( 总 统 ) 应 不 时 地 向 国 会 提 供 国 情 信 息, 并 将 其 判 断 为 必 要 和 权 宜 的 措 施 提 交 国 会 考 量 ; 美 国 宪 法 第 2 条 第 3 款

2016 年 美 国 国 情 咨 文 在 奥 巴 马 总 统 任 内 的 最 后 一 年 有 何 可 期 2016 年 1 月 13 日 2016 Squire Patton Boggs. 版 权 所 有, 侵 权 必 究

( 总 统 ) 应 不 时 地 向 国 会 提 供 国 情 信 息, 并 将 其 判 断 为 必 要 和 权 宜 的 措 施 提 交 国 会 考 量 ; 美 国 宪 法 第 2 条 第 3 款

今 年 年 初, 奥 巴 马 总 统 在 第 114 届 国 会 的 两 院 联 席 大 会 上 发 表 了 他 的 第 七 次 ( 也 是 最 后 一 次 ) 国 情 咨 文 演 讲 他 一 改 往 日 风 格, 不 是 对 立 法 目 标 逐 一 罗 列, 而 是 更 富 有 哲 学 意 味 地 谈 及 美 国 的 状 况, 特 别 是 美 国 政 治 的 低 落 他 提 到 可 能 合 作 的 各 领 域, 例 如 司 法 判 刑 改 革 他 责 成 副 总 统 拜 登 负 责 登 月, 集 联 邦 资 源 寻 找 破 解 癌 症 的 良 方 他 回 顾 在 任 的 时 光, 感 叹 一 些 或 许 可 经 另 一 种 方 式 加 以 处 理 的 问 题 与 历 届 前 任 总 统 一 样, 他 努 力 为 美 国 民 众 打 气, 宣 称 只 要 掌 握 主 动 群 策 群 力 地 应 对 各 种 国 内 外 挑 战, 美 国 的 前 途 将 一 片 光 明 南 卡 罗 来 纳 州 州 长 Nikki Haley( 共 和 党 - 南 卡 ) 在 代 表 大 老 党 ( 共 和 党 的 别 称 ) 作 出 回 应 时 对 部 分 内 容 予 以 附 和, 然 后 对 共 和 党 若 通 过 11 月 大 选 入 主 白 宫 后 将 如 何 主 政 进 行 了 描 述 譬 如, 她 表 示 如 果 我 们 入 主 白 宫, 将 降 低 工 薪 家 庭 的 税 收, 扼 制 失 控 的 开 支 和 债 务 通 过 本 文 的 分 析, 我 们 试 图 厘 清 总 统 和 国 会 今 年 可 能 实 现 怎 样 的 目 标 在 总 统 任 期 的 最 后 一 年, 我 们 预 计 他 将 更 多 地 关 注 遗 留 问 题, 并 在 国 会 的 立 法 意 见 与 之 相 左 时 设 法 通 过 行 政 规 范 来 达 成 目 标 总 统 在 其 咨 文 中 只 是 对 必 须 要 做 的 事 进 行 了 暗 示, 他 说 有 些 过 时 规 定 需 加 以 改 变, 有 些 繁 文 缛 节 须 革 除 他 自 然 不 会 提 及 有 近 4,000 个 行 政 规 范 正 在 美 国 行 政 管 理 和 预 算 局 排 队 待 议, 而 这 些 将 成 为 总 统 及 其 团 队 决 意 在 离 任 前 完 成 的 工 作 在 本 所 的 2015 年 国 情 咨 文 分 析 中, 我 们 曾 预 言 2015 年 将 是 取 得 意 外 立 法 成 果 的 一 年, 至 少 在 一 些 显 而 易 见 的 方 面 挫 败 了 认 为 联 邦 政 府 如 今 难 有 作 为 ( 因 其 内 部 分 权 抗 衡 而 陷 入 僵 局 ) 的 世 俗 之 见 尽 管 大 量 文 件 显 示 奥 巴 马 总 统 和 如 今 共 和 党 人 占 据 多 数 席 位 的 两 院 之 间 关 系 紧 张, 我 们 在 当 时 却 看 到 了 位 于 重 要 岗 位 上 的 行 政 官 员 和 国 会 领 导 所 表 现 出 的 有 所 作 为 的 愿 望 尽 管 质 疑 重 重, 我 们 当 时 仍 预 见 会 在 贸 易 税 收 和 运 输 这 三 大 领 域 达 成 一 致 结 果 表 明, 上 述 三 个 议 题 均 出 台 了 获 得 两 党 支 持 的 重 大 法 案 国 会 赋 予 总 统 贸 易 促 进 授 权 出 台 了 庞 大 的 延 期 税 收 法 案 并 且 十 年 来 首 次 通 过 了 一 项 主 要 的 长 期 地 面 运 输 议 案 此 外, 国 会 和 行 政 部 门 在 其 他 领 域 也 发 现 了 共 同 点 在 民 主 党 把 持 政 府 而 共 和 党 主 导 国 会 的 情 况 下, 很 少 有 人 能 预 见 到 这 种 可 能 性 第 114 届 国 会 的 第 二 次 会 议 可 能 与 第 一 次 会 议 有 很 大 不 同 以 下 是 我 们 认 为 其 主 要 不 同 所 在 : 立 法 期 间 将 缩 短 虽 然 2016 年 确 实 存 在 一 个 立 法 季, 但 其 在 初 夏 来 临 前 就 会 将 近 结 束, 因 为 两 党 届 时 会 启 动 各 自 的 代 表 大 会, 届 时 其 工 作 重 心 几 乎 会 完 全 转 向 总 统 大 选 党 代 会 后 国 会 必 须 要 做 的 唯 一 一 件 事 就 是 确 保 立 法 在 9 月 30 日 ( 即 2016 财 年 截 止 之 日 ) 前 通 过, 以 避 免 联 邦 政 府 从 10 月 1 日 起 关 停 的 局 面 国 会 中 的 两 党 成 员 均 不 太 可 能 甘 愿 冒 此 风 险, 因 导 致 政 府 在 大 选 前 最 后 几 周 被 迫 关 停 而 承 受 责 难, 因 此 毋 庸 置 疑 其 前 述 职 责 将 得 到 及 时 履 行 债 务 限 额 将 不 是 考 虑 因 素 与 2015 年 及 近 几 年 均 有 所 不 同 的 是,2016 年 的 立 法 日 程 上 不 会 遭 遇 太 多 悬 崖 ( 大 老 党 在 2010 年 选 举 后 接 管 众 议 院 控 制 权 以 来, 奥 巴 马 总 统 与 国 会 之 间 的 关 系 以 壮 观 的 立 法 角 力 为 标 志 性 特 色, 而 大 多 数 的 立 法 角 力 皆 因 悬 崖 频 现 而 引 起 ) 因 此, 众 议 院 的 新 议 长 Paul Ryan( 共 和 党 - 威 斯 康 辛 州 ) 已 表 示 该 院 来 年 的 工 作 重 点 将 在 于 利 用 众 议 院 的 基 础 设 施 提 出 新 的 政 策 想 法, 而 非 为 了 出 台 法 律 而 实 际 地 投 票 表 决 诸 法 案 多 亏 了 卸 任 的 John Boehner 议 长 在 去 年 秋 天 领 导 协 商 并 成 功 获 得 两 党 支 持 的 预 算 协 议, 至 少 在 2017 年 年 初 之 前, 国 会 将 不 会 遭 遇 下 一 个 债 务 限 额 增 长 问 题, 奥 巴 马 总 统 以 及 两 院 中 的 领 导 班 子 都 将 得 以 摆 脱 这 一 项 不 得 不 处 理 的 多 年 来 对 两 党 而 言 一 直 都 是 最 具 分 裂 性 和 政 治 毒 害 作 用 且 必 须 通 过 的 立 法 squirepattonboggs.com 3

总 统 与 国 会 选 举 将 是 主 导 因 素 美 国 民 众 通 过 今 年 11 月 的 大 选 将 推 出 一 位 新 总 统 同 样 有 待 全 国 民 众 投 票 选 举 的 还 有 参 议 院 三 分 之 一 的 席 位 和 众 议 员 全 部 席 位 随 着 大 选 的 临 近, 几 乎 其 他 任 何 因 素 都 必 须 为 两 党 的 政 治 考 虑 让 步 一 些 重 要 的 立 法 工 作 可 能 会 被 推 迟 到 选 举 结 束 后 至 2016 年 年 底 的 现 任 总 统 最 后 执 政 期 不 过 近 年 来 国 会 的 领 导 人 越 来 越 不 倾 向 于 指 望 到 了 那 个 时 候 才 来 处 理 高 负 荷 的 立 法 工 作 众 议 院 将 在 新 议 长 Paul Ryan 的 领 导 下 运 作 共 和 党 自 己 也 承 认, 今 年 Ryan 领 导 下 的 众 议 院 的 很 多 工 作 将 旨 在 推 陈 出 新 观 点 与 想 法, 而 不 是 表 决 通 过 和 出 台 各 种 法 案 但 这 并 非 意 味 着 相 关 的 工 作 无 法 产 生 结 果 2016 年 的 很 多 努 力 将 为 2017 年 的 实 际 立 法 打 下 基 础, 届 时 下 一 届 国 会 已 召 集, 新 的 总 统 也 已 接 管 行 政 控 制 权 Ryan 议 长 誓 言 将 强 调 院 内 的 正 常 秩 序 意 思 是 大 多 数 的 关 键 立 法 将 由 委 员 会 发 起, 众 议 院 就 修 改 和 变 更 享 有 更 多 的 行 使 其 意 志 的 自 由 Ryan 的 前 任 John Boehner 在 2011 年 就 任 议 长 一 职 时 也 曾 发 出 类 似 的 誓 言 和 实 施 类 似 的 变 革, 然 而 Boehner 发 起 的 一 些 变 革 遭 到 了 停 滞 不 前 的 命 运, 例 如,Boehner 任 期 内 的 许 多 拨 款 法 案 遵 照 待 定 或 修 改 待 定 的 议 事 规 则 ( 此 等 规 则 将 最 小 化 地 限 制 修 改 的 提 出 和 争 论 ) 进 行 商 议 但 是 Boehner 领 导 下 的 众 议 院 共 和 党 多 数 派 常 常 被 迫 将 未 经 委 员 会 程 序 的 法 案 直 接 拿 出 来 讨 论, 特 别 是 当 国 会 面 临 债 务 限 额 到 期 之 类 的 截 止 日 期 以 及 众 议 院 共 和 党 会 议 内 部 就 此 等 现 实 问 题 的 管 理 策 略 产 生 白 热 化 争 论 时 国 会 在 刚 刚 过 去 的 12 月 就 面 临 若 干 个 紧 要 的 截 止 日 期,Ryan 议 长 自 己 也 别 无 选 择, 只 能 将 姗 姗 来 迟 的 关 于 拨 款 和 税 收 政 策 的 协 议 直 接 拿 出 来 讨 论 该 等 协 议 未 经 委 员 会 评 议 即 出 台, 几 乎 是 直 接 由 众 议 院 和 参 议 院 的 领 导 人 及 其 副 手 们 协 商 而 成 不 过 新 议 长 已 承 诺 在 2016 年 采 用 新 的 工 作 方 式, 鉴 于 Ryan 自 就 任 以 来 一 直 强 调 改 进 程 序, 我 们 有 理 由 相 信 新 议 长 会 想 办 法 至 少 部 分 地 兑 现 其 承 诺 成 功 的 前 景 我 们 认 为 以 下 领 域 的 立 法 很 可 能 在 2016 年 送 交 总 统 签 署 后 成 为 法 律 : 有 毒 物 质 管 控 法 (TSCA) 现 代 版 期 待 已 久 的 对 1976 年 有 毒 物 质 管 控 法 案 的 改 进 版 有 望 被 送 到 总 统 的 案 头,2015 年 间 参 众 两 院 已 通 过 多 个 获 得 两 党 广 泛 支 持 的 TSCA 大 修 版 本 联 邦 航 空 局 (FAA) 再 授 权 去 年 已 在 地 面 运 输 的 主 要 立 法 上 取 得 一 致, 因 此 国 会 今 年 会 将 其 注 意 力 转 至 改 进 我 们 的 航 空 运 输 基 础 设 施 之 上 美 联 邦 航 空 局 的 再 授 权 是 未 完 成 工 作 中 的 重 要 事 项, 因 此 有 望 在 年 初 进 入 众 议 院 的 运 输 和 基 础 设 施 委 员 会 参 议 院 委 员 会 的 领 导 人 在 密 切 关 注 众 议 院 进 展 的 同 时 将 作 好 一 旦 众 议 院 有 所 结 论 便 及 时 跟 进 的 准 备 关 税 立 法 关 税 立 法 是 第 114 届 国 会 第 一 次 会 议 以 来 未 完 成 工 作 中 的 另 一 重 要 事 项 会 议 报 告 在 2015 年 的 最 后 几 周 内 完 成 并 被 广 泛 预 期 会 在 年 底 之 前 送 交 总 统, 却 因 参 议 院 财 政 委 员 会 的 高 级 成 员 Ron Wyden( 民 主 党 - 俄 勒 冈 州 ) 为 首 发 起 的 一 项 颇 具 争 议 的 行 动 导 致 延 迟 ( 该 行 动 涉 及 添 加 看 起 来 无 关 的 旨 在 永 久 性 禁 止 互 联 网 税 收 的 立 法 而 在 规 范 在 线 交 易 税 收 的 规 则 方 面 却 无 相 应 的 立 法 为 各 州 和 零 售 商 提 供 均 衡 ) 波 多 黎 各 债 务 救 助 波 多 黎 各 的 债 务 危 机 已 恶 化 到 国 会 似 乎 要 被 迫 采 取 行 动 的 程 度 Ryan 议 长 已 指 示 众 议 院 内 的 主 管 委 员 会 在 早 春 时 候 拿 出 供 众 议 院 考 虑 的 应 对 之 策 这 可 能 成 为 众 议 院 共 和 党 会 议 中 一 个 引 起 不 和 的 问 题, 但 Ryan 似 乎 已 认 定 无 所 作 为 是 行 不 通 的, 因 此 可 能 最 终 会 提 出 一 些 针 对 波 多 黎 各 的 债 务 救 助 紧 急 措 施 squirepattonboggs.com 4

2016 年 还 可 以 实 现 什 么? 如 果 各 党 派 人 士 同 心 协 力, 今 年 还 有 使 得 其 他 领 域 的 立 法 摆 到 总 统 面 前 并 经 其 签 署 后 成 为 法 律 的 可 能 性 : 互 联 网 税 收 永 久 延 期 以 及 网 络 销 售 税 均 衡 支 持 实 行 互 联 网 访 问 税 永 久 延 期 的 人 与 2015 年 远 程 交 易 均 衡 法 案 (RTPA) 的 支 持 者 志 同 道 合, 致 力 于 为 支 持 这 两 个 长 期 追 求 的 政 策 目 标 创 造 最 大 的 杠 杆 效 应 2015 年 末 Ron Wyden 议 员 ( 民 主 党 - 俄 勒 冈 州 ) 将 互 联 网 税 收 永 久 延 期 附 加 于 关 税 会 议 报 告, 这 一 出 人 意 料 的 行 动 意 在 瓦 解 上 述 联 盟 的 同 时 挫 败 RTPA 的 支 持 者 但 该 策 略 似 乎 事 与 愿 违, 因 为 接 踵 而 来 的 争 议 使 得 关 税 法 案 没 能 在 年 底 前 获 得 参 议 院 的 最 终 通 过 众 议 院 和 参 议 院 的 领 导 人 如 今 必 须 决 定 如 何 解 决 关 税 法 案 暂 时 陷 入 的 困 境 参 议 院 的 领 导 可 以 决 定 试 试 运 气 并 继 续 费 力 推 进, 但 会 发 现 此 路 不 通, 因 而 可 能 会 将 关 税 法 案 送 回 会 议, 以 删 去 互 联 网 税 收 永 久 延 期 或 在 其 中 加 入 RTPA 无 论 结 果 如 何,RTPA 的 支 持 者 已 通 过 此 次 延 迟 效 应 证 明 了 他 们 的 实 力, 而 国 会 在 2016 年 可 能 会 被 迫 提 供 其 一 直 不 愿 给 予 各 州 及 零 售 商 的 有 关 互 联 网 销 售 税 一 事 的 指 导 治 疗 / 食 品 及 药 品 管 理 局 改 革 去 年 夏 天, 众 议 院 以 压 倒 性 优 势 通 过 了 由 众 议 院 能 源 和 商 业 委 员 会 主 席 Fred Upton ( 共 和 党 - 密 西 根 州 ) 和 代 表 Diana DeGette( 民 主 党 - 科 罗 拉 多 州 ) 代 表 两 党 多 年 来 共 同 努 力 的 21 世 纪 治 疗 法 案 然 而 参 议 院 却 并 未 接 受 该 法 案 参 议 院 的 健 康 教 育 劳 动 和 养 老 (HELP) 委 员 会 主 席 Lamar Alexander( 共 和 党 - 田 纳 西 州 ) 呼 吁 其 委 员 会 提 出 自 身 版 本 并 通 过 其 立 法 取 而 代 之 虽 然 直 至 2015 年 末, 参 议 院 方 面 仍 未 出 台 相 应 法 案, 但 是 Alexander 保 证 该 事 宜 在 2016 年 将 会 是 其 工 作 的 重 中 之 重 尽 管 参 议 院 的 观 点 仍 不 明 朗, 我 们 认 为 在 奥 巴 马 总 统 离 任 前 颁 布 治 疗 方 面 的 立 法 存 在 较 大 可 能 性 几 乎 百 分 之 百 可 以 确 定 的 是,Upton 在 会 议 结 束 后 即 将 从 国 会 退 休 并 将 会 与 议 长 Paul Ryan 及 其 在 国 会 两 党 的 同 事 共 同 给 参 议 院 施 压, 以 使 其 有 所 行 动 如 果 说 在 选 举 年 有 什 么 能 成 为 法 律 的 话, 那 将 是 两 党 为 推 动 医 疗 研 究 而 制 定 的 法 案 能 源 立 法 参 议 院 能 源 和 自 然 资 源 主 席 Lisa Murkowski ( 共 和 党 - 阿 拉 斯 加 州 ) 以 及 高 级 成 员 Maria Cantwell ( 民 主 党 - 华 盛 顿 州 )) 所 支 持 的 覆 盖 面 极 广 的 能 源 法 案 (S. 2012) 已 由 该 委 员 会 于 去 年 夏 天 通 过 今 年 年 初, 该 方 案 已 送 至 参 议 院 层 面 等 待 进 一 步 行 动 众 议 院 能 源 和 商 业 委 员 会 主 席 Fred Upton 同 样 也 有 旨 在 扩 大 北 美 能 源 生 产 并 改 善 美 国 建 筑 物 丰 富 性 以 全 面 支 持 国 内 能 源 的 法 案 国 会 的 民 主 党 派 人 士 可 能 是 决 定 最 终 法 案 ( 通 过 合 并 两 个 法 案 ) 是 否 可 以 由 两 院 通 过, 并 在 2016 年 送 至 奥 巴 马 总 统 面 前 的 关 键 其 他 关 键 立 法 领 域 展 望 国 防 国 防 预 算 尽 管 两 党 在 去 年 达 成 的 预 算 协 议 使 得 国 会 领 导 人 避 免 了 近 几 年 造 成 国 会 和 奥 巴 马 政 府 之 间 冲 突 的 问 题, 但 这 并 不 意 味 着 所 有 事 情 都 得 到 了 解 决 共 和 党 和 民 主 党 就 国 防 部 的 经 费 问 题 又 开 始 了 新 一 轮 争 论 国 防 部 下 一 财 年 的 预 算 与 最 近 的 财 政 协 议 中 批 准 的 经 费 之 间 相 差 170 亿 美 元 左 右 国 会 的 共 和 党 人 认 为 国 防 部 可 以 利 用 预 算 外 的 海 外 应 急 行 动 基 金 来 填 补 差 额 使 用 武 力 的 授 权 (AUMF) 随 后 的 几 个 月 内 白 宫 和 国 会 领 导 们 可 能 会 试 图 推 进 AUMF 的 通 过, 以 此 界 定 美 国 军 方 对 抗 伊 斯 兰 国 的 行 动 虽 然 总 统 已 督 促 国 会 采 取 行 动, 但 众 议 院 议 长 Ryan 和 参 议 院 多 数 党 领 导 人 McConnell 对 于 是 否 要 在 2016 年 通 过 相 关 措 施 明 显 持 不 同 态 度 (Ryan 已 经 让 众 议 院 的 委 员 会 探 讨 起 草 该 法 案 的 可 行 性, 但 是 McConnell 最 近 表 示 他 更 倾 向 于 把 该 问 题 放 到 新 总 统 选 举 完 成 后, 以 避 免 下 一 任 总 统 被 束 缚 手 脚 ) 他 们 意 见 相 左, 看 来 不 利 于 对 抗 伊 斯 兰 国 的 AUMF 在 2017 年 以 前 完 全 获 得 国 会 批 准 税 收 国 际 税 收 改 革 2015 年 两 党 的 关 键 人 物 在 落 实 一 项 两 党 共 同 支 持 的 国 际 税 收 改 革 方 案 上 都 付 出 了 极 大 的 精 力 方 案 目 前 还 没 有 落 实, 但 是 这 并 不 意 味 着 该 方 案 在 2017 年 以 前 将 完 全 处 于 半 途 而 废 的 状 态 众 议 院 筹 款 委 员 会 主 席 Kevin Brady( 共 和 党 - 德 州 ) 明 确 表 示 他 计 划 承 接 并 进 行 众 议 院 议 长 Paul Ryan 去 年 未 完 成 的 部 分 长 期 以 来 白 宫 与 Ryan 一 样, 都 致 力 于 对 税 收 制 度 中 的 国 际 部 分 进 行 改 革 如 果 这 项 方 案 能 够 在 2016 年 以 某 种 形 式 呈 现, 想 来 白 宫 和 众 议 院 都 会 乐 见 其 成 就 算 是 在 总 统 大 选 的 年 份 里, 由 两 党 分 治 的 政 府 实 施 重 大 的 政 策 改 革 也 并 不 是 毫 无 先 例 (1996 年 的 社 会 福 利 改 革 就 是 在 民 主 党 的 克 林 顿 总 统 和 共 和 党 领 导 的 国 会 间 实 施 的 ) 不 过 目 前 的 情 况 也 不 尽 相 同, 特 别 是 参 议 院 多 数 党 领 袖 Mitch McConnell 和 众 议 院 共 和 党 中 许 多 非 常 保 守 的 议 员 都 坚 称 税 收 改 革 法 案 在 奥 巴 马 ( 他 明 确 表 示 自 己 不 会 签 署 任 何 不 提 高 个 人 税 率 的 税 收 改 革 法 案 ) 离 开 之 后 会 全 面 地 得 到 解 决 贸 易 跨 太 平 洋 伙 伴 关 系 (TPP) 11 月 大 选 之 前 国 会 很 难 就 跨 太 平 洋 伙 伴 关 系 一 事 采 取 什 么 行 动, 但 是 等 到 大 选 结 束 以 后 采 取 行 动 的 难 度 却 可 能 有 过 之 而 无 不 及 协 议 将 于 2 月 4 日 在 新 西 兰 签 署, 然 而 没 人 知 道 在 这 之 后 在 华 盛 顿 特 区 会 就 此 发 生 些 什 么 众 议 院 议 长 Paul Ryan 和 参 议 院 多 数 党 领 导 人 Mitch McConnell 都 没 有 认 可 该 协 议, 这 也 就 意 味 着 对 于 通 过 该 协 定 来 说 非 常 重 要 的 一 项 工 作 在 共 和 党 一 方 拉 票 在 参 议 两 院 都 尚 未 启 动 McConnell 最 近 指 出, 所 有 的 民 主 党 总 统 候 选 人 甚 至 都 反 对 TPP 协 议, 许 多 共 和 党 候 选 人 亦 如 此 去 年 两 院 通 过 的 贸 易 促 进 授 权 法 (TPA) 尚 且 经 历 了 长 达 数 月 的 谈 判 斡 旋 商 讨 以 及 施 压, 相 信 这 一 次 将 会 更 加 艰 难 每 个 人 都 认 可 TPP 的 命 运 很 大 程 度 上 掌 握 在 总 统 手 中, 看 他 是 否 有 能 力 促 成 两 党 联 合 推 动 该 进 程 squirepattonboggs.com 5

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