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行政管理体制改革下的编制外用工管理 行政管理体制改革下的编制外用工管理 章 恺 摘 要: 编制外用工影响财政供养人员规模乃至政府机构改革的实际效 果 编制外用工主要有劳务派遣 人事代理和直接招用三种, 主要在辅助性 和临时性岗位上工作, 法律关系有劳动关系和劳务关系, 待遇存在差别, 其 形成原因是用人机制灵活 成本较低, 但其影响编制核定的基础和控制效 果, 劳动合同法 的实施对加强编制外用工管理有正负两方面影响, 可分 规范 调整和转换几个阶段逐步完善对编制外用工的管理 关键词: 行政管理体制 改革 编制外用工 在 十七大 提出的加快行政管理体制改革, 建设服务型政府的目标下, 党的十七届二中全会通过的 关于深化行政管理体制改革的意见, 将会加快实 现政府组织机构建设及人员编制管理向科学化 规范化和法制化的根本转变 作 为推进行政管理体制改革 到 2020 年建成比较完善的中国特色社会主义行政管 理体制的基本要求, 机构编制管理科学化 规范化和法制化的重要特征之一, 就 是将全部财政供养人员 ( 不含退休人员) 纳入管理范围, 实现对财政供养人员 的全覆盖, 但目前在一些地区和部门仍不同程度地存在着编制外用工 ( 非占编 制的财政供养人员) 现象, 这直接增加了财政供养人员的总规模, 同时, 由于 这部分人员不受机构编制的限制, 使得一方面编制在精简, 但同时非占编人员却 在增加, 机构改革确定的精简效能统一的原则无法得到充分落实 同时, 编制外 用工的存在也在一定程度上反映了政府在某些领域做了本应该交由市场去做的事 情, 体现在编制上就是行政机关编制管理的相对刚性与市场需求相对柔性之间产 章恺, 副研究员, 法学博士, 应用经济学博士后, 现为国家机关干部 435

城 市 蓝 皮 书 生 了 矛 盾, 这 实 质 上 表 明 了 政 府 的 职 能 转 变 还 不 完 全 到 位 因 此, 需 要 在 分 析 编 制 外 用 工 特 点 和 形 成 原 因 的 基 础 上, 评 估 其 对 机 构 编 制 管 理 工 作 的 影 响, 规 范 现 有 编 制 外 人 员 管 理 逐 步 压 缩 人 员 规 模 在 控 制 编 制 总 量 的 前 提 下 将 其 转 换 为 编 制 内 人 员, 或 建 立 与 编 制 管 理 相 配 套 的 约 束 机 制, 以 实 现 对 编 制 外 用 工 的 科 学 化 规 范 化 管 理 本 文 将 以 某 市 的 编 制 外 用 工 情 况 为 例 进 行 分 析 一 编 制 外 用 工 的 分 类 现 状 与 特 点 编 制 外 用 工 主 要 是 不 占 用 编 制 但 所 需 经 费 主 要 由 财 政 负 担 的 用 工 形 式 根 据 目 前 一 些 部 门 的 实 际 做 法, 编 制 外 用 工 既 可 签 订 聘 用 合 同, 也 可 签 订 劳 动 合 同 因 此, 从 广 义 上 讲, 按 照 签 订 合 同 种 类 的 不 同, 编 制 外 用 工 有 签 订 人 事 聘 任 合 同 和 签 订 劳 动 合 同 两 类, 但 从 狭 义 上 讲, 可 认 为 签 订 劳 动 合 同 的 是 真 正 意 义 上 的 编 制 外 用 工, 本 文 采 用 这 种 狭 义 上 的 定 义 1 ( 一 ) 编 制 外 用 工 的 分 类 与 现 状 签 订 劳 动 合 同 的 编 制 外 用 工 人 员 适 用 劳 动 合 同 法, 劳 动 者 与 用 工 单 位 间 是 劳 动 法 律 关 系 根 据 用 工 的 具 体 途 径 不 同, 签 订 劳 动 合 同 的 编 制 外 用 工 又 分 为 劳 务 派 遣 人 事 代 理 和 直 接 招 用 三 种 劳 务 派 遣 这 一 形 式 多 在 机 关 工 勤 岗 位 上 采 用 目 前, 由 于 劳 务 派 遣 较 为 简 单, 成 本 也 较 低, 这 一 形 式 占 编 制 外 用 工 的 比 例 越 来 越 多 人 事 代 理 以 A 市 为 例, 在 一 些 行 政 机 关 工 勤 岗 位 中 曾 经 采 用 这 种 形 式, 后 来 由 于 这 种 用 工, 形 式 在 费 用 上 与 劳 务 派 遣 差 不 多, 而 且 仍 需 要 直 接 与 劳 动 者 签 订 合 同, 行 政 机 关 感 觉 较 为 麻 烦, 因 而 这 种 采 用 形 式 越 来 越 少 直 接 招 用 采 用 直 接 招 用 这 一 形 式 的 多 为 基 层 行 政 执 法 岗 位, 如 公 安 协 管 1 签 订 人 事 聘 任 合 同 的 编 制 外 人 员 按 照 事 业 单 位 人 事 聘 用 制 度 管 理, 受 聘 人 员 与 用 工 单 位 间 是 人 事 管 理 关 系 这 一 形 式 的 编 制 外 用 工 如 医 院 的 医 生 和 护 士, 学 校 的 教 师 等 由 于 以 人 事 聘 任 形 式 使 用 编 制 外 人 员 对 于 受 到 人 事 档 案 管 理 等 方 面 的 限 制, 因 此 这 部 分 编 制 外 人 员 占 总 编 制 外 人 员 的 比 例 较 小, 同 时, 从 形 式 上 看, 以 这 一 形 式 聘 用 的 编 制 外 人 员 也 是 最 易 于 规 范 的, 也 可 不 将 其 纳 入 编 制 外 用 工 的 讨 论 范 围 436

行 政 管 理 体 制 改 革 下 的 编 制 外 用 工 管 理 员 城 管 执 法 人 员 主 要 是 因 为 这 些 人 员 的 具 体 使 用 单 位 为 基 层 执 法 单 位, 较 为 分 散, 同 时 这 些 岗 位 一 般 具 有 公 益 性 质, 多 倾 向 于 使 用 下 岗 和 生 活 困 难 人 员, 一 般 不 从 劳 务 派 遣 公 司 招 聘, 因 此, 基 本 上 由 各 基 层 单 位 提 出 用 人 需 求, 然 后 汇 总 到 市 级 单 位, 市 级 单 位 由 此 向 财 政 申 请 经 费, 在 招 聘 程 序 上 由 各 用 人 单 位 自 行 直 接 招 用 由 于 编 制 外 用 工 不 在 编 制 的 管 理 范 围 内, 因 此 没 有 明 确 的 管 理 部 门, 在 使 用 上 也 没 有 明 确 的 使 用 审 批 程 序 一 些 地 区 和 单 位 的 人 事 部 门 曾 在 一 段 时 间 内 对 占 编 制 外 用 工 中 一 小 部 分 的 季 节 性 用 工 按 一 定 比 例 进 行 控 制, 后 来 也 放 宽 了 这 一 控 制, 目 前 在 编 制 外 用 工 的 招 聘 上 基 本 上 由 各 用 工 单 位 自 行 决 定, 缺 少 相 应 规 范 财 政 部 门 在 经 费 核 拨 上, 也 只 是 按 一 定 比 例 进 行 上 限 控 制 ( 如 2% ~ 3% ), 并 无 具 体 的 标 准 以 A 市 为 例, 其 目 前 约 有 编 制 外 用 工 6000 人, 其 中 市 级 行 政 机 关 事 业 单 位 约 2000 人, 区 县 约 4000 人 按 照 所 从 事 的 工 作 内 容 分, 其 中 工 勤 人 员 约 5000 人, 专 业 技 术 人 员 约 1000 人 ( 二 ) 编 制 外 用 工 特 点 签 订 劳 动 合 同 的 编 制 外 用 工 主 要 有 如 下 特 点 1. 工 作 岗 位 多 为 辅 助 和 临 时 性 目 前 编 制 外 用 工 主 要 集 中 于 基 层 行 政 执 法 的 辅 助 岗 位, 以 A 市 为 例, 其 主 要 是 交 通 协 管 员 派 出 所 协 警 城 管 执 法 人 员 的 辅 助 人 员 等 ; 司 法 机 关 的 辅 助 岗 位, 如 法 院 里 不 占 编 制 的 书 记 员 法 警 等 ; 机 关 工 勤 的 临 时 岗 位, 如 机 关 的 文 印 保 安 司 机 保 洁 厨 师 水 电 工 等 2. 与 用 工 单 位 的 法 律 关 系 主 要 有 劳 动 关 系 和 劳 务 关 系 劳 务 关 系 即 双 方 关 系 较 为 平 等, 基 本 上 是 纯 粹 的 劳 动 服 务 与 劳 务 报 酬 的 交 换 关 系, 如 劳 务 派 遣 中 用 工 单 位 与 劳 动 者 的 关 系 劳 动 者 只 为 用 工 单 位 提 供 劳 动 服 务, 由 劳 务 派 遣 公 司 负 责 具 体 管 理, 用 工 单 位 也 只 付 给 劳 动 者 劳 动 报 酬, 不 负 责 办 理 保 险 和 培 训 劳 动 者 至 于 劳 动 关 系, 双 方 不 仅 存 在 劳 动 的 交 换 关 系, 还 存 在 一 定 管 理 关 系, 如 人 事 代 理 和 直 接 招 用 的 用 工 单 位 与 劳 动 者 的 关 系 劳 动 者 既 要 为 用 人 单 位 提 供 劳 动 服 务, 又 要 在 一 定 程 度 上 接 受 用 人 单 位 的 管 理 ; 用 人 单 位 不 仅 要 付 给 编 制 外 人 员 437

城 市 蓝 皮 书 相 应 的 劳 动 报 酬, 还 要 为 劳 动 者 购 买 保 险 3. 待 遇 存 在 一 定 差 别 由 于 用 人 单 位 自 身 经 费 来 源 不 同, 各 单 位 在 编 制 外 用 工 的 待 遇 上 有 一 定 差 别 全 额 和 差 额 拨 款 的 单 位, 其 编 制 外 用 工 的 待 遇 相 对 较 高, 以 完 成 某 项 任 务 的 专 项 编 制 外 用 工, 其 待 遇 也 较 高 自 筹 经 费 单 位 的 编 制 外 用 工 待 遇 稍 低 二 编 制 外 用 工 的 形 成 影 响 及 管 理 ( 一 ) 编 制 外 用 工 的 形 成 原 因 1. 用 人 机 制 较 为 简 单 灵 活 用 人 单 位 与 编 制 外 人 员 的 双 方 权 利 和 义 务 关 系 仅 通 过 合 同 建 立 在 聘 用 和 管 理 上, 用 人 单 位 通 过 合 同 即 可 实 现 聘 用 管 理 和 解 聘 编 制 外 人 员, 与 在 编 人 员 相 比 程 序 相 对 较 少, 日 常 管 理 上 一 般 也 不 负 责 编 制 外 人 员 的 人 事 关 系, 内 容 相 对 简 单 在 灵 活 性 上, 用 人 单 位 可 以 根 据 不 同 阶 段 的 需 要, 通 过 调 整 合 同 内 容 灵 活 掌 握 聘 用 编 制 外 人 员 的 数 量 和 时 间 2. 成 本 相 对 较 低 目 前 无 论 是 采 用 直 接 招 用 人 事 代 理 或 劳 务 派 遣 哪 种 签 订 合 同 的 方 式, 编 制 外 人 员 一 般 不 享 受 所 在 单 位 的 福 利 和 奖 金, 只 按 照 合 同 约 定 获 得 报 酬 以 A 市 为 例, 根 据 调 查, 90% 的 编 制 外 用 工 的 月 工 资 水 平 在 800 ~ 900 元 之 间, 最 低 工 资 约 为 500 ~ 600 元 而 根 据 该 市 统 计 局 发 布 的 数 据 计 算, 2007 年 该 市 职 工 月 平 均 工 资 约 为 2100 元 另 外, 如 采 用 劳 务 派 遣 方 式, 用 人 单 位 不 负 责 编 制 外 人 员 的 保 险, 成 本 更 低 ( 二 ) 编 制 外 用 工 对 编 制 管 理 工 作 的 主 要 影 响 1. 影 响 编 制 核 定 的 基 础 编 制 外 人 员 客 观 上 承 担 了 所 在 单 位 一 定 的 工 作 任 务, 但 又 不 计 入 编 制, 这 造 成 了 编 制 管 理 机 关 掌 握 的 一 个 单 位 实 有 人 员 数 额 与 该 单 位 履 行 现 有 职 能 所 需 要 的 实 有 人 数 不 符, 仅 以 实 有 占 编 人 员 数 额 为 依 据 进 行 编 制 调 整 就 可 能 会 影 响 到 编 制 管 理 的 准 确 性 438

行 政 管 理 体 制 改 革 下 的 编 制 外 用 工 管 理 2. 影 响 编 制 的 统 一 管 理 编 制 外 用 工 作 为 由 国 家 财 政 负 担 经 费 的 人 员, 行 政 机 关 和 司 法 机 关 的 编 制 外 人 员 实 际 上 还 辅 助 在 编 人 员 履 行 一 定 的 职 责, 从 某 种 意 义 上 讲, 已 成 为 实 际 的 编 制, 与 现 行 编 制 几 乎 没 有 区 别, 或 成 为 一 种 变 相 的 新 的 编 制 形 式 这 与 中 央 禁 止 擅 自 增 加 编 制 和 不 得 自 行 设 定 其 他 类 别 编 制 的 精 神 不 符 3. 影 响 目 前 控 制 机 构 编 制 的 效 果 按 照 严 格 控 制 机 构 编 制 的 要 求, 关 于 编 制 的 审 批 权 限 使 用 范 围 都 有 明 确 的 规 定, 但 编 制 外 用 工 则 受 此 限 制 较 小, 目 前 关 于 编 制 外 用 工 在 具 体 的 审 批 管 理 部 门 和 相 应 配 套 标 准 上 都 有 待 进 一 步 规 范 和 细 化, 编 制 外 用 工 在 具 体 数 额 上 基 本 由 其 自 行 决 定, 财 政 部 门 确 定 的 相 应 控 制 比 例 也 只 是 用 人 单 位 在 招 用 编 制 外 人 员 后 申 请 经 费 时 采 取 的 事 后 限 制 性 措 施, 而 一 些 用 人 单 位 往 往 按 照 控 制 比 例 的 上 限 配 备, 这 在 一 定 程 度 上 造 成 了 财 政 负 担 的 增 加 和 单 位 实 有 人 员 的 增 长 ( 三 ) 编 制 外 用 工 管 理 的 变 化 劳 动 合 同 法 的 颁 布, 从 两 个 方 面 促 使 编 制 外 用 工 管 理 发 生 变 化 1. 积 极 方 面 从 积 极 的 方 面 说, 劳 动 合 同 法 在 以 下 方 面 有 利 于 加 强 编 制 外 用 工 的 管 理 : 一 是 明 确 了 以 劳 务 派 遣 方 式 使 用 编 制 外 用 工 的 范 围 由 于 劳 务 派 遣 这 一 用 工 形 式 对 用 工 单 位 来 说 程 序 较 为 简 单, 且 不 负 责 工 人 的 保 险, 成 本 也 较 低, 其 占 编 制 外 用 工 的 比 重 越 来 越 大 劳 动 合 同 法 将 这 种 用 工 形 式 限 定 在 临 时 性 辅 助 性 或 替 代 性 的 工 作 岗 位, 这 在 一 定 程 度 上 起 到 了 限 制 用 工 单 位 在 其 他 岗 位 上 随 意 使 用 编 制 外 人 员 的 作 用 二 是 限 制 了 以 非 全 日 制 用 工 ( 临 时 工 ) 形 式 使 用 编 制 外 人 员 由 于 非 全 日 制 用 工 可 以 订 立 口 头 协 议 不 用 签 书 面 合 同, 在 劳 动 合 同 法 对 签 订 劳 动 合 同 做 出 种 种 规 定 后, 用 工 单 位 为 规 避 这 些 规 定, 可 能 采 用 长 期 使 用 临 时 工 ( 不 签 订 书 面 合 同 ) 的 形 式 来 使 用 编 制 外 人 员 不 签 订 合 同 使 用 编 制 外 人 员, 使 得 将 来 机 构 编 制 管 理 部 门 对 其 进 行 规 范 化 管 理 控 制 更 加 困 难 对 此, 劳 动 合 同 法 实 施 条 例 一 方 面 禁 止 了 在 劳 务 派 遣 中 使 用 临 时 工, 同 时 规 定, 临 时 工 的 每 天 工 作 不 超 过 4 小 时, 累 计 每 周 不 超 过 24 小 时, 报 酬 结 算 周 期 最 长 为 15 天, 这 些 规 定 在 某 种 程 度 上 防 止 了 行 政 机 关 以 使 用 不 签 订 合 同 的 临 时 439

城 市 蓝 皮 书 工 方 式 变 相 长 期 使 用 编 制 外 人 员 三 是 规 范 了 编 制 外 用 工 的 形 式 劳 动 合 同 法 明 确 规 定, 用 人 单 位 招 用 与 其 他 单 位 尚 存 在 关 系 的 劳 动 者 给 其 他 单 位 造 成 损 失 的, 承 担 连 带 责 任 这 避 免 了 用 人 单 位 随 意 借 用 或 与 未 买 断 工 龄 的 企 事 业 单 位 职 工 签 订 劳 动 合 同 2. 需 应 对 的 新 情 况 客 观 而 言, 劳 动 合 同 法 也 使 得 对 编 制 外 人 员 的 管 理 出 现 了 需 要 应 对 的 新 情 况 : 一 是 劳 动 合 同 法 明 确 了 固 定 期 限 劳 动 合 同 向 无 固 定 期 限 劳 动 合 同 转 换 的 条 件 这 使 得 编 制 外 人 员 只 要 在 单 位 工 作 满 十 年 或 第 二 次 签 订 固 定 合 同 就 自 动 获 得 订 立 无 固 定 期 限 合 同 的 权 利 无 固 定 期 限 合 同 一 旦 订 立, 其 在 工 作 年 限 上 与 在 编 人 员 的 差 别 进 一 步 缩 小 二 是 劳 动 合 同 法 对 同 工 同 酬 的 强 调 实 际 上 给 了 用 工 单 位 在 编 制 外 用 工 报 酬 上 的 法 定 自 行 决 定 权 如 果 编 制 外 人 员 在 工 作 岗 位 劳 动 量 和 工 作 业 绩 上 与 在 编 人 员 相 同 或 类 似 ( 如 法 院 中 占 编 的 书 记 员 和 编 制 外 的 书 记 员 ), 则 其 待 遇 就 应 该 与 在 编 人 员 相 同 或 相 近 总 体 上, 由 于 劳 动 合 同 法 的 颁 布 可 能 使 得 编 制 外 人 员 的 工 作 期 限 进 一 步 延 长, 待 遇 上 也 与 编 制 外 人 员 逐 步 接 近, 这 就 造 成 了 编 制 外 人 员 与 在 编 人 员 的 差 别 越 来 越 小, 可 能 对 编 制 管 理 的 影 响 进 一 步 增 大 3. 关 于 劳 动 合 同 法 对 编 制 外 用 工 管 理 影 响 的 思 考 (1) 关 于 固 定 期 限 劳 动 合 同 向 无 固 定 期 限 劳 动 合 同 转 换 规 定 的 思 考 其 一, 劳 动 合 同 法 只 适 用 于 签 订 劳 动 合 同 的 编 制 外 用 工 目 前 占 编 制 外 用 工 相 当 比 重 的, 还 有 一 部 分 是 签 订 人 事 聘 用 合 同 的 人 员, 这 部 分 人 适 用 关 于 在 事 业 单 位 试 行 人 员 聘 用 制 度 的 意 见 ( 国 办 发 [2002] 35 号 ) 的 规 定, 而 不 适 用 劳 动 合 同 法 其 二, 劳 动 合 同 法 调 整 的 重 点 在 企 业 而 非 国 家 机 关 经 向 有 关 部 门 咨 询, 劳 动 合 同 法 在 本 质 上, 其 调 整 的 范 围 主 要 是 适 用 于 企 业, 国 家 机 关 虽 然 是 依 照 执 行, 但 是 在 适 用 上 仍 存 在 区 别 法 律 做 此 规 定 的 原 意 是 保 护 劳 动 者 的 合 法 权 益, 尤 其 是 防 止 企 业 等 用 工 单 位 随 意 解 除 合 同, 但 是 国 家 机 关 等 用 工 单 位 则 不 适 宜 随 意 扩 大 无 固 定 期 限 合 同 的 范 围, 把 编 制 外 人 员 的 劳 动 期 限 延 长 到 与 在 编 人 员 相 同, 这 是 不 符 合 劳 动 合 同 法 规 定 初 衷 的 其 三, 无 固 定 期 限 合 同 不 等 于 永 久 合 同 无 固 定 期 限 合 同 只 是 在 合 同 的 终 止 时 间 上 是 不 确 定 的, 但 并 不 等 同 于 没 有 终 止 时 间, 用 人 单 位 以 此 为 理 由 把 编 440

行 政 管 理 体 制 改 革 下 的 编 制 外 用 工 管 理 制 外 人 员 的 合 同 期 限 无 限 延 长, 走 向 另 一 个 极 端, 变 相 地 成 为 永 久 合 同, 也 是 不 符 合 法 律 规 定 的 原 本 精 神 事 实 上 劳 动 合 同 法 实 施 条 例 规 定 了 用 人 单 位 可 以 解 除 无 固 定 期 限 劳 动 合 同 的 14 种 情 形 和 劳 动 者 可 以 解 除 劳 动 合 同 的 13 种 情 形 其 四, 用 人 单 位 与 编 制 外 人 员 之 间 的 劳 动 关 系 不 等 同 于 在 编 人 员 与 行 政 机 关 和 事 业 单 位 之 间 的 内 部 行 政 管 理 关 系 这 主 要 反 映 在 发 生 纠 纷 时 解 决 的 途 径 不 同 无 论 是 劳 动 关 系 还 是 劳 务 关 系, 本 质 上 都 是 一 种 雇 佣 关 系, 在 发 生 纠 纷 时 可 以 用 诉 讼 的 手 段 来 解 决 但 行 政 机 关 和 事 业 单 位 与 在 编 人 员 之 间 是 相 对 不 平 等 的 行 政 管 理 关 系, 发 生 纠 纷 时 只 能 通 过 人 事 仲 裁 或 向 上 级 部 门 反 映 等 途 径 解 决 这 种 纠 纷 解 决 途 径 的 不 同 使 得 编 制 外 人 员 和 编 制 内 人 员 劳 动 期 限 的 确 定 上 标 准 不 一 致 (2) 关 于 劳 动 合 同 法 对 同 工 同 酬 规 定 的 思 考 其 一, 同 工 同 酬 是 一 个 相 对 的 原 则 要 求, 而 不 是 机 械 的 硬 性 规 定 同 工 同 酬 主 要 体 现 着 两 个 方 面 : 一 是 确 保 贯 彻 按 劳 分 配 这 个 大 原 则, 即 付 出 了 同 等 的 劳 动 应 得 到 同 等 的 劳 动 报 酬 ; 二 是 防 止 工 资 分 配 中 的 歧 视 行 为, 即 要 求 在 同 一 单 位, 对 同 样 劳 动 岗 位 在 同 样 劳 动 条 件 下, 不 同 性 别 不 同 身 份 不 同 户 籍 或 不 同 用 工 形 式 的 劳 动 者 之 间, 只 要 提 供 的 劳 动 数 量 和 劳 动 质 量 相 同, 就 应 给 予 同 等 的 劳 动 报 酬 但 如 果 并 非 相 同 而 只 是 类 似, 则 只 能 以 相 应 工 作 内 容 和 工 作 量 的 比 例 来 推 算, 而 不 能 简 单 片 面 机 械 地 强 调 所 有 从 事 相 类 似 工 作 的 人 均 应 获 得 相 同 的 报 酬 因 此, 同 工 同 酬 的 实 行 范 围 并 非 是 普 遍 适 用 的 其 二, 同 工 同 酬 恰 恰 从 管 理 的 角 度 给 用 人 单 位 加 强 编 制 外 人 员 的 管 理 提 出 了 要 求 长 期 以 来, 无 法 对 编 制 外 人 员 实 施 有 效 管 理 更 不 易 对 其 进 行 考 核 评 价 是 困 扰 用 人 单 位 的 一 大 难 题 而 同 工 同 酬 就 从 十 分 具 体 的 角 度 提 出 了 对 编 制 外 人 员 进 行 评 价 的 依 据 要 实 现 同 酬 就 首 先 需 要 对 是 否 同 工 进 行 评 价 而 满 足 同 工 至 少 具 备 三 个 条 件 : 一 是 劳 动 者 的 工 作 岗 位 工 作 内 容 相 同 ; 二 是 在 相 同 的 工 作 岗 位 上 付 出 了 与 别 人 同 样 的 劳 动 工 作 量 ; 三 是 工 作 业 绩 相 同 建 议 以 这 三 个 方 面 为 主 要 框 架 建 立 对 编 制 外 人 员 的 考 核 体 系, 逐 步 完 善 编 制 外 人 员 的 工 资 制 度 总 体 上, 劳 动 合 同 法 的 实 施 其 积 极 作 用 是 主 要 的, 有 利 于 加 强 对 编 制 外 用 工 的 管 理 441

城 市 蓝 皮 书 四 加 强 编 制 外 用 工 管 理 的 初 步 建 议 编 制 外 人 员 虽 然 不 占 编 制, 但 其 经 费 来 源 于 财 政, 是 影 响 财 政 供 养 系 数 的 实 际 因 素, 在 中 央 强 调 要 强 化 机 构 编 制 管 理 与 组 织 ( 人 事 ) 管 理 财 政 管 理 三 者 综 合 约 束 机 制 的 情 况 下, 编 制 外 人 员 的 存 在 不 仅 影 响 编 制 的 核 定 基 础 统 一 管 理 和 控 制 编 制 的 效 果, 也 无 法 建 立 这 种 综 合 约 束 机 制 同 时, 也 影 响 到 用 人 单 位 的 统 一 管 理 与 人 员 考 核 因 此, 从 总 体 上 应 考 虑 如 何 逐 步 压 缩 编 制 外 人 员 规 模, 最 终 消 除 编 制 外 人 员 的 存 在 鉴 于 目 前 很 多 单 位 已 经 使 用 了 较 多 的 编 制 外 人 员, 这 一 过 程 可 分 为 几 个 阶 段 来 进 行 ( 一 ) 规 范 阶 段 这 一 阶 段 主 要 是 规 范 编 制 外 人 员 的 管 理, 完 善 检 查 制 度, 控 制 编 制 外 人 员 的 增 长, 原 则 上 不 再 增 加 编 制 外 人 员 可 考 虑 以 下 两 点 措 施 1. 引 导 用 工 单 位 建 立 编 制 外 人 员 的 分 类 分 级 管 理 制 度 分 类 即 按 照 工 作 岗 位 的 不 同 将 编 制 外 人 员 分 为 一 定 的 类 别, 如 行 政 执 法 类 ( 交 通 协 管 城 管 ) 机 关 后 勤 类 ( 保 洁 厨 师 ) 业 务 辅 助 类 ( 法 院 书 记 员 ) 专 业 技 术 类 ( 体 育 局 外 聘 教 练 ); 分 级 即 根 据 编 制 外 人 员 所 掌 握 的 技 能 不 同 分 为 一 定 的 等 级 以 作 为 确 定 工 资 的 依 据 分 类 分 级 管 理 可 能 有 利 于 编 制 外 人 员 的 规 范 化 管 理 2. 建 立 编 制 人 事 财 政 等 部 门 的 协 调 配 合 检 查 制 度 这 是 清 理 编 制 外 用 工 的 关 键 由 于 聘 用 编 制 外 人 员 的 决 定 权 在 用 人 单 位, 因 此, 仅 靠 编 制 人 事 和 财 政 单 独 哪 一 个 部 门 都 较 难 有 效 控 制 编 制 外 人 员 的 增 长, 需 要 几 个 相 关 部 门 协 调 配 合 ( 二 ) 调 整 阶 段 这 一 阶 段 主 要 是 根 据 各 单 位 的 实 际, 提 出 所 需 编 制 外 人 员 的 规 模, 并 进 行 调 整 这 一 阶 段 可 考 虑 建 立 动 态 调 整 制 度 和 人 员 控 制 机 制 动 态 调 整 制 度, 即 根 据 用 人 单 位 职 能 具 体 工 作 任 务 和 编 制 的 变 化, 编 制 管 理 部 门 有 权 提 出 调 整 编 制 外 442

行 政 管 理 体 制 改 革 下 的 编 制 外 用 工 管 理 人 员 数 额 的 建 议 人 员 控 制 机 制, 即 建 立 总 量 控 制 比 例 控 制 或 占 编 制 不 入 编 制 等 机 制 总 量 控 制 即 对 一 个 单 位 的 编 制 外 用 工, 根 据 其 单 位 的 工 作 总 量 提 出 相 应 人 员 控 制 数, 这 适 用 于 工 作 任 务 不 好 量 化, 所 需 编 制 外 用 工 较 少 的 单 位, 如 机 关 的 后 勤 单 位 比 例 控 制 即 根 据 在 编 实 有 的 人 数 提 出 相 应 比 例 来 确 定 编 制 外 人 员 的 数 量, 这 适 用 于 工 作 任 务 较 好 量 化, 所 需 编 制 外 用 工 较 多 的 单 位, 如 交 通 协 管 城 管 执 法 占 编 制 不 入 编 制 即 编 制 外 人 员 仅 在 数 额 上 计 入 实 有 占 编 制 人 员 总 数, 但 实 际 上 其 他 方 面 仍 按 编 制 外 人 员 管 理, 这 适 用 于 工 作 任 务 较 好 量 化, 所 需 编 制 外 人 员 不 多 的 单 位 ( 如 法 院 的 编 制 外 书 记 员 学 校 的 教 师 医 院 的 护 士 等 ) ( 三 ) 转 换 阶 段 在 保 持 编 制 总 数 大 致 不 变 的 前 提 下, 按 照 公 务 员 法 关 于 聘 任 制 公 务 员 的 有 关 规 定, 拿 出 一 部 分 编 制 数, 将 编 制 外 人 员 中 确 实 需 要 的 少 量 优 秀 人 才 吸 收 到 体 制 内, 成 为 聘 任 制 公 务 员, 同 时 继 续 完 善 总 量 控 制 比 例 控 制 或 占 编 制 不 入 编 制 等 机 制, 对 不 能 转 换 为 聘 任 制 公 务 员 的 大 多 数 编 制 外 人 员 实 施 严 格 管 理 这 一 阶 段 可 以 先 解 决 行 政 机 关 的 编 制 外 用 工 为 重 点 ( 如 交 通 管 理 部 门 城 市 管 理 部 门 ) 这 部 分 行 政 机 关 编 制 外 人 员 的 存 在 从 宏 观 上 说 既 不 利 于 实 现 机 构 编 制 管 理 向 科 学 化 规 范 化 法 制 化 的 根 本 转 变, 同 时 也 增 大 了 财 政 负 担, 容 易 使 一 些 在 编 人 员 不 同 程 度 地 产 生 依 赖 心 理, 缺 乏 提 高 自 身 素 质 的 动 力 因 此, 通 过 细 化 公 务 员 法 关 于 聘 任 制 公 务 员 的 规 定, 通 过 建 立 相 应 录 用 考 核 管 理 制 度, 在 保 持 公 务 员 编 制 总 数 大 致 不 变 的 前 提 下, 拿 出 一 部 分 编 制 数, 将 编 制 外 人 员 中 的 优 秀 骨 干 吸 收 到 体 制 内, 成 为 聘 任 制 公 务 员, 同 时 通 过 提 高 工 作 效 率, 逐 步 压 缩 编 制 外 人 员 规 模, 可 能 是 一 种 趋 势 根 据 公 务 员 法 的 规 定, 聘 任 制 公 务 员 是 机 关 根 据 工 作 需 要, 经 省 级 以 上 公 务 员 主 管 部 门 批 准, 对 不 涉 及 国 家 秘 密 的 专 业 性 较 强 的 职 位 和 辅 助 性 职 位, 按 照 平 等 自 愿 协 商 一 致 的 原 则 以 合 同 方 式 聘 用 而 产 生 的 公 务 员 聘 任 制 公 务 员 能 够 代 替 一 小 部 分 编 制 外 人 员 的 主 要 原 因, 一 是 公 务 员 法 关 于 聘 任 制 公 务 员 聘 任 范 围 的 规 定 基 本 涵 盖 了 目 前 行 政 机 关 编 制 外 人 员 的 工 作 岗 位 公 务 员 法 第 95 条 规 定, 机 关 根 据 工 作 需 要, 经 省 级 以 上 公 务 员 主 管 部 门 批 准, 可 以 对 专 业 性 较 强 的 职 位 和 辅 助 性 职 位 实 行 聘 任 制 目 前 编 制 外 人 员 工 作 的 443

城 市 蓝 皮 书 岗 位 基 本 属 于 这 两 类 二 是 公 务 员 法 关 于 聘 任 制 公 务 员 聘 任 期 限 的 规 定 可 以 从 一 定 程 度 上 减 少 用 工 单 位 变 相 地 永 久 使 用 编 制 外 人 员 公 务 员 法 第 98 条 规 定, 聘 任 合 同 期 限 为 一 年 至 五 年, 合 同 到 期 后 还 要 经 过 招 聘 或 选 聘 程 序 这 可 以 从 一 定 程 度 上 减 少 了 一 些 行 政 机 关 以 现 行 劳 动 合 同 法 关 于 无 固 定 期 限 合 同 的 规 定 为 依 据, 长 期 使 用 编 制 外 人 员 的 现 象 三 是 相 对 于 目 前 关 于 编 制 外 用 工 没 有 明 确 的 管 理 部 门 而 言, 公 务 员 法 关 于 聘 任 制 公 务 员 的 规 定, 明 确 了 机 构 编 制 管 理 部 门 对 聘 任 制 公 务 员 的 管 理 权 限 公 务 员 法 第 96 条 规 定, 机 关 聘 任 公 务 员 应 当 在 规 定 的 编 制 限 额 和 工 资 经 费 限 额 内 进 行 综 上 所 述, 一 方 面, 可 通 过 从 编 制 外 人 员 中 选 拔 少 量 优 秀 人 员 成 为 聘 任 制 公 务 员, 另 一 方 面, 通 过 在 保 持 总 编 制 数 大 致 不 变 的 前 提 下, 建 立 占 编 制 不 入 编 制 等 机 制, 间 接 控 制 编 制 外 人 员 规 模, 这 样, 既 可 以 对 行 政 机 关 实 有 人 员 实 施 有 效 管 控, 又 满 足 了 一 些 岗 位 外 聘 人 员 的 需 要, 同 时, 也 不 会 造 成 外 聘 人 员 的 长 期 存 在 编 制 外 人 员 的 存 在 有 多 方 面 的 原 因, 解 决 也 需 要 一 个 过 程, 既 要 认 真 执 行 政 府 组 织 法 律 法 规 和 机 构 编 制 管 理 规 定, 按 照 精 简 统 一 效 能 原 则, 严 格 控 制 编 制, 又 要 兼 顾 各 用 人 单 位 的 工 作 实 际, 确 保 其 正 常 履 行 职 能 的 需 要, 稳 妥 推 进 Management of Temporary Employees Under the Administrative Management Reform Abstract: The Employe beyond the scope of amount management affect the actual results government organization reforms and even Increase in the number of financial support personnel. Three types are included in the Employe beyond the scope of amount management: Labor dispatch; Personnel agency and Direct employ.. They mainly dealing with auxiliary and temporary job; having two types labor Legal relations with the units and different in theiy pay. The main reasons of using the Employe beyond the scope of amount management are Flexible mechanisms and low cost. But it affect the base and sound effects of the Approved of the Staff amount management. The 444

行 政 管 理 体 制 改 革 下 的 编 制 外 用 工 管 理 implementation of Labor Contract Law has two sides for control the employe beyond the scope of amount management. Three stages can be divided: norms, adjust and convert to gradually improve the preparation of the employe beyond the scope of amount management. Key Words: Administrative System; Reform; the Employe Beyond the Scope of Amount Management 445