71.8%( 表 4.3) 其 中, 急 需 禁 牧 的 草 地 面 积 4.00 亿 亩, 占 七 省 区 天 然 草 地 总 面 积 的 16.21%; 休 牧 面 积 6.44 亿 亩, 占 26.23%; 轮 牧 面 积 7.20 亿 亩, 占 29.33% 七 省 区 禁 牧 面 积 分 别 为 : 甘 肃 9210 万 亩, 占 全 省 草 地 总 面 积 的 34.30%; 宁 夏 1365 万 亩, 占 自 治 区 草 地 总 面 积 的 30.23%; 新 疆 1.28 亿 亩, 占 14.90%; 青 海 6600 万 亩, 占 12.1%; 四 川 1995 万 亩, 占 6.53%; 内 蒙 7695 万 亩, 占 6.51%, 云 南 45 万 亩, 占 0.2% 表 4.3 未 来 ( 年 ) 退 牧 还 草 面 积 单 位 : 万 亩 省 区 禁 牧 面 积 休 牧 面 积 轮 牧 面 积 内 蒙 主 要 区 域 阿 拉 善 乌 兰 察 布 赤 峰 锡 林 郭 勒 等 盟 和 浑 善 达 克 沙 地 乌 珠 穆 沁 沙 地 15

16 宁 夏 固 原 西 吉 盐 池 海 原 等 甘 肃 主 要 在 卓 尼 古 浪 永 靖 环 县 等 20 多 个 县, 以 及 甘 南 张 掖 酒 泉 地 区 新 疆 新 疆 包 括 伊 犁 州 塔 城 地 区 阿 勒 泰 地 区 博 尔 塔 拉 州 昌 吉 州 和 乌 鲁 木 齐 巴 里 坤 巴 音 布 鲁 克 草 原 区 及 新 疆 生 产 建 设 兵 团 青 海 海 西 洲 果 洛 海 南 玉 树 等 四 川 甘 孜 阿 坝 凉 山 等 云 南 迪 庆 维 西 东 川 会 泽 昭 阳 永 善 巧 家 彝 良 宁 蒗 兰 坪 云 县 全 国 休 牧 面 积 分 别 为 : 四 川 1.30 亿 亩, 占 42.49%; 内 蒙 2.55, 占 总 面 积 的 21.57%; 青 海 1.25 亿 亩, 占 22.90%; 宁 夏 1005 万 亩, 占 22.26%; 云 南 3000 万 亩, 占 13.07%; 甘 肃 2895 万 亩, 占 10.78%; 新 疆 7995, 占 9.31% 轮 牧 面 积 分 别 为 : 宁 夏 1500 万 亩, 占 33.22%; 内 蒙 3.66 亿 亩, 占 30.97%; 四 川 8730 万 亩, 占 28.55%; 青 海 1.30 亿 亩, 占 23.76%; 甘 肃 4980 万 亩, 占 18.55%; 云 南 3000 万 亩, 占 13.07%; 新 疆 4200 万 亩, 占 4.89% ( 四 ) 退 牧 还 草 的 补 贴 1 补 贴 依 据 草 地 是 牧 民 赖 以 生 存 的 最 基 本 生 产 资 料 实 行 退 牧 还 草 虽 然 有 利 于 草 原 的 休 养 生 息 和 永 续 利 用 和 全 国 生 态 环 境 的 改 善, 但 这 一 工 作 也 会 对 牧 民 的 生 产 和 生 活 带 来 很 多 负 面 影 响, 处 理 不 好 有 可 能 严 重 影 响 到 牧 区 全 面 小 康 目 标 的 实 现 为 了 处 理 好 生 态 环 境 保 护 和 经 济 利 益 之 间 的 关 系, 目 前, 国 外 发 达 国 家 普 遍 对 休 耕 和 生 态 环 境 保 护 采 取 了 政 府 补 贴 的 政 策, 我 国 在 退 耕 还 林 和 还 草 中 也 对 因 退 耕 还 林 和 还 草 所 带 来 的 损 失 进 行 了 财 政 补 贴 因 此, 我 国 在 退 牧 还 草 中 也 应 该 充 分 吸 收 国 内 外 已 有 经 验, 尽 快 对 退 牧 还 草 实 施 财 政 补 贴 政 策 退 牧 还 草 对 牧 民 生 产 和 生 活 的 影 响 在 短 期 内 会 使 生 产 下 降 并 导 致 牧 户 收 入 的 减 少, 但 这 只 是 问 题 的 一 个 方 面, 更 为 关 键 的 是 它 会 影 响 到 牧 户 长 期 的 可 持 续 发 展 能 力 因 此, 要 想 使 退 牧 还 草 能 够 做 到 退 得 下 稳 得 住, 政 府 就 必 须 对 退 牧 还 草 的 补 贴 从 两 个 方 面 进 行 考 虑 : 一 要 先 补 退 牧 还 草 给 牧 民 所 带 来 的 直 接 损 失 ; 二 要 加 强 牧 区 基 础 设 施 建 设 力 度, 加 大 饲 草 料 基 地 棚 圈 等 方 面 的 投 资 补 贴, 力 争 通 过 补 贴, 使 牧 民 在 短 期 内 生 活 水 平 不 下 降, 长 期 内 具 有 可 持 续 发 展 的 能 力 16

17 2 补 贴 内 容 和 标 准 根 据 实 际 调 查 和 西 部 几 省 上 报 材 料 综 合 分 析, 对 禁 牧 休 牧 和 轮 牧 补 贴 标 准 问 题 初 步 拟 定 如 下 标 准 : (1) 禁 牧 区 : 根 据 前 面 的 禁 牧 技 术 标 准, 禁 牧 区 有 两 种 类 型, 一 是 各 种 保 护 区, 是 因 特 殊 需 求 而 设 立 的 禁 牧 区 另 一 种 是 因 草 地 退 化 已 经 很 严 重, 甚 至 已 影 响 到 牧 民 的 生 存 和 全 局 生 态 环 境 安 全 的 生 态 脆 弱 区, 如 流 动 沙 区, 荒 漠 化 草 原 区, 水 源 缺 乏 区 等 出 于 全 局 考 虑, 此 类 草 地 属 强 制 性 管 理 区, 补 贴 强 度 也 相 对 较 大 补 贴 内 容 包 括 生 活 现 金 口 粮 和 饲 料 粮 食 网 围 栏 棚 圈 建 设 补 助 五 个 方 面, 生 活 现 金 和 生 活 粮 食 补 助 主 要 用 于 解 决 牧 民 因 草 地 禁 牧 后, 放 牧 草 地 面 积 减 少 造 成 的 牧 业 收 入 减 少 对 牧 民 生 活 影 响 的 问 题, 网 围 栏 主 要 用 于 禁 牧 区 封 育, 棚 圈 建 设 补 助 主 要 用 于 解 决 禁 牧 后 实 行 牲 畜 舍 饲 圈 养 的 生 产 问 题 标 准 为 : 每 禁 牧 一 亩 草 原, 政 府 每 年 补 助 口 粮 25 公 斤 饲 料 粮 5 公 斤 生 活 现 金 补 助 3.3 元, 补 助 期 为 8 年 一 次 性 政 府 补 贴 草 原 网 围 栏 建 设 费 每 亩 50 元 棚 圈 建 设 每 户 固 定 5000 元 (100 元 / 每 平 米, 共 50 平 米 ) (2) 休 牧 区 : 休 牧 是 因 草 地 已 退 化, 为 恢 复 草 地 生 产 能 力 而 人 为 确 定 草 地 在 某 特 定 时 间 段 内 停 止 放 牧 利 用 的 管 理 方 式 如 在 每 年 夏 季 牧 草 生 长 季 节 休 牧, 使 其 得 以 休 养 生 息, 当 牧 草 完 成 生 长 期 后 可 继 续 利 用 草 地 它 每 年 有 一 定 的 利 用 期, 其 补 贴 方 法 和 补 贴 量 与 禁 牧 区 有 区 别 休 牧 草 地 补 贴 内 容 包 括 生 活 现 金 口 粮 饲 料 粮 网 围 栏 草 种 补 播 棚 圈 建 设 六 个 方 面, 生 活 现 金 和 生 活 粮 食 补 助 主 要 用 于 解 决 牧 民 因 草 地 禁 牧 休 牧 面 积 减 少 造 成 的 对 牧 民 生 活 影 响 问 题, 网 围 栏 主 要 用 于 休 牧 区 封 育, 草 种 补 播 补 贴, 主 要 用 于 提 高 草 地 生 产 力 草 地 植 被 盖 度, 棚 圈 建 设 补 贴 主 要 是 保 畜 抗 灾, 减 少 损 失, 提 高 科 学 养 畜 水 平 标 准 为 : 每 休 牧 一 亩 草 原, 政 府 每 年 补 助 口 粮 15 公 斤 饲 料 粮 5 公 斤 生 活 现 金 补 助 2 元 ; 补 助 期 为 8 年 政 府 一 次 性 补 贴 草 原 网 围 栏 建 设 费 每 亩 50 元 棚 圈 建 设 每 户 固 定 5000 元 (3) 轮 牧 区 : 在 不 影 响 正 常 利 用 的 情 况 下 采 取 有 计 划 分 期 分 批 轮 流 利 用 草 地, 补 贴 内 容 主 要 是 加 强 网 围 栏 建 设, 防 止 草 地 利 用 过 度 补 贴 方 法 是 政 府 一 次 性 补 贴 草 原 网 围 栏 建 设 费 每 亩 50 元 另 外, 为 便 于 计 算, 对 牧 区 的 基 础 设 施 建 设, 如 棚 圈 水 源 交 易 市 场 等 作 为 一 个 整 体 来 计 算 其 投 资 量 3 退 牧 还 草 补 贴 总 量 (1) 粮 食 补 贴 根 据 禁 牧 休 牧 的 补 贴 标 准, 西 部 七 省 区 年 共 完 成 禁 牧 休 牧 面 积 2226 万 公 顷, 需 投 入 口 粮 64.3 亿 公 斤, 价 值 约 64.3 亿 元 ; 饲 料 粮 10.3 亿 公 斤, 价 值 约 8.24 亿 元 年 禁 牧 休 牧 面 积 4718 万 公 顷, 需 投 入 口 粮 亿 公 斤, 价 值 约 亿 元, 饲 料 粮 亿 公 斤, 价 值 约 亿 元 粮 食 类 八 年 补 贴 总 量 价 值 约 亿 元 ( 表 ) 17

18 (2) 生 活 资 金 补 贴 年 完 成 禁 牧 1.42 亿 亩, 需 投 入 生 活 补 贴 金 4.74 亿 元, 完 成 休 牧 1.92 亿 亩, 投 入 生 活 补 贴 金 3.84 亿 元, 两 项 合 计 投 入 8.58 亿 元, 平 均 每 年 投 入 2.86 亿 元 ; 年 完 成 禁 牧 2.56 亿 亩, 需 投 入 生 活 补 贴 金 8.53 亿 元, 完 成 休 牧 4.52 亿 亩, 投 入 资 金 9.04 亿 元, 两 项 合 计 投 入 亿 元, 平 均 每 年 投 入 3.51 亿 元 ( 表 ) 表 4.4 禁 牧 休 牧 后 的 补 贴 量 项 目 时 间 西 部 七 省 区 口 粮 补 贴 价 值 饲 料 粮 补 贴 价 值 生 活 补 贴 规 模 ( 万 亩 ) ( 亿 公 斤 ) 亿 元 亿 公 斤 亿 元 亿 元 禁 牧 休 牧 轮 牧 总 计 (3) 网 围 栏 棚 圈 等 基 础 设 施 的 补 贴 性 投 资 网 围 栏 面 积 根 据 禁 牧 休 牧 轮 牧 总 面 积 的 四 分 之 一, 分 8 年 计 算, 每 年 计 划 投 资 约 亿 元 (4) 棚 圈 水 源 交 易 市 场 等 基 础 设 施 建 设 投 资 牧 区 的 基 础 设 施 建 设 很 关 键, 根 据 抽 样 调 查 和 纯 牧 区 人 口 分 析, 每 年 投 资 约 1 亿 元 表 4.5 退 牧 还 草 工 程 八 年 总 投 资 单 位 : 亿 元 项 目 口 粮 补 贴 饲 料 粮 补 贴 生 活 补 贴 围 栏 补 贴 基 础 设 施 补 贴 总 投 资 每 年 八 年 综 上 所 述, 退 牧 还 草 从 2003 年 到 2010 年 共 需 政 府 投 资 亿 元, 每 年 约 需 亿 元 ( 详 见 表 4.5), 退 牧 还 草 总 面 积 亿 亩, 平 均 每 年 退 牧 2.2 亿 亩 18

19 五 加 快 退 牧 还 草 步 伐 的 若 干 政 策 建 议 ( 一 ) 加 强 对 退 牧 还 草 工 作 的 领 导, 做 好 退 牧 还 草 的 总 体 规 划, 尽 快 出 台 退 牧 还 草 管 理 条 例 退 牧 还 草 是 党 中 央 国 务 院 从 可 持 续 发 展 和 西 部 大 开 发 的 战 略 高 度 做 出 的 重 要 决 策, 事 关 全 面 建 设 小 康 社 会 和 中 华 民 族 繁 衍 生 息 的 全 局, 事 关 国 家 的 生 态 安 全 民 族 团 结 和 社 会 安 定, 事 关 广 大 人 民 群 众 的 根 本 利 益, 是 一 项 利 在 当 代, 功 在 千 秋 的 德 政 工 程 民 心 工 程 各 级 政 府 和 畜 牧 部 门 首 先 要 高 度 重 视, 将 退 牧 还 草 摆 在 更 加 突 出 位 置, 坚 持 不 懈 地 抓 好 其 次 要 科 学 制 定 退 牧 还 草 的 总 体 规 划, 规 范 退 牧 还 草 的 技 术 标 准 投 资 标 准 补 贴 标 准 和 实 施 细 则, 严 格 组 织 实 施 第 三, 为 了 规 范 退 牧 还 草 活 动, 保 护 退 牧 还 草 者 的 合 法 权 益, 巩 固 退 牧 还 草 成 果, 改 善 生 态 环 境, 促 进 牧 区 畜 牧 业 生 产 方 式 的 转 变, 要 在 总 结 退 牧 还 草 经 验 的 基 础 上, 尽 快 起 草 并 出 台 退 牧 还 草 管 理 条 例, 使 退 牧 还 草 有 章 可 循 ( 二 ) 增 加 退 牧 还 草 投 入, 落 实 退 牧 还 草 补 贴, 加 大 草 原 基 础 设 施 投 资 力 度, 为 实 施 退 牧 还 草 的 牧 民 生 产 生 活 提 供 保 障 加 入 WTO 后, 我 国 农 业 支 持 政 策 中 的 黄 箱 支 持 措 施 受 到 较 大 限 制, 但 绿 箱 支 持 措 施 空 间 却 很 大 我 国 退 牧 还 草 属 于 通 过 资 源 停 用 计 划 提 供 的 结 构 调 整 援 助 和 环 境 保 护 支 持 措 施, 理 应 纳 入 绿 箱 支 持 政 策 的 范 围 为 此, 国 家 应 设 立 退 牧 还 草 专 项 资 金, 对 实 施 退 牧 还 草 的 牧 民 给 以 重 点 支 持, 并 逐 年 加 大 其 投 资 力 度 充 分 调 动 各 方 积 极 性, 广 辟 资 金 来 源 加 大 交 通 灌 溉 电 力 等 基 础 设 施 的 国 家 投 入, 对 牧 户 草 地 围 栏 草 料 加 工 机 械 仓 储 设 施 棚 圈 水 井 等 投 资 成 本 较 高 的 基 础 设 施 予 以 适 当 补 贴, 提 高 牧 民 进 行 生 态 建 设 的 积 极 性 制 定 退 牧 还 草 优 惠 政 策, 吸 引 外 资 和 国 内 大 型 企 业 积 极 投 入 退 牧 还 草 的 建 设 行 列, 加 快 退 牧 还 草 建 设 步 伐 ( 三 ) 强 化 退 牧 还 草 的 监 督 管 理 和 草 原 监 测 预 警 工 作, 使 退 牧 还 草 纳 入 法 制 轨 道, 为 退 牧 还 草 的 科 学 实 施 提 供 技 术 保 障 根 据 新 的 中 华 人 民 共 和 国 草 原 法, 尽 快 健 全 草 原 监 理 机 构, 完 善 草 原 监 督 管 理 手 段, 抓 紧 建 立 和 完 善 草 原 生 态 监 测 预 警 系 统, 利 用 现 代 3S 技 术 ( 遥 感 系 统 地 理 信 息 系 统 全 球 定 位 系 统 ) 对 退 牧 还 草 区 域 的 草 地 面 积 草 地 生 产 力 退 化 沙 化 情 况 自 然 生 物 灾 害 情 况 草 原 生 态 建 设 效 益 等 进 行 监 测, 为 退 牧 还 草 的 科 学 实 施 提 供 技 术 保 障 加 强 退 牧 还 草 工 程 的 监 督 工 作, 监 督 内 容 既 包 括 对 退 牧 还 草 政 策 执 行 情 况 的 监 督 检 查, 也 包 括 对 政 府 补 贴 是 否 落 实 到 牧 民 手 中 的 监 督 检 查, 还 包 括 对 政 府 为 牧 民 提 出 的 银 行 贷 款 政 策 执 行 状 况 的 监 督 检 查, 防 止 政 府 的 补 贴 被 截 留 和 挪 用, 以 及 银 行 贷 款 政 策 的 扭 曲 ( 四 ) 加 快 舍 饲 半 舍 饲 技 术 推 广 与 培 训 步 伐, 提 高 牧 民 的 科 学 技 术 和 经 营 管 理 水 平, 促 进 生 产 经 营 方 式 转 变 地 方 各 地 畜 牧 管 理 在 执 行 和 监 督 退 牧 还 草 政 策 的 过 程 中, 要 重 视 牧 区 牧 民 生 活 和 生 产 的 发 展, 要 在 人 工 草 地 种 植 青 贮 饲 料 加 工 研 制 和 科 学 饲 养 的 技 术 上 予 以 重 点 支 持, 加 强 舍 饲 半 舍 饲 饲 养 技 术 的 科 技 培 训, 使 广 大 牧 民 尽 快 适 应 舍 饲 和 半 舍 饲 这 种 集 约 型 饲 养 方 式 加 强 草 原 科 技 的 研 发, 加 快 新 技 术 和 新 品 种 的 引 进, 促 进 舍 饲 半 舍 饲 技 术 推 广 与 培 训 步 伐, 积 极 建 设 高 产 人 工 草 地 和 饲 草 饲 料 基 地, 增 加 饲 草 料 产 量 为 牧 民 建 立 信 息 流 通 网 站, 为 牧 民 发 展 生 产 提 供 信 息 支 持, 促 进 牧 户 生 产 经 营 方 式 的 转 变 19

20 ( 五 ) 加 快 牧 区 草 业 畜 牧 业 产 业 化 进 程, 培 育 和 完 善 牧 区 市 场 体 系 退 牧 还 草 是 一 项 系 统 工 程, 要 使 牧 户 放 心 地 退 牧 还 草, 使 他 们 对 这 项 政 策 有 良 好 的 预 期, 就 必 须 加 快 牧 区 草 业 畜 牧 业 的 产 业 化 进 程 养 殖 业 和 加 工 业 要 在 特 色 产 品 开 发 上 下 功 夫, 在 安 全 绿 色 和 标 准 化 生 产 的 前 提 下, 要 做 出 品 牌, 做 出 规 模, 做 成 大 产 业 同 时, 地 方 政 府 要 培 育 和 完 善 牧 区 市 场 体 系, 建 立 畅 通 的 畜 禽 产 品 流 通 渠 道, 建 立 和 规 范 牲 畜 和 畜 产 品 的 交 易 市 场, 大 力 培 养 经 纪 人 队 伍, 为 牧 民 退 牧 还 草 后 的 生 产 生 活 创 造 良 好 的 外 部 环 境 ( 六 ) 大 力 发 展 牧 区 非 牧 产 业, 建 立 新 的 经 济 生 态 效 益 平 衡 机 制, 从 根 本 上 缓 解 草 原 压 力, 持 续 巩 固 退 牧 还 草 成 果 草 原 是 一 种 具 有 多 种 经 济 和 生 态 功 能 的 资 源, 包 含 丰 富 的 产 业 层 要 充 分 重 视 草 原 资 源 的 多 功 能 潜 力, 依 托 生 态 建 设 项 目, 搞 好 前 植 物 层 ( 前 向 产 业 ) 和 后 植 物 层 ( 后 向 产 业 ) 以 及 侧 向 产 业 的 开 发 各 地 要 结 合 本 区 的 人 文 民 俗 和 山 川 地 貌 特 色, 鼓 励 牧 民 转 变 单 纯 依 靠 放 牧 家 畜 生 存 的 观 念, 将 载 畜 量 减 下 来, 把 收 入 搞 上 去 重 点 挖 掘 草 原 景 观 潜 力, 大 力 培 育 草 原 风 情 旅 游 业 充 分 挖 掘 各 类 草 原 丰 富 的 物 种 资 源 优 势, 开 发 植 物 产 业, 包 括 药 用 植 物 种 子 产 业 和 深 加 工 产 业 开 发 抗 逆 草 种 资 源, 加 速 牧 草 种 子 产 业 化 在 农 区 和 半 牧 区 通 过 退 牧 还 草 建 立 大 型 草 产 品 加 工 基 地, 把 草 捆 草 粉 草 颗 粒 产 业 做 大 做 深 做 强 20

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