目 录 1.0 背 景... 3 2.0 农 业 在 中 国 经 济 中 的 重 要 性... 4 2.1 由 于 洪 灾 和 旱 灾 造 成 的 损 失... 6 3.0 中 国 的 灾 害 管 理... 7 3.1 制 度 体 系... 8 3.2 法 律 体 系 和 框 架... 9 3.3

联 合 国 粮 农 组 织 (TCP) 加 强 中 国 农 业 部 门 灾 害 管 理 能 力 中 国 山 东 省 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 曼 谷 亚 洲 灾 害 预 备 中 心 2008 年 2 月

目 录 1.0 背 景... 3 2.0 农 业 在 中 国 经 济 中 的 重 要 性... 4 2.1 由 于 洪 灾 和 旱 灾 造 成 的 损 失... 6 3.0 中 国 的 灾 害 管 理... 7 3.1 制 度 体 系... 8 3.2 法 律 体 系 和 框 架... 9 3.3 关 于 农 业 和 相 关 灾 害 的 政 策... 11 3.4 与 农 业 和 灾 害 相 关 的 计 划 执 行 情 况... 11 3.5 结 论... 12 4.0 巨 野 县 以 及 试 点 村 的 灾 害 管 理 评 估... 12 4.1 巨 野 县 的 概 况... 12 4.2 气 候 和 降 雨 量... 13 4.3 自 然 灾 害... 14 4.4 现 有 的 灾 害 管 理 安 排... 15 4.5 早 期 预 警 安 排... 20 5.0 试 点 概 况... 21 5.1 灾 害 情 况... 22 5.2 生 计 和 经 济 活 动... 23 5.3 脆 弱 性... 25 5.4 排 水 系 统... 25 5.5 灾 害 管 理... 26 6.0 培 训 需 求 评 估... 28 7.0 结 论 和 建 议... 29 7.1 制 度 体 系... 29 7.2 早 期 预 警 信 息 传 播 和 气 象 预 测 的 应 用... 30 7.3 以 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理... 30 7.4 综 合 灾 害 风 险 评 估... 30 7.5 结 构 性 和 非 结 构 性 措 施... 31 7.6 生 计... 31 7.7 灾 害 管 理 中 的 培 训 和 能 力 建 设... 31 8.0 参 考 文 献... 32 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 2

1.0 背 景 由 于 中 国 疆 域 广 阔, 气 候 复 杂, 地 质 特 征 多 样, 所 以 很 容 易 遭 受 自 然 灾 害, 例 如 洪 灾 旱 灾 温 差 大 台 风 暴 风 雪 地 震 山 体 滑 坡 冰 雹 野 火 虫 灾 雪 灾 以 及 沙 尘 暴 等 等 目 前, 中 国 仍 然 是 世 界 上 最 容 易 受 灾 的 国 家 之 一 下 图 显 示 了 中 国 从 1900 年 到 2000 年 的 重 大 自 然 灾 害 ( 地 震 除 外 ) 位 置 ( 资 料 来 源 : 中 国 自 然 灾 害 体 系 图 集, 北 京 师 范 大 学,2003 年 ) 按 照 中 国 政 府 的 统 计, 因 为 灾 害, 每 年 平 均 有 数 千 人 丧 生, 超 过 2 亿 人 受 到 严 重 影 响, 直 接 经 济 损 失 大 约 为 十 亿 元, 这 相 当 于 国 内 生 产 总 值 的 3-6% 下 面 的 表 格 显 示 了 自 从 2001 年 以 来 自 然 灾 害 带 来 的 影 响, 及 其 带 来 的 损 失 在 国 内 生 产 总 值 中 所 占 的 比 例 灾 害 损 失 在 增 加, 但 是 在 国 内 生 产 总 值 中 的 比 例 在 减 少, 那 是 因 为 国 内 生 产 总 值 在 增 加 根 据 水 利 部 的 资 料, 自 从 上 世 纪 九 十 年 代, 因 为 自 然 灾 害 带 来 的 63% 的 损 失 都 是 因 为 洪 灾, 这 些 损 失 在 占 国 内 生 产 总 值 的 1.7% 年 份 受 灾 人 数 死 亡 人 数 转 移 人 数 倒 塌 房 屋 数 直 接 经 济 损 ( 百 万 ) ( 百 万 ) ( 千 ) 失 ( 十 亿 元 ) 2001 372.559 2538 2.111 922 194.22 2002 427.98 2384 4.718 1895 163.72 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 3

2003 497.459 2259 7.073 3430 188.42 2004 339.206 2250 5.633 1550 160.23 2005 406.537 2567 15.703 2264 204.21 2006 3186 13.845 1933 252.81 自 然 灾 害 损 失 占 国 内 生 产 总 值 的 比 例 ( 资 料 来 源 : 中 国 灾 害 管 理 综 合 管 理 处 : 发 展 中 国 家 远 景 规 划, 经 合 组 织 ) 民 政 部 2007 年 最 新 的 统 计 数 据 表 明, 自 然 灾 害 导 致 2325 人 受 伤,4 亿 人 被 影 响,146 万 房 屋 被 毁, 将 近 1500 万 人 被 迫 离 开 家 乡, 毁 坏 了 4867 万 公 顷 的 土 地, 其 中 8620 万 亩 ( 大 约 574 万 公 顷 ) 变 得 非 常 贫 瘠 直 接 损 失 大 约 达 到 2363 亿 元 ( 大 约 315 亿 美 元 ) 数 据 也 表 明, 大 部 分 灾 难 及 损 失 都 是 因 为 洪 水 闪 电 或 者 是 山 体 坍 塌 或 者 建 筑 物 倒 塌 2.0 农 业 在 中 国 经 济 中 的 重 要 性 由 于 中 国 有 很 多 土 地 是 非 可 耕 地, 农 业 用 地 有 限, 并 且 自 然 灾 害 频 发, 所 以 粮 食 短 缺 和 饥 饿 问 题 在 过 去 几 年 中 成 为 整 个 国 家 的 难 题 针 对 这 一 情 况, 中 国 进 行 了 很 多 改 革, 例 如 新 技 术 的 推 广 和 采 用 以 及 大 范 围 的 水 资 源 保 护 和 管 理 项 目 的 实 施, 这 些 都 使 中 国 渐 渐 有 了 足 够 的 粮 食 供 应 现 在, 中 国 既 是 一 个 主 要 的 粮 食 生 产 国, 也 是 一 个 主 要 的 粮 食 消 费 国 农 业 生 产 总 值 从 1978 年 的 1018 亿 元 增 长 到 2004 年 的 20768 亿 元, 但 是 农 业 生 产 总 值 占 整 个 国 内 生 产 总 值 的 比 例 却 在 下 降 粮 食 生 产 增 加 的 原 因 也 在 于 能 够 有 效 的 灌 溉 农 田 和 肥 料 的 使 用 1 国 土 资 源 部 2004 年 5 月 的 统 计 数 字 显 示,2003 年 我 国 共 有 可 耕 地 1.234 亿 公 顷, 园 林 1110 万 公 顷, 林 地 2.34 亿 公 顷, 草 地 2.631 亿 公 顷, 其 他 农 业 用 地 2550.83 万 公 顷, 住 宅 工 业 以 及 煤 矿 用 地 2535.42 万 公 顷, 交 通 运 输 用 地 210 万 公 顷, 水 资 源 保 护 设 施 用 地 356.53 万 公 顷 其 他 的 都 是 没 有 使 用 的 土 地 2 下 图 显 示 了 1978 年 到 2000 年 中 国 耕 地 分 布 情 况 以 及 70 年 代 以 来 五 年 之 中 的 增 长 情 况 1 我 国 水 利 和 农 业 部 门 面 对 气 候 变 化 的 脆 弱 性 和 适 应 性 以 及 遭 受 的 影 响, 人 类 发 展 报 告 办 公 室 临 时 文 件 2007/2008 2 资 料 来 源 :http://www.chinability.com/chinas_land_and_resources.htm 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 4

( 资 料 来 源 : 中 国 自 然 灾 害 体 系 图 集, 北 京 师 范 大 学,2003 年 ) 由 于 城 市 中 心 是 国 家 经 济 的 命 脉, 当 然 对 粮 食 的 需 求 量 也 较 大, 所 以 中 国 农 村 经 济 的 很 大 一 部 分 仍 然 是 农 业 经 济 根 据 农 业 部 最 近 的 报 告, 农 村 大 约 9 亿 居 民 的 人 均 纯 收 入 在 2007 年 预 计 达 到 4000 元 (546 美 元 ), 与 此 同 时, 城 市 居 民 和 农 村 居 民 的 收 入 差 距 继 续 扩 大 由 于 城 市 扩 张 以 及 与 频 发 的 自 然 灾 害 和 环 境 退 化 相 关 的 产 业 部 门 都 需 要 更 多 的 土 地, 所 以 中 国 正 在 经 历 田 地 的 逐 年 减 少 2003 年, 可 耕 地 的 净 减 少 250 万 公 顷, 并 且 人 均 耕 地 面 积 从 2002 年 的 0.098 公 顷 减 少 到 0.095 公 顷 尽 管 粮 食 产 量 在 增 加, 但 是 周 期 性 发 生 的 自 然 灾 害 给 粮 食 生 产 带 来 了 巨 大 的 挑 战 下 图 显 示 了 1978 年 到 2000 年 我 国 受 自 然 灾 害 影 响 的 农 地 面 积 的 变 化 趋 势, 也 可 以 看 出 其 增 加 量 从 下 面 的 统 计 数 字 也 可 以 推 断 出, 平 均 16% 到 30% 3 的 农 地 都 会 受 自 然 灾 害 影 响 3 基 于 年 鉴 统 计 数 字 为 1.25 亿 公 顷 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 5

( 资 料 来 源 : 中 国 自 然 灾 害 体 系 图 集, 北 京 师 范 大 学,2003 年 ) 2.1 由 于 洪 灾 和 旱 灾 造 成 的 损 失 就 像 上 文 提 到 的 那 样, 由 于 气 象 灾 害 原 因 造 成 的 农 业 损 失 在 逐 渐 增 长, 下 面 的 表 格 显 示 了 2000 年 到 2005 年 由 于 洪 灾 和 旱 灾 所 造 成 的 影 响 从 下 面 的 表 格 我 们 可 以 推 断 出, 由 洪 灾 造 成 的 损 失 ( 包 括 受 到 影 响 的 农 田 被 破 坏 的 农 田 经 济 损 失 ) 在 增 加, 很 显 然,2005 年 的 经 济 损 失 达 到 了 1662 亿 元, 受 影 响 的 农 田 和 被 破 坏 的 农 田 越 来 越 多, 但 是 经 济 损 失 近 年 来 却 有 减 少 的 趋 势 损 洪 灾 旱 灾 失 受 影 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2000 2001 2002 2003 2004 2005 9.0 7.14 12.40 20.67 7.78 14.97 40.5 38.40 13.27 14.47 7.95 8.48 响 的 农 地 面 积 ( 百 万 公 顷 ) 被 毁 5.40 4.25 7.44 13.30 4.02 8.22 26.80 23.70 13.27 14.47 7.95 8.48 坏 的 农 地 面 积 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 6

( 百 万 公 顷 ) 经 济 71.10 62.30 83.80 130 71.35 166.20 51.10 53.80 32.50 34.60 26.10 22.30 损 失 ( 十 亿 元 ) 4 表 : 由 于 洪 灾 和 旱 灾 造 成 的 损 失 下 面 的 曲 线 图 显 示 了 2002 年 到 2006 年 的 粮 食 产 量 和 增 长 情 况 5 2003 年 粮 食 产 量 急 剧 减 少, 受 灾 的 土 地 面 积 达 1.646 亿 公 顷, 粮 食 产 量 在 2004 年 有 所 增 加,2005 年 虽 然 产 量 有 所 增 加, 但 是 由 于 灾 害, 增 长 率 明 显 降 低 根 据 最 新 的 政 府 统 计 数 字,2007 年 的 前 九 个 月 中, 我 国 自 然 灾 害 导 致 的 损 失 达 到 4450 万 吨 粮 食 ( 曲 线 图 :2002 年 到 2006 年 的 粮 食 产 量 和 增 长 率 ) ( 其 中, 柱 形 为 粮 食 产 量, 单 位 : 吨 ; 曲 线 为 增 长 率 ) 过 去 的 很 多 报 告 都 指 出, 中 国 很 多 地 区 的 农 业 对 于 气 候 变 化 很 敏 感, 很 脆 弱, 例 如, 在 中 国 北 方, 农 业 活 动 对 旱 灾 的 影 响 很 敏 感 ; 而 在 中 国 南 方, 又 对 洪 灾 很 敏 感 很 多 报 告 都 表 明, 接 下 来 的 几 年 中, 气 候 变 化 将 对 农 业 生 产 造 成 严 重 的 影 响 政 府 非 常 关 注 气 候 毫 无 规 律 的 变 化, 同 时 也 很 关 注 气 候 变 化 对 水 利 部 门 和 农 业 部 门 的 影 响 3.0 中 国 的 灾 害 管 理 4 资 料 来 源 : 我 国 水 利 和 农 业 部 门 面 对 气 候 变 化 的 脆 弱 性 和 适 应 性 以 及 遭 受 的 影 响 5 http://www.stats.gov.cn/english/newsandcomingevents/t20070301_402388091.htm 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 7

自 从 自 然 灾 害 管 理 建 立 以 来, 中 国 对 此 付 出 了 特 别 多 的 心 血 和 关 注, 并 且 在 过 去 的 几 十 年 中 已 经 取 得 了 显 著 的 成 绩 中 国 已 经 在 很 大 的 范 围 内 完 成 了 有 关 水 资 源 管 理 和 保 护 的 工 作, 例 如 那 些 沿 河 地 区 和 干 旱 地 区, 在 这 些 地 区, 洪 灾 和 旱 灾 都 严 重 威 胁 着 数 以 百 万 计 的 人 们 的 生 活, 与 此 同 时, 中 国 还 完 成 了 很 多 跟 地 质 灾 害 和 虫 灾 相 关 的 工 作 中 国 政 府 意 识 到 有 效 的 提 高 自 然 灾 害 的 预 警 能 力 非 常 必 要, 所 以 政 府 投 资 几 百 万 美 元 来 提 高 灾 害 的 监 测 和 早 期 预 警 能 力, 例 如 水 文 气 象 灾 害 地 质 灾 害 以 及 虫 灾 等 3.1 制 度 体 系 1989 年, 在 国 际 十 年 减 灾 活 动 期 间, 我 国 建 立 了 国 家 国 际 十 年 减 灾 委 员 会,2000 年, 该 委 员 会 更 名 为 国 家 国 际 减 灾 委 员 会 2005 年 1 月, 委 员 会 再 次 更 名, 变 为 国 家 减 灾 委 员 会, 由 国 务 院 副 总 理 领 导, 民 政 部 部 长 担 当 秘 书 国 家 减 灾 委 员 会 由 30 个 政 府 部 门 组 成, 包 括 相 关 的 军 事 机 构 和 社 会 团 体 国 家 减 灾 委 员 会 是 国 务 院 下 面 负 责 协 调 的 机 构, 负 责 研 究 和 阐 明 各 项 减 灾 原 则 政 策 和 计 划, 为 各 地 政 府 的 减 灾 提 供 指 导, 也 负 责 协 调 主 要 的 减 灾 活 动, 促 进 国 际 交 流 与 合 作 国 家 减 灾 中 心 建 立 于 2002 年, 主 要 是 负 责 向 国 家 减 灾 委 员 会 发 布 灾 害 信 息 和 提 供 技 术 支 持 在 我 国 的 31 个 省 份 ( 包 括 四 个 直 辖 市 ) 中, 有 15 个 已 经 建 立 了 省 级 减 灾 委 员 会, 来 应 对 自 然 灾 害 并 减 少 其 危 害 国 家 层 面 省 级 层 面 和 县 级 层 面 都 建 立 了 洪 灾 控 制 指 挥 中 心 和 减 少 旱 灾 指 挥 中 心, 用 以 协 调 并 执 行 与 洪 灾 和 旱 灾 有 关 的 工 作, 但 是 乡 镇 层 面 和 村 级 层 面 就 没 有 与 洪 灾 和 旱 灾 相 关 的 制 度 机 制 目 前, 救 灾 物 资 发 放 和 支 持 主 要 是 民 政 部 的 职 责, 其 他 相 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 8

关 部 门 和 机 构 经 过 民 政 部 协 调 也 负 有 一 定 责 任 此 外, 目 前, 在 中 国 尚 不 能 达 到 各 个 层 面 都 有 综 合 的 灾 害 管 理 机 制 值 得 强 调 的 是,2003 年 非 典 之 后, 在 2006 年, 国 家 省 级 和 县 级 基 本 都 建 立 了 突 发 事 件 应 对 办 公 室, 用 以 协 调 解 决 突 发 事 件 的 回 应 并 执 行 突 发 事 件 应 对 活 动, 这 其 中 也 包 括 自 然 灾 害 3.2 法 律 体 系 和 框 架 由 于 自 然 灾 害 发 生 频 率 和 强 度 都 越 来 越 高, 对 经 济 发 展 带 来 的 损 失 越 来 越 大, 所 以 迫 切 需 要 为 灾 害 管 理 制 定 相 应 的 法 律 体 系 和 框 架, 意 识 到 上 述 情 况 之 后, 我 国 政 府 针 对 各 部 门 颁 布 了 一 系 列 关 于 自 然 灾 害 管 理 的 法 律 法 规 政 府 工 作 报 告 表 明, 共 颁 布 了 30 多 部 法 律 法 规, 主 要 法 律 包 括 : 中 华 人 民 共 和 国 水 土 保 护 法 ; 中 华 人 民 共 和 国 洪 灾 控 制 法 ; 水 利 产 业 政 策 ; 中 华 人 民 共 和 国 防 震 减 灾 法 ; 中 华 人 民 共 和 国 气 象 服 务 法 ; 中 华 人 民 共 和 国 突 发 事 件 应 对 法 规 ; 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 法 ; 中 华 人 民 共 和 国 建 筑 法 ; 森 林 病 虫 害 预 防 规 定 ; 中 华 人 民 共 和 国 火 灾 预 防 法 规 ; 中 华 人 民 共 和 国 红 十 字 协 会 法 规, 等 等 中 国 颁 布 的 第 一 部 国 家 减 灾 计 划 (1998 年 至 2010 年 ) 深 刻 地 强 调 了 减 灾 工 作 的 重 要 性 该 计 划 确 定 了 减 灾 工 作 的 指 导 原 则 和 行 动, 同 时 也 特 别 指 出 农 村 地 区 的 农 业 部 门 的 重 要 性 以 及 它 们 制 定 结 构 性 和 非 结 构 性 措 施 的 重 要 性 在 2005 年 9 月 举 行 的 亚 洲 减 灾 会 议 中, 国 家 减 灾 行 动 计 划 被 公 之 于 众 国 家 减 灾 委 员 会 及 民 政 部 联 合 制 定 了 突 发 事 件 回 应 系 统 的 文 件, 根 据 这 些 文 件, 我 们 了 解 到, 根 据 突 发 事 件 的 特 征, 其 回 应 分 为 四 个 阶 段 下 图 展 示 了 国 家 对 灾 害 干 预 的 机 制 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 9

( 资 料 来 源 : 中 国 灾 害 综 合 管 理 : 发 展 中 国 家 远 景 规 划, 经 济 合 作 与 发 展 组 织 ) 我 国 对 于 全 面 减 灾 的 第 十 一 个 五 年 计 划 在 2007 年 8 月, 国 务 院 批 准 综 合 减 灾 计 划 进 入 第 十 一 个 五 年 计 划 阶 段 国 家 计 划 设 定 的 目 标 在 于 满 足 全 面 增 强 灾 害 管 理 能 力 建 设 的 需 要, 这 种 需 要 随 着 时 间 的 流 逝 越 发 明 显 国 家 计 划 大 致 列 举 了 在 执 行 国 家 减 灾 计 划 (1998-2010) 中 所 取 得 的 成 绩 和 获 得 的 进 步, 也 明 确 了 目 前 面 临 的 挑 战 同 时, 该 计 划 也 确 定 并 指 出 了 目 前 的 薄 弱 环 节, 例 如, 加 强 地 方 协 调 机 制 提 高 非 政 府 组 织 和 公 民 社 会 在 减 灾 过 程 中 的 积 极 性 法 律 和 政 策 机 制 的 不 健 全 灾 害 监 测 系 统 信 息 获 得 和 评 估 针 对 自 然 灾 害 的 保 险 避 难 所 和 房 子 的 升 级 草 根 阶 层 的 突 发 事 件 应 对 计 划 以 及 准 备 工 作 各 地 的 灾 害 识 别 和 监 测 能 力 各 个 层 面 的 专 家 和 工 作 人 员 不 足 这 一 时 期 的 计 划 的 主 要 任 务 是 : 1. 对 自 然 灾 害 管 理 的 能 力 建 设, 降 低 脆 弱 性 以 及 提 供 相 关 信 息 ; 2. 增 强 自 然 灾 害 监 测 能 力 以 及 早 期 预 警 能 力 ; 3. 全 面 增 强 防 御 和 抵 抗 自 然 灾 害 的 能 力 ; 4. 增 强 国 家 应 对 自 然 灾 害 的 能 力 和 减 灾 的 能 力 ; 5. 全 面 加 强 应 对 灾 难 性 灾 害 的 能 力 ; 6. 增 强 城 市 社 区 和 农 村 社 区 的 减 灾 能 力 ; 7. 对 减 灾 的 技 术 支 持 能 力 建 设 ; 8. 对 大 众 宣 传 和 教 育, 促 使 他 们 具 备 科 学 的 减 灾 知 识 第 一 个 全 国 性 的 计 划 将 目 标 集 中 于 大 范 围 的 结 构 性 工 作 以 及 与 早 期 预 警 和 监 测 相 关 的 技 术 方 面, 而 目 前 的 计 划 更 加 认 识 到 增 强 社 区 层 面 的 能 力 的 重 要 性, 并 且 已 经 大 致 列 出 了 一 些 计 划 对 以 社 区 为 基 础 的 灾 害 管 理 进 行 试 点 研 究 后 来, 政 府 又 于 2007 年 8 月 通 过 了 国 家 应 对 突 发 事 件 法 规, 主 要 目 的 是 提 高 国 家 应 对 突 发 事 件 的 能 力, 包 括 自 然 灾 害 工 业 灾 害 健 康 以 及 公 共 安 全 危 害 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 10

6 3.3 关 于 农 业 和 相 关 灾 害 的 政 策 农 业 被 政 府 看 作 国 家 经 济 的 基 础 和 国 家 经 济 发 展 的 头 等 大 事 近 几 年 政 府 公 布 了 一 系 列 政 策, 执 行 了 一 些 计 划, 用 以 提 高 粮 食 产 量 和 确 保 粮 食 安 全 自 从 1978 年 实 行 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 以 来, 在 粮 食 的 产 量 和 农 民 收 入 水 平 方 面 都 有 了 明 显 的 提 高 一 个 原 因 是, 在 改 革 之 前, 农 业 计 划 和 农 产 品 是 由 政 府 控 制 的, 而 实 行 农 业 改 革 之 后, 提 高 产 量 和 降 低 成 本 开 始 引 起 农 民 们 的 关 注 此 后 政 府 取 消 了 国 家 统 一 的 农 产 品 购 买 价 格,1998 年 对 土 地 管 理 法 进 行 了 修 订 1997 年 之 前 的 农 业 政 策 主 要 是 提 高 农 产 品 尤 其 是 粮 食 的 产 量,1998 年 之 后 则 转 向 帮 助 农 民 提 高 收 入 水 平 1998 年 中 国 共 产 党 中 央 委 员 会 关 于 农 业 和 农 村 工 作 决 议 的 通 过, 意 味 着 政 策 的 基 本 原 则 转 向 优 先 提 高 农 民 收 入 由 于 农 业 土 地 有 限, 保 护 耕 地 成 为 政 府 的 焦 点 几 年 来 政 府 颁 布 和 执 行 了 一 些 法 律 和 规 章, 例 如 农 业 法 土 地 管 理 法 水 土 保 持 法, 但 是 同 时 由 于 工 业 发 展 和 城 市 扩 张, 对 土 地 的 需 要 增 加, 已 经 成 为 政 府 面 临 的 重 大 挑 战 近 几 年 政 府 确 定 了 更 多 的 政 策 来 确 保 农 业 环 境 方 面 的 问 题 中 国 共 产 党 中 央 委 员 会 的 1 号 文 件 指 出 了 2004 和 2005 年 农 业 和 农 村 区 域 方 面 的 问 题, 为 健 全 农 业 基 础 设 施 和 更 好 地 防 备 农 业 灾 害 提 供 了 政 策 上 的 保 证 近 几 年 政 府 一 直 致 力 于 促 进 农 业 稳 定 发 展 推 动 农 民 收 入 持 续 增 长 7 根 据 经 济 合 作 与 发 展 组 织 的 报 告,2006 年, 中 国 总 的 保 险 金 额 大 约 是 5641.4 亿 元, 比 2005 年 增 长 了 14.4%, 其 中 财 产 保 险 1509.4 亿 元 人 寿 保 险 3592.6 亿 元 健 康 保 险 539.4 亿 元, 目 前 中 国 保 险 业 的 渗 透 率 是 2.8%, 考 虑 到 人 口 和 资 产 评 估, 中 国 的 保 险 业 与 世 界 其 它 经 济 发 达 国 家 还 有 很 大 差 距 报 告 还 指 出, 自 然 灾 害 的 保 险 仍 在 初 级 阶 段, 而 农 业 保 险 还 没 有 发 展 起 来 目 前 一 些 省 份 正 在 试 行 农 业 自 然 灾 害 保 险, 但 是 效 果 不 明 显 3.4 与 农 业 和 灾 害 相 关 的 计 划 执 行 情 况 如 前 面 所 述, 由 于 中 国 农 业 的 重 要 性, 在 过 去 几 年 政 府 已 经 采 取 了 一 些 包 括 结 构 和 反 结 构 性 措 施 的 计 划 以 下 的 章 节 选 取 这 些 计 划 的 一 部 分 加 以 阐 述 结 构 性 措 施 : 近 年 来 政 府 投 资 了 数 十 亿 用 于 与 洪 灾 控 制 转 移 和 保 护 相 关 的 计 划 根 据 报 告,1998 年 到 2004 年 的 六 年 间, 在 保 护 水 资 源 工 作 的 重 要 设 施 方 面 政 府 共 投 资 了 1786 亿 元 的 资 金, 是 1949 年 到 1997 年 的 2.36 倍 报 告 还 指 出, 这 些 资 金 主 要 用 于 加 强 大 江 大 河 及 水 库 的 的 堤 防 除 了 洪 灾 控 制 和 保 护 工 作, 政 府 还 致 力 于 与 缓 解 干 旱 相 关 的 水 源 保 护 工 作 非 结 构 性 措 施 : 为 了 弥 补 结 构 性 措 施 的 不 足, 政 府 也 注 重 促 进 法 律 的 完 善, 制 定 可 能 发 生 的 灾 害 的 应 对 计 划, 比 较 显 著 的 工 作 也 包 括 促 进 早 期 预 警 系 统 的 完 善, 即 通 过 增 加 监 测 站 的 数 量 和 气 象 卫 6 资 料 来 源 : 未 出 版 的 报 告 : 中 国 农 业 自 然 灾 害 报 告 中 国 减 灾 中 心 联 合 国 粮 农 组 织 亚 洲 灾 害 准 备 中 心,2006 年 4 月 7 中 国 灾 害 综 合 管 理 : 第 三 次 会 议 : 金 融 管 理 : 保 险 行 业 的 角 色, 金 融 市 场, 政 府 ;B 部 分 : 发 展 中 国 家 远 景 目 标, 经 济 合 作 与 发 展 组 织,2007 年 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 11

星 的 数 量 来 实 现 另 外, 一 些 大 学 和 技 术 机 构 也 启 动 相 关 的 科 学 研 究 计 划 下 面 列 举 了 几 个 此 类 计 划, 都 是 与 农 业 部 门 非 常 相 关 的, 并 且, 还 有 很 多 其 他 的 计 划 在 更 多 的 地 区 被 付 诸 实 施 1.2002 年, 农 业 和 林 业 方 面 关 于 外 来 有 害 入 侵 种 族 的 基 础 研 究 ; 2.2006 年, 关 于 转 移 农 业 的 自 然 风 险 以 及 与 灾 害 有 关 的 补 偿 机 制 研 究 ; 3.2006 年, 中 国 农 业 干 旱 机 制 以 及 监 测 路 径 研 究 政 府 也 为 农 业 部 门 设 置 了 专 门 的 减 灾 基 金, 用 于 帮 扶 受 自 然 灾 害 影 响 的 农 民 2004 年, 这 笔 资 金 是 1 亿 元,2005 年, 资 金 加 倍 根 据 报 告, 上 述 资 金 主 要 被 农 民 用 于 购 买 种 子 化 肥 和 燃 料 另 外, 专 项 减 灾 基 金 也 用 于 预 防 和 处 理 主 要 的 作 物 灾 害 和 虫 灾 3.5 结 论 在 过 去 的 几 十 年 中, 尽 管 灾 害 的 发 生 频 率 和 剧 烈 程 度 以 及 带 来 的 损 失 都 有 所 增 加, 政 府 在 有 效 管 理 灾 害 方 面 还 是 做 出 了 很 多 巨 大 举 措, 进 行 了 很 多 干 预 措 施 目 前 大 部 分 的 注 意 力 都 被 放 在 了 缓 解 洪 灾 和 旱 灾 的 措 施 改 善 早 期 预 警 系 统 法 律 框 架 制 定 促 进 和 加 强 突 发 事 件 应 对 能 力 和 减 灾 能 力 方 面, 但 是 很 少 把 注 意 力 放 在 灾 害 管 理 方 面, 例 如, 加 强 当 地 机 构 的 能 力 建 设, 尤 其 是 社 区 层 面, 通 过 天 气 预 报 信 息 加 强 农 业 灾 害 管 理, 促 进 农 业 保 险 业 务 发 展, 建 立 风 险 共 担 机 制, 提 供 灾 后 恢 复 支 持 还 要 指 出 的 是, 目 前 各 个 层 面 的 突 发 灾 害 应 对 计 划 都 主 要 是 把 重 点 放 在 紧 急 灾 害 的 应 对 方 面, 目 前 还 需 要 完 善 的 工 作 是, 制 定 一 个 计 划, 使 之 能 够 覆 盖 灾 害 的 各 个 阶 段, 尤 其 是 灾 害 早 期, 还 需 要 综 合 各 种 灾 害 所 带 来 的 威 胁 2007 年 8 月 颁 布 的 第 十 一 个 五 年 计 划 是 一 个 很 重 要 的 举 措, 它 指 出 了 前 期 措 施 的 巨 大 差 距, 并 强 调 了 对 于 前 期 准 备 的 需 求 4.0 巨 野 县 以 及 试 点 村 的 灾 害 管 理 评 估 4.1 巨 野 县 的 概 况 巨 野 县 位 于 菏 泽 市, 菏 泽 市 位 于 山 东 省 西 南 方, 是 黄 河 下 游 和 淮 河 上 游 的 交 汇 处 巨 野 县 占 地 面 积 1308 平 方 千 米, 共 有 16 个 乡 镇, 包 括 866 个 行 政 村, 截 至 2006 年, 共 有 人 口 93 万 该 地 区 地 势 比 较 平 稳, 稍 微 向 东 倾 斜 整 个 县 被 河 流 自 然 排 水 设 施 和 人 工 灌 溉 渠 分 为 十 字 形 排 水 和 灌 溉 系 统 是 该 地 区 农 业 的 顶 梁 柱 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 12

( 巨 野 县 麒 麟 镇 以 及 三 个 试 点 村 的 位 置 图 ) 4.2 气 候 和 降 雨 量 该 地 区 的 气 候 特 征 是 夏 天 6 月 到 8 月 降 雨 很 多, 冬 天 很 干 旱 全 年 平 均 气 温 在 11 到 14 摄 氏 度, 全 年 降 雨 量 在 500 毫 米 至 1000 毫 米 之 间 下 图 显 示 了 该 地 区 1990 年 1993 年 1995 年 1998 年 2000 年 2003 年 和 2005 年 的 年 降 雨 量 以 及 七 月 和 八 月 相 应 的 月 降 雨 量 ( 资 料 来 源 : 中 国 农 业 大 学 国 际 农 业 综 合 发 展 中 心 报 告 ) 可 以 看 出, 在 上 述 时 期, 年 降 雨 量 时 多 时 少, 并 不 均 衡, 并 且 七 八 月 份 的 降 雨 量 也 有 明 显 变 化 还 有,2000 年 年 降 雨 量 明 显 低 于 其 他 年 份, 七 八 月 降 雨 量 也 是 如 此 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 13

4.3 自 然 灾 害 巨 野 县 既 有 气 象 灾 害, 例 如 洪 灾 旱 灾 高 温 风 灾, 又 有 地 质 灾 害, 例 如 地 震 过 去, 整 个 地 区 更 多 的 是 旱 灾, 但 是 近 几 十 年 来, 主 要 灾 害 为 洪 灾, 这 也 被 认 为 是 该 地 区 目 前 的 主 要 灾 害 类 型 虽 然 全 县 有 多 种 自 然 灾 害, 但 是 有 关 部 门 却 只 有 有 限 的 记 录, 与 当 地 人 访 谈 中 我 们 获 得 了 一 些 信 息, 在 1957 年 1964 年 1967 年 1993 年 和 2007 年, 有 非 常 严 重 的 洪 灾, 五 十 年 代 后 期 和 七 十 年 代 早 期 有 严 重 旱 灾 由 于 时 间 有 限, 报 告 不 打 算 列 举 过 去 的 灾 害 情 况 以 及 灾 害 地 影 响, 但 是 下 文 中 试 图 根 据 从 资 料 中 和 访 谈 中 获 得 信 息 来 分 析 该 县 的 灾 害 情 况 洪 灾 在 过 去 几 十 年 中, 每 到 七 八 月 份, 全 县 就 会 遭 受 大 范 围 的 洪 灾 集 中 强 降 雨 的 这 段 时 间 也 恰 好 是 作 物 生 长 阶 段 ( 棉 花 和 玉 米 的 生 长 初 期 ), 这 样 会 对 作 物 的 直 立 带 来 非 常 严 重 的 后 果 总 的 来 说, 该 地 区 的 洪 灾 原 因 非 常 复 杂 根 据 我 们 初 步 了 解, 无 论 有 没 有 洪 灾 风 险 评 估, 该 地 区 的 洪 灾 都 呈 现 增 长 趋 势 1. 根 据 1990 年 到 2005 年 的 降 雨 量 记 录, 全 面 降 雨 量 平 均 600 到 1100 毫 米, 其 中 七 八 月 份 的 降 雨 量 就 占 据 了 225 到 550 毫 米, 这 几 乎 为 全 年 降 雨 量 的 一 半 由 于 该 地 区 比 周 围 地 区 地 势 低 下, 所 以 周 边 县 的 降 雨 都 会 流 下 来, 积 存 于 该 地 区 2. 雨 水 的 积 留 以 及 洪 水 也 可 能 因 为 排 水 系 统 不 健 全 水 土 保 持 系 统 不 完 善 以 及 灌 溉 渠 道 没 有 修 缮, 这 些 都 导 致 了 低 洼 地 区 尤 其 是 农 田 被 洪 水 危 害 的 几 率 增 大 目 前 的 基 础 设 施 是 十 年 前 修 缮 的, 现 在 已 经 不 起 什 么 作 用 了 此 外, 过 去 几 十 年 的 防 洪 工 作 都 注 重 加 强 河 堤 稳 固 以 及 主 要 运 河 的 疏 通, 但 是 很 少 在 地 方 层 面 的 二 级 或 三 级 系 统 下 功 夫 3. 目 前 应 对 防 洪 的 主 要 措 施 是 改 变 该 地 区 土 地 利 用 模 式 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 14

旱 灾 历 史 上, 该 县 和 河 流 所 经 平 原 地 区 在 中 国 东 部 属 于 周 期 性 干 旱 地 带 根 据 我 们 与 村 干 部 的 访 谈, 我 们 了 解 到, 整 个 地 区 在 1955 年 遭 受 了 非 常 严 重 的 旱 灾, 又 于 1987 年 1988 年 和 1989 年 连 续 遭 受 旱 灾 但 是 近 年 来, 旱 灾 很 少 发 生, 然 而, 即 便 如 此, 当 降 雨 量 低 于 平 均 水 平 河 里 水 位 和 灌 溉 渠 水 量 不 足 的 时 候, 旱 灾 仍 然 是 该 地 区 的 重 要 问 题 风 灾 近 年 来, 该 县 七 八 月 份 遭 受 风 灾 的 地 区 范 围 大 致 占 一 半 2007 年, 该 地 区 遭 受 非 常 强 的 风 灾, 六 西 村 有 10 幢 房 子 被 破 坏, 还 有 大 棚 和 白 杨 树 也 遭 到 了 破 坏 地 震 根 据 下 面 的 山 东 省 地 震 灾 害 地 图 ( 由 中 国 地 震 局 提 供 ), 我 们 可 以 看 出, 巨 野 县 位 于 震 区 根 据 一 些 报 告 和 与 村 中 年 长 者 的 访 谈 信 息, 我 们 了 解 到, 该 村 曾 于 1937 年 1964 年 1970 年 分 别 遭 受 了 地 震, 其 中,1937 年 是 毁 灭 性 的 一 次 根 据 地 震 烈 度 图, 巨 野 县 的 地 震 强 度 为 八 到 九 级 还 需 要 指 出 的 是, 该 县 的 大 部 分 建 筑 物 都 没 有 石 头 材 质 的, 这 也 使 得 它 们 面 对 中 等 强 度 的 地 震 脆 弱 性 极 高 ( 资 料 来 源 : 中 国 自 然 灾 害 体 系 图 集, 北 京 师 范 大 学,2003 年 ) 4.4 现 有 的 灾 害 管 理 安 排 县 级 层 面 : 县 级 减 灾 指 导 委 员 会 该 委 员 会 是 一 个 协 调 机 构, 主 要 负 责 与 洪 灾 和 旱 灾 相 关 的 灾 害 管 理 工 作 委 员 会 包 括 28 个 部 门, 这 些 部 门 由 县 水 利 局 总 体 协 调 领 导, 水 利 局 也 是 抗 洪 抗 旱 工 作 的 领 导 机 构 副 县 长 是 委 员 会 的 领 导 者 下 面 的 图 显 示 了 县 级 减 灾 指 导 委 员 会 的 成 员 关 系 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 15

( 县 级 减 灾 指 导 委 员 会 的 制 度 安 排 ) 8 表 : 县 级 层 面 灾 害 管 理 包 含 的 机 构 图 阶 段 灾 前 灾 害 期 间 灾 后 受 灾 灾 害 评 防 灾 缓 备 早 期 预 撤 营 减 需 求 评 重 复 部 门 / 机 构 估 灾 灾 警 离 救 灾 估 建 原 军 队 x x x 警 察 x x 农 业 局 x x x x 财 政 局 x x x 备 注 8 仍 然 需 要 进 一 步 核 实 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 16

气 象 局 x X* * 有 限 水 利 局 x x x x 建 设 局 x x 发 改 委 x x x 经 贸 局 x 民 政 局 x x x 国 土 资 源 部 门 x * x * 山 体 滑 坡 早 期 预 警 交 通 部 门 x x x x 林 业 部 门 x* x x x * 碳 排 放 安 全 管 理 部 门 x x * 交 通 事 故 公 共 卫 生 部 门 X * x x x * 宣 传 公 共 卫 生 知 识 教 育 部 门 x x x * 目 标 是 学 校 公 路 部 门 x x 广 播 电 视 部 门 X * X * 提 高 人 们 意 识 上 面 的 表 格 显 示 出 了 委 员 会 所 包 含 的 县 级 机 构 和 部 门 以 及 它 们 在 应 对 灾 害 的 过 程 中 所 负 责 任 目 前, 很 少 有 机 构 把 工 作 重 点 放 在 灾 前 准 备 上, 即 使 有, 也 很 有 限 下 表 显 示 了 县 级 减 灾 指 导 委 员 会 中 少 数 重 要 机 构 的 特 殊 角 色 和 职 能 机 构 灾 前 灾 害 过 程 中 灾 后 气 象 为 县 里 机 构 提 供 天 气 和 气 提 供 更 新 的 天 气 预 报 信 无 局 候 方 面 的 预 报, 对 可 能 发 生 息 的 灾 害 进 行 早 期 预 警 参 与 灾 害 和 需 求 评 估 水 利 为 其 他 机 构 提 供 洪 灾 和 旱 提 供 并 发 布 早 期 预 警 消 对 破 坏 的 基 局 灾 预 报 息, 随 时 提 供 更 新 关 于 础 设 施 进 行 为 预 防 洪 灾 制 定 计 划 洪 灾 和 旱 灾 的 消 息 重 建 执 行 洪 灾 预 防 行 动 在 洪 灾 和 旱 灾 发 生 时 协 调 各 部 门 机 构 制 定 洪 灾 应 对 方 案 参 与 灾 害 和 需 求 评 估 民 政 为 赈 灾 物 资 的 发 放 制 定 早 发 布 早 期 预 警 信 息 协 调 灾 后 重 局 期 方 案 协 调 撤 退 和 营 救 活 动 建 和 灾 后 恢 协 调 并 提 供 减 灾 援 助 复 工 作 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 17

协 调 灾 害 需 求 评 估 农 业 局 发 改 委 国 土 资 源 部 门 建 设 部 门 为 农 民 提 供 抗 虫 以 及 适 当 参 与 突 发 事 件 应 对 活 动 为 遭 受 灾 害 的 作 物 品 种 技 术 和 知 识 向 农 民 提 供 减 灾 援 助 的 农 民 减 免 负 责 为 减 少 农 业 灾 害 提 供 参 与 灾 害 需 求 评 估 税 赋 规 划 为 农 民 灾 后 储 备 肥 料 和 杀 虫 剂 恢 复 提 供 支 持 协 调 预 防 洪 灾 计 划 无 为 灾 后 重 建 和 恢 复 计 划 提 供 支 持 为 全 县 提 供 山 体 滑 坡 预 报 为 农 民 提 供 暂 时 的 避 难 无 所 监 测 和 检 验 防 洪 设 备 无 监 测 和 检 验 管 理 存 在 建 筑 项 目 的 场 所 防 洪 设 备 管 理 存 在 建 筑 项 目 的 场 所 县 里 有 灾 害 管 理 的 计 划, 这 个 计 划 是 应 对 洪 灾 和 旱 灾 的 基 本 准 备 计 划, 但 并 没 有 覆 盖 所 有 的 备 灾 和 减 灾 方 面 计 划 文 本 描 述 了 洪 灾 和 旱 灾 期 间 的 应 对 战 略, 各 部 门 在 应 对 灾 害 和 减 灾 方 面 的 职 能 但 是 目 前 的 计 划 没 有 详 细 列 举 在 突 发 事 件 的 应 对 中 各 不 同 部 门 如 何 协 调 县 级 应 对 计 划 明 确 了 各 乡 镇 在 三 条 主 要 河 流 的 任 何 一 条 发 生 洪 灾 的 时 候 的 角 色 计 划 共 分 两 个 环 节 :1) 河 里 的 水 位 是 38 米 时 ;2) 河 里 水 位 达 到 极 限 39.73 米 引 发 洪 灾 的 标 准 即 为 38 米, 当 水 位 超 过 38 米 时, 乡 镇 就 必 须 调 动 一 切 资 源, 采 取 一 定 的 措 施 来 保 护 河 堤 基 于 我 们 的 访 问 和 资 料 查 阅, 我 们 了 解 到, 目 前 灾 害 管 理 的 制 度 安 排 只 是 针 对 于 洪 灾 和 旱 灾, 并 且 水 利 局 必 须 依 靠 县 级 领 导, 他 们 在 灾 害 事 件 中 有 任 何 需 求 都 要 上 报 到 总 办 公 室 我 们 与 官 员 访 谈 和 讨 论 得 知, 目 前 的 体 系 中, 协 调 方 面 的 缺 口 还 是 很 大 的, 并 且 需 要 更 好 的 多 部 门 合 作 机 制, 这 种 合 作 既 包 括 横 向 的, 也 包 括 纵 向 的, 这 种 机 制 在 目 前 的 县 级 减 灾 中 非 常 缺 乏 此 外, 对 于 灾 害 管 理 框 架 的 理 解 和 掌 握 也 非 常 缺 乏, 所 以 在 工 作 中 需 要 县 领 导 来 协 调 和 动 员 各 项 工 作 的 开 展 虽 然 红 十 字 协 会 也 是 县 级 机 构, 但 是 它 不 是 县 级 减 灾 指 导 委 员 会 的 部 门, 并 且 在 目 前 的 与 灾 害 有 关 的 健 康 问 题 方 面 它 发 挥 的 作 用 极 小 在 紧 急 事 件 中, 各 个 机 构 需 要 从 县 财 政 部 门 以 及 更 高 级 别 的 机 构 获 得 额 外 的 基 金, 作 为 应 灾 和 减 灾 资 金, 并 且 目 前 没 有 专 门 的 预 算 或 者 基 金 供 应 来 负 担 灾 前 的 准 备 活 动 除 了 灾 害 应 对, 委 员 会 还 有 一 个 职 责 就 是 支 持 减 灾 和 灾 后 恢 复 工 作, 但 这 也 只 是 限 制 在 主 要 的 灾 害 类 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 18

型, 如 果 是 重 复 发 生 的 小 范 围 的 局 部 的 灾 害, 委 员 会 也 不 会 做 出 太 多 工 作 在 我 们 讨 论 期 间, 县 里 的 官 员 告 诉 我 们, 各 个 部 门 也 应 该 负 责 宣 传 活 动, 例 如 增 强 人 们 的 防 灾 意 识 方 面, 但 是 目 前 还 没 有 非 常 规 范 的 执 行 镇 级 层 面 目 前, 在 县 级 以 下, 还 不 存 在 对 灾 害 管 理 的 机 构 安 排 下 图 显 示 的 是 镇 级 层 面 上 基 本 的 组 织 安 排 和 职 责 书 记 镇 长 副 书 记 主 管 副 镇 长 主 管 副 镇 长 主 管 副 镇 长 经 济 和 管 理 农 业 农 业 技 术 畜 牧 土 地 资 源 管 理 民 政 事 务 计 划 生 育 国 税 地 税 司 法 公 安 教 育 卫 生 图 : 镇 政 府 组 织 结 构 图 目 前, 主 管 经 济 农 业 农 业 技 术 水 利 畜 牧 土 地 资 源 民 政 事 务 的 副 镇 长, 除 了 这 些 日 常 的 工 作 外, 还 得 在 工 作 人 员 有 限 的 情 况 下 负 责 灾 害 管 理 相 关 的 工 作 当 前 镇 里 有 专 门 负 责 水 位 监 测 的 工 作 人 员, 负 责 向 水 利 局 通 报 主 要 水 利 点 的 情 况 与 县 政 府 一 样, 镇 政 府 根 据 县 政 府 有 关 部 门 的 指 示, 在 应 对 突 发 事 务 方 面 投 入 更 多 的 注 意 力 虽 然 县 级 层 面 计 划 中, 对 涝 灾 过 程 中 财 政 支 持 的 责 任 和 涝 灾 转 移 工 作 作 了 详 细 安 排, 但 是, 没 有 处 理 紧 急 事 件 的 计 划 和 管 理 机 制 由 于 工 作 人 员 限 制, 主 管 的 副 镇 长 需 要 负 责 67 个 行 政 村 的 紧 急 事 件 处 理 和 救 灾 物 质 的 发 放 工 作 目 前, 镇 政 府 在 应 对 突 发 事 件 的 过 程 中, 如 何 协 调 县 级 和 村 级 的 需 求, 这 方 面 还 没 有 合 适 的 体 系 和 计 划 此 外, 镇 里 的 相 关 工 作 人 员 参 加 培 训 和 灾 害 管 理 的 机 会 非 常 有 限, 因 此, 有 必 要 加 强 镇 级 机 构 的 能 力 建 设, 弥 补 现 有 体 系 中 管 理 能 力 的 缺 失, 强 化 对 村 级 的 支 持 能 力 村 级 层 面 由 于 灾 害 管 理 中 自 上 而 下 的 制 度 安 排, 当 地 社 区 在 灾 害 管 理 过 程 中 所 起 的 作 用 非 常 有 限 目 前, 村 主 任 主 要 负 责 发 布 灾 害 的 早 期 预 警 信 息 将 村 民 疏 散 至 安 全 地 带 以 及 协 调 救 灾 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 19

物 质 的 发 放 在 紧 急 事 件 发 生 的 过 程 中, 村 委 会 和 村 领 导 将 为 村 主 任 的 工 作 提 供 支 持 虽 然, 当 前 社 区 存 在 一 些 社 区 组 织, 如 妇 女 协 会 农 民 协 会 和 青 年 团 体, 但 是 这 些 组 织 在 灾 害 管 理 过 程 中, 除 了 应 对 灾 害 外, 所 起 的 作 用 非 常 有 限 接 下 来 的 章 节 将 对 此 作 更 详 细 的 评 估 4.5 早 期 预 警 安 排 气 象 预 报 县 气 象 局 主 要 负 责 提 供 天 气 和 气 象 预 报 服 务 巨 野 县 拥 有 一 个 由 17 个 自 动 天 气 观 测 站 组 成 的 气 象 网 络, 其 中 16 个 位 于 镇 里,1 个 设 在 气 象 局 该 局 从 每 个 观 测 站 收 集 小 时 数 据, 然 后 将 数 据 传 输 到 省 气 象 局 目 前, 县 气 象 局 有 工 作 人 员 2007 年, 县 气 象 局 提 前 6 小 时 预 报 中 等 强 度 的 大 风, 并 将 预 警 信 息 报 告 给 县 领 导, 但 是 由 于 时 间 紧 急, 负 责 机 构 不 能 有 效 的 采 取 应 对 措 施, 在 这 次 灾 害 中, 超 过 10 间 民 房 大 棚 以 及 100 亩 以 上 的 白 杨 树 受 到 损 害 10 名, 镇 级 层 面 有 气 象 工 作 人 员 16 名 根 据 省 级 和 市 级 气 象 局 提 供 的 预 测 信 息 以 及 结 合 县 气 象 局 各 个 观 测 站 的 数 据, 县 气 象 局 提 供 以 下 气 象 预 测 服 务 : 短 期 :1-2 天 ; 中 期 :3-10 天 ; 长 期 :10 天 -3 个 月 ( 季 度 性 ) 国 家 省 市 级 的 预 测 信 息 短 期 :1-2 天 社 区 县 气 象 局 中 期 :3-10 天 县 有 关 部 门 县 18 个 观 测 站 的 数 据 长 期 :10 天 -3 个 月 县 领 导 阶 层 投 入 县 级 层 面 地 方 预 报 服 务 使 用 者 图 : 天 气 和 气 象 预 报 服 务 及 其 服 务 对 象 目 前,1-2 天 的 气 象 预 测 服 务 主 要 通 过 当 地 电 视 报 纸 移 动 电 话 和 短 信 路 边 的 电 子 显 示 器 向 公 众 发 布 而 3-10 天 的 中 长 期 预 测 信 息 主 要 提 供 给 县 有 关 部 门 ;10 天 -3 个 月 的 长 期 预 测 信 息 则 仅 仅 提 供 给 县 领 导 阶 层 此 外, 气 象 局 还 提 供 灾 害 性 气 象 事 件 的 信 息, 这 项 服 务 也 仅 仅 只 面 向 县 领 导 阶 层 当 前, 县 气 象 局 还 缺 乏 提 供 预 测 的 精 确 性 和 可 用 性 反 馈 的 机 制 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 20

涝 灾 和 旱 灾 预 测 县 水 利 局 主 要 负 责 涝 灾 和 旱 灾 的 预 测, 同 时 也 是 涝 灾 防 治 和 旱 灾 减 灾 委 员 会 的 指 挥 中 心 县 级 层 面 发 布 的 涝 灾 信 息 是 来 源 于 省 市 级, 根 据 电 脑 模 型 预 测 河 流 沿 岸 水 位 的 信 息, 气 象 局 收 到 的 当 地 的 天 气 参 数 来 自 于 县 气 象 观 测 站 的 数 据 和 县 气 象 局 的 预 测 信 息 每 年 5 月 份, 山 东 省 政 府 将 召 开 会 议 分 享 和 讨 论 6-9 月 份 的 涝 灾 走 势, 然 后 将 预 测 信 息 提 供 给 县 级 有 关 机 关 目 前, 这 种 季 节 性 的 预 测 信 息 只 局 限 于 提 供 给 县 级 有 关 部 门 目 前 没 有 正 规 的 预 测 信 息 流 通 渠 道, 县 减 灾 领 导 委 员 会 成 员 只 能 分 享 到 1-3 天 的 预 测 信 息, 然 后 通 过 镇 级 机 构 发 布 给 每 个 社 区 县 水 利 局 的 旱 灾 预 测 信 息, 主 要 由 市 水 利 局 根 据 国 家 和 省 级 水 利 部 门 的 预 测 提 供 旱 灾 预 测 包 括 季 节 性 气 候 预 测, 根 据 争 这 个 预 测 趋 势, 县 水 利 局 将 采 取 必 要 的 措 施 满 足 用 水 需 求 目 前, 县 水 利 局 收 到 的 预 测 信 息 只 和 涝 灾 和 旱 灾 管 理 委 员 会 分 享, 以 根 据 计 划 采 取 必 要 的 措 施 应 对 旱 灾 情 况 在 旱 灾 的 情 况 下, 社 区 人 员 对 县 的 整 体 情 况 一 无 所 知 在 与 县 水 利 局 工 作 人 员 座 谈 的 时 候, 收 到 了 来 自 市 水 利 局 关 于 旱 灾 情 况 的 传 真 信 息 传 真 信 息 包 括 12 月 -6 月 的 旱 灾 预 测, 预 测 显 示 这 一 阶 段 的 气 温 将 高 于 往 年, 而 降 雨 量 相 比 同 期 要 小, 因 此 很 可 能 发 生 旱 灾 进 一 步 建 议 县 有 关 机 构 竭 尽 全 力 做 好 储 水 工 作 针 对 此 事, 县 水 利 局 积 极 通 黄 委 会 协 商 向 本 县 供 应 水 资 源 我 们 注 意 到, 水 利 局 接 收 到 的 信 息 非 常 的 全 面 和 具 体, 但 是 这 些 信 息 只 在 委 员 会 成 员 内 部 分 享, 而 不 会 提 供 给 镇 级 和 村 级 相 关 人 员 总 之, 由 县 气 象 局 和 水 利 局 提 供 的 不 同 时 间 长 度 的 气 象 预 测 服 务, 能 够 应 对 气 象 灾 害, 但 是 它 仅 仅 局 限 于 紧 急 事 件 的 处 理 目 前, 在 风 险 管 理 中, 各 部 门 还 没 有 对 现 有 的 预 测 服 务 有 系 统 的 利 用 县 有 关 机 构 想 社 区 层 面 提 供 的 信 息 仅 仅 局 限 于 1-3 天 的 预 测, 社 区 人 员 还 没 这 种 意 识, 而 且 只 有 非 常 有 限 的 时 间 应 对 这 些 灾 害 5.0 试 点 概 况 麒 麟 镇 位 于 巨 野 县 东 北 部, 总 人 口 63,200 人, 总 面 积 220 平 方 公 里, 下 辖 67 个 行 政 村 在 联 合 国 粮 农 组 织 技 术 合 作 项 目 中, 试 点 村 由 项 目 工 作 小 组 在 麒 麟 镇 选 取 的 3 个 试 点 村 分 别 为 姚 桥 六 西 和 南 槽 村 下 表 是 试 点 村 的 统 计 概 况, 这 些 信 息 来 自 于 综 合 农 业 发 展 中 心 (CIAD)2007 年 9 月 份 的 基 线 调 查 和 培 训 需 求 评 估 报 告 表 5-1 试 点 村 的 概 况 概 况 姚 桥 六 西 南 槽 人 口 743 1483 946 户 数 210 330 270 可 耕 地 ( 亩 ) 1128 1500 1470 农 业 耕 地 700 500 270 白 杨 树 林 300 800 1400 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 21

其 他 128 200 - 外 出 务 工 人 员 303 600 300 其 他 收 入 途 径 大 棚 手 工 艺 品 外 出 打 工 子 女 汇 款 养 鱼 外 出 打 工 子 女 汇 款 养 殖 业 养 兔 鸟 外 出 打 工 子 女 汇 款 人 均 收 入 (2006) 2000 元 2500 元 2200 元 5.1 灾 害 情 况 下 表 显 示 的 是 3 个 试 点 村 的 灾 害 概 况 和 相 应 的 发 在 季 节,3 个 村 的 灾 害 情 况 基 本 类 似 尽 管 3 个 试 点 村 位 于 同 一 个 行 政 区 划 内, 但 是 由 于 各 个 村 的 地 形 条 件 二 和 生 计 模 式 的 差 异, 他 们 在 遭 受 灾 害 和 受 灾 害 影 响 的 程 度 上 有 显 著 的 差 异 在 1950-1970 之 间, 旱 灾 被 认 为 是 最 严 重 的 灾 害, 但 是 在 此 之 后, 村 民 认 为 涝 灾 是 每 年 影 响 他 们 生 计 的 主 要 灾 害 涝 灾 主 要 是 由 于 每 年 集 中 在 7 月 -8 月 的 强 降 雨, 而 当 地 的 地 形 特 征 缺 乏 对 排 水 设 施 的 维 护 更 加 剧 了 灾 害 的 程 度 由 于 它 的 地 形 特 征, 比 邻 的 其 他 村 的 降 雨 汇 集 并 长 期 淤 积 在 此 地, 危 害 到 棉 花 玉 米 的 生 产 根 据 地 形 图 显 示, 姚 桥 和 六 西 的 海 拔 为 38.5 米, 而 南 槽 为 38 米, 低 于 前 两 个 村 表 5-2 灾 害 季 节 历 灾 害 类 1 2 3 月 4 5 月 6 7 8 9 10 11 12 型 月 月 月 月 月 月 月 月 月 月 涝 灾 旱 灾 虫 灾 气 象 灾 害 冻 灾 热 冻 灾 震 灾 火 灾 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 22

根 据 六 溪 村 村 民 反 映,1957 年 发 生 了 自 他 们 出 生 以 来, 历 史 上 最 大 的 洪 灾, 洪 水 淹 过 房 子 的 窗 户, 而 且 继 续 向 淹 没 房 顶 的 趋 势 发 展,, 洪 水 在 20 天 后 才 退 去 在 洪 灾 期 间, 船 只 成 了 村 民 外 出 的 交 通 工 具 1964 年 发 生 了 另 以 起 洪 灾, 但 是 这 次 是 由 于 邻 村 修 建 了 拦 水 坝, 这 引 起 了 两 村 之 间 的 严 重 冲 突 村 民 还 反 应, 在 1960-1970 年 之 间, 这 两 个 村 之 间 每 年 都 会 发 生 冲 突 1971 年 新 修 的 排 水 渠 减 小 了 洪 灾 发 生 的 可 能 性 图 5-1 麒 麟 镇 地 图 和 排 水 系 统 图 示 上 图 显 示 出 麒 麟 镇 的 大 致 轮 廓, 灌 溉 和 排 水 系 统 我 们 注 意 到 主 要 和 次 要 的 排 水 渠 道 都 没 有 连 成 体 系, 排 水 设 施 还 不 完 善 ( 资 料 来 源 : 县 水 利 局 ) 自 20 世 纪 90 年 代 开 始, 涝 灾 开 始 逐 年 严 重, 这 些 村 庄 在 1993 年 1997 年 2003 年 和 2007 年 都 遭 受 了 严 重 的 涝 灾 旱 灾 曾 经 是 一 种 严 重 的 灾 害, 根 据 村 庄 大 事 记, 在 1995 年 发 生 了 严 重 的 旱 灾, 而 1987 1988 1989 年 和 2001 年 2002 年 都 连 续 发 生 了 旱 灾 尽 管 如 今 旱 灾 已 不 是 主 要 的 灾 害, 但 是 它 仍 然 影 响 小 麦 的 收 割 阶 段 和 棉 花 和 玉 米 的 播 种 阶 段, 这 种 情 况 在 用 水 短 缺 的 时 只 能 依 靠 地 下 水 南 槽 村 尤 为 明 显 在 近 几 年, 虫 灾 为 棉 花 的 生 产 和 白 杨 树 的 生 产 带 来 了 严 重 的 问 题 该 地 区 大 部 分 的 棉 花 在 9-10 月 间 都 受 到 棉 铃 虫 的 严 重 影 响 而 白 杨 树 则 在 幼 树 期 间 受 到 Mang Chun Xiang 的 危 害, 每 年 3-4 月 间,Mang Chun Xiang 吃 掉 白 杨 树 的 嫩 叶, 严 重 影 响 了 白 杨 树 的 生 长 虽 然 火 灾 在 试 点 村 不 是 主 要 的 灾 害, 但 有 些 接 受 访 谈 的 村 民 反 应, 由 棉 花 杆 垛 偶 然 引 发 的 火 灾 也 是 可 能 发 生 的, 当 这 些 棉 花 杆 堆 积 在 房 屋 外 面 的 时 候, 有 可 能 导 致 严 重 的 损 害 当 地 村, 镇 都 没 有 安 置 灭 火 器 5.2 生 计 和 经 济 活 动 试 点 村 的 农 户 大 部 分 都 以 务 农 为 主, 农 业 是 其 主 要 的 生 计 来 源 下 表 显 示 的 是 试 点 村 庄 主 要 的 作 物 种 类 和 播 种 面 积 在 1970-1980 年 之 间, 农 户 一 直 以 种 植 两 季 水 稻 为 主, 但 是 由 于 水 资 源 的 短 缺, 农 户 开 始 调 整 种 植 结 构, 以 小 麦 玉 米 和 大 都 为 主 由 于 周 期 性 发 生 的 自 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 23

然 灾 害, 如 洪 灾 周 期 性 干 旱 和 虫 灾, 作 物 的 产 量 非 常 低, 为 了 应 对 这 种 状 况, 农 户 不 得 不 依 靠 改 变 作 物 结 构, 以 减 小 经 济 损 失 2001 年, 县 政 府 官 员 通 过 镇 政 府 建 议 村 民 种 植 白 杨 树, 此 后, 白 杨 树 种 植 在 试 点 村 得 到 普 遍 推 广 调 查 发 现, 在 引 进 白 杨 树 之 后, 试 点 村 的 种 植 结 构 发 生 明 显 变 化, 白 杨 树 种 植 面 积 明 显 增 加, 其 中 姚 桥 最 低, 调 整 率 为 25%, 六 西 为 53%, 南 槽 达 到 80% 表 5-3 作 物 种 植 季 节 历 作 物 1 月 2 3 月 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 11 12 月 月 月 月 小 麦 棉 花 玉 米 水 稻 白 杨 树 表 5-4 秋 季 和 冬 季 作 物 种 植 面 积 ( 亩 ) 村 庄 姚 桥 六 西 南 曹 作 物 秋 季 冬 季 秋 季 冬 季 秋 季 冬 季 小 麦 - 700-500 270 棉 花 700-500 - 270 玉 米 - - - - - - 水 稻 - - - - - - 蔬 菜 128-200 - - - 杨 树 300 800 1200 总 计 1128 1500 1470 根 据 农 户 访 谈, 我 们 了 解 到 种 植 模 式 的 转 变 是 一 种 应 对 自 然 灾 害 的 策 略, 具 体 原 因 如 下 : 产 量 低 的 原 因 主 要 是 周 期 性 的 自 然 灾 害, 如 4-5 月 的 旱 灾 7-8 月 的 涝 灾, 虫 灾 等 ; 由 于 有 限 的 经 济 发 展 机 会 和 灾 害 导 致 的 经 济 损 失, 试 点 村 的 大 部 分 年 轻 人 都 到 相 邻 的 镇 里 和 市 里 打 工, 主 要 从 事 建 筑 业 养 鱼 服 装 和 餐 饮 服 务 工 作, 而 年 老 的 村 民 和 儿 童 则 留 在 家 里 由 于 大 部 分 的 作 物 种 植 需 要 大 量 的 劳 动 力, 而 年 轻 的 劳 动 力 都 外 出 务 工 了, 年 轻 人 只 有 在 种 植 和 收 获 的 季 节 回 来 从 事 农 业 生 产 劳 动 力 的 缺 乏 使 得 农 户 只 能 选 择 种 植 劳 动 力 投 入 需 求 小 的 白 杨 树, 而 且 白 杨 树 的 市 场 价 格 好 根 据 访 谈, 在 农 户 做 种 植 决 策 的 过 程 中, 县 农 业 局 很 少 提 供 支 持 和 服 务 过 去, 大 部 分 的 培 训 和 支 持 只 是 为 了 推 广 某 种 制 作 物 品 种 和 化 肥, 很 少 为 农 户 提 供 农 民 真 正 所 需 的 培 训 试 点 村 的 农 户 大 部 分 都 从 事 一 些 小 规 模 的 经 济 活 动, 如 养 兔 鸟, 手 工 艺 品 编 织 等, 姚 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 24

桥 的 一 些 农 户 还 发 展 了 大 棚 蔬 菜 2006 年, 姚 桥 的 人 年 均 纯 收 入 为 2000 元, 六 西 大 约 2500 元, 南 槽 220 元, 都 低 于 全 国 平 均 水 平 3587 元 此 外, 除 了 来 自 农 业 方 面 的 收 入 外, 村 民 还 有 一 部 分 收 入 来 自 外 出 务 工 的 子 女 的 汇 款 目 前, 每 个 村 都 成 立 农 民 协 会, 姚 桥 的 大 棚 蔬 菜 种 植 协 会 六 西 的 养 鱼 协 会 和 南 槽 的 养 殖 协 会 由 于 信 息 和 培 训 的 缺 乏, 这 些 协 会 还 没 有 起 到 有 效 连 接 市 场 满 足 会 员 需 求 促 进 农 产 品 销 售 的 作 用 ( 更 多 的 关 于 农 民 协 会 发 展 状 况 的 信 息 请 参 见 CIAD 的 基 线 评 估 报 告 ) 5.3 脆 弱 性 从 历 史 上 来 看, 由 于 面 对 自 然 灾 害 表 现 出 的 脆 弱 性, 当 地 社 区 农 户 的 生 计 长 期 受 到 周 期 性 的 自 然 灾 害 的 影 响 当 地 现 有 的 作 物 种 植 季 节 历 在 气 象 风 险 面 前 表 现 得 非 常 脆 弱, 农 业 局 也 没 有 通 过 应 用 气 象 预 测 信 息 很 好 的 为 农 民 提 供 服 务 另 外 我 们 还 得 知, 在 种 植 白 杨 树 之 后, 又 出 现 了 新 的 问 题, 如 虫 灾 和 飓 风 部 分 被 访 谈 的 农 户 还 反 映, 他 们 对 于 种 植 白 杨 树 不 再 感 兴 趣 除 了 生 计 方 面 的 脆 弱 性 外, 村 民 自 身 在 面 对 自 然 灾 害 的 时 候 同 样 表 现 出 很 强 的 脆 弱 性 由 于 大 部 分 年 轻 的 男 女 劳 动 力 都 到 邻 镇 和 市 里 务 工, 村 子 里 只 剩 下 妇 女 老 人 和 儿 童 在 村 民 小 组 讨 论 过 程 中, 有 村 民 提 到, 因 为 村 子 里 只 剩 下 年 老 的 虚 弱 的 村 民, 因 此 缺 少 有 才 能 的 年 轻 人, 当 紧 急 事 件 发 生 时, 他 们 没 有 能 力 应 对 由 于 周 期 性 的 自 然 灾 害 和 发 展 机 会 的 限 制, 在 村 庄 内 找 不 到 其 他 的 生 计 方 式, 外 出 的 劳 动 力 呈 现 上 升 的 趋 势 在 灾 害 发 生 时, 其 他 相 关 的 脆 弱 性 也 非 常 高, 如 地 震 发 生 时, 它 毫 无 预 兆, 留 在 村 里 的 老 人, 儿 童 在 任 何 灾 害 面 前 都 表 现 出 更 大 的 脆 弱 性 当 地 房 屋 的 地 基 都 是 石 头 构 成 的, 在 任 何 中 等 的 地 震 发 生 时 都 将 面 临 大 的 破 坏 此 外, 村 民 还 没 有 意 识 到 地 震 带 来 的 风 险, 地 震 的 预 警 水 平 也 非 常 的 低 5.4 排 水 系 统 巨 野 县 的 灌 溉 和 排 水 系 统 非 常 的 复 杂, 系 统 由 河 流, 一 级 二 级 三 级 渠 道 构 成, 排 水 系 统 纵 横 交 错, 遍 布 全 县 上 图 显 示 的 是 该 县 的 河 流 和 主 要 的 沟 渠 体 系 根 据 观 察 以 及 与 当 地 机 构 村 民 的 讨 论, 二 级 和 三 级 沟 渠 的 维 护 长 期 被 忽 视 另 外 还 得 知, 在 过 去, 村 民 还 参 与 沟 渠 的 疏 通 和 维 护 活 动, 但 是, 自 家 庭 联 产 承 包 后, 农 民 开 始 侵 占 沟 渠 用 地, 一 方 面 填 埋 沟 渠 以 增 加 耕 地 面 积, 另 一 方 面 可 以 使 得 耕 地 与 道 路 相 同, 但 是 这 严 重 阻 碍 了 水 路 另 外 一 个 原 因 在 于 部 分 排 水 渠 道 并 没 有 完 全 连 接 成 一 个 系 统 的 网 络, 在 多 余 季 节 雨 水 全 部 汇 集 于 低 洼 地 带 比 如 在 南 槽, 地 势 比 周 边 的 村 转 低 0.5 米, 境 内 排 水 渠 一 般 都 在 2-3 公 里 长, 各 个 渠 道 之 间 没 有 相 连 通, 因 此, 这 些 沟 渠 并 没 有 泄 洪 点 村 民 认 为, 在 开 凿 沟 渠 的 时 候, 如 果 将 其 与 河 道 相 连, 将 会 大 大 降 低 洪 灾 发 生 的 可 能 性 目 前, 县 水 利 局 只 有 非 常 有 限 的 经 费 用 于 维 修 主 要 沟 渠, 用 于 维 修 的 预 算 也 不 足 由 于 维 修 经 费 的 限 制, 二 级 和 三 级 渠 道 的 维 修 由 政 府 机 构 和 村 民 共 同 承 担, 大 部 分 的 渠 道 被 村 民 侵 占, 严 重 降 低 了 泄 洪 能 力 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 25

下 图 反 映 的 是 3 个 试 点 村 排 水 系 统 的 现 状 图 5-2 通 往 田 间 的 道 路 割 断 了 排 水 渠 图 5-3 排 水 沟 的 下 水 管 道 开 口 太 小 图 5-4 六 西 村 三 级 排 水 渠 现 状 图 5-5 堵 塞 严 重 的 排 水 渠 道 根 据 村 民 反 映, 尽 管 有 利 于 增 产, 但 是 由 于 经 济 条 件 差, 他 们 没 有 财 力 投 资 于 渠 道 的 清 理 活 动, 因 此 他 们 寄 希 望 于 县 和 镇 有 关 部 门 负 责 此 事 5.5 灾 害 管 理 上 述 部 分 主 要 包 括 灾 害 相 关 的 问 题, 接 下 来 的 部 分 将 试 图 对 当 地 社 区 在 灾 害 管 理 不 同 阶 段 面 临 的 现 状 机 会 和 限 制 进 行 分 析 早 期 预 警 目 前, 村 民 主 要 通 过 省 县 的 电 视 台 了 解 天 气 预 报 和 洪 灾 预 警 信 息, 以 及 村 主 任 通 过 广 播 发 布 的 来 自 镇 有 关 机 构 的 紧 急 通 知 根 据 村 民 反 映, 村 民 受 到 的 预 警 信 息 通 常 在 1-3 天 之 内 村 民 还 指 出, 天 气 预 报 信 息 不 是 太 准 确, 而 且 提 供 的 信 息 也 非 常 有 限, 村 民 不 能 完 全 理 解 这 些 信 息 传 达 的 意 思, 进 而 不 能 采 取 有 效 的 应 对 措 施 村 民 建 议, 如 果 预 测 的 时 间 延 长 到 3-5 天 甚 至 更 长, 村 主 任 就 能 够 动 员 村 民 疏 通 水 渠, 雨 水 就 能 够 顺 利 排 出, 而 且 村 和 镇 就 也 能 够 向 水 利 部 门 寻 求 支 持 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 26

然 而, 当 问 及 能 否 通 过 农 民 协 会 动 员 村 民, 承 担 排 水 渠 的 维 修 活 动 时, 有 村 民 代 表 回 应 说 : 他 们 需 要 当 地 机 构 的 支 持, 如 果 没 有 这 些 支 持, 在 洪 灾 季 节 到 来 之 前, 动 员 农 民 清 理 排 水 渠 的 工 作 将 非 常 困 难 目 前, 由 于 县 水 利 局 负 责 在 缺 水 季 节 从 河 里 抽 水, 以 满 足 农 民 用 水 需 求, 当 地 没 有 对 旱 灾 的 早 期 预 警, 村 民 也 缺 乏 这 方 面 的 意 识, 村 民 也 不 会 被 告 知 有 旱 灾 发 生 关 于 虫 灾, 当 地 村 民 主 要 通 过 省 县 电 视 台 南 曹 村 的 旱 灾 管 理 : 过 去, 由 于 周 期 性 的 旱 灾, 南 曹 的 村 民 采 取 集 体 行 动 开 始 打 井 ( 大 约 20 米 深 ), 每 口 井 的 覆 盖 面 积 在 10-15 亩 之 间 在 这 项 活 动 中, 打 井 的 经 费 由 能 享 受 井 水 灌 溉 的 农 户 分 担 尽 管 井 是 公 有 的, 由 于 管 理 和 协 调 公 有 抽 水 机 存 在 肯 难, 村 民 都 利 用 自 家 的 抽 水 机 引 水 和 当 地 有 关 机 构 了 解 可 能 发 生 的 蝗 灾 信 息 根 据 这 些 信 息, 村 民 可 以 预 先 在 作 物 田 配 撒 杀 虫 剂, 特 别 是 棉 花 地, 来 保 护 作 物 免 受 损 失, 但 是, 效 果 往 往 不 太 理 想 在 最 近 几 年, 白 杨 树 一 直 遭 受 蝗 虫 灾 害, 而 在 白 杨 树 上 配 撒 杀 虫 剂 又 非 常 困 难, 蝗 虫 只 吃 白 杨 树 高 出 的 叶 子, 所 以 他 们 只 能 当 蝗 虫 掉 在 地 上 的 时 候 将 其 灭 掉, 而 这 又 是 非 常 耗 费 劳 动 力 的 活 动 抗 灾 目 前, 抗 灾 是 县 和 镇 有 关 机 构 的 主 要 任 务, 而 最 为 急 需 的 当 地 组 织 的 参 与 确 非 常 的 有 限 在 洪 灾 期 间, 村 主 任 通 过 广 播 通 知 位 于 低 处 的 村 民, 并 在 村 委 会 成 员 的 帮 助 下, 将 其 转 移 到 安 全 地 带 当 地 社 区 的 组 织 如 妇 联 农 民 协 会 和 共 青 团 体 在 抗 灾 期 间 所 起 的 作 用 非 常 有 限, 因 此 需 要 考 虑 的 关 键 问 题 就 是 村 民 自 身 处 理 紧 急 事 件 的 能 力 由 于 村 子 里 大 部 分 都 是 老 年 人 和 儿 童, 他 们 的 动 员 能 力 是 有 限 的, 此 外, 在 应 对 紧 急 事 件 时, 除 了 人 力 资 源 方 面 的 短 缺 外, 设 备 的 缺 乏 也 非 常 严 重 救 灾 灾 后 恢 复 和 重 建 救 灾 灾 后 恢 复 和 重 建 是 县 省 和 国 家 的 任 务 镇 政 府 和 村 委 会 的 作 用 主 要 是 负 责 协 调 镇 有 关 机 构 负 责 灾 害 损 失 情 况 统 计, 但 是 至 今 为 止 当 地 没 有 完 善 的 灾 害 评 估 体 系, 灾 害 的 评 估 仅 仅 适 用 于 大 规 模 的 灾 害 时 间 救 济 工 作 也 只 有 在 严 重 灾 害 的 时 候 才 开 展, 而 对 局 部 性 的 灾 害 则 没 有 顾 及 由 于 农 民 无 法 支 付 其 高 额 的 费 用, 当 前 农 业 保 险 还 没 有 得 到 普 及 准 备 预 防 和 减 灾 尽 管 当 地 不 太 重 视 灾 害 的 前 期 准 备 预 防 和 减 灾 工 作, 但 是, 为 了 降 低 洪 灾 和 旱 灾 对 生 计 的 影 响, 村 民 还 是 进 行 了 一 些 尝 试 在 南 槽 村, 在 小 组 座 谈 过 程 中, 我 们 发 现, 过 去, 村 里 房 屋 的 地 基 和 农 田 是 在 同 一 水 平 上, 一 旦 发 生 洪 灾, 整 个 村 庄 都 被 淹, 而 自 从 90 年 代 以 后, 村 民 开 始 将 地 基 提 高 0.5 米, 从 次 以 后, 村 民 的 房 子 不 再 像 以 前 那 样 容 易 被 淹 了 而 村 民 在 保 证 生 计 过 程 中 是 尝 试 是 种 植 作 物 的 多 样 化, 如 种 植 白 杨 树, 但 是 农 民 发 现 他 们 并 没 有 得 到 预 期 的 收 益 村 民 认 为 当 地 在 作 物 种 植 选 择 和 排 水 系 统 改 善 方 面, 农 业 推 广 部 门 没 有 提 供 足 够 的 支 持 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 27

6.0 培 训 需 求 评 估 技 术 合 作 项 目 的 主 要 目 的 之 一, 就 是 通 过 培 训 对 县 级 层 面 的 当 地 有 关 机 构, 进 行 在 灾 害 风 险 管 理 技 术 和 工 具 应 用 方 面 的 能 力 建 设 目 前 有 关 灾 害 管 理 方 面 的 培 训 和 能 力 建 设 活 动 都 是 由 国 家 和 省 级 层 面 提 供 的, 这 些 活 动 仅 仅 面 向 负 责 民 政 事 务 和 相 关 机 构 的 领 导 人, 而 对 负 责 灾 害 管 理 的 部 门 的 技 术 人 员 没 有 特 殊 的 技 术 培 训 在 评 估 任 务 期 间, 开 展 了 培 训 需 求 评 估, 为 在 项 目 区 域 内 的 目 标 群 体 间 树 立 灾 害 风 险 管 理 理 念, 评 估 不 同 利 益 群 体 的 培 训 需 求 根 据 县 政 府 官 员 和 不 同 利 益 群 体 之 间 的 讨 论 结 果, 下 面 表 格 统 计 的 是 不 同 层 次 的 目 标 群 体 的 培 训 需 求 表 6-1 不 同 层 次 目 标 群 体 的 培 训 需 求 编 号 灾 害 风 险 相 关 的 主 题 9 1 灾 害 风 险 管 理 2 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理 概 念 和 10 实 践 3 气 象 预 测 应 用, 早 期 预 警 4 灾 害 损 失 调 查 ( 培 训 研 讨 会 ) 焦 点 领 域 ( 根 据 不 同 有 限 顺 序 安 排 的 主 题 ) 灾 害 风 险 管 理 的 概 念 和 术 语 灾 害 风 险 管 理 的 逻 辑 框 架 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理 : 概 述 指 导 思 想 和 方 法 参 与 式 灾 害 风 险 评 估 参 与 式 减 灾 规 划 可 利 用 的 气 象 预 测 信 息 在 决 策 和 季 节 性 作 物 选 择 方 面 的 应 用 改 善 早 期 预 警 信 息 的 传 播 和 发 布 提 炼 和 形 成 全 面 的 基 线 数 据 库 关 注 农 业 及 相 关 部 门 的 灾 害 损 失 调 查 ; 为 灾 害 损 失 调 查 形 成 指 导 方 针 促 进 加 强 备 灾 和 处 理 紧 急 目 标 群 体 县 减 灾 领 导 委 员 会 成 员, 县 镇 领 导 村 领 导 县 级 : 县 水 利 局 民 政 局 农 业 卫 生 教 育 气 象 局 发 改 委 财 政 局 红 十 字 协 会 镇 级 : 镇 领 导 工 作 人 员 村 级 : 村 领 导 农 民 协 会 妇 联 县 级 : 气 象 局 农 业 局 水 利 局 和 县 主 要 工 作 人 员 ; 镇 工 作 人 员, 农 业 推 广 站 县 民 政 局 水 利 局 交 通 局 和 农 业 局 9 已 经 于 2007 年 9 月 的 初 期 项 目 中 完 成, 但 是 还 有 必 要 对 县 级 工 作 人 员 进 行 培 训 10 已 经 于 2007 年 12 月 完 成, 但 是 县 和 镇 的 参 与 人 员 非 常 少 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 28

事 件 的 能 力 5 制 定 种 植 规 划 ( 培 训 形 成 设 想 研 讨 会 ) 制 定 旨 在 降 低 气 象 灾 害 影 响 的 作 物 种 植 规 划 选 择 策 略 以 促 进 灾 后 农 业 部 门 的 迅 速 恢 复 6 风 险 评 估 洪 灾 风 险 分 析 和 绘 图 ; 脆 弱 性 和 洪 灾 损 害 评 估 能 力 分 析 7 灾 害 损 失 和 需 求 评 类 型 和 评 估 估 ( 培 训 研 讨 会 ) 评 估 过 程 的 主 要 原 理 评 估 规 划 评 估 方 法 和 工 具 县 级 : 农 业 局 水 利 局 气 象 局 民 政 局 林 业 局 和 农 业 推 广 站 县 级 : 农 业 局 水 利 局 气 象 局 民 政 局 和 其 他 技 术 推 广 机 构 县 级 : 农 业 局 水 利 局 气 象 局 民 政 局 ; 镇 工 作 人 员 7.0 结 论 和 建 议 当 前 研 究 的 主 要 目 标 有 两 方 面 : 1) 回 顾 和 总 结 过 去 和 当 前 在 我 国 农 业 相 关 部 门 中, 灾 害 治 理 和 预 防 发 展 和 研 究 项 目 开 展 过 程 中 的 经 验 和 教 训 ; 2) 评 估 当 地 的 灾 害 风 险 现 有 的 灾 害 风 险 管 理 体 系 当 地 降 低 风 险 的 策 略 县 级 层 面 的 早 期 预 警 系 统 现 存 的 灾 害 风 险 管 理 规 划 体 制 以 及 农 户 层 面 已 经 采 用 的 灾 害 防 治 和 准 备 策 略 根 据 县 和 社 区 主 要 的 利 益 相 关 群 体 的 讨 论 和 访 谈 二 手 资 料 的 总 结, 我 们 在 现 状 评 估 报 告 中 得 出 一 些 主 要 的 结 论, 为 项 目 的 实 施 提 供 参 考 7.1 制 度 体 系 县 级 层 面 在 县 级 层 面, 县 减 灾 领 导 委 员 会 (CLDRLC) 负 责 主 要 的 灾 害 管 理 工 作, 如 洪 灾 和 旱 灾, 目 前 主 要 采 取 以 救 灾 为 导 向 的 方 法 与 政 府 部 门 有 管 官 员 的 讨 论 和 访 谈 表 明, 各 部 门 间 在 协 调 行 动 上 还 存 在 问 题, 因 此, 有 必 要 改 善 多 部 门 之 间 的 协 调 机 制 另 外, 需 要 将 当 前 以 处 理 紧 急 事 件 为 主 向 前 期 准 备 的 灾 害 风 险 管 理 体 制 的 转 变, 以 减 少 对 农 民 的 经 济 损 失, 确 保 农 户 生 计 当 前, 各 部 门 间 缺 乏 对 灾 害 风 险 管 理 框 架 的 理 解, 因 此 县 领 导 有 义 务 协 调 和 支 持 各 部 门 的 行 动 技 术 合 作 项 目 在 加 强 县 级 灾 害 风 险 管 理 体 制 方 面, 能 够 起 到 促 进 作 用 镇 级 层 面 当 前, 在 县 级 以 下, 灾 害 管 理 方 面 当 地 没 有 正 式 的 机 构 在 镇 里, 安 排 了 主 管 副 镇 长 在 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 29

成 规 职 责 之 外, 负 责 处 理 灾 害 管 理 方 面 的 事 务, 但 是 经 常 受 到 人 员 和 资 源 方 面 的 限 制 因 此, 有 必 要 成 立 专 门 的 有 足 够 专 业 技 术 的 机 构, 承 担 起 在 县 和 村 之 间 的 桥 梁 作 用, 支 持 灾 害 管 理 的 相 关 活 动 村 级 层 面 在 灾 害 管 理 方 面, 由 于 缺 少 相 关 机 构 和 相 应 的 支 持, 村 级 层 面 在 灾 害 管 理 方 面 所 起 的 作 用 非 常 有 限 因 此, 有 必 要 通 过 鼓 励 社 区 在 降 低 灾 害 风 险 方 面 的 参 与, 强 化 村 级 层 面 的 体 系 建 设, 灾 害 项 工 作 可 以 通 过 实 施 以 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理 框 架 来 完 成 虽 然 以 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理 在 该 地 区 其 他 国 家 得 到 广 泛 的 尝 试, 但 是 灾 害 这 还 是 首 次 在 中 国 试 点 2007 年 8 月 通 过 的 十 一 五 规 划, 对 加 强 社 区 参 与 的 重 要 性 的 认 识 日 益 增 强, 形 成 了 在 我 国 进 行 试 行 以 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理 的 发 展 纲 要 县 领 导 人 应 该 采 取 富 有 前 瞻 性 的 措 施, 鼓 励 和 促 进 当 地 机 构 在 灾 害 风 险 管 理 过 程 中 的 参 与 7.2 早 期 预 警 信 息 传 播 和 气 象 预 测 的 应 用 目 前, 县 气 象 局 能 够 提 供 不 同 时 间 段 内 的 水 文 气 象 灾 害 的 预 测 信 息 服 务, 但 是 这 些 信 息 仅 仅 在 少 数 县 级 部 门 见 传 播 另 外, 这 些 信 心 仅 仅 用 于 紧 急 时 间 处 理 阶 段, 而 这 些 信 息 没 有 被 系 统 的 应 用 于 灾 害 风 险 管 理 方 领 域 当 地 社 区 能 分 享 到 的 信 息 很 有 限, 而 且 时 间 短, 灾 害 导 致 社 区 只 有 很 少 的 时 间 针 对 即 将 来 临 的 灾 害 做 出 反 应 县 有 关 部 门 在 提 供 预 报 信 息 方 面, 应 该 发 挥 更 加 积 极 的 作 用, 以 此 鼓 励 村 民 采 取 降 低 风 险 的 措 施, 做 出 相 应 的 应 对 决 策 7.3 以 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理 由 于 缺 乏 相 应 的 管 理 机 构 以 及 采 取 自 上 而 下 的 管 理 方 式, 当 地 的 季 后 和 社 区 在 灾 害 管 理 方 面 所 起 的 作 用 不 大 因 此 有 必 要 通 过 社 区 和 当 地 机 构, 尤 其 是 农 民 协 会 妇 女 组 织 和 共 青 团 体 的 参 与, 加 强 在 村 级 层 面 的 机 构 建 设 这 项 工 作 可 以 通 过 以 社 区 为 基 础 的 灾 害 风 险 管 理 框 架 开 展 在 实 施 灾 害 管 理 活 动 的 过 程 中, 由 于 农 户 层 面 有 限 的 支 持 机 制, 因 此 需 要 特 别 关 注 老 人, 妇 女 和 儿 童 等 若 是 群 体 7.4 综 合 灾 害 风 险 评 估 风 险 评 估 为 将 来 任 何 长 期 的 风 险 管 理 项 目 和 活 动 提 供 基 础 过 去 10 年 来, 灾 害 的 风 险 从 旱 灾 向 洪 灾 转 变 本 县 当 前 的 基 础 设 施 能 够 应 对 10 年 一 遇 的 搞 发 生 频 率 的 洪 灾, 但 是 难 以 应 对 极 端 严 重 的 灾 害 因 此 需 要 有 专 业 技 术 能 力 强 的 完 善 的 机 构 来 预 测 风 险 的 趋 势 这 些 活 动 能 为 不 同 部 门 长 期 的 风 险 减 轻 措 施 提 供 基 础 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 30

由 于 该 县 试 点 地 点 洪 灾 情 况 的 复 杂 性, 有 必 要 对 全 县 进 行 全 面 的 洪 灾 风 险 评 估, 基 于 这 个 评 估, 县 减 灾 领 导 委 员 会 就 能 为 全 县 制 定 减 轻 洪 灾 的 策 略 规 划 和 行 动 7.5 结 构 性 和 非 结 构 性 措 施 该 县 水 涝 和 洪 灾 的 成 因, 主 要 是 排 水 设 施 的 恶 化 和 不 完 善 以 及 排 水 灌 溉 设 施 的 维 护 不 力, 这 种 状 况 进 一 步 增 加 了 地 势 低 洼 地 区 尤 其 是 农 田 的 风 险 因 此, 结 构 性 干 预 被 县 级 各 部 门 和 社 区 认 为 是 洪 灾 风 险 管 理 过 程 中 的 首 选 方 法 虽 然, 结 构 性 措 施 被 认 为 是 弄 在 减 轻 方 面 最 重 要 的 方 面, 但 是, 作 为 补 充, 非 结 构 性 措 施, 如 局 部 相 关 性 适 当 的 早 期 预 警 洪 灾 备 灾 计 划 紧 急 事 件 处 理 规 划 意 识 提 升 土 地 利 用 规 划 洪 灾 恢 复 措 施 如 保 险 等, 在 风 险 减 轻 方 面 也 非 常 重 要 因 此, 县 级 有 关 部 门 在 风 险 管 理 过 程 中, 需 要 同 时 关 注 结 构 性 和 非 结 构 性 措 施 7.6 生 计 试 点 村 的 大 部 分 人 都 是 农 业 人 口, 主 要 以 农 业 为 生 由 于 周 期 性 的 自 然 灾 害 如 洪 水 周 期 性 干 旱 和 虫 灾, 农 业 产 量 低, 为 了 应 对 这 种 情 况, 农 民 不 得 不 改 变 作 物 结 构, 以 减 少 损 失 但 是, 棉 花 和 玉 米 等 作 物 在 洪 灾 和 虫 灾 面 前 非 常 脆 弱 由 于 有 限 的 谋 生 机 会 和 周 期 性 的 自 然 灾 害, 年 轻 人 都 到 比 邻 的 县 和 其 他 城 市 务 工 2001 年, 县 政 府 通 过 镇 政 府, 号 召 村 民 种 植 白 杨 树, 试 点 村 的 村 民 大 部 分 都 种 植 了 该 树 种 虽 然, 村 民 发 现 白 杨 树 生 长 速 度 快, 但 是, 最 近 村 民 又 遇 到 了 新 的 问 题, 如 飓 风 和 虫 灾, 这 给 村 民 带 了 严 重 的 损 失 试 点 村 的 农 户 还 从 事 一 些 小 规 模 的 经 济 生 产 活 动, 如 牲 畜 养 殖 ( 鸟 兔 等 ) 手 工 艺 编 织 等 姚 桥 村 的 村 民 还 从 事 大 棚 蔬 菜 生 产 活 动 当 前, 农 民 协 会 的 发 展 还 处 于 早 期 起 步 阶 段, 因 此, 有 必 要 强 化 协 会 的 功 能, 加 强 其 在 灾 害 风 险 管 理 中 的 作 用, 改 善 农 户 生 计 农 户 需 要 更 多 的 技 术 支 持, 实 现 种 植 作 物 的 多 样 化, 减 少 经 济 损 失 农 业 局 应 该 加 强 与 农 户 的 沟 通, 通 过 推 广 合 适 的 季 节 性 作 物 和 引 进 新 的 种 子 和 抗 冲 作 物 品 种, 减 小 灾 害 对 农 户 的 损 害 7.7 灾 害 管 理 中 的 培 训 和 能 力 建 设 1) 当 前, 主 要 由 国 家 和 省 组 织 开 展 灾 害 管 理 相 关 的 培 训 和 能 力 建 设 活 动, 仅 仅 局 限 于 民 政 局 官 员 和 其 他 相 关 部 门 官 员 在 县 级 层 面, 有 必 要 加 强 现 有 的 制 度 体 系 建 设, 对 县 领 导 和 各 部 门 以 及 其 技 术 工 作 人 员 进 行 灾 害 风 险 管 理 方 面 的 培 训 另 外, 一 个 镇 和 当 地 社 区 层 面 一 个 成 立 相 应 的 机 构, 并 开 展 灾 害 风 险 管 理 相 关 的 培 训, 使 得 他 们 能 够 更 好 的 维 持 和 发 展 生 计 2) 为 在 巨 野 县 建 立 理 想 的 灾 害 风 险 管 理 体 系, 研 究 开 展 培 训 需 求 评 估 活 动, 以 了 解 不 同 利 益 群 体 的 培 训 需 求, 为 开 展 系 统 的 培 训 活 动 提 供 了 依 据 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 31

8.0 参 考 文 献 1) 中 华 人 民 共 和 国 自 然 灾 害 减 灾 规 划 (1998-2010 年 ) 中 国 国 家 减 灾 委 员 会 2) 联 合 国 国 际 减 灾 战 略 国 家 报 告 中 国 篇 3) 中 国 综 合 灾 害 风 险 管 理 : 发 展 中 国 家 展 望 史 培 军 等 4) 中 国 自 然 灾 害 体 系 地 图 集 北 京 师 范 大 学 出 版 社 2003 年 5) 中 国 防 洪 减 灾 和 救 灾 战 略 段 洪 栋 6) 未 出 版 报 告 : 农 业 自 然 灾 害 减 灾 中 心 关 于 自 然 灾 害 的 报 告 2006 年 4 月 7) 基 线 调 查 和 培 训 需 求 评 估 报 告 综 合 农 业 发 展 中 心 2007 年 9 月 8) 中 国 水 利 和 农 业 部 门 对 气 候 变 化 的 脆 弱 性 和 适 应 性 及 其 影 响 2007/2008 人 类 发 展 报 告 9) 网 络 资 源 : a) http://www.china.org.cn/e-china/geography/index.htm b) http://www.mca.gov.cn/ c) http://www.stats.gov.cn/english/ d) http://www.gov.cn/english/ e) http://www.chinalaw.gov.cn/indexen.jsp 巨 野 县 灾 害 风 险 管 理 现 状 评 估 报 告 32