30 Years of Chinese Financial Reform: Policy Operation and ...

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1 中 国 财 政 改 革 30 年 : 政 策 操 作 与 制 度 演 进 财 政 部 财 政 科 学 研 究 所 贾 康 赵 全 厚 1978 年 以 来, 中 国 实 行 改 革 开 放, 开 始 了 由 计 划 经 济 向 社 会 主 义 市 场 经 济 转 变 的 经 济 社 会 转 型 历 程 改 革 开 放 以 来 的 近 30 年 时 间 里, 中 国 国 民 经 济 现 代 化 建 设 所 取 得 了 举 世 瞩 目 的 伟 大 成 就 1978 年 12 月 18~22 日, 党 的 十 一 届 三 中 全 会 在 北 京 召 开 这 是 一 次 具 有 伟 大 转 折 意 义 的 大 会, 是 中 国 改 革 开 放 新 时 代 开 始 的 标 志 随 后, 中 国 的 改 革 路 径 带 有 明 显 的 渐 进 与 由 农 村 到 城 市 的 特 征, 即 改 革 的 第 一 步 是 首 先 在 农 村 实 行 家 庭 联 产 承 包 责 任 制, 在 少 数 沿 海 地 方 试 办 经 济 特 区, 然 后 将 改 革 推 进 城 市 ; 在 对 国 有 企 业 进 行 放 权 让 利 改 革 的 同 时, 允 许 非 公 有 制 经 济 的 合 法 存 在 和 成 长 ; 而 宏 观 层 面 在 对 高 度 集 中 的 计 划 经 济 进 行 改 革 的 时 候, 首 先 以 分 权 环 节 的 财 政 分 权 为 突 破 口, 其 后 逐 步 放 开 产 品 和 要 素 市 场 价 格 和 减 少 指 定 性 计 划 经 过 二 十 多 年 的 改 革, 中 国 的 经 济 效 率 得 到 空 前 的 提 高, 产 业 结 构 趋 于 合 理 化, 已 经 从 一 个 中 央 计 划 经 济 转 变 为 市 场 在 资 源 配 置 中 发 挥 主 要 作 用 的 经 济, 工 业 化 城 镇 化 信 息 化 全 球 化 步 伐 大 大 加 速 党 的 十 一 届 三 中 全 会 提 出 的 改 革 目 标 主 要 是 针 对 中 国 经 济 管 理 体 制 权 力 过 于 集 中 的 弊 端 为 此, 提 出 简 政 放 权, 调 动 各 方 面 发 展 经 济 的 积 极 性 实 行 分 权 化 改 革 就 成 为 进 行 经 济 体 制 改 革 的 首 要 选 择 财 政 改 革 之 所 以 必 然 成 为 启 动 中 国 经 济 改 革 的 一 个 突 破 口, 是 因 为 在 改 革 初 期, 首 要 的 是 要 在 维 护 国 民 经 济 基 本 运 转 的 同 时 打 破 旧 体 制 约 束 而 引 入 新 体 制 的 活 力, 并 使 新 旧 体 制 配 置 资 源 的 能 力 和 范 围 发 生 此 消 彼 长 的 变 化, 使 新 的 体 制 逐 渐 酝 酿 形 成 中 国 渐 进 性 改 革 的 过 程 可 明 显 划 分 为 两 个 阶 段 第 一 阶 段 : 财 政 通 过 逐 步 退 出 传 统 的 资 源 配 置 领 域 推 动 经 济 运 行 机 制 的 市 场 化, 以 行 政 性 分 权 的 方 式 探 索 自 身 职 能 向 公 共 化 内 涵 的 转 变 从 改 革 开 始 一 直 到 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 基 本 框 架 建 立 起 来 之 前, 是 中 国 从 计 划 向 市 场 转 轨 一 个 比 较 长 的 量 变 积 累 期 和 试 验 期, 时 间 跨 度 大 致 从 1978 年 到 1992 年 第 二 阶 段 是 自 1992 年 中 国 确 立 以 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 为 改 革 的 目 标 模 式, 并 已 经 建 立 起 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 基 本 框 架 后, 进 入 了 市 场 经 济 体 制 的 完 善 时 期 特 别 是 从 1994 年 开 始, 国 家 财 政 进 行 了 根 本 性 财 政 制 度 改 革, 通 过 经 济 性 分 权 建 立 适 应 市 场 经 济 体 制 要 求 的 分 税 制 为 基 础 的 分 级 财 政 体 制 框 架, 其 后 逐 渐 将 财 政 公 共 化 的 目 标 定 位 于 弥 补 市 场 失 灵, 同 时 在 这 一 过 程 中 以 增 量 拓 展 和 存 量 的 结 构 性 调 整, 继 续 完 成 传 统 职 能 的 退 出 和 对 改 革 进 程 的 驾 驭 一 财 税 体 制 改 革 成 为 中 国 经 济 市 场 化 改 革 的 重 要 突 破 口 之 一 财 政 分 权, 就 政 府 间 财 政 关 系 的 角 度 而 言, 是 指 通 过 法 律 等 规 范 化 形 式, 界 定 中 央 ( 或 联 邦 ) 政 府 和 地 方 各 级 政 府 间 的 财 政 收 支 范 围 时, 赋 予 地 方 政 府 较 大 的 预 算 管 理 权 限, 其 核 心 是 使 地 方 政 府 具 有 大 于 先 前 状 态 的 财 政 自 主 权 中 国 作 为

2 最 大 的 发 展 中 国 家, 在 经 济 转 型 过 程 中 也 进 行 了 财 政 分 权 化 改 革 正 是 通 过 财 政 分 权 化 改 革, 开 启 了 中 国 的 整 体 经 济 改 革 财 政 分 权 化 改 革 成 为 中 国 经 济 体 制 改 革 突 破 口 ( 一 ) 传 统 体 制 下 财 政 体 制 运 行 的 特 征 及 评 价 从 建 国 到 改 革 开 放 之 前, 根 据 不 同 时 期 的 政 治 经 济 形 势, 经 过 不 断 调 整, 逐 步 形 成 了 与 计 划 经 济 体 制 相 配 套 的 高 度 集 中 的 财 政 管 理 制 度 实 践 证 明, 这 种 财 政 体 制 存 在 一 些 缺 陷 1. 高 度 集 中 财 政 管 理 制 度 的 基 本 特 征 高 度 集 中 的 财 政 管 理 体 制, 从 根 本 上 讲, 是 由 传 统 体 制 下 社 会 资 源 配 置 方 式 决 定 的 高 度 集 中 的 计 划 经 济 体 制, 必 然 要 求 高 度 集 中 的 财 政 管 理 体 制 计 划 经 济 是 通 过 行 政 命 令 计 划 指 标 配 置 社 会 资 源 的, 而 财 政 作 为 国 家 筹 集 运 用 资 金, 实 现 国 民 经 济 和 社 会 发 展 计 划 的 主 要 工 具, 其 管 理 体 制 和 运 行 机 制, 自 然 要 服 从 服 务 于 这 种 资 源 配 置 方 式, 深 深 地 打 上 计 划 经 济 体 制 的 烙 印 2. 以 非 税 收 入 为 主 的 财 政 收 入 制 度 传 统 体 制 下 所 形 成 的 财 政 收 入 机 制 是 一 种 特 殊 的 收 入 体 制, 其 主 要 内 容 有 : (1) 以 低 价 统 购 农 副 产 品 和 低 工 资 制 为 条 件, 财 政 收 入 得 以 超 常 扩 大 20 世 纪 50 年 代, 国 家 先 后 颁 布 的 关 于 粮 食 的 计 划 统 购 计 划 供 应 的 命 令 和 { 国 营 企 业 事 业 和 机 关 工 资 等 级 制 度 ), 奠 定 了 中 国 实 行 农 副 产 品 统 购 销 和 城 镇 职 工 低 工 资 制 度 的 基 础, 为 国 家 财 政 集 中 超 常 水 平 的 财 政 收 入 提 供 了 可 能 (2) 国 营 企 业 利 润 几 乎 全 额 上 缴 以 低 价 收 购 农 副 产 品 和 低 工 资 制 工 商 企 业 获 得 高 利 润 为 基 础, 国 家 财 政 对 国 有 企 业 实 行 统 收 统 支, 企 业 创 造 的 利 润 ( 纯 收 入 ), 基 本 都 上 缴 国 家 财 政, 企 业 能 够 自 主 支 配 的 财 力 极 其 有 限 国 有 企 业 利 润 上 缴 成 为 传 统 体 制 下 财 政 收 入 的 主 要 形 式 1950~1978 年, 国 家 财 政 管 理 体 制 企 业 财 务 管 理 体 制 虽 多 次 调 整, 但 这 一 财 政 收 入 的 主 要 机 制 基 本 未 变 (3) 国 有 企 业 固 定 资 产 折 旧 上 缴 制 度 在 传 统 体 制 下, 不 仅 国 有 企 业 实 现 利 润 基 本 全 部 上 缴 财 政, 而 且 企 业 固 定 资 产 折 旧 亦 由 财 政 集 中 在 经 济 性 质 上, 固 定 资 产 折 旧, 是 固 定 资 产 消 耗 的 价 值 补 偿 部 分, 应 留 给 企 业, 用 于 维 持 简 单 再 生 产 的 正 常 进 行 国 有 企 业 固 定 资 产 折 旧 上 缴 的 财 政 收 入 机 制, 直 到 1978 年 改 革 开 放 后 才 得 以 改 变, 并 逐 步 取 消 (4) 国 有 集 体 经 济 税 收 收 入 居 次 要 地 位 在 年 的 财 政 收 入 中, 税 收 的 地 位 作 用 经 历 了 两 个 不 同 阶 段 在 国 民 经 济 恢 复 和 社 会 主 义 改 造 时 期, 国 家 非 常 重 视 税 收, 不 仅 为 国 家 经 济 建 设 积 累 资 金, 而 且 注 意 发 挥 税 收 调 节 功 能, 有 力 地 支 持 了 经 济 恢 复 与 社 会 主 义 改 造 总 体 而 言, 在 财 政 收 入 运 行 机 制 中, 税 收 收 入 居 于 次 要 地 位 据 统 计,1956~1978 年 期 间, 企 业 收 入 占 国 家 财 政 收 入 的 52.45%, 而 税 收 收 入 占 国 家 财 政 收 入 的 46% 3. 事 无 巨 细 大 包 大 揽 的 财 政 支 出 体 制 在 传 统 的 计 划 经 济 模 式 下, 国 家 财 政 顺 理 成 章 地 在 社 会 资 源 配 置 中 扮 演 主 要 角 色 全 社 会 如 同 一 个 大 工 厂, 国 家 财 政 便 是 大 工 厂 的 财 务 部 这 一 大 而 宽 的 财 政 支 出 机 制 具 体 表 现 为 : (1) 经 济 建 设 支 出 浩 大 : 财 政 成 为 社 会 投 资 主 体 在 计 划 经 济 体 制 下, 基 本 建 设 拨 款, 居 财 政 支 出 首 位, 占 国 家 财 政 支 出 的 30%~40% 高 额 基 建 拨 款 支 出, 对 国 家 财 政 收 支 及 整 个 国 民 经 济 运 行 产 生 决 定 性 影 响 除 基 本 建 设 拨 款 外, 国 家 财 政 还 承 担 为 国 有 企 业 供 应 主 要 流 动 资 金 的 任 务 在 计 划 经 济 体 制 下, 国 有 企 业 定 额 流 动 资 金 主 要 由 财 政 无 偿 拨 付, 非 定 额 流 动 资

3 金 几 经 变 革, 主 要 由 银 行 供 应 (2) 财 政 包 揽 各 项 社 会 事 业 在 传 统 财 政 支 出 运 行 机 制 中, 财 政 除 承 担 国 防 外 交 行 政 经 费 等 国 家 政 权 建 设 支 出 外, 还 几 乎 包 揽 了 科 技 教 育 文 化 卫 生 等 社 会 事 业 这 主 要 表 现 在 两 方 面 : 一 是 国 家 财 政 筹 集 巨 额 资 金, 投 资 兴 建 各 项 社 会 事 业 二 是 国 家 财 政 实 际 上 承 担 国 有 企 业 职 工 从 摇 篮 到 坟 墓 的 社 会 保 障 体 系 4. 对 中 国 传 统 财 政 运 行 机 制 的 简 要 评 述 纵 观 中 国 近 现 代 社 会 发 展 道 路 及 现 代 化 进 程, 传 统 财 政 管 理 体 制 和 运 行 机 制 扮 演 了 承 前 启 后 的 重 要 角 色, 既 完 成 了 时 代 赋 予 的 历 史 使 命, 又 以 自 身 弊 病 的 逐 渐 显 露, 为 人 们 达 成 财 政 体 制 改 革 必 要 性 紧 迫 性 的 共 识, 提 供 了 现 实 的 佐 证 (1) 传 统 体 制 下 财 政 体 制 与 运 行 机 制 为 中 国 社 会 主 义 经 济 建 设 和 社 会 发 展 作 出 重 要 贡 献 一 是 在 稳 定 金 融 物 价 恢 复 国 民 经 济 过 程 中, 为 新 中 国 的 建 立 和 巩 固 作 出 了 历 史 贡 献 二 是 支 持 社 会 主 义 制 度 的 建 立 随 着 公 有 制 经 济 发 展, 社 会 主 义 改 造 完 成, 社 会 主 义 制 度 在 中 国 正 式 确 立, 这 是 中 国 社 会 发 展 史 上 一 次 翻 天 覆 地 的 变 革, 在 此 历 史 进 程 中, 财 政 体 制 机 制 发 挥 了 重 大 作 用 三 是 支 持 建 立 比 较 完 整 的 国 民 经 济 体 系, 特 别 是 工 业 体 系, 奠 定 了 工 业 化 的 基 础 四 是 支 持 发 展 各 项 社 会 事 业, 促 进 社 会 全 面 进 步 (2) 传 统 体 制 下 长 期 实 行 的 统 收 统 支 高 度 集 中 的 财 政 运 行 机 制, 其 弊 病 随 中 国 经 济 社 会 发 展 而 逐 渐 显 露, 带 来 了 不 可 忽 视 的 消 极 影 响 随 着 社 会 主 义 经 济 建 设 规 模 不 断 扩 大, 经 济 关 系 日 趋 复 杂, 人 民 物 质 文 化 生 活 需 求 不 断 提 高, 计 划 经 济 体 制 下 的 财 政 体 制 与 运 行 机 制 的 弊 病 逐 渐 显 露 这 种 高 度 集 中 的 财 政 管 理 体 制, 由 于 中 央 政 府 基 本 上 实 行 统 收 统 支, 忽 视 了 各 部 门 各 地 方 和 各 企 业 的 经 济 利 益 和 经 济 自 主 权 利, 成 为 妨 碍 中 国 经 济 发 展 活 力 的 重 要 因 素, 成 为 经 济 市 场 化 改 革 需 要 打 破 的 重 要 环 节 ( 二 ) 财 政 分 权 化 改 革 的 路 径 选 择 和 阶 段 划 分 财 政 体 制 的 改 革, 是 在 党 的 十 一 届 三 中 全 会 后 实 行 的 主 要 有 以 下 几 个 方 面 : 一 是 从 1978 年 底 开 始, 对 国 营 企 业 试 行 企 业 基 金 办 法, 各 种 形 式 的 利 润 留 成 办 法 和 盈 亏 包 干 办 法 ; 二 是 从 1979 年 起 对 农 垦 企 业 实 行 财 务 包 干 办 法 ; 三 是 从 1979 年 起 对 基 本 建 设 单 位 进 行 由 财 政 拨 款 改 为 贷 款 的 试 点 ; 四 是 从 1980 年 起, 国 家 对 省 市 自 治 区 实 行 划 分 收 支, 分 级 包 干 的 财 政 体 制 ; 五 是 从 1980 年 起 对 文 教 科 学 卫 生 事 业 单 位 农 业 事 业 单 位 和 行 政 机 关 试 行 预 算 包 干 办 法 ; 六 是 从 1980 年 起 对 少 数 城 市 和 少 数 企 业 进 行 利 改 税 的 试 点 和 税 收 制 度 上 一 些 其 他 改 革 的 试 点 以 上 改 革 举 措, 不 但 涉 及 中 央 同 地 方 的 关 系, 而 且 重 点 被 引 到 改 进 国 家 与 企 业 的 财 政 关 系 上 1. 以 分 灶 吃 饭 方 式 开 启 政 府 间 财 政 关 系 改 革 选 择 财 政 制 度 改 革 作 为 中 国 经 济 体 制 改 革 的 突 破 口, 是 由 于 高 度 集 中 的 财 政 体 制 统 收 统 支 了 大 部 分 资 源, 并 且 主 要 集 中 在 中 央 政 府, 因 此 改 革 的 初 始 路 径 就 应 是 通 过 分 配 的 权 力 下 放 来 调 动 地 方 和 微 观 主 体 的 积 极 性, 以 促 进 经 济 发 展 和 财 政 收 入 的 增 长 基 于 此, 采 取 了 分 灶 吃 饭 的 分 权 方 式 改 革 政 府 间 财 政 关 系, 以 扩 大 地 方 政 府 的 经 济 资 源 支 配 能 力 其 主 要 内 容 和 主 要 推 进 步 骤 是 :(1)1980 年, 中 国 的 经 济 体 制 改 革 在 宏 观 层 面 以 财 政 体 制 改 革 作 为 突 破 口 率 先 进 行 改 变 过 去 中 央 政 府 的 高 度 集 中 财 政 管 理 体 制, 在 中 央 和 省 级 为 代 表 的 地 方 间 的 财 政 分 配 关 系 方 面, 实 行 划 分 收 支 分 级 包 干 的 预 算 管 理 体 制 (2)1985 年 在 两 步 利 改 税 完

4 成 后, 分 灶 吃 饭 体 制 在 表 述 上 调 整 为 划 分 税 种, 核 定 收 支 分 级 包 干 的 预 算 管 理 体 制 (3)1988 年, 为 了 配 合 国 有 企 业 普 遍 推 行 的 承 包 经 营 责 任 制, 开 始 实 行 多 种 形 式 的 地 方 财 政 包 干 办 法, 包 括 收 入 递 增 包 干 总 额 分 成 总 额 分 成 加 增 长 分 成 上 解 递 增 包 干 定 额 上 解 和 定 额 补 助 等 (4)1994 年, 为 了 进 一 步 规 范 政 府 与 企 业 及 政 府 间 的 收 入 分 配 制 度, 打 破 对 企 业 的 行 政 隶 属 关 系 控 制 体 系, 促 进 公 平 竞 争 和 解 决 中 央 政 府 收 入 占 财 政 收 入 比 重 过 低 的 问 题, 与 社 会 主 义 市 场 经 济 的 改 革 目 标 模 式 相 配 套, 实 行 了 分 税 制 财 政 改 革 并 延 续 到 今 迄 今 为 止, 尽 管 分 税 制 财 政 体 制 还 有 许 多 方 面 有 待 于 逐 步 完 善 和 变 革, 但 多 年 来 的 实 践 说 明, 其 基 本 方 向 是 值 得 充 分 肯 定 和 坚 持 的 2. 逐 步 以 利 润 留 成 利 改 税 税 利 分 流 和 企 业 产 权 明 晰 方 式, 确 立 国 有 企 业 在 市 场 经 济 中 的 微 观 市 场 主 体 地 位 1978 年 以 来 中 国 财 政 改 革 的 一 个 重 要 特 征 就 是 在 走 向 市 场 化 的 过 程 中 实 行 分 权 化 改 革 伊 始, 财 政 就 通 过 放 权 让 利 逐 步 松 动 国 有 企 业 的 经 济 束 缚 来 努 力 搞 活 企 业, 逐 步 塑 造 市 场 化 的 微 观 主 体 从 1994 年 开 始, 中 国 企 业 改 革 进 入 了 建 立 现 代 企 业 制 度 的 新 阶 段 1993 年 11 月, 党 的 十 四 届 三 中 全 会 通 过 了 关 于 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 若 干 问 题 的 决 定, 明 确 指 出, 中 国 国 有 企 业 改 革 的 方 向 是 建 立 适 应 市 场 经 济 要 求 的 产 权 明 晰 权 责 明 确 政 企 分 开 管 理 科 学 的 现 代 企 业 制 度 与 此 同 时, 全 国 人 大 颁 布 了 公 司 法, 标 志 着 中 国 国 有 企 业 改 革 进 入 了 新 阶 段, 即 建 立 现 代 企 业 制 度 进 行 企 业 制 度 创 新 的 新 阶 段 随 着 1994 年 的 财 税 配 套 改 革, 企 业 承 包 制 基 本 让 位 于 较 规 范 的 依 法 纳 税 公 平 竞 争 模 式 1994 年 11 月, 国 务 院 决 定, 在 百 户 国 有 大 中 型 企 业 中 进 行 建 立 现 代 企 业 制 度 的 试 点, 经 过 一 年 多 的 准 备,1996 年 试 点 开 始, 截 止 到 1997 年 底, 在 百 户 试 点 企 业 中, 已 有 98 户 企 业 的 试 点 方 案 得 到 批 复, 主 要 按 公 司 形 式 改 制, 包 括 股 份 有 限 公 司 和 有 限 责 任 公 司 总 体 上 看, 试 点 工 作 为 全 面 的 国 有 企 业 制 度 创 新 探 索 了 办 法, 积 累 了 一 些 经 验, 起 到 了 一 定 的 示 范 作 用 此 后, 更 广 泛 的 股 份 制 试 点 工 作 迅 速 推 开 1997 年 9 月, 党 的 十 五 大 对 深 化 国 有 企 业 改 革 作 出 部 署, 主 要 目 标 是, 用 3 年 左 右 的 时 间, 通 过 改 革 改 组 改 造 和 加 强 管 理, 使 大 多 数 国 有 大 中 型 亏 损 企 业 摆 脱 困 境, 力 争 到 20 世 纪 末, 使 大 多 数 国 有 大 中 型 骨 干 企 业 初 步 建 立 起 现 代 企 业 制 度 在 对 国 有 大 中 型 企 业 进 行 现 代 企 业 制 度 改 革 的 同 时, 对 国 有 小 型 企 业 采 取 了 改 组 联 合 兼 并 租 赁 承 包 经 营 和 股 份 合 作 制 出 售 破 产 等 形 式 的 改 革, 加 快 放 开 了 搞 活 国 有 小 型 企 业 的 步 伐 企 业 的 制 度 变 迁, 与 财 税 体 制 的 变 革 密 切 相 联, 如 通 过 两 步 利 改 税 的 实 施, 完 成 了 从 国 营 企 业 利 润 上 缴 到 依 法 交 纳 所 得 税 的 转 变 1994 年 建 立 以 增 值 税 为 核 心 的 新 的 流 转 税 制, 将 国 有 集 体 私 营 企 业 所 得 税 统 一 合 并 为 内 资 企 业 所 得 税, 并 用 税 法 规 范 企 业 税 前 列 支 项 目 和 扣 除 标 准 统 一 税 率 公 平 税 负, 基 本 上 理 顺 了 国 家 与 企 业 的 分 配 关 系 并 构 建 企 业 间 的 公 平 竞 争 关 系 与 此 同 时, 财 政 在 促 进 企 业 制 度 变 迁 的 过 程 中 也 逐 步 形 成 以 税 收 为 主 的 规 范 的 公 共 收 入 制 度 同 时 财 政 支 出 结 构 日 益 向 公 共 化 领 域 倾 斜 随 着 经 济 改 革 的 深 化, 国 有 企 业 自 主 权 的 扩 大, 在 国 家 预 算 内 收 入 中 税 收 收 入 的 比 重 日 渐 上 升 而 企 业 收 入 项 目 则 迅 速 萎 缩, 这 和 国 有 企 业 独 立 财 权 的 扩 大 是 相 应 的 税 收 份 额 扩 大 的 另 一 个 重 要 原 因 则 是 缘 于 改 革 开 放 后 个 体 私 营 和 外 商 经 济 的 迅 速 发 展 非 国 有 经 济 和 政 府 没 有 资 产 及 其 收 益 上 交 联 系, 因 此 只 能 以 税 收 的 形 式 与 国 家 发 生 缴 纳 关 系 税 收 收 入 作 为 规 范 稳 定 的 公 共 收 入 来 源,

5 是 市 场 经 济 国 家 公 共 收 入 的 主 导 形 式, 税 收 收 入 日 益 成 为 中 国 的 财 政 收 入 绝 对 主 体 的 同 时, 也 在 一 定 程 度 上 意 味 着 国 有 企 业 日 益 成 为 独 立 的 市 场 主 体 以 及 其 他 所 有 制 企 业 的 长 足 发 展 财 政 对 国 有 企 业 的 放 权 让 利, 同 时 也 造 成 了 预 算 收 入 占 国 民 生 产 总 值 比 重 的 下 降 3. 中 国 财 税 改 革 的 阶 段 划 分 1978 年 以 后 的 中 国 财 政 体 制 变 动 过 程 可 划 分 为 三 大 阶 段 : 一 是 党 的 十 一 届 三 中 全 会 后 放 权 让 利 建 立 财 政 分 灶 吃 饭 的 分 级 包 干 体 制 ; 二 是 20 世 纪 90 年 代 前 期 构 建 中 央 与 地 方 之 间 以 划 分 税 种 为 基 础 的 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 分 级 财 政 体 制 ; 三 是 1998 年 后 实 施 以 建 立 公 共 财 政 框 架 为 取 向 的 全 面 创 新 二 中 国 政 府 间 财 政 体 制 的 变 革 : 从 分 灶 吃 饭 到 分 税 制 在 改 革 开 放 的 大 趋 势 下, 财 政 体 制 改 革 率 先 在 政 府 间 关 系 方 面 作 出 努 力 1980 年 开 始 的 以 分 灶 吃 饭 为 特 征 的 财 政 改 革 逐 步 打 破 原 来 的 高 度 集 中 的 财 政 管 理 体 制, 调 动 了 地 方 政 府 的 积 极 性 和 促 进 了 地 方 经 济 的 发 展, 也 为 其 他 方 面 的 改 革 提 供 了 条 件 1994 年 以 后, 随 着 市 场 经 济 体 系 的 逐 步 确 立 和 税 收 体 系 的 建 立 和 健 全, 政 府 间 财 政 体 制 的 变 革 逐 步 走 向 规 范 化 的 分 税 制 财 政 体 制, 基 本 上 奠 定 了 适 应 市 场 经 济 的 现 代 财 税 体 系 回 顾 近 30 年 来 的 政 府 间 财 政 关 系 的 变 革, 其 演 进 的 路 径 大 致 如 下 ( 一 ) 中 国 政 府 间 财 政 体 制 变 革 :1980~1993 年 从 1980 年 开 始 到 1993 年, 伴 随 着 中 国 的 行 政 性 分 权, 政 府 间 财 政 体 制 也 开 始 了 以 分 灶 吃 饭 为 特 征 的 一 系 列 变 革 1. 分 灶 吃 饭 财 政 体 制 改 革 及 其 主 要 内 容 1979 年 4 月, 中 共 中 央 又 召 开 了 中 央 工 作 会 议, 专 门 讨 论 了 当 时 的 经 济 形 势 和 党 的 对 策, 正 式 提 出 对 国 民 经 济 进 行 调 整 改 革 整 顿 提 高 的 八 字 方 针 因 此, 此 阶 段 的 分 灶 吃 饭 财 政 体 制 改 革 必 须 在 巩 固 中 央 统 一 领 导 和 统 一 计 划, 确 保 中 央 必 不 可 少 的 开 支 的 前 提 下, 明 确 划 分 各 级 财 政 的 权 力 和 责 任, 做 到 权 责 结 合, 各 司 其 职, 各 尽 其 责, 充 分 发 挥 中 央 和 地 方 两 个 积 极 性, 共 同 承 担 国 家 财 政 收 支 的 责 任, 保 证 和 促 进 整 个 国 民 经 济 持 续 稳 定 协 调 发 展 其 主 要 内 容 如 下 : (1)1980 年 的 划 分 收 支 分 级 包 干 财 政 体 制 如 何 正 确 处 理 中 央 与 地 方 的 财 政 分 配 关 系, 调 动 地 方 增 收 节 支 当 家 理 财 的 积 极 性, 始 终 是 中 国 经 济 体 制 上 的 主 要 问 题 之 一 根 据 党 的 十 一 届 三 中 全 会 以 后 中 央 的 有 关 决 定 精 神, 国 务 院 于 1980 年 2 月 颁 发 了 关 于 实 行 划 分 收 支 分 级 包 干 的 财 政 管 理 体 制 的 暂 行 规 定, 从 1980 年 起 实 行 财 政 管 理 体 制 改 革 实 行 分 级 包 干 的 预 算 管 理 体 制, 是 国 家 财 政 管 理 体 制 的 一 次 重 大 改 革, 在 收 支 结 构 财 权 划 分 和 财 力 分 配 等 方 面, 都 发 生 了 很 大 变 化 同 原 财 政 体 制 比 较, 新 的 财 政 体 制 有 以 下 几 个 特 点 : 一 是 由 一 灶 吃 饭 改 为 分 灶 吃 饭 分 为 中 央 一 个 灶, 地 方 20 多 个 灶, 打 破 了 吃 大 锅 饭 的 局 面 这 种 体 制, 是 在 中 央 统 一 领 导 和 计 划 下, 各 过 各 的 日 子, 有 利 于 调 动 两 个 积 极 性, 有 利 于 经 济 的 调 整 和 整 顿 二 是 财 力 的 分 配, 由 条 条 为 主 改 为 块 块 为 主 过 去 各 项 财 政 支 出, 原 则 上 都 由 条 条 分 配, 地 方 很 难 统 筹 安 排 调 剂 使 用 分 灶 吃 饭 以 后, 对 于 应 当 由 地 方 安 排 的 支 出, 中 央 各 部 不 再 条 条 下 达 指 标, 改 由 地 方 根 据 中 央 的 方 针 政 策 国 家 计 划 和 地 方 的 财 力 统 筹 安 排 这 样 做, 大 大 增 加 地 方 的 财 政

6 权 限, 有 利 于 因 地 制 宜 地 发 展 地 方 生 产 建 设 事 业 三 是 分 成 比 例 和 补 助 数 额, 由 一 年 一 定 改 为 五 年 一 定 分 灶 吃 饭 后, 一 定 五 年 不 变, 使 地 方 五 年 早 知 道, 便 于 地 方 制 定 和 执 行 长 远 规 划, 发 展 地 方 的 经 济 和 社 会 事 业 四 是 事 权 和 财 权 统 一, 权 利 与 责 任 统 一 这 种 财 政 体 制 是 根 据 计 划 与 财 政 实 行 两 级 管 理 的 原 则 设 计 的, 财 政 的 收 支 范 围 又 是 根 据 企 事 业 单 位 的 隶 属 关 系 划 分 的 谁 的 企 业, 收 入 就 归 谁 支 配 ; 谁 的 基 建 事 业, 支 出 就 由 谁 安 排 其 事 权 与 财 权 比 较 统 一, 而 且 分 灶 吃 饭, 自 求 平 衡, 权 利 与 责 任 也 挂 得 比 较 紧 实 践 证 明, 分 灶 吃 饭 的 预 算 体 制 显 示 了 比 之 原 体 制 的 优 越 性 (2) 划 分 税 种, 核 定 收 支, 分 级 包 干 的 财 政 管 理 体 制 随 着 以 两 步 利 改 税 为 中 心 内 容 的 税 制 改 革 的 实 行, 中 央 地 方 部 门 和 企 业 的 分 配 关 系 发 生 了 很 大 变 化 为 适 应 新 形 势 的 需 要, 根 据 党 的 十 二 届 三 中 全 会 关 于 经 济 体 制 改 革 的 决 定 精 神, 国 务 院 决 定, 从 1985 年 起, 各 省 自 治 区 直 辖 市 一 律 实 行 划 分 税 种 核 定 收 支 分 级 包 干 的 新 的 预 算 管 理 体 制 其 基 本 原 则 : 在 总 结 前 几 年 预 算 管 理 体 制 经 验 的 基 础 上, 存 利 去 弊, 扬 长 避 短, 继 续 坚 持 统 一 领 导, 分 级 管 理 的 原 则, 进 一 步 明 确 各 级 财 政 权 利 和 责 任, 做 到 权 责 结 合, 充 分 发 挥 中 央 和 地 方 两 个 积 极 性, 新 的 预 算 管 理 体 制 的 各 项 规 定 如 下 : 一 是 基 本 上 按 照 利 改 税 第 二 步 改 革 以 后 的 税 种 设 置, 划 分 各 级 财 政 收 入 特 别 对 中 央 财 政 固 定 收 入 地 方 财 政 固 定 收 入 中 央 和 地 方 财 政 共 享 收 入 作 了 细 分 二 是 仍 按 隶 属 关 系, 划 分 各 级 财 政 支 出 三 是 区 分 不 同 情 况 实 行 上 解 分 成 补 助 四 是 广 东 福 建 两 省 继 续 实 行 财 政 大 包 干 办 法 五 是 对 民 族 自 治 区 和 视 同 民 族 地 区 待 遇 的 省, 按 照 中 央 财 政 核 定 的 定 额 补 助 数 额, 在 五 年 内, 继 续 实 行 每 年 递 增 10% 的 办 法 六 是 经 国 务 院 批 准 实 行 经 济 体 制 改 革 综 合 试 点 的 重 庆 武 汉 沈 阳 大 连 哈 尔 滨 西 安 广 州 等 城 市, 在 国 家 计 划 中 单 列 以 后, 也 实 行 全 国 统 一 的 财 政 管 理 体 制 七 是 在 财 政 体 制 执 行 过 程 中, 由 于 企 业 事 业 单 位 的 隶 属 关 系 改 变, 应 相 应 地 调 整 地 方 的 分 成 比 例 和 上 解 补 助 数 额, 或 者 单 独 进 行 结 算 年 以 后 的 多 种 形 式 的 地 方 财 政 包 干 体 制 (1) 财 政 包 干 体 制 的 形 式 1988 年 7 月 28 日, 国 务 院 发 布 了 关 于 地 方 实 行 财 政 包 干 办 法 的 决 定, 从 1988 年 开 始 执 行 全 国 39 个 省 自 治 区 直 辖 市 和 计 划 单 列 市, 除 广 州 西 安 两 市 财 政 关 系 仍 分 别 与 广 东 陕 西 两 省 联 系 外, 对 其 余 37 个 地 方 分 别 实 行 不 同 形 式 的 包 干 办 法 一 是 收 入 递 增 包 干 办 法 这 种 办 法 是 : 以 1987 年 决 算 收 入 和 地 方 应 得 的 支 出 财 力 为 基 数, 参 照 各 地 近 几 年 的 收 入 增 长 情 况, 确 定 地 方 收 入 递 增 率 ( 环 比 ) 和 留 成 上 解 比 例 在 递 增 率 以 内 的 收 入, 按 确 定 的 留 成 上 解 比 例, 实 行 中 央 与 地 方 分 成 ; 超 过 递 增 率 的 收 入, 全 部 留 给 地 方 ; 收 入 达 不 到 递 增 率, 影 响 上 解 中 央 的 部 分, 由 地 方 用 自 有 财 力 补 足 二 是 总 额 分 成 办 法 这 种 办 法 是 : 根 据 前 两 年 的 财 政 收 支 情 况, 核 定 收 支 基 数, 以 地 方 支 出 占 总 收 入 的 比 重, 确 定 地 方 的 留 成 和 上 解 中 央 比 例 三 是 总 额 分 成 加 增 长 分 成 办 法 这 种 办 法 是 : 在 上 述 总 额 分 成 办 法 的 基 础 上, 收 入 比 上 年 增 长 的 部 分, 另 定 分 成 比 例, 即 每 年 以 上 年 实 际 收 入 为 基 数, 基 数 部 分 按 总 额 分 成 比 例 分 成, 增 长 部 分 除 按 总 额 分 成 比 例 分 成 外, 另 加 增 长 分 成 比 例 四 是 上 解 额 递 增 包 干 办 法 这 种 办 法 是 : 以 1987 年 上 解 中 央 的 收 入 为 基 数, 每 年 按 一 定 比 例 递 增 上 交 五 是 定 额 上 解 办 法 这 种 办 法 是 : 按 原 来 核 定 的 收 支 基 数, 收 大 于 支 的 部 分, 确 定 固 定 的 上 解 数 额 六 是 定 额 补 助 办 法 这 种 办 法 是 : 按 原 来 核 定 的 收 支 基 数, 支 大 于 收 的 部 分, 实 行 固 定 数 额 补 助 此 外, 各 省 自 治 区 直 辖 市 和 计 划 单 列 市 所 属 市 县 的 财 政 管 理 体 制, 由

7 各 地 人 民 政 府 根 据 国 务 院 的 上 述 决 定 精 神 和 当 地 的 情 况, 自 行 研 究 决 定 (2) 财 政 包 干 责 任 制 述 评 财 政 包 干 体 制 在 当 时 的 经 济 发 展 中, 特 别 是 在 调 动 地 方 组 织 财 政 收 入 方 面, 起 过 积 极 的 作 用 但 是 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 的 发 展, 它 的 弊 端 也 日 益 明 显, 是 政 府 间 财 政 分 配 关 系 不 稳 定 的 重 要 原 因 之 一 主 要 表 现 为 : 一 是 造 成 财 力 分 散, 弱 化 了 中 央 政 府 的 宏 观 调 控 能 力 二 是 强 化 地 方 利 益 机 制, 不 利 于 结 构 优 化 调 整 和 统 一 市 场 形 成 三 是 财 政 包 干 体 制 的 形 式 很 不 规 范 四 是 基 数 核 定 方 法 不 科 学 随 着 改 革 与 发 展 的 进 程, 建 立 统 一 的 科 学 的 和 规 范 化 的 财 政 管 理 体 制 成 为 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 正 确 处 理 中 央 政 府 与 地 方 政 府 财 政 关 系 的 迫 切 任 务 这 最 终 导 致 在 经 过 了 积 极 深 入 的 探 讨 和 部 分 地 方 的 试 点 之 后,1994 年 实 行 了 财 税 制 度 根 本 性 的 改 革, 建 立 以 分 税 制 为 基 础 的 分 级 财 政 框 架 ( 二 ) 分 税 制 财 税 体 制 改 革 1992 年 10 月, 党 的 十 四 大 确 立 了 建 立 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 改 革 目 标 模 式 经 过 一 定 的 前 期 准 备,1994 年, 中 国 财 政 体 制 进 行 了 根 本 性 的 变 革, 即 实 行 分 税 制 财 政 体 制 改 革 1994 年 的 财 税 体 制 改 革 是 按 照 市 场 经 济 的 要 求 进 行 的 从 行 政 性 分 权 转 为 经 济 性 分 权 的 体 制 改 革 设 计 这 次 改 革 的 着 力 点 集 中 在 解 决 改 革 开 放 前 15 年 中 由 于 在 条 块 分 割 行 政 隶 属 关 系 控 制 体 系 内 放 权 让 利 所 导 致 的 财 政 实 力 过 弱 财 政 体 制 关 系 紊 乱 中 央 财 政 调 控 能 力 严 重 不 足 等 问 题, 关 键 内 容 是 以 构 建 分 税 分 级 财 政 体 制 来 正 确 处 理 政 府 与 企 业 中 央 与 地 方 两 大 基 本 经 济 关 系, 为 适 应 市 场 经 济 客 观 要 求, 实 现 财 政 职 能 的 转 轨 和 正 确 处 理 政 府 与 市 场 的 关 系 奠 定 基 础 1. 分 税 制 财 政 体 制 的 主 要 内 容 1993 年 12 月 15 日, 国 务 院 发 布 关 于 实 行 分 税 制 财 政 管 理 体 制 的 决 定, 新 体 制 从 1994 年 1 月 1 日 起 在 全 国 实 行 分 税 制 财 政 体 制 主 要 由 三 方 面 的 内 容 所 构 成, 即 中 央 与 地 方 税 收 的 划 分 中 央 与 地 方 事 权 和 支 出 的 划 分 中 央 对 地 方 税 收 返 还 数 额 的 确 定 (1) 中 央 财 政 与 地 方 财 政 税 收 划 分 中 央 和 地 方 的 税 收 是 根 据 事 权 和 财 权 相 结 合 的 原 则 划 分 的, 将 维 护 国 家 利 益 实 施 宏 观 调 控 所 必 需 的 税 种 划 分 为 中 央 税 ; 把 同 经 济 发 展 直 接 相 关 的 税 种 划 分 为 中 央 与 地 方 共 享 税 ; 将 适 合 地 方 征 管 的 税 种 划 分 为 地 方 税, 并 充 实 地 方 税 种, 增 加 地 方 收 入 中 央 财 政 固 定 税 收 及 收 入 有 : 关 税, 海 关 代 征 消 费 税 和 增 值 税, 消 费 税, 中 央 企 业 所 得 税, 地 方 银 行 和 外 资 银 行 及 非 银 行 金 融 企 业 所 得 税, 铁 道 部 门 各 银 行 总 行 各 保 险 总 公 司 等 集 中 缴 纳 的 收 入 ( 包 括 营 业 税 所 得 税 利 润 和 城 市 维, 扩 建 设 税 ), 中 央 企 业 上 交 利 润, 外 贸 企 业 出 口 退 税 地 方 财 政 固 定 税 收 及 收 入 有 : 营 业 税 ( 不 含 铁 道 部 门, 各 银 行 总 行, 各 保 险 总 公 司 集 中 交 纳 的 营 业 税 ), 地 方 企 业 所 得 税 ( 不 舍 上 述 地 方 银 行 和 外 资 银 行 及 非 银 行 金 融 企 业 的 所 得 税 ), 地 方 企 业 上 交 利 润, 个 人 所 得 税, 城 镇 土 地 使 用 税, 固 定 资 产 投 资 方 向 调 节 税, 城 市 维 护 建 设 税 ( 不 含 铁 道 部 门 各 银 行 总 行 各 保 险 总 公 司 集 中 交 纳 的 部 分 ), 房 产 税, 车 船 使 用 税, 印 花 税, 屠 宰 税, 农 牧 业 税, 农 业 特 产 收 入 征 收 的 农 业 税 ( 简 称 农 业 特 产 税 ), 耕 地 占 用 税, 契 税, 遗 产 和 赠 予 税, 土 地 增 值 税, 国 有 土 地 有 偿 使 用 收 入 等 中 央 与 地 方 共 享 税 收 有 : 增 值 税 ( 中 央 分 享 75%, 地 方 分 享 25%), 资 源 税 ( 海 洋 石 油 资 源 归 中 央, 此 外 资 源 税 归 地 方 ), 证 券 交 易 税 ( 中 央 和 地 方 各 分 享 50%) (2) 中 央 财 政 与 地 方 财 政 支 出 划 分 根 据 财 权 与 事 权 相 统 一 的 原 则, 在 划 分

8 税 收 的 同 时, 又 划 分 了 中 央 财 政 与 地 方 财 政 的 支 出 范 围 中 央 财 政 支 出 有 : 国 防 费, 武 警 经 费, 外 交 和 援 外 支 出, 中 央 级 行 政 管 理 费, 中 央 统 管 的 基 本 建 设 投 资, 中 央 直 属 企 业 技 术 改 造 和 新 产 品 试 制 费, 地 质 勘 探 费, 由 中 央 财 政 安 排 的 支 农 支 出, 由 中 央 负 担 的 国 内 外 债 务 的 还 本 付 息 支 出, 以 及 中 央 本 级 负 担 的 公 检 法 支 出 和 文 化 教 育 卫 生 科 技 等 各 项 事 业 支 出 地 方 财 政 支 出 有 : 地 方 行 政 管 理 费, 公 检 法 支 出, 部 分 武 警 经 费, 民 兵 事 业 费, 地 方 统 筹 的 基 本 建 设 投 资, 地 方 企 业 技 术 改 造 和 新 产 品 试 制 费, 支 农 支 出, 城 市 维 护 建 设 费, 地 方 文 化 教 育 卫 生 等 各 项 事 业 费, 价 格 补 贴 支 出 以 及 其 他 支 出 (3) 中 央 财 政 对 地 方 税 收 返 还 额 的 确 定 实 行 分 税 制 财 政 体 制 时, 为 了 保 持 地 方 的 既 得 利 益 而 逐 步 达 到 改 革 目 标, 一 方 面 按 照 国 务 院 关 于 分 税 制 财 政 管 理 体 制 的 决 定, 实 行 中 央 和 地 方 的 税 种 划 分 支 出 划 分, 使 分 税 制 如 期 实 施, 另 一 方 面 对 原 包 干 体 制 下 的 分 配 格 局 暂 时 不 作 变 动, 原 体 制 下 中 央 对 地 方 的 补 助 继 续 按 规 定 补 助 原 体 制 下 地 方 上 解 收 入 仍 按 不 同 体 制 类 型 执 行 : 实 行 递 增 上 解 的 地 区, 继 续 递 增 上 解 ; 实 行 总 额 分 成 的 地 区 和 原 分 税 制 试 点 的 地 区, 暂 按 递 增 上 解 办 法, 即 按 1993 年 实 际 上 解 数 和 核 定 递 增 率, 每 年 递 增 上 解 通 过 这 种 办 法 过 渡 一 段 时 间 再 逐 步 规 范 化 2. 分 税 制 财 政 体 制 的 配 套 措 施 财 政 是 调 节 各 层 级 各 行 业 各 部 门 分 配 关 系 的 枢 纽, 财 政 体 制 的 改 革 必 然 涉 及 国 家 预 算 制 度 税 收 制 度 企 业 初 次 分 配 和 社 会 经 济 的 各 方 面 为 了 保 证 分 税 制 财 政 体 制 的 顺 利 实 施, 提 高 分 税 制 的 效 果, 同 时 采 取 了 相 关 的 配 套 措 施 (1) 改 革 国 有 企 业 利 润 分 配 制 度 根 据 建 立 现 代 企 业 制 度 的 基 本 要 求, 结 合 税 制 改 革 和 实 施 企 业 财 务 通 则 企 业 会 计 准 则, 合 理 调 整 和 规 范 国 家 与 企 业 的 利 润 分 配 关 系 从 1994 年 1 月 1 日 起, 国 有 企 业 统 一 按 国 家 规 定 的 33% 税 率 交 纳 所 得 税, 取 消 各 种 包 税 的 做 法 考 虑 到 部 分 企 业 利 润 上 交 水 平 较 低 的 现 状, 作 为 过 渡 办 法, 增 设 27% 和 18% 两 档 照 顾 税 率 企 业 固 定 资 产 贷 款 的 利 息 列 入 成 本, 本 金 一 律 用 企 业 留 用 资 金 归 还 取 消 对 国 有 企 业 征 收 的 能 源 交 通 重 点 建 设 基 金 和 预 算 调 节 基 金 逐 步 建 立 国 有 资 产 投 资 收 益 按 股 分 红 按 资 分 利 或 税 后 利 润 上 交 的 分 配 制 度 作 为 过 渡 措 施, 可 根 据 具 体 情 况, 在 一 段 时 间 内 对 1993 年 以 前 注 册 的 多 数 国 有 全 资 老 企 业 实 行 税 后 利 润 不 上 交 的 办 法, 同 时, 微 利 企 业 交 纳 的 所 得 税 也 不 退 库 (2) 同 步 进 行 税 收 管 理 体 制 改 革, 建 立 以 增 值 税 为 主 体 的 流 转 税 体 系, 统 一 企 业 所 得 税 制 从 1994 年 1 月 1 日 起, 分 设 中 央 税 务 机 构 和 地 方 税 务 机 构 此 前, 中 国 只 有 一 套 税 务 机 构, 中 央 税 收 主 要 依 靠 地 方 税 务 局 征 收 分 设 中 央 税 务 机 构 和 地 方 税 务 机 构, 分 别 征 税, 是 这 次 改 革 的 重 要 特 点 国 家 税 务 局 负 责 征 收 中 央 固 定 收 入 和 中 央 与 地 方 的 共 享 收 入, 地 方 税 务 局 负 责 征 收 地 方 固 定 收 入 分 设 税 务 机 构, 分 别 征 收, 有 利 于 中 央 财 政 和 地 方 财 政 收 入 稳 定 增 长 (3) 改 进 预 算 编 制 办 法, 硬 化 预 算 约 束 实 行 分 税 制 之 后, 中 央 财 政 对 地 方 的 税 收 返 还 列 中 央 预 算 支 出, 地 方 相 应 列 收 入 ; 地 方 财 政 对 中 央 的 上 解 列 地 方 预 算 支 出, 中 央 相 应 列 收 入 中 央 与 地 方 财 政 之 间 都 不 得 互 相 挤 占 收 入 改 变 中 央 代 编 地 方 预 算 的 做 法, 每 年 由 国 务 院 提 前 向 地 方 提 出 编 制 预 算 的 要 求 地 方 编 制 预 算 后, 报 财 政 部 汇 总 成 国 家 预 算 (4) 建 立 适 应 分 税 制 需 要 的 国 库 体 系 和 转 移 支 付 制 度 根 据 分 税 制 财 政 体 制 的 要 求, 原 则 上 一 级 政 府 一 级 财 政, 相 应 要 有 一 级 金 库 在 执 行 国 家 统 一 政 策 的

9 前 提 下, 中 央 金 库 与 地 方 金 库 分 别 向 中 央 财 政 和 地 方 财 政 负 责 实 行 分 税 制 以 后, 地 方 财 政 支 出 有 一 部 分 要 靠 中 央 财 政 税 收 返 还 来 安 排 为 此, 要 建 立 中 央 财 政 对 地 方 税 收 返 还 和 转 移 支 付 制 度 并 且 逐 步 规 范 化, 以 保 证 地 方 财 政 支 出 的 资 金 需 要 (5) 妥 善 处 理 减 免 税 政 策 问 题 考 虑 到 有 的 省 自 治 区 直 辖 市 政 府 已 经 对 一 些 项 目 和 企 业 作 了 减 免 税 的 决 定, 为 使 这 些 企 业 有 一 个 过 渡 期, 在 制 止 和 取 缔 越 权 减 免 税 的 同 时, 对 于 1993 年 6 月 30 日 前, 经 省 级 政 府 批 准 实 施 的 未 到 期 地 方 减 免 税 项 目 或 减 免 税 企 业, 重 新 报 财 政 部 和 国 家 税 务 总 局 审 查 确 认 后, 从 1994 年 起, 对 这 些 没 有 到 期 的 减 免 税 项 目 和 企 业 实 行 先 征 税 后 退 还 的 办 法 这 部 分 税 收 中 属 中 央 收 入 部 分, 由 中 央 财 政 统 一 返 还 给 省 自 治 区 直 辖 市, 连 同 地 方 收 入 部 分, 由 省 自 治 区 直 辖 市 政 府 按 政 策 规 定 统 筹 返 还 给 企 业, 用 于 发 展 生 产 这 项 政 策 执 行 到 1995 年 年 后 中 央 和 地 方 收 入 划 分 的 调 整 和 变 动 1994 年 以 后, 根 据 分 税 制 运 行 情 况 和 宏 观 调 控 的 需 要, 对 中 央 与 地 方 收 入 划 分 又 作 了 一 些 调 整, 主 要 措 施 有 : (1) 证 券 交 易 ( 印 花 ) 税 分 享 比 例 的 调 整 分 税 制 初 期, 证 券 交 易 印 花 税 中 央 与 地 方 各 分 享 50% 根 据 国 务 院 关 于 调 整 证 券 交 易 印 花 税 中 央 与 地 方 分 享 比 例 的 通 知 的 规 定, 自 1997 年 1 月 1 日 起, 将 证 券 交 易 印 花 税 收 入 分 享 比 例 调 整 为 中 央 80%, 地 方 20% 1997 年, 根 据 国 务 院 关 于 调 整 证 券 ( 股 票 ) 交 易 印 花 税 税 率 的 通 知 的 规 定, 将 证 券 ( 股 票 ) 交 易 印 花 税 由 原 来 对 买 卖 双 方 各 征 3 调 高 到 各 征 收 5, 其 中, 调 高 税 率 增 加 的 收 入 全 部 作 为 中 央 财 政 收 入 由 此, 中 央 与 地 方 证 券 交 易 印 花 税 分 享 比 例 折 算 为, 中 央 88%, 地 方 12% 2000 年, 根 据 国 务 院 关 于 调 整 证 券 交 易 印 花 税 中 央 与 地 方 分 享 比 例 的 通 知 规 定, 将 证 券 交 易 印 花 税 分 享 比 例 由 中 央 88% 地 方 12% 分 三 年 调 整 到 中 央 97% 地 方 3% 即 2000 年 中 央 91% 地 方 9%;2001 年 中 央 94% 地 方 6%; 从 2002 年 起 中 央 97% 地 方 3% 其 中,2000 年 的 分 享 比 例, 自 10 月 1 日 起 执 行 (2)1997~2001 年 期 间 将 金 融 保 险 业 营 业 税 税 率 由 5% 提 高 到 8%, 提 高 税 率 增 加 的 收 入 归 中 央 财 政 为 支 持 金 融 保 险 行 业 的 改 革, 从 2001 年 起, 经 国 务 院 批 准, 金 融 保 险 业 营 业 税 税 率 每 年 下 调 1 个 百 分 点, 分 三 年 将 金 融 保 险 业 营 业 税 税 率 从 8% 降 低 到 5% (3) 实 施 了 所 得 税 收 入 分 享 改 革 国 务 院 决 定, 从 2002 年 1 月 1 日 起 实 施 所 得 税 收 入 分 享 改 革, 将 按 企 业 隶 属 关 系 等 划 分 中 央 与 地 方 所 得 税 收 入 的 办 法 改 为 中 央 与 地 方 按 统 一 比 例 分 享 根 据 国 务 院 关 于 印 发 所 得 税 收 入 分 享 改 革 方 案 的 通 知 及 国 务 院 关 于 暂 将 中 国 石 油 天 然 气 股 份 有 限 公 司 中 国 石 油 化 工 股 份 有 限 公 司 缴 纳 的 企 业 所 得 税 继 续 作 为 中 央 收 入 的 通 知 的 规 定, 自 2002 年 1 月 1 日 起, 除 铁 路 运 输 国 家 邮 政 中 国 工 商 银 行 中 国 农 业 银 行 中 国 银 行 中 国 建 设 银 行 国 家 开 发 银 行 中 国 农 业 发 展 银 行 中 国 进 出 口 银 行 中 国 石 油 天 然 气 股 份 有 限 公 司 中 国 石 油 化 工 股 份 有 限 公 司 以 及 海 洋 石 油 天 然 气 企 业 缴 纳 的 所 得 税 继 续 作 为 中 央 收 入 外, 其 他 企 业 所 得 税 和 个 人 所 得 税 收 入 由 中 央 与 地 方 按 比 例 分 享 2002 年 所 得 税 收 入 中 央 与 地 方 各 分 享 50%;2003 年 以 后 中 央 分 享 60% 地 方 分 享 40% 并 明 确 中 央 因 改 革 所 得 税 收 入 分 享 办 法 增 加 的 收 入, 全 部 用 于 对 地 方 主 要 是 中 西 部 地 区 的 一 般 性 转 移 支 付 为 了 保 证 所 得 税 收 入 分 享 改 革 的 顺 利 实 施, 妥 善 处 理 地 区 间 利 益 分 配 关 系, 规 定 跨 地 区 经 营 企 业 集 中 缴 纳 的 所 得 税, 按 分 公 司 ( 子 公 司 ) 所 在 地 的 企 业 经 营 收 入 职 工 人 数 和 资 产 总 额 三 个 因 素 在 相 关

10 地 区 间 分 配 所 得 税 收 入 分 享 改 革 自 2002 年 1 月 1 日 起 实 施 后, 国 家 税 务 局 地 方 税 务 局 征 管 企 业 所 得 税 个 人 所 得 税 的 范 围 暂 不 作 变 动 自 改 革 方 案 实 施 之 日 起 新 登 记 注 册 的 企 事 业 单 位 的 所 得 税, 由 国 家 税 务 局 征 收 管 理 (4) 改 革 出 口 退 税 负 担 机 制 国 务 院 决 定, 在 维 持 现 行 增 值 税 中 央 与 地 方 分 享 格 局 的 同 时, 对 出 口 退 税 机 制 进 行 改 革, 建 立 中 央 和 地 方 共 同 负 担 出 口 退 税 的 机 制 即 从 2004 年 起, 以 2003 年 出 口 退 税 实 退 指 标 为 基 数, 对 超 基 数 部 分 的 应 退 税 额, 由 中 央 和 地 方 按 75:25 的 比 例 共 同 负 担 在 坚 持 中 央 与 地 方 共 同 负 担 出 口 退 税 的 前 提 下, 国 务 院 决 定 完 善 现 有 机 制, 并 自 2005 年 1 月 1 日 起 调 整 中 央 与 地 方 出 口 退 税 分 担 比 例 国 务 院 批 准 核 定 的 各 地 出 口 退 税 基 数 不 变, 超 基 数 部 分 中 央 与 地 方 按 照 92.5:7.5 的 比 例 共 同 负 担 (5) 政 府 间 转 移 支 付 制 度 不 断 改 进 1994 年 实 行 的 分 税 制 改 革, 在 重 新 划 分 中 央 财 政 与 地 方 财 政 收 入 的 基 础 上, 相 应 调 整 了 政 府 间 财 政 转 移 支 付 数 量 和 形 式, 除 保 留 了 原 体 制 中 央 财 政 对 地 方 的 定 额 补 助 专 项 补 助 和 地 方 上 解 外, 根 据 中 央 财 政 固 定 收 入 范 围 扩 大 数 量 增 加 的 新 情 况, 建 立 了 中 央 对 地 方 的 税 收 返 还 制 度, 其 目 的 在 于 保 证 地 方 既 得 利 益, 实 现 新 体 制 的 平 稳 过 渡 税 收 返 还 以 1993 年 为 基 数, 以 后 逐 年 递 增, 即 1993 年 中 央 将 净 上 划 中 央 的 收 入 返 还 地 方,1994 年 以 后, 税 收 返 还 额 在 1993 年 基 数 上 逐 年 递 增, 递 增 率 按 各 地 增 值 税 和 消 费 税 的 平 均 增 长 率 的 1:0.3 系 数 确 定, 即 上 述 两 税 每 增 长 1%, 中 央 对 地 方 的 税 收 返 还 增 长 0.3% 4. 省 以 下 财 政 管 理 体 制 的 改 进 在 中 央 对 省 实 行 分 税 制 后, 各 地 也 比 照 中 央 对 省 的 分 税 制 框 架, 实 行 了 省 以 下 分 税 制, 在 进 一 步 明 晰 省 以 下 各 级 政 府 事 权 的 基 础 上, 大 部 分 地 区 按 税 种 划 分 了 各 级 政 府 的 收 入 范 围, 省 级 财 政 调 控 力 度 有 所 增 强 与 此 同 时, 初 步 建 立 了 相 对 规 范 的 省 以 下 转 移 支 付 制 度, 转 移 支 付 规 模 逐 年 扩 大 2002 年 全 国 大 多 数 地 区 相 应 调 整 了 省 以 下 财 政 管 理 体 制 2002 年 12 月 26 日 国 务 院 下 发 了 国 务 院 批 转 财 政 部 关 于 完 善 省 以 下 财 政 管 理 体 制 有 关 问 题 意 见 的 通 知, 对 省 以 下 财 政 管 理 体 制 的 调 整 和 完 善 提 出 了 指 导 性 意 见 尽 管 中 国 省 以 下 政 府 间 财 政 关 系 有 所 规 范, 但 突 出 的 问 题 是 基 层 财 政 的 困 难 还 没 有 有 效 缓 解, 省 级 政 府 财 力 集 中 度 高, 转 移 支 付 力 度 不 足, 造 成 省 级 以 下 纵 向 财 力 差 距 过 大 从 2005 年 起, 中 央 财 政 另 外 拿 出 150 亿 元 对 地 方 实 施 三 奖 一 补 政 策 政 策 实 施 的 目 标 是 : 通 过 继 续 增 加 财 力 性 转 移 支 付 和 不 断 创 新 省 对 县 及 县 对 乡 财 政 管 理 模 式, 力 争 在 三 年 时 间 内, 使 县 乡 财 政 困 难 状 况 有 明 显 的 缓 解 综 上 所 述,1994 年 分 税 制 财 政 体 制 的 改 革, 是 中 国 改 革 开 放 之 后 财 政 体 制 的 一 次 重 大 改 革 实 行 分 税 制, 调 动 了 各 级 地 方 政 府 的 理 财 积 极 性 并 促 进 了 企 业 的 公 平 竞 争 各 地 顺 应 分 税 制 的 要 求, 积 极 调 整 政 府 职 能 和 培 育 财 源, 有 力 地 促 进 了 地 方 经 济 的 发 展 三 建 立 健 全 政 府 公 共 收 入 体 系 20 世 纪 80 年 代 之 后, 随 着 经 济 的 发 展 和 改 革 的 深 化, 中 国 的 公 共 收 入 体 系 也 逐 步 向 适 应 市 场 经 济 的 方 向 变 化, 税 收 收 入 比 重 逐 步 扩 大, 各 种 收 费 也 在 90 年 代 后 期 逐 渐 纳 入 规 范 渠 道 其 中, 政 府 在 税 收 制 建 设 方 面 的 改 革 探 索 最 终 为 20 世 纪 90 年 代 中 期 后 的 现 代 税 收 制 度 的 建 立 打 下 良 好 的 基 础

11 ( 一 ) 适 应 市 场 化 改 革, 建 立 和 完 善 税 收 制 度 1.20 世 纪 80 年 代 初 的 税 制 改 革 从 税 制 上 来 说, 财 税 部 门 从 1978 年 底 1979 年 初 就 开 始 研 究 税 制 改 革 问 题, 提 出 了 包 括 开 征 增 值 税 国 营 企 业 所 得 税 和 个 人 所 得 税 等 内 容 的 初 步 设 想 与 实 施 步 骤, 并 确 定, 为 了 配 合 贯 彻 国 家 的 对 外 开 放 政 策, 第 一 步 先 行 解 决 对 外 征 税 的 问 题 从 1980 年 9 月 到 1981 年 12 月, 五 届 全 国 人 大 三 次 会 议 和 四 次 会 议 先 后 通 过 并 公 布 了 中 外 合 资 经 营 企 业 所 得 税 法 个 人 所 得 税 法 和 外 国 企 业 所 得 税 法 同 时, 国 务 院 明 确 规 定 对 中 外 合 资 企 业 外 国 企 业 和 外 国 人 继 续 征 收 工 商 统 一 税 城 市 房 地 产 税 及 车 船 使 用 牌 照 税 这 样, 就 初 步 形 成 一 套 大 体 适 用 的 涉 外 税 收 制 度, 适 应 了 中 国 对 外 开 放 初 期 引 进 外 资, 开 展 对 外 经 济 技 术 合 作 的 需 要 在 建 立 涉 外 税 制 的 同 时, 财 税 部 门 就 改 革 工 商 税 制 和 国 营 企 业 利 润 分 配 制 度 作 了 大 量 调 研 工 作, 并 在 部 分 地 区 进 行 了 试 点 在 此 基 础 上, 财 政 部 于 1981 年 8 月 向 国 务 院 报 送 了 关 于 改 革 工 商 税 制 的 设 想, 并 很 快 获 得 批 准 1982 年 11 月, 国 务 院 向 五 届 全 国 人 大 五 次 会 议 提 交 的 关 于 第 六 个 五 年 计 划 的 报 告 提 出 了 包 括 利 改 税 在 内 的 今 后 三 年 税 制 改 革 的 任 务, 并 获 得 了 会 议 的 批 准 (1) 国 营 企 业 利 改 税 和 税 制 改 革 利 改 税 既 是 企 业 收 入 分 配 制 度 改 革, 也 是 税 收 制 度 改 革 作 为 企 业 改 革 和 城 市 改 革 的 一 项 重 大 措 施,1983 年, 国 务 院 决 定 在 全 国 试 行 国 营 企 业 利 改 税, 即 将 建 国 以 后 实 行 了 30 多 年 的 国 营 企 业 向 国 家 上 缴 利 润 的 制 度 改 为 缴 纳 企 业 所 得 税 的 制 度, 并 取 得 了 初 步 的 成 功 这 一 改 革 从 理 论 上 和 实 践 上 突 破 了 国 营 企 业 只 能 向 国 家 缴 纳 利 润, 国 家 不 能 向 国 营 企 业 征 收 所 得 税 的 禁 区 这 是 国 家 与 企 业 分 配 关 系 改 革 的 一 个 历 史 性 转 变 不 仅 如 此, 利 改 税 也 正 式 启 动 了 中 国 税 制 建 设 的 新 的 步 伐 一 是 利 改 税 第 一 步 改 革 经 国 务 院 批 准, 从 1983 年 6 月 1 日 起, 在 全 国 范 围 内, 对 国 营 企 业 实 行 利 改 税 第 一 步 改 革 第 一 步 利 改 税 是 一 种 税 利 并 存 的 模 式 即 : 把 国 营 企 业 过 去 上 交 国 家 的 利 润 改 为 在 大 中 型 企 业 按 55% 的 比 例 向 国 家 交 纳 所 得 税 ; 小 型 企 业 按 八 级 超 额 累 进 税 率 交 纳 所 得 税 税 后 利 润 在 保 证 企 业 合 理 留 利 之 后, 再 按 固 定 比 例 定 额 包 干 递 增 包 干 和 调 节 税 等 多 种 办 法 上 交 财 政 利 改 税 的 第 一 步 改 革 同 利 润 留 成 利 润 包 干 等 办 法 相 比, 有 较 大 的 进 步 它 把 企 业 的 大 部 分 利 润 用 征 收 所 得 税 的 办 法 上 交 国 家, 以 法 律 形 式 把 国 家 与 企 业 的 分 配 关 系 固 定 下 来, 有 利 于 加 强 企 业 的 经 营 管 理 和 稳 定 国 家 财 政 收 入, 较 好 地 处 理 国 家 企 业 和 职 工 个 人 三 者 的 利 益 关 系 二 是 利 改 税 第 二 步 改 革 和 工 商 税 制 的 改 革 从 1984 年 10 月 1 日 起 国 家 进 行 利 改 税 第 二 步 改 革 将 国 营 企 业 应 当 上 交 国 家 的 财 政 收 入 按 11 个 税 种 向 国 家 交 税, 也 就 是 由 税 利 并 存 逐 步 过 渡 到 完 全 以 税 代 利, 税 后 利 润 归 企 业 自 主 安 排 使 用 实 行 利 改 税 的 改 革, 既 是 企 业 收 入 分 配 体 制 的 改 革, 又 是 中 国 税 制 的 改 革 因 为 这 次 改 订 的 税 种 税 目 和 税 率, 不 仅 适 用 于 国 营 企 业, 而 且 适 用 于 集 体 企 业 和 个 体 工 商 户 ( 不 适 用 于 外 资 企 业 和 中 外 合 资 企 业 ) 因 此, 它 实 质 上 是 工 商 税 制 的 一 次 全 面 改 革 通 过 这 一 改 革, 使 中 国 的 工 商 税 制, 改 变 了 过 去 税 种 过 于 简 单 的 格 局, 初 步 建 立 起 一 套 以 流 转 税 和 所 得 税 为 主 体, 与 其 他 各 税 相 配 合 的 复 合 税 制 它 比 较 适 应 中 国 新 时 期 的 多 种 经 济 成 分 多 种 经 营 方 式 多 种 经 济 渠 道 的 经 济 情 况, 可 以 多 层 次 多 环 节 地 发 挥 调 节 作 用 (2) 建 立 涉 外 税 收 法 规, 促 进 对 外 开 放 一 是 涉 外 税 收 法 规 为 了 适 应 对 外 经 济 关 系 发 展 的 需 要, 有 关 部 门 从 1979 年 开 始 着 手 调 查 研 究, 参 照 国 际 惯 例, 拟 定 有 关 涉 外 税 收 法 规 年, 先 后 经 五 届 全 国 人 大 三 次 四 次 会 议 审

12 议, 通 过 颁 布 了 中 外 合 资 经 营 企 业 所 得 税 法 个 人 所 得 税 法 和 外 国 企 业 所 得 税 法, 并 经 国 务 院 批 准 由 财 政 部 分 别 公 布 了 这 三 个 税 法 的 实 施 细 则 1984 年, 国 务 院 又 公 布 了 经 济 特 区 及 14 个 开 放 城 市 对 外 税 收 的 有 关 规 定, 以 及 其 他 一 些 有 关 涉 外 税 收 的 规 定 经 过 短 短 几 年 时 间, 初 步 建 立 起 一 套 比 较 完 整 的 涉 外 税 收 法 规 在 此 期 间, 中 国 的 税 务 机 关 也 陆 续 建 立 了 涉 外 税 收 机 构, 办 理 涉 外 税 收 业 务, 并 同 一 些 国 家 签 订 了 避 免 双 重 课 税 协 定 和 其 他 单 项 税 收 协 定, 使 中 国 的 对 外 税 收 从 立 法 到 执 法, 开 始 走 上 了 正 规 发 展 的 轨 道 二 是 涉 外 税 收 的 优 惠 中 国 对 外 商 投 资 采 取 了 多 种 税 收 优 惠 措 施, 主 要 有 加 工 装 配 补 偿 贸 易 涉 外 税 收 的 优 惠 以 及 经 济 特 区 和 沿 海 14 个 港 口 城 市 涉 外 税 收 的 优 惠 实 践 证 明, 这 一 阶 段 中 国 逐 步 建 立 起 来 的 涉 外 税 收 法 规, 基 本 上 适 应 了 对 外 开 放 的 新 形 势, 通 过 涉 外 税 收 工 作 的 发 展, 维 护 了 国 家 的 权 益, 促 进 了 对 外 经 济 的 交 往, 在 利 用 外 资 引 进 先 进 技 术 扩 大 对 外 贸 易 等 方 面, 都 发 挥 了 较 好 的 作 用 2.20 世 纪 80 年 代 后 期 逐 步 构 建 适 应 市 场 经 济 发 展 的 税 收 制 度 随 着 经 济 体 制 的 改 革 和 市 场 经 济 的 发 展, 国 民 经 济 结 构 呈 现 出 多 元 化 趋 势, 客 观 上 需 要 逐 步 建 立 起 一 套 以 流 转 税 和 所 得 税 为 主 体 其 他 各 税 相 配 合 的 多 税 种 多 环 节 多 层 次 的 复 合 税 制, 在 保 证 国 家 财 政 收 入 和 进 行 宏 观 调 控 中 发 挥 作 用 为 此, 在 20 世 纪 80 年 代 后 期, 中 国 进 一 步 积 极 地 改 革 与 完 善 税 收 制 度 (1) 建 立 健 全 所 得 税 制 度 对 于 正 确 处 理 国 家 与 企 业 个 人 之 间 的 分 配 关 系, 深 化 改 革 促 进 发 展, 具 有 深 远 的 影 响 包 括 建 立 健 全 所 得 税 制 度 改 进 国 营 企 业 所 得 税 制 度 调 整 城 乡 个 体 工 商 业 户 所 得 税 开 征 私 营 企 业 所 得 税 开 征 个 人 收 入 调 节 税 等 方 面 (2) 进 一 步 改 革 流 转 税 1984 年 9 月 18 日, 国 务 院 发 布 了 中 华 人 民 共 和 国 产 品 税 条 例 ( 草 案 ) 中 华 人 民 共 和 国 增 值 税 条 例 ( 草 案 ) 和 中 华 人 民 共 和 国 营 业 税 条 例 ( 草 案 ), 标 志 着 中 国 在 经 济 发 展 要 求 之 下 一 个 新 的 流 转 税 体 系 初 步 建 立 起 来 但 是 这 一 流 转 税 体 系 不 可 避 免 地 还 存 在 着 一 些 缺 陷 针 对 这 些 问 题, 根 据 税 制 必 须 适 应 生 产 专 业 化 发 展, 促 进 国 际 经 济 交 往 和 商 品 经 济 发 展 的 要 求, 国 家 采 取 了 一 系 列 完 善 流 转 税 制 度 的 改 革 措 施, 包 括 调 整 增 值 税 和 产 品 税 的 征 税 范 围 规 范 增 值 税 的 征 收 制 度 调 整 营 业 税 若 干 政 策 增 设 新 的 营 业 税 税 目 等 方 面 (3) 建 立 完 善 和 恢 复 具 有 特 定 项 目 的 税 种, 拓 宽 税 收 调 节 经 济 的 领 域 一 是 在 建 筑 税 的 基 础 上 改 征 固 定 资 产 投 资 方 向 调 节 税, 二 是 开 征 特 别 消 费 税, 三 是 改 革 和 完 善 房 产 税, 四 是 恢 复 征 收 印 花 税, 五 是 开 征 筵 席 税, 六 是 建 立 城 镇 土 地 使 用 税, 七 是 开 征 耕 地 占 用 税 等 (4) 进 一 步 调 整 和 完 善 涉 外 税 收 和 关 税 制 度 一 是 对 涉 外 税 制 的 修 改 与 补 充 二 是 健 全 关 税 立 法, 完 善 关 税 制 度 ( 二 ) 适 应 市 场 经 济 的 发 展, 建 立 现 代 税 收 制 度 在 市 场 经 济 体 制 的 建 设 过 程 中, 规 范 政 府 与 企 业 的 关 系 成 为 财 税 改 革 的 一 个 重 点 领 域 从 1992 年 起, 财 税 部 门 加 快 了 税 制 改 革 的 步 伐,1993 年 更 是 抓 住 机 遇, 迅 速 制 定 了 全 面 改 革 工 商 税 制 的 总 体 方 案 和 各 项 具 体 措 施, 并 完 成 了 有 关 法 律 法 规 的 必 要 程 序, 于 1993 年 底 前 陆 续 公 布, 从 1994 年 起 在 全 国 实 施 年 税 收 制 度 的 重 大 改 革 为 了 适 应 市 场 经 济 的 发 展 和 分 税 制 财 政 改 革 的 要 求,1994 年, 中 国 进 行 了 税 收 制 度 的 重 大 改 革 侧 重 于 税 制 的 结 构 调 整, 实 行 公 平 税 负 鼓 励 竞 争, 主 要

13 内 容 有 : 建 立 以 增 值 税 为 主 体 的 新 流 转 税 制 度 对 部 分 产 品 开 征 消 费 税 营 业 税 制 的 改 革 统 一 企 业 所 得 税 制 度 新 的 税 收 体 系 对 提 供 劳 务 转 让 无 形 资 产 和 销 售 不 动 产 保 留 征 收 营 业 税 重 新 规 定 了 营 业 税 的 征 收 范 围 和 纳 税 人, 合 理 调 整 了 营 业 税 的 税 目, 共 设 置 了 9 个 征 税 项 目, 针 对 不 同 税 目 设 置 了 3% 5% 和 5%~20% 三 档 不 同 的 税 率 1993 年 12 月 国 务 院 发 布 了 中 华 人 民 共 和 国 营 业 税 暂 行 条 例 改 革 后 的 新 流 转 税 制 度, 统 一 适 用 于 内 资 企 业 和 外 商 投 资 企 业, 取 消 了 对 外 商 投 资 企 业 征 收 的 工 商 统 一 税 原 来 征 收 产 品 税 的 农 林 牧 水 产 品, 改 为 征 收 农 业 特 产 税 和 屠 宰 税 (1) 统 一 企 业 所 得 税 制 度 对 国 有 企 业 集 体 企 业 私 营 企 业 以 及 股 份 制 和 各 种 形 式 的 联 营 企 业, 均 实 行 统 一 的 企 业 所 得 税 制 度, 相 应 取 消 了 国 有 企 业 调 节 税, 规 范 了 税 前 扣 除 项 目 和 列 支 标 准, 在 统 一 税 基 的 前 提 下, 实 行 33% 的 比 例 税 率, 并 统 一 实 行 由 纳 税 人 就 地 向 主 管 税 务 机 关 缴 纳 的 办 法 1993 年 12 月 13 日, 国 务 院 发 布 了 中 华 人 民 共 和 国 企 业 所 得 税 暂 行 条 例 实 行 统 一 的 内 资 企 业 所 得 税 后, 国 有 企 业 不 再 执 行 承 包 上 缴 所 得 税 的 办 法 (2) 简 并 个 人 所 得 税 新 的 税 收 制 度 将 过 去 的 个 人 收 入 调 节 税 适 用 于 外 籍 人 员 的 个 人 所 得 税 和 城 乡 个 体 工 商 户 所 得 税 简 并, 建 立 统 一 的 个 人 所 得 税 (3) 农 业 税 的 改 革 1994 年 1 月 国 务 院 颁 布 了 关 于 对 农 业 特 产 收 入 征 收 农 业 税 的 规 定, 将 原 来 的 农 林 特 产 农 业 税 和 原 工 商 统 一 税 中 的 农 林 牧 水 产 品 税 目 合 并, 改 为 农 业 特 产 税 将 烟 叶 牲 畜 产 品 列 入 农 业 特 产 税 的 征 收 范 围, 解 决 了 部 分 产 品 交 叉 征 税 的 问 题, 扩 大 了 农 业 特 产 税 的 税 基, 并 相 应 调 整 了 税 率 经 过 1994 年 税 制 改 革, 中 国 基 本 上 形 成 了 以 流 转 税 和 所 得 税 为 主 体 其 他 税 种 相 互 配 合 的 多 环 节 多 层 次 调 节 的 复 合 税 制 体 系, 初 步 具 备 了 现 代 税 制 的 基 本 特 征 改 革 后 的 税 制 由 原 来 的 37 个 减 少 到 23 个 税 种, 按 课 税 对 象 划 分, 具 体 情 况 是 : 流 转 税 类 (4 个 ), 包 括 增 值 税 消 费 税 营 业 税 和 关 税 ; 所 得 税 类 (4 个 ), 包 括 企 业 所 得 税 外 商 投 资 企 业 和 外 国 企 业 所 得 税 个 人 所 得 税 农 ( 牧 ) 业 税 ( 包 括 农 业 特 产 税 ); 资 源 税 类 (2 个 ), 包 括 资 源 税 城 镇 土 地 使 用 税 ; 财 产 税 类 (5 个 ), 包 括 房 产 税 城 市 房 地 产 税 车 船 使 用 税 车 船 使 用 牌 照 税 船 舶 吨 税 ; 行 为 税 类 (8 个 ), 包 括 城 市 维 护 建 设 税 固 定 资 产 投 资 方 向 调 节 税 印 花 税 土 地 增 值 税 屠 宰 税 筵 席 税 契 税 耕 地 占 用 税 在 进 行 税 制 改 革 的 同 时, 国 务 院 作 出 税 政 与 税 务 职 能 分 离 的 决 定, 在 国 务 院 批 准 的 财 政 部 三 定 方 案 中 明 确 : 财 政 部 在 税 政 方 面 的 基 本 职 责 是 制 定 和 解 释 工 商 税 收 关 税 和 农 业 税 收 的 税 法 条 例 规 定 及 有 关 实 施 细 则 税 务 局 负 责 税 收 的 征 收 与 管 理 这 就 为 中 国 在 税 收 体 制 方 面 的 立 法 与 执 法 分 离 奠 定 了 基 础 年 以 后 对 税 制 的 进 一 步 调 整 1994 年 以 后, 中 国 税 制 调 整 的 主 要 措 施 是 : (1) 增 值 税 政 策 的 调 整 主 要 有 : 一 是 调 整 了 期 初 存 货 已 征 税 款 的 处 理 办 法 从 1995 年 起 5 年 内 实 行 按 比 例 分 期 抵 扣 的 办 法, 每 年 的 抵 扣 比 例 为 1995 年 年 初 期 初 存 货 已 征 税 款 余 额 的 20% 二 是 1994 年, 对 增 值 税 一 般 纳 税 人 支 付 的 运 输 费 用 和 收 购 的 废 旧 物 资 准 予 按 10% 的 扣 除 率 计 算 进 项 税 额 予 以 抵 扣 从 1998 年 7 月 1 日 起, 增 值 税 运 费 的 抵 扣 率 由 10% 调 减 为 7% 三 是 实 行 先 征 后 返 政 策, 如 在 2005 年 年 底 以 前, 对 民 族 贸 易 县 县 级 国 有 民 族 贸 易 企 业 和 供 销 社 企 业 销 售 货 物, 按 实 际 缴 纳 增 值 税 税 额 先 征 后 返 50% 四 是 调 整 增 值 税 的 减 免 政 策 五 是 实 行 即 征 即 退 政 策 (2) 消 费 税 政 策 的 调 整, 主 要 有 : 一 是 自 1994 年 1 月 1 日 起, 将 金 银 首 饰 消

14 费 税 纳 税 环 节 由 生 产 环 节 改 为 零 售 环 节, 并 将 税 率 由 10% 调 整 为 5% 二 是 从 1998 年 7 月 1 日 起, 将 一 类 卷 烟 和 进 口 卷 烟 的 消 费 税 税 率 由 40% 提 高 到 50%, 同 时 将 四 类 五 类 卷 烟 和 雪 茄 烟 的 消 费 税 税 率 由 40% 降 到 25% 三 是 自 1999 年 1 月 1 日 起, 将 消 费 税 中 的 汽 油 税 目 分 为 含 铅 汽 油 和 无 铅 汽 油, 同 时 将 含 铅 汽 油 的 税 率 由 现 行 的 0.20 元 / 升 调 整 为 0.28 元 / 升 四 是 自 1999 年 1 月 1 日 起, 除 对 香 皂 仍 按 现 行 规 定 执 行 5% 的 税 率 外, 其 他 护 肤 护 发 品 ( 如 面 油 花 露 水 头 油 发 乳 洗 发 水 等 ) 的 消 费 税 税 率 统 一 由 17% 降 为 8% 五 是 2006 年 4 月 1 日 起, 对 中 国 现 行 消 费 税 的 税 目 税 率 及 相 关 政 策 进 行 调 整 此 次 政 策 调 整 是 1994 年 税 制 改 革 以 来 消 费 税 最 大 规 模 的 一 次 调 整 (3) 营 业 税 政 策 的 调 整, 主 要 有 : 一 是 免 税 政 策 的 有 关 规 定 二 是 调 整 营 业 税 税 率 (4) 所 得 税 政 策 的 调 整, 主 要 有 : 一 是 减 免 税 政 策 二 是 调 整 费 用 列 支 政 策 (5) 进 出 口 税 收 政 策 的 调 整, 主 要 有 : 一 是 全 面 清 理 调 整 进 口 税 收 优 惠 政 策 如 1994 年, 清 理 关 税 和 进 口 环 节 增 值 税 消 费 税 的 减 免 规 定 等 二 是 调 整 和 改 革 关 税 税 率 三 是 调 整 出 口 退 税 率 (6) 农 业 税 收 政 策 的 调 整 包 括 修 改 原 中 华 人 民 共 和 国 契 税 暂 行 条 例 ; 调 低 部 分 产 品 的 农 业 特 产 税 税 率, 进 一 步 规 范 农 业 特 产 税 政 策 ; 农 村 税 费 改 革 试 点 ; 全 面 取 消 除 烟 叶 以 外 的 农 业 特 产 税 等 3. 加 强 税 收 的 征 收 管 理 加 强 税 收 征 管 成 为 提 高 政 府 财 政 收 入 的 关 键 环 节 之 一 为 解 决 税 收 征 收 管 理 中 存 在 的 问 题, 保 证 国 家 的 税 收 收 入 能 够 及 时 足 额 地 上 缴 国 库,1992 年 9 月 4 日, 七 届 全 国 人 大 常 务 委 员 会 第 27 次 会 议 通 过 了 中 华 人 民 共 和 国 税 收 征 收 管 理 法 为 了 配 合 1994 年 全 面 的 税 制 改 革,1993 年 8 月 4 日 国 务 院 公 布 了 中 华 人 民 共 和 国 税 收 征 收 管 理 实 施 细 则 使 得 征 管 法 的 实 施 操 作 更 加 具 体 化 征 管 法 及 其 实 施 细 则 是 在 过 去 各 项 有 关 法 规 和 条 例 的 基 础 上, 总 结 吸 收 了 税 收 征 收 管 理 方 面 的 成 功 经 验, 从 中 国 国 情 出 发 并 借 鉴 国 外 税 收 征 收 管 理 有 益 做 法 而 制 定 的 针 对 一 些 地 方 出 现 的 越 权 擅 自 减 免 所 得 税 承 包 流 转 税 等 问 题, 1991 年 国 家 税 务 局 发 出 关 于 加 强 国 营 企 业 所 得 税 征 收 管 理 的 通 知, 切 实 加 强 对 国 营 企 业 所 得 税 的 征 管 工 作 1992 年 11 月 20 日 国 务 院 发 出 了 关 于 加 强 流 转 税 管 理 的 通 知, 强 调 了 流 转 税 是 中 国 的 主 要 税 种, 是 国 家 进 行 宏 观 调 控 的 重 要 经 济 杠 杆, 也 是 国 家 财 政 收 入 的 主 要 来 源 1993 年 7 月 国 务 院 下 发 了 关 于 加 强 税 收 征 管 和 严 格 控 制 减 免 税 收 的 通 知, 全 国 税 务 系 统 积 极 行 动 起 来, 坚 决 停 止 了 一 切 临 时 性 困 难 性 的 减 免, 纠 正 了 各 种 违 反 税 法 的 行 为 1993 年 初 召 开 全 国 加 强 出 口 产 品 税 收 管 理 工 作 会 议, 专 门 研 究 部 署 开 展 打 击 骗 取 出 口 退 税 犯 罪 活 动, 有 效 地 保 证 了 出 口 退 税 政 策 的 顺 利 执 行 ( 三 ) 强 化 非 税 收 入 管 理, 规 范 政 府 收 入 行 为 1. 加 强 预 算 外 资 金 管 理, 逐 步 整 合 财 政 资 金 改 革 开 放 以 来, 随 着 国 民 经 济 的 迅 速 增 长 和 放 权 让 利 的 改 革, 中 国 的 预 算 外 资 金 也 迅 速 增 长, 并 发 挥 了 重 要 的 作 用 与 此 同 时, 针 对 规 模 失 控 规 范 不 足 问 题 较 多 的 情 况, 各 级 财 政 积 极 探 索 预 算 外 资 金 管 理 办 法, 包 括 清 理 整 顿 规 范 收 费 管 理 以 及 费 改 税 等 2. 改 革 税 费 制 度, 规 范 政 府 行 为 税 费 制 度 改 革 是 1998 年 新 一 届 政 府 的 施 政 目 标 之 一, 又 是 财 税 体 制 改 革 与 完 善 的 重 要 内 容 从 规 范 政 府 行 为 防 止 腐 败 的 角 度 看, 也 必 须 对 现 有 的 收 费 制

15 度 进 行 改 革, 采 取 一 清 二 转 三 改 四 留 的 办 法 分 别 进 行 处 理 一 清 是 对 现 有 的 收 费 ; 基 金 进 行 清 理 整 顿 的 基 础 上, 取 消 不 合 法 不 合 理 的 部 分 项 目 二 转 是 将 现 有 收 费 中 体 现 政 府 职 能, 可 以 通 过 市 场 竞 争 形 成 的 收 费, 转 为 经 营 性 收 费, 依 法 纳 税 三 改 是 将 一 部 分 体 现 政 府 职 能 具 有 税 收 特 征 的 收 费 改 为 相 应 的 税 收, 纳 入 税 收 管 理 体 系 四 留 是 对 现 有 收 费 中 符 合 国 际 惯 例 确 有 必 要 保 留 的 少 量 规 费, 继 续 予 以 保 留, 并 实 行 规 范 化 管 理 收 费 制 度 改 革 的 主 要 内 容 包 括 清 理 整 顿 现 有 收 费 基 金 项 目 通 过 费 改 税 使 一 部 分 收 费 规 范 化 将 经 营 性 收 费 市 场 化 并 严 格 管 理 对 保 留 的 少 量 规 费 实 行 规 范 化 管 理 等 为 了 能 巩 固 税 费 改 革 的 成 果, 防 止 出 现 新 的 乱 收 费, 为 深 化 和 完 善 财 税 体 制 改 革 创 造 良 好 的 外 部 环 境, 还 必 须 对 拟 保 留 的 收 费 加 强 管 理, 使 之 规 范 化 四 公 共 财 政 导 向 下 的 预 算 管 理 改 革 与 支 出 制 度 建 设 1994 年 财 税 体 制 改 革 取 得 初 步 成 功 以 后, 财 政 支 出 管 理 体 制 改 革 逐 步 提 到 议 事 日 程 1998 年, 决 策 层 明 确 提 出 了 积 极 创 造 条 件, 尽 快 建 立 公 共 财 政 框 架 的 要 求, 成 为 整 个 财 政 体 系 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 而 实 现 转 型 的 纲 领 和 总 体 指 导 方 针 在 公 共 财 政 导 向 下,1999 年 后, 包 括 部 门 预 算 国 库 集 中 支 付 制 度 政 府 采 购 制 度 在 内 的 预 算 管 理 制 度 改 革 全 面 铺 开 ( 一 ) 部 门 预 算 改 革 1. 部 门 预 算 的 内 容 与 特 点 部 门 预 算 是 由 部 门 依 据 国 家 有 关 政 策 规 定 及 其 行 使 职 能 的 需 要, 将 原 来 按 支 出 功 能 分 散 在 各 类 不 同 预 算 科 目 上 的 资 金, 由 基 层 预 算 部 位 编 制, 逐 级 上 报 审 核 汇 总, 统 一 编 制 到 使 用 这 些 资 金 的 部 门, 并 经 财 政 部 门 审 核 后, 由 同 级 人 代 会 审 议 通 过 的, 反 映 部 门 所 有 收 入 和 支 出 的 预 算 制 度 根 据 现 行 的 预 算 分 类 方 法, 部 门 预 算 主 要 包 括 一 般 预 算 和 基 金 预 算 这 与 现 行 的 政 府 预 算 收 支 分 类 和 向 人 民 代 表 大 会 提 交 的 预 算 草 案 是 一 致 的 传 统 的 预 算 编 制 方 法 是 采 取 收 入 按 类 别 支 出 按 功 能 编 制 的, 其 特 点 是 在 编 制 预 算 时, 不 以 预 算 部 门 作 为 划 分 标 准, 而 是 根 据 政 府 的 职 能 和 经 费 性 质 对 开 支 加 以 分 类 进 行 编 制 部 门 预 算 是 按 部 门 分 类 编 制 预 算, 预 算 在 部 门 下 又 根 据 部 门 行 使 的 职 能 不 同 安 排 不 同 的 功 能 支 出 部 门 预 算 继 承 了 传 统 预 算 便 于 财 政 收 支 结 构 分 析 和 政 府 宏 观 调 控 的 优 点, 同 时 又 具 有 以 下 特 点 :(1) 一 个 部 门 行 使 各 项 职 能 所 需 要 的 经 费 保 障 全 部 在 一 本 预 算 中 反 映, 改 变 了 部 门 按 不 同 支 出 功 能 分 类 的 经 费 分 别 编 制 预 算 的 状 况, 从 而 使 预 算 在 形 式 上 更 加 完 整 (2) 一 个 部 门 所 有 资 金 全 部 编 入 一 本 预 算, 改 变 了 部 门 利 用 财 政 预 算 外 资 金 和 自 有 资 金 行 使 职 能 时, 其 经 费 脱 离 预 算 管 理 的 状 况, 使 预 算 在 内 容 上 更 加 全 面 (3) 预 算 从 基 层 汇 总 形 成, 汇 总 后 的 预 算 不 仅 包 括 收 支 总 数, 还 包 括 全 部 部 门 收 支 的 单 位 构 成, 在 单 位 分 类 下 还 有 功 能 分 类 构 成, 使 预 算 反 映 的 内 容 更 加 细 化 2. 部 门 预 算 编 制 实 践 (1)2000~2001 年 中 央 部 门 预 算 改 革 2000 年 是 部 门 预 算 改 革 的 第 一 年, 主 要 是 建 立 部 门 预 算 基 本 框 架 这 次 改 革 的 主 要 内 容 包 括 : 一 是 提 前 编 制 预 算, 延 长 预 算 编 制 时 间 二 是 延 伸 预 算 层 次 从 基 本 预 算 单 位 开 始 编 制 预 算, 逐 级 审 核 逐 级 汇 总, 克 服 代 编 预 算 的 盲 目 性, 使 预 算 编 制 更 加 科 学 合 理 三 是 提 高 预 算 的 完 整 性 实 行 一 个 部 门 一 本 预 算 中 央 部 门 在 认 真 核 实 本 单 位 的 全 部 收 支 范 围 的 基 础 上, 根 据 工 作 任 务 的 轻 重 缓 急 提 出 本 年 度 的 财 政 支 出 需 求, 用 综 合 预 算

16 的 原 则 对 预 算 内 外 资 金 安 排 的 项 目 进 行 审 核, 改 变 过 去 预 算 外 资 金 报 账 式 的 管 理 办 法 2000 年 中 央 部 门 全 部 按 照 部 门 预 算 的 要 求 进 行 了 编 报, 财 政 部 也 按 时 批 复 了 各 部 门 预 算, 初 步 实 现 了 职 责 范 围 明 确 各 项 收 支 清 晰 一 个 部 门 一 本 预 算 的 目 标 四 是 采 取 综 合 预 算 的 编 制 方 法 部 门 预 算 报 表 中 包 括 了 部 门 的 全 部 收 支 五 是 细 化 预 算 预 算 落 实 到 具 体 单 位 和 具 体 项 目 六 是 在 四 个 部 门 进 行 部 门 预 算 编 报 试 点 选 择 了 教 育 部 农 业 部 科 技 部 与 劳 动 和 社 会 保 障 部 四 个 部 门 作 为 部 门 预 算 试 点 单 位, 向 立 法 机 关 不 仅 提 供 传 统 的 功 能 预 算, 而 且 提 供 四 个 试 点 部 门 的 部 门 预 算 七 是 改 革 预 算 批 复 方 式 细 化 预 算 批 复 内 容, 统 一 规 范 预 算 批 复 格 式, 统 一 由 财 政 部 预 算 司 按 照 法 律 规 定 的 时 间 批 复 预 算 2001 年 中 央 部 门 预 算 改 革, 主 要 是 部 门 预 算 的 细 化 在 2000 年 部 门 预 算 改 革 试 点 工 作 取 得 成 功 的 基 础 上,2001 年 部 门 预 算 的 编 制 又 采 取 了 以 下 几 项 改 革 措 施 一 是 进 一 步 延 长 预 算 编 制 时 间, 将 预 算 编 制 时 间 从 2000 年 的 4 个 月 延 长 至 2001 年 的 6 个 月 二 是 进 行 基 本 支 出 和 项 目 支 出 预 算 编 制 试 点 将 部 门 支 出 划 分 为 基 本 支 出 和 项 目 支 出 两 部 门 基 本 支 出 预 算 试 用 定 员 定 额 ; 项 目 支 出 预 算 试 行 项 目 库 的 方 法 编 制 三 是 适 应 部 门 预 算 的 管 理 要 求, 调 整 财 政 部 内 部 机 构 及 其 职 能 四 是 试 编 政 府 采 购 预 算 在 2001 年 预 算 编 制 过 程 中, 财 政 部 要 求 部 门 根 据 下 达 的 部 门 预 算 控 制 数, 依 据 财 政 部 公 布 的 采 购 品 目 和 实 施 政 府 采 购 的 条 件, 对 符 合 条 件 要 求 的 支 出 项 目 编 制 部 门 采 购 计 划, 并 要 求 在 预 算 执 行 过 程 中, 根 据 部 门 采 购 计 划 进 行 采 购 工 作 五 是 扩 大 向 立 法 机 关 提 供 部 门 预 算 的 范 围 根 据 全 国 人 大 的 要 求,2001 年 向 全 国 人 大 报 送 了 26 个 单 位 的 部 门 预 算 通 过 2000 年 2001 年 中 央 部 门 预 算 改 革, 基 本 实 现 了 一 个 部 门 内 部 预 算 的 统 一, 并 且 初 步 对 传 统 的 基 数 预 算 编 制 方 式 进 行 了 改 革 这 两 点 是 部 门 预 算 改 革 取 得 的 最 主 要 的 成 果, 与 此 同 时 部 门 预 算 还 取 得 了 以 下 成 果 : 一 是 按 照 综 合 预 算 的 原 则, 调 整 了 预 算 编 制 内 容 和 范 围 二 是 预 算 进 一 步 细 化 到 单 位 和 项 目, 初 步 改 变 了 预 算 编 制 过 粗 的 问 题 三 是 改 进 预 算 报 告 形 式, 更 便 于 全 国 人 大 审 批 预 算 立 法 机 构 的 监 督 是 加 强 预 算 法 制 化 管 理 的 一 个 重 要 环 节 这 两 年 的 部 门 预 算 改 革 除 了 按 一 个 部 门 一 本 预 算 的 要 求 向 全 国 人 大 报 送 试 点 部 门 预 算 外, 在 报 表 格 式 和 内 容 上 也 作 了 进 一 步 规 范, 使 全 国 人 大 能 够 更 加 清 楚 明 细 地 了 解 和 审 议 中 央 政 府 预 算 情 况 同 时 根 据 全 国 人 大 要 求 改 变 了 中 央 各 部 门 的 预 算 审 批 程 序, 严 格 按 照 预 算 法 的 要 求 在 预 算 经 全 国 人 大 批 准 以 后 30 天 以 内 将 预 算 批 复 到 中 央 各 部 门, 批 复 时 间 大 大 提 前 (2)2002 年 中 央 部 门 预 算 改 革 2002 年 主 要 是 深 化 改 革 规 范 部 门 预 算 一 是 按 照 新 的 方 法 编 制 基 本 支 出 预 算 和 项 目 支 出 预 算 基 本 支 出 和 项 目 支 出 预 算 分 别 按 照 中 央 部 门 基 本 支 出 预 算 管 理 试 行 办 法 ( 以 下 简 称 办 法 ) 的 要 求 进 行 编 制 所 有 行 政 事 业 经 费 一 律 划 分 为 基 本 支 出 和 项 目 支 出 两 部 分, 纳 入 试 点 范 围 的 按 照 两 个 办 法 分 别 采 用 不 同 的 方 式 核 定 预 算, 未 纳 入 试 点 范 围 的 也 参 照 执 行 二 是 按 照 新 的 政 府 预 算 收 支 科 目 细 化 中 央 部 门 预 算 编 制 财 政 部 对 2002 年 政 府 预 算 的 目 级 科 目 进 行 了 调 整, 将 原 一 般 预 算 支 出 中 的 12 个 科 目 修 改 扩 充 并 细 化 为 44 个 目 级 科 目, 同 时 将 这 44 个 目 级 科 目 归 并 划 分 为 人 员 支 出 日 常 公 用 支 出 对 个 人 和 家 庭 的 补 助 支 出 固 定 资 产 购 建 和 大 修 理 4 个 部 分 三 是 加 大 预 算 外 资 金 纳 入 预 算 内 管 理 力 度, 推 进 实 行 综 合 预 算 的 进 程 对 公 安 部 等 5 个 部 门 的 行 政 性 收 费 全 部 纳 入 预 算 管 理, 收 入 全 部 缴 入 国 库, 支 出 由 财 政 部 根 据 其 履 行 职 能 的 需 要 通 过 预 算 予 以 安 排 ; 对 国 家 质 检 总 局 等 28 个 部 门 实

17 行 真 正 的 收 支 两 条 线 管 理, 预 算 外 收 入 全 部 纳 入 专 户 管 理, 相 应 的 支 出 由 财 政 部 根 据 部 门 履 行 职 能 的 需 要 统 筹 安 排 ; 改 变 国 税 系 统 和 海 关 系 统 按 照 收 入 比 例 提 取 经 费 的 办 法, 实 行 预 算 制, 按 照 部 门 预 算 的 统 一 要 求 核 定 经 费 支 出, 加 强 预 算 外 资 金 管 理 取 消 收 支 挂 钩, 实 行 定 员 定 额 的 预 算 核 定 办 法 在 实 行 收 缴 ( 或 票 款 ) 分 离 的 基 础 上, 选 择 一 部 分 中 央 部 门 及 其 直 属 事 业 单 位 的 76 种 行 政 性 收 费 进 行 试 点 四 是 编 制 中 央 政 府 采 购 预 算, 为 推 进 政 府 采 购 制 度 改 革 创 造 条 件 所 有 编 制 部 门 预 算 的 单 位, 都 要 正 式 编 制 政 府 采 购 预 算, 财 政 部 在 批 复 其 部 门 预 算 时 一 并 批 复 编 制 政 府 采 购 预 算 是 细 化 中 央 部 门 预 算 的 一 项 重 要 内 容, 也 是 对 2001 年 预 算 编 制 工 作 的 完 善, 更 是 从 制 度 上 防 止 腐 败 的 一 项 重 要 举 措 五 是 在 细 化 预 算 编 制 的 基 础 上, 进 一 步 细 化 预 算 批 复, 为 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 试 点 工 作 创 造 更 有 利 的 条 件 根 据 全 国 人 大 预 算 工 作 委 员 会 的 要 求 和 国 库 集 中 支 付 改 革 试 点 工 作 的 需 要, 财 政 部 对 部 门 预 算 编 制 的 细 化 工 作 提 出 了 更 进 一 步 的 要 求, 中 央 各 部 门 要 按 规 定 的 报 表 格 式 和 编 制 要 求 报 送 预 算 同 时, 为 配 合 国 库 集 中 支 付 改 革 试 点 工 作, 财 政 部 将 有 选 择 地 进 一 步 细 化 对 预 算 的 批 复, 中 央 部 门 对 所 属 预 算 单 位 的 预 算 批 复 也 应 有 选 择 地 加 以 细 化 六 是 摸 清 家 底, 提 高 预 算 编 制 的 准 确 性 2002 年 的 中 央 部 门 预 算 根 据 各 部 门 资 产 资 源 的 占 用 状 况, 按 照 定 员 定 额 方 法 和 分 轻 重 缓 急 的 原 则 核 定 基 本 支 出 和 项 目 支 出 要 保 证 部 门 预 算 编 制 的 准 确 性, 严 格 按 照 基 本 支 出 和 项 目 支 出 两 部 分 编 制 部 门 预 算 七 是 进 一 步 提 高 年 初 预 算 的 到 位 率, 增 强 预 算 透 明 度 八 是 进 一 步 规 范 预 算 编 报 时 间 和 流 程 2002 年 中 央 部 门 预 算 改 革 取 得 了 可 贵 的 阶 段 性 成 果, 主 要 表 现 在, 一 是 初 步 建 立 起 部 门 预 算 的 基 本 框 架, 实 现 了 预 算 编 制 的 统 一 性 二 是 树 立 了 预 算 观 念, 增 强 了 预 算 的 严 肃 性 三 是 进 一 步 提 高 了 预 算 管 理 水 平 四 是 部 门 预 算 的 编 制 形 式 方 法 和 内 容 发 生 实 质 性 转 变 五 是 编 制 部 门 预 算 的 责 任 主 体 更 为 明 确 六 是 部 门 预 算 编 制 改 革 推 动 了 财 政 自 身 的 改 革 中 央 部 门 预 算 改 革 不 仅 促 进 了 各 部 门 预 算 管 理 水 平 的 提 高, 而 且 也 推 动 了 财 政 部 自 身 预 算 观 念 的 转 变 和 管 理 水 平 的 提 高 (3)2003 年 中 央 部 门 预 算 改 革 的 进 展 到 2003 年 底, 与 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 相 适 应 的 部 门 预 算 框 架 已 基 本 构 成 但 针 对 这 一 体 制 仍 然 存 在 的 一 些 问 题, 2003 年 做 了 如 下 工 作 : 一 是 进 一 步 规 范 基 本 支 出 与 项 目 支 出 管 理 二 是 继 续 推 进 政 府 收 支 分 类 改 革 三 是 规 范 和 强 化 政 府 资 产 管 理, 为 部 门 预 算 编 制 创 造 有 利 条 件 四 是 制 定 统 一 规 范 的 预 算 编 制 操 作 规 程 五 是 进 一 步 做 好 预 算 编 制 的 准 备 协 调 工 作 六 是 加 强 预 算 编 制 的 业 务 培 训 和 技 术 服 务 工 作 ( 二 ) 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 中 国 传 统 国 库 收 付 制 度 是 在 传 统 的 计 划 经 济 条 件 下 形 成 的 新 中 国 成 立 初 期, 国 务 院 于 1950 年 3 月 3 日 颁 布 的 中 央 金 库 条 例 标 志 着 中 国 国 库 收 付 制 度 的 建 立 1985 年 7 月 27 日 国 务 院 发 布 法 令, 废 除 了 中 央 金 库 条 例 颁 布 了 中 华 人 民 共 和 国 国 家 金 库 条 例 此 次 条 例 按 照 国 际 惯 例, 将 国 库 金 库 的 简 称 由 金 库 改 为 国 库, 以 体 现 国 家 预 算 收 支 出 纳 机 关 的 性 质 同 时 还 明 确 规 定 由 中 国 人 民 银 行 经 理 国 库 传 统 的 国 库 收 付 制 度 实 行 的 是 分 级 分 散 国 库 收 付 制 度, 即 以 财 政 部 门 预 算 部 门 和 预 算 单 位 设 立 多 重 存 款 账 户 为 基 础, 财 政 部 门 根 据 预 算 安 排, 通 过 层 层 委 托, 运 用 就 地 汇 缴 集 中 汇 缴 等 形 式 收 缴 预 算 收 入, 并

18 直 接 将 财 政 资 金 从 国 库 经 人 民 银 行 拨 付 到 预 算 部 门 所 开 的 商 业 银 行 账 户 上, 再 经 预 算 部 门 的 商 业 银 行 账 户, 将 财 政 资 金 拨 付 到 各 预 算 单 位 所 开 的 商 业 银 行 账 户 上, 各 预 算 单 位 根 据 国 家 的 有 关 规 定 和 预 算 要 求, 自 行 支 付 各 类 款 项, 购 买 商 品 和 劳 务 年 度 终 了 预 算 单 位 编 制 本 单 位 财 务 决 算 报 表, 并 报 送 预 算 部 门, 预 算 部 门 编 制 本 部 门 的 决 算 报 表 并 报 送 财 政 部 门 1. 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 背 景 与 过 程 中 国 的 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 是 在 国 际 货 币 基 金 组 织 世 界 银 行 联 合 国 计 划 开 发 署 等 国 际 机 构 的 帮 助 下 进 行 的 1998 年 底, 政 府 部 门 机 构 改 革 后 重 新 组 建 的 财 政 部 预 算 司 和 中 国 人 民 银 行 国 库 局, 共 同 确 定 了 下 大 力 气 推 动 国 库 改 革 的 方 针,1999 年 2 月, 由 预 算 司 人 民 银 行 国 库 局 国 家 税 务 总 局 联 合 组 成 的 国 库 改 革 工 作 小 组, 并 制 定 了 1999 年 改 革 小 组 工 作 计 划 2001 年 在 财 政 部 水 利 部 科 技 部 国 务 院 法 制 办 中 国 科 学 院 国 家 自 然 科 学 基 金 6 个 部 门 进 行 改 革 试 点 2. 国 库 集 中 收 付 制 度 内 容 (1) 建 立 国 库 单 一 账 户 体 系 中 国 国 库 集 中 收 付 体 系 主 要 由 五 类 账 户 构 成 : 国 库 单 一 账 户 ; 财 政 部 门 和 预 算 单 位 的 零 余 额 账 户 ; 小 额 现 金 账 户 ; 预 算 外 资 金 财 政 专 户 ; 特 设 账 户 建 立 国 库 单 一 账 户 后, 相 应 取 消 各 部 门 各 单 位 的 各 类 收 入 过 渡 性 账 户 和 各 类 支 出 账 户 (2) 规 范 财 政 收 入 收 缴 程 序 按 经 济 性 质 分 类, 所 有 的 政 府 财 政 收 入 可 以 分 为 六 大 类 : 税 收 收 入 社 会 保 障 缴 款 非 税 收 入 转 移 和 赠 与 收 入 贷 款 回 收 本 金 和 产 权 处 置 收 入 债 务 收 入 ; 按 预 算 管 理 要 求 进 行 分 类, 财 政 收 入 分 为 预 算 内 和 预 算 外 收 入 此 次 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 对 以 上 所 有 财 政 资 金 的 收 入 收 缴 流 程 都 做 了 规 范 但 由 于 考 虑 到 中 国 目 前 预 算 外 资 金 收 缴 过 程 中 存 在 问 题 较 多 的 现 状, 收 入 收 缴 改 革 首 先 定 位 于 对 预 算 外 资 金 的 收 缴 方 式 进 行 改 革, 同 时, 已 纳 入 预 算 管 理 的 行 政 事 业 性 收 费 政 府 性 基 金 和 执 罚 单 位 的 罚 没 收 入 等, 也 参 照 预 算 改 革 方 案 进 行, 最 终 改 革 要 扩 大 到 对 所 有 政 府 性 资 金 的 收 入 收 缴 进 行 规 范 (3) 规 范 财 政 支 出 拨 付 程 度 一 是 支 出 方 式 按 照 不 同 的 支 付 主 体, 对 购 买 性 支 出 和 转 移 性 支 出 等 不 同 类 型 的 支 出, 分 别 实 行 财 政 直 接 支 付 和 财 政 授 权 支 付 二 是 支 付 程 序 根 据 财 政 直 接 支 付 与 财 政 授 权 支 付 两 种 不 同 的 支 付 方 式, 财 政 资 金 采 取 相 应 不 同 的 支 付 程 序 : 一 是 财 政 直 接 支 付 程 序 ; 另 一 个 是 财 政 授 权 支 付 程 序 3. 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 的 成 效 及 走 向 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 试 点 取 得 了 阶 段 性 成 效 :(1) 统 一 了 相 应 制 度 规 范, 实 现 了 财 政 资 金 支 出 管 理 制 度 的 创 新, 初 步 建 立 了 与 社 会 主 义 市 场 经 济 相 适 应 的 现 代 国 库 集 中 支 付 制 度 体 系 (2) 规 范 了 财 政 资 金 的 拨 付 及 信 息 反 馈 行 为, 实 现 了 财 政 资 金 拨 付 方 式 的 变 革, 创 立 了 新 的 预 算 执 行 机 制 (3) 强 化 了 财 政 资 金 支 出 的 合 规 性 审 核, 完 善 了 财 政 资 金 支 付 监 督 体 系, 建 立 了 从 源 头 上 遏 制 腐 败 的 制 度 机 制 (4) 财 政 资 金 在 支 付 前 均 保 存 在 国 库 中, 提 高 了 财 政 资 金 使 用 效 率, 为 加 大 财 政 宏 观 调 控 能 力 奠 定 了 基 础 (5) 通 过 制 度 规 范 和 技 术 手 段 的 实 施, 强 化 了 预 算 执 行 的 外 部 约 束, 促 进 了 预 算 单 位 财 务 管 理 意 识 和 管 理 水 平 的 提 高 其 后 一 段 时 期, 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 进 入 较 大 规 模 推 进 和 继 续 完 善 的 攻 坚 阶 段 主 要 的 改 革 工 作 还 需 要 进 一 步 完 善, 要 点 是 :(1) 继 续 推 进 国 库 集 中 支 付 管 理 制 度 创 新, 逐 步 建 立 现 代 国 库 集 中 支 付 法 律 法 规 体 系 (2) 继 续 实 施 中 央 部 门 支 出 支 付 管 理 制 度 改 革, 全 面 确 立 新 的 中 央 预 算 执 行 管 理 机 制 (3) 进 一 步 落

19 实 各 项 配 套 改 革, 为 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 提 供 良 好 的 运 行 环 境 (4) 加 快 金 财 工 程 建 设, 为 改 革 提 供 技 术 保 障 (5) 逐 步 建 立 对 代 理 银 行 科 学 的 激 励 制 约 机 制, 保 证 代 理 银 行 规 范 高 效 地 代 理 财 政 业 务 ( 三 ) 政 府 采 购 制 度 改 革 政 府 采 购 也 称 公 共 采 购, 一 般 是 指 各 级 政 府 及 其 所 属 机 构 为 了 开 展 日 常 政 务 活 动 或 为 公 众 提 供 公 共 服 务 的 需 要, 在 财 政 监 督 下, 以 法 定 的 方 式 方 法 和 程 序, 对 货 物 工 程 或 服 务 的 购 买 政 府 采 购 与 一 般 性 的 商 业 采 购 也 称 私 人 采 购 有 很 大 不 同, 它 不 仅 是 指 具 体 的 采 购 过 程, 而 且 是 采 购 政 策 采 购 程 序 采 购 过 程 及 采 购 管 理 的 总 称, 是 一 种 公 共 采 购 管 理 的 制 度 1. 政 府 采 购 制 度 的 运 行 基 础 (1) 以 市 场 为 基 础, 政 府 与 企 业 保 持 平 等 的 商 业 地 位 政 府 采 购 制 度 建 立 在 市 场 经 济 的 基 础 上, 其 制 度 规 定 与 市 场 经 济 的 内 存 要 求 和 原 则 相 一 致 政 府 采 购 的 制 度 规 定 以 企 业 间 的 公 平 竞 争 为 基 础, 政 府 所 需 商 品 和 服 务 通 过 市 场 由 企 业 提 供, 政 府 ( 采 购 实 体 及 其 代 理 机 构 ) 和 企 业 ( 供 应 商 ) 之 间 保 持 对 等 的 商 业 主 体 地 位 和 平 等 的 商 业 关 系 政 府 在 采 购 所 需 用 商 品 和 服 务 的 过 程 中, 没 有 凌 驾 于 企 业 之 上 的 特 权 (2) 政 府 采 购 制 度 的 运 行 体 现 了 政 府 与 纳 税 人 之 间 的 契 约 关 系 在 政 府 采 购 活 动 中, 税 收 是 基 本 的 资 金 来 源 税 收 由 纳 税 人 缴 纳, 政 府 受 纳 税 人 之 托 为 社 会 提 供 公 共 产 品, 运 用 税 款 进 行 各 种 开 支 也 要 对 纳 税 人 负 责, 做 到 物 有 所 值 因 而, 为 纳 税 人 创 造 最 高 价 值 是 各 国 政 府 采 购 制 度 的 共 同 宗 旨 同 时, 政 府 采 购 活 动 要 公 开 透 明, 便 于 社 会 公 众 监 督 反 过 来, 纳 税 人 还 要 求 享 有 平 等 参 与 政 府 采 购 活 动 的 商 业 机 会 政 府 采 购 制 度 作 为 政 府 采 购 活 动 的 制 度 规 定, 体 现 了 政 府 与 纳 税 人 之 间 的 这 一 重 要 关 系 (3) 政 府 采 购 制 度 运 行 的 法 律 基 础 就 各 国 的 情 况 看, 政 府 采 购 制 度 是 通 过 政 府 采 购 法 来 体 现 的, 实 行 政 府 采 购 制 度 的 国 家 都 有 一 套 与 政 府 采 购 相 关 法 规 构 成 的 完 整 法 律 体 系 如 新 加 坡 的 ( 政 府 采 购 法 案 瑞 士 的 公 共 采 购 法 等 通 过 政 府 采 购 法 及 与 之 相 关 的 法 律 法 规 对 政 府 与 企 业 的 关 系 采 购 管 理 部 门 与 采 购 实 体 采 购 机 构 之 间 的 关 系 以 及 政 府 采 购 活 动 进 行 全 面 系 统 的 规 定, 为 政 府 采 购 制 度 的 运 行 提 供 了 法 律 保 证, 体 现 了 市 场 经 济 法 制 化 的 重 要 特 征 2. 传 统 政 府 采 购 方 式 存 在 的 缺 陷 (1) 采 购 资 金 分 配 和 使 用 环 节 脱 节 (2) 采 购 过 程 透 明 度 不 高 (3) 助 长 了 地 方 保 护 主 义 (4) 不 利 于 提 高 采 购 效 益 (5) 不 利 于 与 国 际 接 轨 中 国 与 美 国 和 欧 盟 分 别 签 订 了 中 美 WTO 双 边 协 议 承 诺 义 务 和 中 欧 WTO 双 边 协 议 承 诺 义 务, 在 这 两 个 承 诺 中 均 对 中 国 的 政 府 采 购 市 场 开 放 提 出 了 具 体 的 要 求 如 欧 盟 提 出 中 国 应 签 署 WTO 政 府 采 购 协 议, 在 未 签 订 这 一 协 议 之 前, 应 当 保 证 有 关 公 共 部 门 的 政 府 采 购 向 国 外 供 应 商 开 放, 给 国 外 供 应 商 提 供 与 中 国 政 府 采 购 公 平 竞 争 的 机 会 以 前 中 国 的 政 府 采 购 主 要 在 一 些 地 区 各 自 进 行 试 点, 规 模 也 不 大 1998 年 新 一 届 政 府 成 立 之 后, 财 政 部 根 据 国 务 院 的 批 示 及 本 身 的 职 责, 在 进 行 充 分 的 理 论 准 备 和 国 际 经 济 比 较 研 究 后, 拟 订 了 政 府 采 购 的 基 本 制 度, 广 泛 开 展 了 宣 传 和 培 训 工 作, 指 导 推 动 政 府 采 购 试 点 工 作, 使 政 府 采 购 由 初 创 阶 段 发 展 到 全 面 试 点 和 推 行 阶 段 3. 政 府 采 购 工 作 中 面 临 的 问 题 (1) 计 划 经 济 体 制 给 政 府 采 购 工 作 留 下 的 障 碍 包 括 传 统 的 计 划 经 济 观 念 的

20 影 响 和 条 块 分 割 现 象 产 生 的 障 碍 (2) 政 府 采 购 人 才 匮 乏 中 国 政 府 采 购 人 才 的 匮 乏 表 现 在 数 量 和 质 量 两 个 方 面 (3) 政 府 采 购 法 律 法 规 欠 缺 目 前, 中 国 尽 管 出 台 了 政 府 采 购 法, 但 在 很 多 采 购 领 域 仍 然 无 章 可 循, 这 些 都 给 各 地 方 政 府 采 购 部 门 的 工 作 开 展 造 成 了 较 大 的 不 便 (4) 有 关 配 套 改 革 有 待 进 一 步 推 进 包 括 预 算 编 制 财 务 管 理 监 督 管 理 等 方 面 由 于 中 国 政 府 采 购 工 作 中 存 在 的 种 种 问 题, 我 们 的 政 府 采 购 工 作 的 规 模 和 范 围 与 国 际 标 准 还 有 相 当 的 差 距 根 据 国 际 经 验, 一 个 国 家 的 政 府 采 购 规 模 一 般 为 GDP 的 10% 以 上, 按 照 该 比 例 计 算, 中 国 政 府 采 购 规 模 1999 年 应 在 8000 亿 元 以 上, 而 实 际 规 模 仅 为 110 亿 元 左 右, 中 央 尚 不 足 20 亿 元, 采 购 的 范 围 还 仅 限 于 一 些 易 操 作 的 项 目 2006 年, 政 府 采 购 规 模 超 出 3000 亿 元, 但 也 仅 占 GDP 的 不 足 2% 五 财 政 宏 观 调 控 方 式 的 重 要 演 变 及 调 控 实 践 20 世 纪 90 年 代 以 来, 随 着 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 模 式 的 确 立 和 逐 步 健 全, 中 国 政 府 面 对 复 杂 的 国 内 外 经 济 形 势, 审 时 度 势 合 理 应 对, 灵 活 运 用 财 政 政 策 货 币 政 策 等 经 济 调 控 手 段, 对 经 济 运 行 中 的 周 期 性 波 动 进 行 了 有 效 的 宏 观 调 控, 有 力 地 促 进 了 国 民 经 济 的 健 康 发 展 总 的 来 说,1994 年 以 后, 中 国 政 府 前 后 分 别 相 机 抉 择 实 施 了 适 度 从 紧 的 财 政 政 策 积 极 的 财 政 政 策 和 稳 健 的 财 政 政 策, 显 示 出 政 府 对 宏 观 经 济 调 控 的 艺 术 走 向 成 熟 ( 一 ) 实 施 适 度 从 紧 的 财 政 政 策, 顺 利 实 现 经 济 运 行 的 软 着 陆 年 的 宏 观 经 济 背 景 1992 年, 中 国 开 始 进 入 新 一 轮 的 经 济 快 速 增 长 时 期, 一 举 扭 转 了 1989 年 至 1991 年 经 济 低 速 增 长 态 势, 国 民 经 济 发 展 进 入 了 一 个 新 的 阶 段 但 1992 年 开 始 的 新 一 轮 经 济 增 长, 在 取 得 巨 大 成 就 的 同 时, 也 带 来 了 新 的 问 题 党 中 央 国 务 院 针 对 经 济 过 热, 适 时 提 出 适 度 从 紧 的 财 政 政 策 1993 年, 即 采 取 一 系 列 使 经 济 降 温 的 调 控 措 施, 同 时 也 十 分 注 重 防 止 由 行 政 手 段 为 主 控 制 和 压 低 速 度 而 发 生 硬 着 陆, 明 确 要 求 积 极 运 用 经 济 手 段 为 主 力 求 软 着 陆 2. 适 度 从 紧 财 政 政 策 的 内 涵 (1) 政 策 实 施 目 标 遏 制 通 货 膨 胀 是 首 要 目 标, 保 持 国 民 经 济 适 度 增 长 是 另 一 重 要 目 标 (2) 政 策 的 主 要 内 容 为 抑 制 经 济 过 热,1993 年 下 半 年, 中 央 果 断 地 出 台 了 针 对 固 定 资 产 投 资 增 长 过 快 等 问 题 的 一 揽 子 宏 观 调 控 措 施, 采 取 适 度 从 紧 的 财 政 政 策, 并 与 适 度 从 紧 的 货 币 政 策 相 配 合 财 政 政 策 方 面 的 基 本 内 容, 是 控 制 支 出 规 模, 压 缩 财 政 赤 字, 使 财 政 支 出 的 增 长 速 度 从 1993 年 和 1994 年 的 24.1% 与 24.8% 降 至 1995 年 的 17.8% 1996 年 的 16.3% 和 1997 年 的 16.3%; 财 政 赤 字 的 规 模 在 五 年 间 分 别 控 制 为 亿 元 亿 元 亿 元 亿 元 和 亿 元 (3) 政 策 的 实 施 特 点 首 要 着 眼 点 是 争 取 实 现 经 济 运 行 的 软 着 陆, 总 量 从 紧, 结 构 调 整, 促 进 经 济 增 长 方 式 从 粗 放 型 向 集 约 型 的 转 变, 为 高 质 量 的 经 济 增 长 奠 定 基 础 与 适 度 从 紧 的 货 币 政 策 搭 配 财 政 政 策 与 货 币 政 策 是 政 府 实

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