总 第 170 期 中 共 浙 江 省 委 党 校 学 报 JournalofZheJiangPartySchoolofC.P.C No.4,2016 GeneralNo.170 净 化 公 职 人 员 从 政 环 境 的 单 位 机 制 研 究 袁 峰 摘 要 : 国 有 单 位 在 我 国 政 治 生 活 中 占 据 重 要 地 位, 是 公 职 人 员 从 政 的 直 接 载 体 当 前 一 部 分 公 职 人 员 在 特 定 单 位 从 政 环 境 中 出 现 了 背 离 规 范 行 为 模 式 的 趋 向, 在 单 位 层 面 净 化 公 职 人 员 的 从 政 环 境 应 当 成 为 我 国 政 治 生 态 治 理 的 重 要 目 标 当 前 要 以 公 共 部 门 治 理 的 一 般 规 律 及 公 共 部 门 治 理 理 论 为 指 导, 通 过 政 治 生 态 监 测 把 握 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 中 存 在 的 共 性 问 题, 依 据 内 部 控 制 的 基 本 原 则 明 确 治 理 的 关 键 点, 针 对 问 题 滋 生 及 蔓 延 的 主 客 观 原 因 明 确 治 理 要 求, 在 此 基 础 上, 遵 循 积 极 治 理 的 理 念, 研 究 构 建 公 职 人 员 单 位 净 化 从 政 环 境 的 实 施 机 制 关 键 词 : 净 化 ; 公 职 人 员 ; 从 政 环 境 ; 单 位 机 制 中 图 分 类 号 :D630.9 文 献 标 志 码 :A 文 章 编 号 :1007-9092(2016)04-0031-008 根 据 联 合 国 反 腐 败 公 约 中 对 公 职 人 员 的 定 义, 公 职 人 员 即 为 公 共 机 构 或 公 营 企 业 履 行 公 共 职 能 或 提 供 公 共 服 务 的 人 员 国 家 和 地 方 的 公 职 人 员 拥 有 不 同 于 普 通 公 民 的 特 殊 政 治 地 位 及 公 共 职 责, 他 们 对 规 范 行 为 模 式 的 背 离, 可 视 为 一 种 广 义 上 的 腐 败 行 为, 这 严 重 阻 碍 了 各 种 国 家 机 器 的 正 常 运 转, 妨 碍 了 国 家 治 理 的 现 代 化, 引 起 社 会 公 众 对 国 家 制 度 的 不 信 任 任 何 腐 败 都 是 在 特 定 的 政 治 生 态 中 产 生 的, 公 职 人 员 所 处 的 从 政 环 境 对 于 其 保 持 廉 洁 或 导 致 腐 败 产 生 了 直 接 的 影 响 从 严 治 党 是 全 党 的 共 同 任 务, 需 要 大 气 候, 也 需 要 小 气 候 各 级 党 组 织 要 主 动 作 为, 通 过 营 造 良 好 小 气 候 促 进 大 气 候 进 一 步 形 成 1 公 职 人 员 从 政 环 境 治 理, 既 需 要 宏 观 规 划, 也 需 要 微 观 调 控 立 足 单 位, 研 究 公 职 人 员 从 政 环 境 治 理 问 题, 实 质 是 追 溯 问 题 源 头 的 研 究, 也 是 关 系 到 源 头 治 理 的 研 究, 对 于 宏 观 政 治 生 态 的 治 理, 也 具 有 解 剖 麻 雀 的 典 型 意 义 一 基 于 公 共 部 门 治 理 理 论 的 单 位 环 境 净 化 及 其 思 路 对 于 抑 制 国 家 体 制 内 公 职 人 员 腐 败 活 动 最 佳 方 案 的 探 索, 无 论 是 政 府 还 是 学 界 都 已 付 出 诸 多 努 力, 也 形 成 了 多 种 腐 败 治 理 理 论 概 括 总 结 学 术 界 涉 及 公 共 部 门 与 公 职 人 员 治 理 的 有 关 理 论, 可 以 为 研 究 中 国 公 职 人 员 从 政 环 境 的 治 理 问 题 提 供 有 参 考 价 值 的 分 析 思 路 ( 一 ) 注 重 政 治 生 态 环 境 监 测 的 理 论 优 化 自 然 生 态 环 境 需 要 对 生 态 状 况 进 行 监 收 稿 日 期 :2016-03-06 作 者 简 介 : 袁 峰, 中 共 上 海 市 委 党 校 科 社 政 治 学 教 研 部 副 主 任 教 授, 主 要 研 究 方 向 为 中 国 政 治 治 理 研 究 基 金 项 目 : 国 家 社 科 基 金 一 般 项 目 以 互 联 网 为 工 具 的 反 腐 败 模 式 研 究 ( 编 号 :09BZZ014) 1 中 共 中 央 纪 检 查 委 员 会 中 共 中 央 文 献 研 究 室 编 : 习 近 平 关 于 严 明 党 的 纪 律 和 规 矩 论 述 摘 编, 中 央 文 献 出 版 社 中 国 方 正 出 版 社 2016 年 版, 第 121 页 31
测, 优 化 政 治 生 态 环 境 也 同 样 离 不 开 监 测 为 了 对 特 定 政 治 生 态 中 腐 败 活 动 的 实 际 状 况 做 出 评 价, 需 要 运 用 统 计 学 社 会 学 等 手 段 对 不 断 变 化 着 的 政 治 生 态 环 境 下 花 样 翻 新 的 腐 败 活 动 进 行 跟 踪 监 测, 只 有 监 测 到 政 治 生 态 中 实 际 存 在 的 问 题 才 能 寻 找 出 有 效 对 策 国 外 反 腐 败 研 究 机 构 通 常 利 用 民 意 调 查 作 为 腐 败 状 况 的 监 测 工 具 始 于 1999 年 由 世 界 银 行 研 究 院 (WBI) 主 持 的 治 理 与 反 腐 败 诊 断 调 查 项 目 ( 简 称 GAC), 致 力 于 提 高 公 共 部 门 治 理 水 平 和 效 率, 为 杜 绝 腐 败 的 制 度 改 革 计 划 提 供 支 持 该 项 目 包 括 了 三 个 民 意 调 查, 分 别 是 公 职 人 员 调 查 普 通 家 庭 调 查 和 企 业 调 查 其 中 针 对 公 职 人 员 的 调 查, 通 过 问 卷 调 查 形 式 了 解 受 访 者 对 过 去 一 年 人 事 方 面 的 看 法 对 自 己 所 在 部 门 履 行 服 务 职 能 的 看 法 对 所 在 机 构 在 使 用 预 算 资 金 违 规 现 象 发 生 的 频 率 的 看 法 对 公 职 人 员 知 道 腐 败 事 件 但 并 不 报 告 动 因 的 看 法 等, 进 而 了 解 公 共 机 构 具 体 的 腐 败 行 为 ( 包 括 政 治 干 预 裙 带 关 系 贿 赂 挪 用 公 款 等 ) 自 由 裁 量 权 绩 效 和 治 理 等 情 况 1 新 西 兰 反 腐 学 者 波 普 指 出 : 经 历 和 主 观 感 受 对 于 严 格 的 分 析 来 说 都 是 有 用 的 数 据 不 管 是 关 于 现 在 还 是 过 去 的 议 题 的 具 体 数 据, 对 于 反 腐 败 战 略 来 说, 都 是 一 件 有 力 的 武 器 2 因 此, 对 政 治 生 态 环 境 进 行 监 测, 尤 其 是 对 公 职 人 员 进 行 调 查 诊 断, 是 腐 败 治 理 的 有 效 方 式 之 一 ( 二 ) 注 重 内 部 控 制 的 理 论 1949 年 美 国 会 计 师 协 会 的 审 计 程 序 委 员 会 在 内 部 控 制 : 一 种 协 调 制 度 要 素 及 其 对 管 理 当 局 和 独 立 注 册 会 计 师 的 重 要 性 的 报 告 中, 对 内 部 控 制 首 次 作 了 权 威 性 定 义, 即 内 部 控 制 是 在 一 定 的 环 境 下, 内 部 控 制 主 体 为 了 达 到 其 特 定 目 标 所 采 用 的 一 系 列 管 理 程 序 和 方 法 内 部 控 制 的 基 本 原 则 是 : 重 要 性 ( 要 求 内 部 控 制 应 当 区 别 其 重 要 程 度, 采 用 不 同 的 控 制 程 序 和 方 法 ); 程 序 定 位 ( 根 据 各 岗 位 性 质 和 人 员 要 求, 赋 予 任 务 和 职 责 权 限, 规 定 操 作 规 程, 明 确 纪 律 规 则 和 检 查 标 准, 以 使 职 责 权 相 结 合 ); 合 法 性 ( 内 部 管 理 行 为 必 须 符 合 国 家 有 关 法 律 法 规 和 章 程 纪 律 的 规 定 ); 系 统 全 面 ( 内 部 控 制 的 内 容 应 当 全 面, 协 调, 相 互 配 合, 形 成 有 机 系 统 ); 相 互 牵 制 ( 职 责 权 限 应 当 明 确, 并 相 互 分 离 相 互 制 约 ) 等 国 际 反 腐 败 研 究 机 构 透 明 国 际 将 内 部 控 制 原 则 应 用 于 公 共 机 构 的 内 部 管 理, 在 提 出 国 家 廉 政 体 系 的 制 度 支 柱 时, 强 调 将 服 务 大 众 的 公 务 员 系 统 作 为 廉 政 支 柱 之 一, 应 当 具 有 依 法 履 职 权 力 监 督 任 人 唯 贤 公 正 公 平 公 开 等 一 系 列 内 部 控 制 要 求, 要 将 是 否 具 有 服 务 提 供 者 责 任 界 定 职 位 轮 换 决 定 说 明 义 务 礼 物 及 款 待 登 记 政 务 公 开 管 理 层 廉 政 建 设 责 任 服 务 满 意 度 民 意 调 查 举 报 人 保 护 等 作 为 公 务 员 系 统 的 能 力 评 估 指 标 ( 三 ) 强 调 积 极 治 理 的 理 论 积 极 治 理 理 论 早 期 对 腐 败 治 理 的 观 点 是, 积 极 有 效 的 反 腐 措 施 不 仅 是 同 腐 败 的 外 在 表 现 同 现 有 的 腐 败 现 象 作 斗 争 的 措 施, 也 包 括 同 造 成 腐 败 的 制 度 根 源 潜 在 的 贪 腐 行 为 作 斗 争 的 措 施 近 年 来 随 着 对 非 正 式 制 度 研 究 的 深 入, 从 文 化 的 维 度 探 讨 腐 败 成 因 已 成 为 西 方 腐 败 问 题 研 究 的 新 趋 势, 改 变 了 长 久 以 来 把 腐 败 产 生 和 蔓 延 主 要 归 因 为 制 度 不 完 善 的 观 点 这 些 研 究 以 跨 国 回 归 分 析 实 验 分 析 委 托 - 代 理 模 型 分 析 和 动 态 传 播 分 析 为 主 要 范 式, 分 别 从 不 同 的 侧 重 点 解 释 了 腐 败 产 生 和 蔓 延 的 文 化 根 源 例 如, 俄 罗 斯 学 者 莫 洛 特 尼 科 夫 A.E. 指 出, 文 化 是 反 公 务 腐 败 或 纵 容 公 务 腐 败 问 题 的 一 个 根 本 性 因 素, 既 包 括 整 体 上 的 文 化, 也 包 括 某 具 体 机 构 的 公 司 文 化 3 由 于 一 些 人 是 因 为 受 到 强 制 才 遵 守 原 则, 另 一 些 人 则 是 因 为 理 解 接 受 原 则 而 讲 原 则 因 此, 不 仅 在 组 织 机 构 内 部 要 有 监 督 调 查 和 及 时 制 止 腐 败 行 为 的 部 门 和 规 则, 而 且 有 必 要 在 机 构 中 形 成 一 种 对 腐 败 不 容 忍 的 文 化 联 合 国 反 腐 败 公 约 ( 以 下 简 称 公 约 ) 为 国 际 社 会 治 理 腐 败 提 供 了 具 有 指 导 意 义 的 原 则 与 标 准 在 公 约 第 二 章 预 防 措 施 中 提 出 了 公 共 部 门 及 其 公 职 人 员 预 防 腐 败 的 基 本 原 则 及 措 施 一 方 面, 在 制 度 防 范 层 面, 公 约 规 定 对 于 担 任 特 别 容 易 发 生 腐 败 的 公 共 职 位 1 2 3 参 见 俞 可 平 主 编 : 国 家 治 理 评 估 中 国 与 世 界, 中 央 编 译 出 版 社 2009 年 版, 第 168 169 170 176-180 页 [ 新 西 兰 ] 杰 瑞 米 波 普 : 制 约 腐 败 建 构 国 家 廉 政 体 系, 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 廉 政 研 究 室 译, 中 国 方 正 出 版 社 2003 年 版, 第 400 页 参 见 [ 俄 ] 哈 布 里 耶 娃 主 编 : 腐 败 : 性 质 表 现 与 应 对, 李 铁 军 等 译, 法 律 出 版 社 2015 年 版, 第 351 页 32
人 员 要 实 行 轮 岗 ; 采 用 维 持 和 加 强 促 进 透 明 度 和 防 止 利 益 冲 突 的 制 度 ; 建 立 公 职 人 员 申 报 可 能 与 其 职 能 发 生 利 益 冲 突 的 有 关 事 项 的 制 度 等 另 一 方 面, 在 文 化 预 防 层 面, 公 约 要 求 预 防 性 反 腐 机 构 积 累 和 传 播 预 防 腐 败 的 知 识, 要 求 公 共 部 门 促 进 对 人 员 的 教 育 和 培 训 方 案, 以 使 其 能 够 达 到 正 确 诚 实 和 妥 善 履 行 公 务 的 要 求, 提 高 其 对 履 行 职 能 过 程 中 所 隐 含 的 腐 败 风 险 的 认 识 有 关 公 共 部 门 治 理 的 理 论, 只 有 转 化 为 适 应 特 定 主 体 特 点 的 一 整 套 以 降 低 腐 败 水 平 减 少 腐 败 危 险 为 目 标 的 起 直 接 作 用 的 行 动 机 制, 才 能 成 为 推 进 腐 败 治 理 改 革 的 动 力 以 公 共 部 门 治 理 的 一 般 规 律 及 公 共 部 门 治 理 理 论 为 指 导, 净 化 公 职 人 员 从 政 环 境 的 单 位 机 制, 应 当 遵 循 这 样 的 逻 辑 思 路 : 首 先, 通 过 对 公 职 人 员 单 位 的 跟 踪 监 测, 发 现 特 定 环 境 中 产 生 的 带 有 共 性 的 治 理 问 题 其 次, 依 据 内 部 控 制 的 基 本 原 则, 把 握 问 题 治 理 的 关 键 点 ; 同 时, 针 对 问 题 滋 生 及 蔓 延 的 主 客 观 原 因, 明 确 对 症 治 理 要 求 ; 最 后, 在 明 确 治 理 问 题 治 理 关 键 及 治 理 要 求 的 基 础 上, 遵 循 积 极 治 理 的 理 念, 研 究 设 计 净 化 公 职 人 员 从 政 环 境 的 一 系 列 单 位 机 制 二 当 前 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 的 问 题 及 其 成 因 只 有 通 过 对 公 职 人 员 从 政 环 境 的 实 地 监 测, 才 能 发 现 公 职 人 员 单 位 存 在 的 问 题, 并 了 解 其 具 体 表 现 形 态, 为 进 一 步 分 析 与 研 究 奠 定 基 础 2015 年 第 四 季 度 中 央 巡 视 组 开 展 了 第 三 轮 专 项 巡 视, 完 成 了 对 31 家 中 央 部 门 单 位 及 中 管 金 融 单 位 的 巡 视 工 作 这 31 家 单 位 为 : 中 央 党 史 研 究 室 中 国 社 会 科 学 院 共 青 团 中 央 中 国 文 学 艺 术 界 联 合 会 中 国 银 行 股 份 有 限 公 司 中 国 农 业 银 行 股 份 有 限 公 司 中 国 工 商 银 行 股 份 有 限 公 司 交 通 银 行 股 份 有 限 公 司 国 家 开 发 银 行 股 份 有 限 公 司 中 国 农 业 发 展 银 行 中 国 人 民 银 行 国 家 外 汇 管 理 局 中 国 证 券 监 督 管 理 委 员 会 上 海 证 券 交 易 所 深 圳 证 券 交 易 所 国 家 统 计 局 教 育 部 国 家 林 业 局 中 国 气 象 局 中 国 人 寿 保 险 ( 集 团 ) 公 司 中 国 太 平 保 险 集 团 有 限 责 任 公 司 中 国 人 民 保 险 集 团 股 份 有 限 公 司 中 国 出 口 信 用 保 险 公 司 中 国 银 行 业 监 督 管 理 委 员 会 中 国 建 设 银 行 股 份 有 限 公 司 中 国 投 资 有 限 责 任 公 司 中 国 中 信 集 团 有 限 公 司 中 国 保 险 监 督 管 理 委 员 会 中 国 光 大 集 团 股 份 公 司 国 务 院 三 峡 工 程 建 设 委 员 会 办 公 室 国 务 院 南 水 北 调 工 程 建 设 委 员 会 办 公 室 从 2016 年 2 月 4 日 中 纪 委 监 察 部 公 布 的 反 馈 情 况 来 看, 不 同 程 度 上 存 在 着 一 些 共 性 问 题 : 党 的 领 导 弱 化 党 的 建 设 缺 失 (31 家 单 位 均 存 在 此 问 题 ); 全 面 从 严 治 党 不 力 落 实 全 面 从 严 治 党 主 体 责 任 不 到 位 (31 家 单 位 均 存 在 此 问 题 ); 落 实 中 央 八 项 规 定 精 神 不 到 位 ( 除 共 青 团 中 央 国 务 院 三 峡 工 程 建 设 委 员 会 办 公 室 外, 其 余 29 家 单 位 均 存 在 此 问 题 ); 选 人 用 人 不 规 范 (31 家 单 位 均 存 在 此 问 题 ); 重 点 领 域 或 岗 位 存 在 廉 洁 风 险 ( 除 中 国 太 平 洋 保 险 集 团 股 份 有 限 责 任 公 司 中 国 人 民 保 险 集 团 股 份 有 限 公 司 中 国 投 资 有 限 责 任 公 司 中 国 保 险 监 督 管 理 委 员 会 国 家 统 计 局 中 国 文 学 界 艺 术 联 合 会 中 国 银 行 股 份 有 限 公 司 中 国 农 业 银 行 股 份 有 限 公 司 国 家 林 业 局 9 家 单 位 外, 其 余 22 家 单 位 均 存 在 此 问 题 ) ( 一 ) 党 的 领 导 弱 化 党 的 建 设 缺 失 问 题 这 类 问 题 的 具 体 表 现 是 : 一 些 党 组 织 领 导 意 识 淡 薄, 履 行 主 责 主 业 的 政 治 担 当 不 强, 政 策 性 职 能 履 行 不 全 面, 贯 彻 中 央 方 针 政 策 不 到 位 不 坚 决, 完 成 中 央 交 办 的 重 大 任 务 滞 后 ; 重 业 务 轻 党 建, 党 委 作 用 发 挥 不 够, 基 层 组 织 涣 散, 党 员 管 理 松 散, 对 党 风 廉 政 建 设 和 反 腐 败 工 作 不 研 究 不 部 署 根 据 内 部 控 制 的 重 要 性 原 则, 内 部 控 制 应 当 区 别 其 重 要 程 度, 采 用 不 同 的 控 制 程 序 和 方 法 在 公 职 人 员 从 政 环 境 中, 单 位 党 组 织 是 内 部 控 制 的 枢 纽 环 节, 它 的 功 能 发 挥 及 实 际 运 行 状 态 会 对 从 政 环 境 本 身 产 生 至 关 重 要 的 影 响 如 果 党 的 意 识 淡 化 党 的 组 织 涣 散 党 的 纪 律 松 弛, 必 然 导 致 单 位 内 部 正 气 不 彰 邪 气 不 祛 中 国 共 产 党 的 领 导 地 位 是 受 宪 法 保 护 的, 但 在 一 些 地 方 和 单 位, 党 组 织 的 领 导 作 用 却 未 能 有 效 发 挥 一 些 党 组 织 之 所 以 党 的 意 识 淡 薄, 履 行 职 责 担 当 不 强, 关 键 是 在 主 观 上 对 党 的 宗 旨 与 使 命 认 识 不 清, 对 不 断 提 高 党 在 领 导 改 革 开 放 和 社 会 主 义 现 代 化 建 设 中 的 执 政 水 平 与 执 政 能 力 理 解 不 深 ; 一 些 党 组 织 之 所 以 对 党 风 廉 政 建 设 和 反 腐 败 工 作 重 视 不 够, 也 是 因 为 没 有 在 主 观 上 认 识 到 腐 败 问 题 是 对 我 们 党 伤 害 最 大 的 问 题 党 内 决 不 允 许 存 在 腐 败, 是 保 持 党 同 人 民 群 众 血 肉 联 系 的 33
必 然 要 求, 也 是 巩 固 党 的 执 政 地 位 的 必 然 要 求 一 些 单 位 党 组 织 主 观 认 识 上 的 缺 陷 会 导 致 其 客 观 上 放 弃 管 党 治 党 的 责 任, 对 党 员 干 部 的 教 育 管 理 监 督 功 能 长 期 处 于 弱 化 状 态 当 然, 党 的 领 导 弱 化 党 的 建 设 缺 失 与 一 些 单 位 一 把 手 没 有 切 实 履 行 党 组 织 赋 予 的 职 责 在 其 位 不 谋 其 政 也 有 直 接 关 系 所 以 习 近 平 总 书 记 才 指 出 : 我 们 必 须 用 刚 性 制 度 把 一 把 手 管 住 1 ( 二 ) 全 面 从 严 治 党 不 力 落 实 全 面 从 严 治 党 主 体 责 任 不 到 位 问 题 这 类 问 题 的 具 体 表 现 是 : 一 些 领 导 干 部 违 反 党 的 政 治 纪 律 不 讲 政 治 规 矩 现 象 时 有 发 生 ; 党 风 廉 政 建 设 体 制 长 期 不 健 全, 缺 乏 问 题 意 识 和 风 险 意 识, 传 导 责 任 压 力 递 减 ; 纪 检 监 察 基 础 比 较 薄 弱, 追 责 问 责 偏 于 宽 松, 存 在 以 行 政 处 理 代 替 党 纪 处 分 以 经 济 处 罚 代 替 组 织 处 理 等 现 象 ; 执 行 民 主 集 中 制 重 形 式 轻 实 质, 三 重 一 大 ( 重 大 决 策 重 要 工 程 重 要 人 事 任 免 和 大 额 资 金 安 排 ) 决 策 制 度 执 行 不 力, 投 资 和 资 金 使 用 管 理 制 度 不 健 全, 招 投 标 制 度 执 行 不 严 格 ; 坚 持 党 管 干 部 原 则 不 力, 干 部 管 理 监 督 不 严, 回 避 轮 岗 等 制 度 未 有 效 执 行, 因 私 出 国 管 理 不 严, 执 行 领 导 干 部 报 告 个 人 有 关 事 项 规 定 不 严 格, 裸 官 清 理 不 到 位 ; 权 力 监 督 约 束 不 严, 滥 用 自 由 裁 量 权, 向 所 属 企 事 业 单 位 转 移 行 政 监 管 权, 利 用 单 位 资 源 优 势 谋 取 私 利 问 题 突 出 根 据 内 部 控 制 的 程 序 定 位 原 则, 应 该 根 据 各 岗 位 性 质 和 人 员 要 求, 赋 予 职 责 权 限, 安 排 工 作 任 务, 规 定 操 作 规 程, 明 确 纪 律 规 则 和 检 查 标 准, 以 使 职 责 权 相 结 合 健 康 的 单 位 政 治 生 态 需 要 依 靠 每 一 个 单 位 人 的 自 觉 维 护, 从 制 度 上 明 确 责 任 落 实 责 任 追 究 责 任 是 加 快 形 成 对 违 纪 违 法 行 为 零 容 忍 的 单 位 氛 围 的 重 要 手 段 环 境 能 影 响 人, 人 也 能 改 变 环 境, 人 人 参 与 才 能 共 同 构 建 一 个 风 清 气 正 的 政 治 生 态 不 讲 责 任, 不 追 究 责 任, 再 好 的 制 度 也 难 以 有 效 执 行 一 些 单 位 全 面 从 严 治 党 不 力 从 严 治 党 主 体 责 任 难 以 落 实, 主 要 原 因 有 : 有 的 党 委 在 主 观 认 识 上 没 有 把 党 风 廉 政 建 设 当 作 分 内 之 事, 认 为 只 要 程 序 上 签 个 责 任 书 就 万 事 大 吉 了 ; 有 的 党 委 对 错 误 思 想 和 作 风 疏 于 教 育 管 理 和 监 督, 不 制 止 不 查 处 不 报 告, 无 原 则 一 团 和 气 已 经 成 为 一 些 单 位 的 组 织 氛 围, 导 致 不 正 之 风 长 期 滋 长 蔓 延 ; 有 的 领 导 干 部 表 里 不 一, 自 己 带 头 搞 腐 败, 带 坏 了 风 气 ; 一 些 单 位 党 委 部 门 及 纪 委 之 间 没 有 明 确 的 责 任 分 工, 难 以 倒 查 追 究 对 于 国 有 单 位 来 说, 由 于 其 具 有 内 部 性 特 征, 缺 乏 来 自 外 部 社 会 力 量 的 监 督 问 责 而 导 致 单 位 治 理 不 力 因 此, 当 前 要 建 立 有 利 于 干 部 敢 抓 敢 管 有 利 于 党 委 担 负 主 体 责 任 的 制 度 2 ( 三 ) 落 实 中 央 八 项 规 定 精 神 不 到 位 问 题 分 析 这 类 问 题 的 具 体 表 现 是 : 四 风 整 治 不 力, 自 查 自 纠 走 过 场, 违 反 中 央 八 项 规 定 精 神 问 题 有 禁 不 止, 一 些 单 位 仍 然 存 在 变 相 违 规 公 款 吃 喝 违 规 高 消 费 超 标 准 接 待 和 购 车 违 规 接 受 宴 请 违 规 报 销 费 用 公 款 旅 游 办 公 用 房 超 标 违 规 购 买 礼 品 公 车 私 用 违 规 发 放 补 贴 违 规 列 支 福 利 费 和 招 待 费 等 现 象 根 据 内 部 控 制 的 合 法 性 原 则, 内 部 管 理 行 为 必 须 符 合 国 家 有 关 法 律 法 规 和 章 程 纪 律 的 规 定 领 导 干 部 守 纪 律 讲 规 矩 是 营 造 单 位 尊 纪 崇 法 氛 围 的 前 提, 因 为 群 众 对 领 导 干 部 总 是 听 其 言, 观 其 行 的 领 导 干 部 应 当 自 觉 成 为 净 化 单 位 政 治 生 态 的 关 键 少 数, 如 果 自 身 不 能 严 以 律 己, 势 必 会 带 坏 风 气 一 些 单 位 落 实 中 央 八 项 规 定 和 抓 四 风 不 到 位, 主 要 原 因 是 : 一 些 单 位 领 导 不 重 视 纪 律 与 规 矩, 却 容 易 受 到 一 些 错 误 思 想 和 价 值 观 及 不 良 习 俗 的 影 响 四 风 根 源 于 一 些 干 部 错 误 的 思 想 和 价 值 观 念, 不 是 轻 而 易 举 就 可 以 消 除 的 形 式 主 义 的 实 质 是 主 观 主 义 功 利 主 义 ; 官 僚 主 义 的 实 质 是 官 本 位 等 封 建 残 余 思 想 作 祟 ; 享 乐 主 义 是 革 命 意 志 衰 退 奋 斗 精 神 消 减 贪 图 安 逸 的 表 现 ; 奢 靡 之 风 是 剥 削 阶 级 思 想 和 腐 败 生 活 方 式 的 反 映 四 风 也 与 一 些 不 良 习 俗 有 关, 尤 其 是 人 情 关 系 网, 这 些 不 良 习 俗 根 深 蒂 固 无 孔 不 入, 容 易 给 党 1 2 中 共 中 央 纪 检 查 委 员 会 中 共 中 央 文 献 研 究 室 编 : 习 近 平 关 于 严 明 党 的 纪 律 和 规 矩 论 述 摘 编, 中 央 文 献 出 版 社 中 国 方 正 出 版 社 2016 年 版, 第 100 页 中 共 中 央 纪 检 查 委 员 会 中 共 中 央 文 献 研 究 室 编 : 习 近 平 关 于 严 明 党 的 纪 律 和 规 矩 论 述 摘 编, 中 央 文 献 出 版 社 中 国 方 正 出 版 社 2016 年 版, 第 123 页 34
员 干 部 带 来 一 些 不 良 影 响 一 些 领 导 干 部 没 有 充 分 认 识 到 作 风 问 题 具 有 顽 固 性 和 反 复 性, 只 是 形 式 上 抓 一 抓, 没 有 抓 常 抓 细 抓 长, 没 有 采 取 标 本 兼 治 的 方 式, 也 就 不 可 能 用 纪 律 与 规 矩 管 住 大 多 数 人, 也 不 可 能 产 生 持 久 的 效 果 一 些 党 员 干 部 之 所 以 开 始 由 作 风 问 题 最 后 陷 入 腐 败 泥 坑, 与 党 组 织 没 有 抓 早 抓 小 提 醒 不 及 时 批 评 教 育 不 力 甚 至 网 开 一 面 法 外 施 恩 有 关 ( 四 ) 选 人 用 人 不 规 范 问 题 这 类 问 题 的 具 体 表 现 是 : 单 位 选 人 用 人 制 度 建 设 滞 后, 干 部 任 用 资 格 和 程 序 把 关 不 严, 因 人 设 岗 用 人 不 公 违 规 提 拔 调 整 干 部 近 亲 繁 殖 带 病 提 拔 突 击 提 拔 带 病 辞 职 照 顾 性 安 排 搞 小 圈 子 等 问 题 比 较 突 出 根 据 内 部 控 制 的 系 统 全 面 原 则, 内 部 控 制 的 内 容 应 当 全 面 协 调 相 互 配 合, 形 成 有 机 系 统 公 职 人 员 单 位 选 人 用 人 容 易 受 到 本 国 传 统 领 导 者 个 人 价 值 偏 好 人 际 氛 围 官 场 文 化 等 非 正 式 规 则 的 影 响, 如 果 党 和 国 家 有 关 选 人 用 人 的 正 式 规 则 推 行 不 力, 不 能 形 成 正 式 规 则 与 非 正 式 规 则 相 辅 相 成 的 正 常 状 况, 就 可 能 出 现 非 正 式 规 则 与 正 式 规 则 相 冲 突 的 局 面, 甚 至 以 非 正 式 规 则 取 代 正 式 规 则 任 人 唯 亲 卖 官 鬻 爵 等 违 规 违 法 用 人 问 题 在 一 些 地 方 部 门 单 位 十 分 严 重, 干 部 制 度 形 同 虚 设, 根 本 原 因 在 于 封 建 主 义 残 余 仍 然 影 响 着 我 国 公 职 人 员 的 从 政 环 境 1980 年 李 维 汉 曾 向 邓 小 平 建 议 要 补 上 反 封 建 主 义 思 想 这 一 课 1 李 维 汉 说 : 在 我 们 掌 握 政 权 以 后, 这 种 封 建 主 义 传 统 就 以 另 一 种 形 态 日 益 发 展 起 来 了 2 文 化 大 革 命 充 分 地 暴 露 了 这 个 问 题 在 新 的 历 史 时 期, 习 近 平 总 书 记 在 关 于 治 国 理 政 的 重 要 论 述 中, 对 党 内 存 在 的 团 团 伙 伙 结 党 营 私 拉 帮 结 派 现 象 进 行 了 深 刻 的 剖 析 和 严 厉 的 抨 击, 强 调 党 内 决 不 能 搞 封 建 依 附 那 一 套 3 邓 小 平 曾 经 指 出 : 肃 清 封 建 主 义 残 余 影 响, 重 点 是 切 实 改 革 并 完 善 党 和 国 家 的 制 度, 从 制 度 上 保 证 党 和 国 家 政 治 生 活 的 民 主 化 经 济 管 理 的 民 主 化 整 个 社 会 生 活 的 民 主 化, 促 进 现 代 化 建 设 事 业 的 顺 利 发 展 4 ( 五 ) 重 点 领 域 或 岗 位 存 在 廉 洁 风 险 问 题 当 前 这 类 问 题 的 具 体 表 现 是 : 基 建 工 程 等 重 点 领 域 投 资 采 购 等 重 点 业 务 存 在 腐 败 风 险 ; 重 点 岗 位 不 交 流, 管 权 管 钱 管 物 的 重 要 岗 位 腐 败 频 发 根 据 内 部 控 制 的 相 互 牵 制 原 则, 职 责 权 限 应 当 明 确, 并 相 互 分 离 相 互 制 约 由 于 一 些 腐 败 易 发 多 发 的 部 门 机 构 岗 位 尚 未 形 成 有 效 的 监 管, 不 能 迅 速 地 反 制 腐 败, 以 至 于 腐 败 现 象 得 以 滋 生 与 蔓 延 腐 败 的 生 成 来 自 于 腐 败 分 子 获 得 了 非 法 谋 利 的 渠 道 与 机 会, 只 有 进 行 系 统 性 的 体 制 机 制 改 革, 才 能 消 除 一 切 支 撑 和 加 剧 腐 败 的 制 度 性 渠 道 及 其 相 关 的 社 会 实 践 活 动, 才 能 真 正 实 现 不 能 腐 的 治 理 目 标 当 前 要 深 化 腐 败 问 题 多 发 领 域 和 环 节 的 改 革, 最 大 限 度 减 少 体 制 障 碍 和 制 度 漏 洞, 5 这 样 的 腐 败 治 理 改 革 能 够 成 为 改 变 整 个 国 家 机 器 运 作 机 制 的 基 础 然 而, 这 样 的 改 革 所 要 面 对 的 是 造 成 腐 败 的 制 度 性 缺 陷, 具 有 一 定 的 系 统 性, 势 必 会 受 到 来 自 官 僚 机 构 的 既 得 利 益 或 既 有 制 度 惯 性 的 影 响 而 形 成 种 种 阻 碍 这 也 是 一 些 国 有 单 位 制 度 漏 洞 长 期 存 在 的 重 要 原 因 由 于 来 自 上 层 和 社 会 的 压 力, 一 些 实 权 部 门 或 机 构 可 能 会 表 面 化 形 式 化 地 构 建 起 一 些 预 防 腐 败 的 制 度 性 机 制, 但 距 离 不 能 腐 的 治 理 目 标 相 距 甚 远, 实 际 防 腐 效 果 也 谈 不 上 常 态 化 长 效 化 例 如, 为 了 防 范 专 断 集 权 引 发 的 腐 败 现 象, 尽 管 一 些 部 门 机 构 岗 位 也 建 立 了 一 些 相 关 的 监 管 措 施, 但 真 正 实 施 的 不 多 更 为 重 要 的 是 来 自 单 位 内 部 的 监 督 力 量 不 足, 在 一 些 单 位, 普 通 党 员 群 众 形 式 上 有 权 实 际 上 无 权 的 现 象 是 较 为 普 遍 存 在 的 如 果 缺 乏 相 关 机 制 的 支 撑, 党 员 群 众 实 际 上 就 处 于 无 权 或 无 力 制 衡 与 1 2 3 4 5 李 维 汉 : 在 政 治 局 扩 大 会 议 上 的 讲 话, 李 维 汉 选 集, 人 民 出 版 社 1987 年 版, 第 579 页 李 维 汉 : 在 政 治 局 扩 大 会 议 上 的 讲 话, 李 维 汉 选 集, 人 民 出 版 社 1987 年 版, 第 578 页 中 共 中 央 纪 检 查 委 员 会 中 共 中 央 文 献 研 究 室 编 : 习 近 平 关 于 严 明 党 的 纪 律 和 规 矩 论 述 摘 编, 中 央 文 献 出 版 社 中 国 方 正 出 版 社 2016 年 版, 第 19 页 邓 小 平 : 党 和 国 家 领 导 制 度 的 改 革, 邓 小 平 文 选 ( 第 二 卷 ), 人 民 出 版 社 1994 年 版, 第 336 页 习 近 平 : 依 纪 依 法 严 惩 腐 败, 着 力 解 决 群 众 反 映 强 烈 的 突 出 问 题, 十 八 大 以 来 重 要 文 献 选 编 ( 上 ), 中 央 文 献 出 版 社 2014 年 版, 第 135-136 页 35
监 督 实 权 部 门 及 人 员 的 状 况 综 上 所 述, 单 位 党 组 织 的 功 能 发 挥 治 理 责 任 的 落 实 领 导 者 个 人 行 为 的 规 范 性 及 引 领 作 用 选 人 用 人 的 导 向 性 以 及 制 度 设 计 的 严 密 程 度 是 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 能 否 得 到 净 化 治 理 的 关 键 同 时, 导 致 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 出 现 问 题 的 主 客 观 因 素 是 复 杂 多 样 的 因 此, 要 在 把 握 上 述 五 类 共 性 问 题 及 其 具 体 表 现 的 基 础 上, 依 据 内 部 控 制 的 基 本 原 则 ( 重 要 性 程 序 定 位 合 法 性 系 统 全 面 相 互 牵 制 等 ), 明 确 治 理 的 关 键 点 ; 针 对 导 致 问 题 滋 生 及 蔓 延 的 主 观 ( 党 性 意 识 价 值 观 道 德 情 操 等 ) 客 观 ( 单 位 人 员 生 态 党 组 织 生 态 制 度 生 态 等 ) 原 因, 明 确 对 应 的 治 理 要 求 既 需 要 有 制 度 规 范, 也 需 要 有 文 化 治 理 ; 既 需 要 有 行 为 惩 戒, 也 需 要 有 思 想 引 导 ; 既 需 要 有 组 织 规 范, 也 需 要 有 行 为 示 范 ; 既 需 要 有 干 部 担 当, 也 需 要 有 群 众 参 与 ; 既 需 要 有 内 部 防 控, 也 需 要 有 外 部 监 督 三 构 建 净 化 公 职 人 员 从 政 环 境 的 单 位 机 制 积 极 治 理 的 理 念, 倡 导 治 理 不 能 仅 仅 满 足 于 表 面 现 象 的 处 置, 而 是 要 追 究 问 题 发 生 及 发 展 的 制 度 文 化 根 源, 是 一 种 治 本 治 根 的 治 理 理 念 当 前 应 当 在 把 握 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 治 理 的 关 键 点 及 要 求 的 基 础 上, 以 积 极 治 理 理 念 为 指 导, 通 过 单 位 的 机 制 改 革 和 创 新 促 进 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 不 断 得 到 净 化 作 为 在 腐 败 治 理 方 面 积 极 治 理 理 念 的 重 要 体 现, 联 合 国 反 腐 败 公 约 从 惩 治 与 预 防 腐 败 的 角 度, 对 有 关 公 共 部 门 及 公 职 人 员 治 理 提 出 了 原 则 性 要 求 1 我 国 是 公 约 的 缔 约 国, 公 约 中 的 一 些 原 则 要 求 可 以 为 研 究 我 国 公 职 人 员 从 政 环 境 的 净 化 治 理 机 制 提 供 重 要 参 照 ( 一 ) 加 强 党 的 领 导 与 建 设 的 单 位 机 制 公 约 主 张, 预 防 是 有 效 遏 止 腐 败 的 基 础 文 化 预 防 不 同 于 强 调 权 力 制 约 的 制 度 性 预 防, 它 能 够 发 挥 心 灵 制 约 的 功 能 为 了 加 强 党 员 干 部 的 理 想 信 念 与 宗 旨 意 识, 防 止 入 党 后 政 党 信 仰 逐 步 淡 化, 当 前 要 在 公 职 人 员 单 位 积 极 开 展 党 的 优 良 传 统 的 体 验 式 教 育, 用 历 史 与 传 统 的 营 养 资 政 育 人, 尤 其 要 在 单 位 内 部 形 成 继 承 发 扬 实 事 求 是 传 统 群 众 路 线 传 统 民 主 集 中 制 传 统 的 实 践 机 制, 使 对 党 的 优 良 传 统 的 学 习 - 重 温 - 体 验 - 唤 醒 ( 强 化 )- 内 化 - 转 化 过 程 具 有 吸 引 力 为 了 及 时 防 止 及 清 除 思 想 灰 尘, 帮 助 党 员 正 确 处 理 公 与 私 廉 与 腐 俭 与 奢 苦 与 乐 的 关 系, 解 决 精 神 及 思 想 上 困 惑, 要 结 合 公 职 人 员 单 位 历 史 传 统 及 职 业 道 德 特 点 确 立 经 常 性 的 廉 洁 教 育 机 制 为 了 使 领 导 干 部 在 思 想 上 始 终 与 党 中 央 保 持 高 度 一 致, 成 为 单 位 严 守 党 纪 践 行 党 的 方 针 路 线 政 策 的 模 范, 具 有 坚 定 的 政 治 立 场 及 优 良 的 工 作 作 风 必 不 可 少, 同 时 也 要 形 成 单 位 领 导 干 部 的 思 想 保 鲜 机 制 中 国 共 产 党 党 内 民 主 生 活 具 有 阻 隔 不 良 风 气 侵 蚀 的 作 用, 而 批 评 与 自 我 批 评 作 为 一 种 自 我 预 防 的 机 制, 具 有 自 我 净 化 自 我 警 醒 的 功 能 为 了 使 公 职 人 员 单 位 党 组 织 能 够 克 服 开 展 批 评 与 自 我 批 评 的 内 部 障 碍 ( 自 由 主 义 好 人 主 义 等 ), 及 时 发 现 党 员 中 的 苗 头 性 倾 向 性 问 题, 使 拉 衣 扯 袖 红 脸 出 汗 能 够 到 位, 要 建 立 纪 委 在 民 主 生 活 会 上 发 挥 监 督 作 用 的 机 制 ; 为 了 引 导 广 大 党 员 尽 快 进 入 党 内 政 治 生 活 的 角 色, 在 党 内 形 成 良 性 的 政 治 生 态, 要 推 动 建 立 单 位 一 把 手 率 先 在 民 主 生 活 会 干 部 述 职 会 上 揭 短 亮 丑 的 机 制 ; 为 了 消 除 班 子 成 员 在 党 内 民 主 生 活 中 批 评 同 事, 尤 其 是 主 要 负 责 人 的 顾 虑, 形 成 健 康 的 党 内 政 治 生 态, 单 位 应 当 建 立 相 应 的 组 织 纪 律 保 障 机 制 中 国 共 产 党 纪 律 处 分 条 例 规 定 : 对 批 评 检 举 控 告 进 行 阻 挠 压 制, 给 予 警 告 直 至 开 除 处 分 ; 对 批 评 人 检 举 人 控 告 人 证 人 及 其 他 人 员 打 击 报 复 的, 依 照 前 款 规 定 从 重 或 者 加 重 处 分 ( 二 ) 落 实 全 面 从 严 治 党 的 单 位 机 制 公 约 要 求 各 缔 约 国 制 订 和 执 行 有 效 而 协 调 的 反 腐 败 政 策, 其 中 问 责 制 是 这 些 政 策 要 体 现 的 重 要 原 则 之 一 为 了 落 实 全 面 从 严 治 党 主 体 责 任, 必 须 健 全 自 上 而 下 的 监 督 制 度 当 前 要 建 立 自 上 而 下 的 监 督 清 单 管 理 机 制, 即 上 级 主 管 部 门 年 初 开 列 廉 政 风 险 清 单, 单 位 对 照 风 险 清 单 梳 理 出 任 务 清 单, 上 级 纪 委 则 专 门 列 出 监 督 清 1 联 合 国 反 腐 败 公 约, 参 见 陈 正 云 李 翔 陈 鹏 展 著 : 联 合 国 反 腐 败 公 约 : 全 球 反 腐 败 的 法 律 基 石 ( 附 录 ), 中 国 民 主 法 制 出 版 社 2006 年 版, 第 212-251 页 36
单, 年 中 开 展 原 生 态 跟 踪 调 研, 年 终 聚 焦 问 题 述 责 为 了 推 进 单 位 党 组 织 全 面 从 严 治 党 主 体 责 任 纪 委 监 督 责 任 一 岗 双 责 干 部 领 导 责 任 得 以 落 实, 要 改 进 党 建 工 作 述 职 评 议 考 核 机 制, 要 将 单 位 内 部 是 否 仍 然 还 有 腐 败 存 量 重 要 部 门 及 岗 位 的 制 度 漏 洞 是 否 已 经 彻 底 封 堵 新 增 腐 败 现 象 是 否 得 到 抑 制 等 作 为 衡 量 相 关 责 任 是 否 落 实 的 重 要 依 据 通 过 述 责 考 核 为 强 化 问 责 机 制 奠 定 基 础 不 仅 要 采 取 措 施 促 使 国 有 单 位 领 导 干 部 承 担 其 治 理 职 责, 国 有 单 位 中 的 普 通 党 员 群 众 作 为 公 职 人 员 在 从 政 环 境 治 理 中 的 责 任 与 作 用 也 是 不 能 忽 视 的 当 前, 要 依 据 中 国 共 产 党 党 员 权 利 保 障 条 例, 健 全 党 体 党 员 权 力 的 单 位 保 障 机 制, 切 实 防 止 出 现 党 员 在 组 织 内 形 式 上 有 权 实 质 上 却 无 权 的 状 况 ; 要 落 实 国 有 单 位 职 工 群 众 知 情 权 参 与 权 监 督 权 的 相 关 机 制, 给 群 众 监 督 创 造 条 件, 做 到 群 众 关 心 的 重 大 事 项 和 关 系 群 众 切 身 利 益 的 敏 感 问 题 及 时 公 开 到 位 ; 要 在 客 观 分 析 目 前 公 职 人 员 队 伍 中 容 忍 度 高 的 腐 败 现 象 的 基 础 上, 建 立 降 低 国 有 单 位 内 部 腐 败 容 忍 度 的 相 关 机 制, 使 单 位 内 那 些 心 存 侥 幸 想 搞 腐 败 的 人 在 群 众 的 有 效 监 督 下 心 存 畏 惧, 切 实 解 决 目 前 单 位 群 众 对 全 面 从 严 治 党 抽 象 性 认 同 选 择 性 支 持 的 问 题 ; 要 借 鉴 新 加 坡 公 职 部 门 内 部 控 制 人 人 有 责 的 制 度 设 计 ( 即 新 加 坡 公 职 人 员 只 要 知 道 同 事 违 法 而 不 举 报 也 以 违 法 论 处 ), 研 究 建 立 我 国 公 职 人 员 如 果 知 道 同 事 违 纪 违 法 而 不 举 报 也 以 违 纪 违 法 行 为 论 处 机 制 腐 败 治 理 是 一 项 综 合 性 的 工 作, 不 仅 要 建 立 公 职 人 员 在 履 行 公 务 过 程 中 监 督 不 法 行 为 的 责 任 机 制, 还 要 推 动 公 共 部 门 以 外 的 个 人 和 团 体 积 极 参 与 预 防 和 打 击 腐 败, 这 是 公 约 社 会 化 治 理 原 则 的 重 要 体 现 当 前 要 发 挥 社 会 力 量 在 单 位 从 政 环 境 治 理 中 的 作 用 要 针 对 国 有 单 位 内 部 的 政 治 生 态 问 题 具 有 系 统 性 内 部 操 作 性 和 不 易 被 发 现 的 特 点, 建 立 社 会 公 众 对 国 有 单 位 在 社 会 道 德 领 域 的 问 责 机 制, 克 服 单 纯 从 政 绩 清 单 评 价 国 有 单 位 实 际 状 况 的 局 限, 增 强 社 会 公 众 对 国 有 单 位 的 信 任 在 推 动 国 有 单 位 落 实 党 风 廉 政 建 设 责 任 制 方 面, 一 是 要 引 入 社 会 第 三 方 评 价 机 制, 例 如, 为 了 规 避 以 往 考 核 中 的 随 意 性, 中 共 青 海 省 纪 委 在 制 定 落 实 党 风 廉 政 建 设 责 任 制 考 核 方 案 时, 委 托 省 统 计 局 社 情 民 意 调 查 中 心 采 用 计 算 机 辅 助 电 话 调 查 方 法 完 成 测 评, 测 评 范 围 对 象 涵 盖 所 有 被 检 查 考 核 地 区 部 门 单 位 及 党 员 干 部 ; 二 是 要 建 立 集 中 通 报 党 风 廉 政 建 设 社 会 评 价 结 果 的 机 制, 例 如, 针 对 社 会 评 价 排 名 靠 后 基 层 干 部 违 纪 违 法 现 象 较 严 重 和 省 委 巡 视 组 反 馈 问 题 的 单 位, 四 川 省 广 安 市 将 一 把 手 召 集 起 来, 当 场 亮 家 丑 红 红 脸 出 出 汗, 传 递 落 实 党 委 主 体 责 任 和 纪 委 监 督 责 任 的 压 力 和 动 力 ( 三 ) 建 立 纠 正 不 良 作 风 的 单 位 机 制 从 积 极 预 防 腐 败 的 角 度, 公 约 要 求 各 缔 约 国 建 立 对 违 反 公 职 人 员 行 为 守 则 或 标 准 的 公 职 人 员 采 用 纪 律 措 施 的 机 制 为 扭 转 领 导 班 子 带 头 不 讲 规 矩 问 题, 要 依 据 有 关 规 定, 推 动 建 立 单 位 负 责 人 履 职 负 面 清 单 评 价 管 理 机 制, 发 挥 负 面 清 单 底 线 限 定 事 前 提 醒 事 后 追 责 的 功 能, 力 图 使 负 责 人 在 负 面 清 单 事 前 提 醒 和 党 纪 党 规 事 后 追 责 双 重 压 力 之 下 端 正 作 风 为 了 把 作 风 领 域 的 苗 头 性 倾 向 性 问 题 消 灭 在 萌 芽 状 态, 要 建 立 党 员 干 部 廉 政 约 谈 机 制 如 果 相 关 人 员 被 首 次 约 谈 后, 限 期 整 改 不 力 或 整 改 进 程 缓 慢 的, 可 以 进 行 再 次 约 谈 ; 对 连 续 被 约 谈 限 期 整 改 效 果 仍 不 显 著 的, 应 当 给 予 诫 勉 谈 话 ; 诫 勉 谈 话 后 一 定 期 限 内 作 风 问 题 仍 得 不 到 纠 正 的, 应 当 给 予 相 应 的 纪 律 处 分 为 了 防 止 一 些 单 位 以 地 方 特 点 单 位 特 色 的 幌 子 对 纪 律 执 行 做 选 择 搞 变 通, 形 成 以 正 压 邪 的 单 位 氛 围, 要 根 据 中 国 共 产 党 纪 律 处 分 条 例 中 的 六 类 纪 律 规 定, 在 单 位 内 部 建 立 执 行 检 查 常 态 化 机 制, 进 一 步 提 升 批 评 约 谈 问 责 查 处 通 报 等 方 法 在 提 高 纪 律 规 矩 严 肃 性 权 威 性 中 的 作 用 为 了 震 慑 问 题 干 部 及 时 收 手 及 向 单 位 职 工 释 放 执 纪 必 严 的 强 烈 信 号, 要 建 立 单 位 微 腐 败 违 纪 案 例 一 律 公 开 点 名 批 评 机 制, 以 身 边 案 例 教 育 身 边 人, 纠 正 一 些 单 位 搞 无 原 则 一 团 和 气, 将 通 报 批 评 沦 为 形 式 的 问 题 ( 四 ) 端 正 选 人 用 人 导 向 的 单 位 机 制 公 约 第 二 章 预 防 措 施 中 要 求 公 共 部 门 依 据 本 国 法 律 的 基 本 原 则 努 力 采 用 维 持 和 加 强 公 职 人 员 的 招 聘 雇 用 留 用 晋 升 制 度, 这 种 制 度 要 以 效 率 原 则 透 明 度 原 则 和 特 长 公 正 及 才 能 等 客 观 标 准 原 则 为 基 础 选 人 用 人 导 向 及 标 准 上 的 错 误 是 影 响 公 职 人 员 单 位 政 治 生 态 的 源 头 性 污 染, 对 政 治 生 态 的 破 坏 具 有 系 统 性 长 期 性, 对 单 位 职 工 的 思 37
想 作 风 和 行 为 具 有 直 接 的 导 向 性 选 什 么 人 就 是 风 向 标, 就 有 什 么 样 的 干 部 作 风, 乃 至 就 有 什 么 样 的 党 风 1 为 了 抑 制 选 人 用 人 中 的 封 建 主 义 残 余 影 响, 切 实 防 止 干 部 任 用 中 的 逆 淘 禪 现 象, 需 要 在 选 人 用 人 上 形 成 正 式 规 则 与 非 正 式 规 则 相 互 结 合 的 选 优 驱 劣 机 制 为 了 避 免 单 位 干 部 提 名 权 异 化 为 决 定 权 以 及 民 主 推 荐 民 意 测 评 中 的 盲 评 滥 选, 要 健 全 综 合 研 判 机 制, 细 化 对 动 议 推 荐 考 察 讨 论 任 用 公 示 等 关 键 性 环 节 的 制 度 性 规 定, 积 极 探 索 既 充 分 发 挥 党 组 织 在 干 部 任 用 中 的 主 导 作 用, 又 广 泛 听 取 群 众 意 见 建 议 的 有 效 实 现 方 式, 从 入 口 上 防 止 带 病 提 拔 带 病 上 岗 为 了 推 进 单 位 干 部 能 进 能 出 能 上 能 下, 有 些 省 份 已 经 出 台 了 关 于 调 整 不 适 宜 担 任 现 职 领 导 干 部 暂 行 办 法, 效 果 如 何 还 有 待 观 察 对 于 干 部 流 动 的 整 体 机 制 来 说, 当 前 要 结 合 单 位 实 际 在 实 施 层 面 通 过 查 档 案 查 个 人 有 关 事 项 报 告 查 业 绩 查 线 索, 同 时 结 合 调 研 暗 访 随 机 走 访 等 体 验 式 考 察, 形 成 甄 别 有 作 为 的 干 部 不 作 为 的 干 部 失 职 渎 职 干 部 的 机 制, 研 究 从 出 口 上 淘 禪 不 适 宜 干 部 的 政 策 方 案 此 外, 纪 检 机 关 组 织 人 事 部 门 应 当 把 上 级 党 委 的 巡 视 巡 查 结 果 和 巡 视 巡 查 整 改 情 况 作 为 干 部 考 核 评 价 选 拔 任 用 奖 励 惩 处 和 对 干 部 进 行 调 整 免 职 降 职 等 组 织 处 理 的 重 要 依 据 ( 五 ) 构 建 防 范 制 度 漏 洞 的 单 位 机 制 公 约 强 调 各 缔 约 国 要 在 公 共 采 购 公 共 财 政 管 理 等 重 点 领 域 建 立 预 防 腐 败 的 制 度 一 些 国 有 单 位 重 要 领 域 关 键 岗 位 制 度 性 防 范 机 制 之 所 以 形 同 虚 设, 与 单 位 内 部 实 际 存 在 的 潜 规 则 有 着 密 切 的 关 联, 为 了 及 时 清 理 与 纪 法 不 符 的 内 部 制 度, 需 要 构 建 单 位 内 部 规 章 制 度 定 期 清 理 机 制 为 了 抑 制 权 力 不 断 膨 胀 的 惯 性, 需 要 按 照 专 门 的 方 法 诊 断 权 力 运 行 状 况, 对 重 要 领 域 关 键 岗 位 的 权 力 运 作 功 能 进 行 分 析, 对 可 能 导 致 机 能 失 调 的 弊 端 进 行 重 点 剖 析 制 度 防 范 的 机 制 不 是 一 旦 设 计 完 毕 就 一 劳 永 逸 了, 为 了 提 高 制 度 防 范 的 适 应 性, 应 当 对 国 有 单 位 进 行 定 期 体 验, 及 时 跟 踪 发 现 制 度 漏 洞, 调 整 相 应 的 制 度 设 计 当 前 要 尽 快 形 成 单 位 业 务 流 程 中 制 度 漏 洞 腐 败 机 会 的 定 期 诊 断 机 制, 重 点 诊 断 国 有 单 位 是 否 存 在 部 分 三 重 一 大 事 项 未 经 党 委 研 究 的 问 题 是 否 存 在 从 事 行 政 审 批 项 目 和 资 金 管 理 执 法 督 察 干 部 人 事 等 工 作 的 领 导 干 部 交 流 不 够 的 问 题 是 否 存 在 决 策 权 力 过 于 集 中 领 导 干 部 独 断 专 行 家 长 制 作 风 问 题 是 否 存 在 领 导 干 部 在 企 事 业 单 位 社 会 组 织 兼 职 获 利 问 题 是 否 存 在 政 府 采 购 人 事 招 聘 仍 然 由 相 关 部 门 和 相 关 负 责 人 内 定 的 情 况 等 全 面 从 严 治 党 不 是 在 短 时 间 内 可 以 一 蹴 而 就 的, 而 是 一 个 循 序 渐 进 的 治 理 过 程, 是 一 个 治 理 者 与 治 理 对 象 之 间 不 断 提 升 博 弈 层 次 的 过 程, 表 现 在 相 关 治 理 体 制 与 机 制 设 计 上, 是 一 个 需 要 以 不 断 从 严 为 导 向 不 断 增 强 实 施 力 为 目 标 持 续 创 新 完 善 的 过 程 因 此, 持 续 创 新 治 理 机 制 是 净 化 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 的 关 键 环 节 从 研 究 的 角 度, 有 关 净 化 公 职 人 员 单 位 从 政 环 境 创 新 机 制 的 研 究 是 一 个 可 以 不 断 拓 展 的 研 究 领 域 ( 责 任 编 辑 : 熊 觉 ) 1 习 近 平 : 着 力 培 养 选 拔 党 和 人 民 需 要 的 好 干 部, 参 见 习 近 平 谈 治 国 理 政, 外 文 出 版 社 2014 年 版, 第 418 页 38