《不安全饮用水对弱势群体的影响》

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1 不 安 全 饮 用 水 对 弱 势 群 体 的 影 响 2014 年 8 月 撰 写 人 : 鲍 平 晓

2 目 录 序 言...1 一 我 国 饮 用 水 安 全 问 题 依 然 不 容 乐 观...2 ( 一 ) 宏 观 数 字 的 观 察...2 ( 二 ) 微 观 事 件 的 回 顾...4 ( 三 ) 小 结...8 二 农 村 地 区 与 农 民 群 体 在 饮 用 水 安 全 问 题 上 的 特 殊 性 及 其 影 响...8 ( 一 ) 自 身 因 素 造 成 的 局 限 性...8 ( 二 ) 城 市 污 染 的 转 移...10 ( 三 ) 资 源 分 配 的 不 足...10 ( 四 ) 劳 动 力 外 流 : 妇 女 留 守 儿 童 空 巢 老 人 的 饮 水 问 题...12 三 我 国 针 对 饮 用 水 安 全 问 题 出 台 的 政 策 法 规 梳 理 及 其 分 析...17 ( 一 ) 饮 用 水 源 保 护 的 政 策 法 规...18 ( 二 ) 涉 及 饮 用 水 本 身 的 政 策 法 规...20 ( 三 ) 其 他 重 要 文 件...22 四 对 解 决 农 村 地 区 和 农 民 群 体 不 安 全 饮 用 水 问 题 的 若 干 建 议...23 ( 一 ) 建 议 基 础 : 现 行 政 策 法 规 对 农 村 地 区 和 农 民 群 体 特 殊 性 有 待 加 强 之 处...23 ( 二 ) 对 不 同 主 体 的 具 体 建 议 内 容...24 关 于 我 们...27

3 序 言 提 到 水 这 个 字 眼, 人 们 通 常 最 先 想 到 的 都 是 一 句 俗 语 : 水 是 生 命 之 源 诚 然, 离 水 之 鱼 不 久 便 会 死 去 ; 同 样, 没 有 水, 人 类 也 终 究 无 法 幸 存 喝 水 维 持 身 体 的 水 平 衡, 因 此 构 成 了 每 个 人 日 常 生 活 的 基 本 需 要 令 人 担 忧 的 是, 近 些 年 来, 饮 用 水 安 全 问 题 却 此 起 彼 伏 不 仅 是 自 来 水 异 味 事 件 频 频 见 诸 各 大 报 端, 品 牌 纯 净 水 矿 泉 水 也 常 常 成 为 众 矢 之 的, 更 遑 论 对 湖 泊 河 流 等 水 源 地 禁 而 不 绝 的 污 染 丑 闻 了 一 时 间, 人 们 对 自 己 平 时 身 边 所 利 用 的 所 谓 放 心 水 产 生 了 怀 疑 家 庭 净 水 设 备 在 这 几 年 的 畅 销 与 相 关 产 业 的 风 生 水 起, 一 定 程 度 上 也 能 反 映 一 定 的 现 实 1 然 而, 相 比 较 而 言, 城 市 的 不 安 全 饮 用 水 在 公 众 的 讨 论 中 占 据 了 绝 大 多 数 的 篇 幅, 当 我 们 将 目 光 投 向 农 村 时, 却 发 现 农 民 这 一 群 体 呈 现 出 某 种 程 度 上 的 失 语 状 态 本 篇 报 告 也 正 是 立 足 于 此, 试 图 着 重 关 注 并 探 讨 农 村 地 区 的 饮 用 水 安 全 问 题 具 体 来 说, 全 文 分 为 四 个 部 分 : 第 一 部 分 是 现 状 的 描 述, 回 顾 了 近 年 来 发 生 的 大 大 小 小 的 饮 用 水 事 件, 希 望 藉 此 提 出, 饮 用 水 安 全 问 题 应 当 引 起 重 视 ; 第 二 部 分 则 将 论 述 的 视 野 正 式 转 向 了 农 村 地 区 和 农 民, 在 分 析 它 ( 他 ) 们 所 具 有 的 特 殊 性 的 基 础 上, 实 现 其 从 普 通 居 民 中 分 离 的 目 的, 为 其 赢 得 更 多 关 切 ; 第 三 部 分 开 始 梳 理 我 国 针 对 农 村 地 区 和 农 民 群 体 饮 用 水 安 全 问 题 所 出 台 的 相 关 政 策 法 规, 并 与 城 市 立 法 进 行 一 些 比 较 分 析, 厘 清 其 是 否 真 正 照 顾 到 了 前 者 的 特 殊 性 ; 最 后 一 部 分 站 在 前 一 部 分 的 结 论 上, 对 解 决 农 村 地 区 和 农 民 群 体 饮 用 水 安 全 问 题 的 特 殊 性 给 出 一 些 可 行 性 建 议 在 正 式 进 入 报 告 主 题 之 前, 还 有 必 要 对 即 将 涉 及 的 若 干 概 念 做 出 界 定 当 然, 精 确 地 定 义 一 个 概 念 几 乎 是 不 可 能 的, 但 其 内 涵 和 外 延 却 可 以 借 助 标 准 特 征 等 手 段 来 描 述 这 里 也 只 是 为 了 后 文 表 述 上 的 便 宜 而 进 行 一 个 大 致 的 区 分 需 要 界 定 的 这 些 概 念 包 括 : 1. 饮 用 水 安 全 根 据 世 界 卫 生 组 织 2006 年 的 要 求, 安 全 的 饮 用 水 是 指 即 使 终 生 饮 用 也 不 会 对 健 康 产 生 明 显 的 危 害 的 用 水 ( 在 生 命 不 同 阶 段 人 体 的 敏 感 程 度 发 生 变 化 时 也 是 如 此 ) 此 外, 安 全 饮 用 水 的 范 围 不 仅 局 限 于 直 饮 水, 个 人 卫 生 用 水 等 所 有 家 庭 用 水 亦 包 括 在 内 年 联 合 国 大 会 确 认 了 水 安 全 的 三 大 维 度, 并 将 之 作 为 一 项 人 权 予 以 保 护 : 第 一, 获 得 充 足 水 源 以 供 个 人 和 家 庭 使 用 ( 每 人 每 天 50 到 100 升 ); 第 二, 水 源 必 须 安 全, 可 接 1 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心 环 境 与 健 康 相 关 产 品 安 全 所 研 究 员 鄂 学 礼 指 出, 与 欧 美 达 90% 亚 洲 发 达 国 家 达 70% 的 普 及 率 相 比, 我 国 净 水 行 业 产 品 普 及 率 只 有 2%, 市 场 将 呈 现 高 速 增 长 每 年 可 能 会 带 来 上 千 亿 的 产 值 参 见 净 水 器 市 场 前 景 广 阔, 载 盐 阜 大 众 报 2014 年 3 月 4 日 B02 版 ; 刘 虹 辰 黎 昕 : 家 用 净 水 产 业 蕴 含 千 亿 商 机, 载 深 圳 商 报 2013 年 8 月 27 日 A05 版 ; 净 水 器 市 场 持 续 升 温, 载 济 南 时 报 2013 年 6 月 8 日 A28 版 ; 净 水 器 净 化 器 销 售 井 喷, 载 苏 州 日 报 2013 年 3 月 23 日 A03 版 2 参 见 世 界 卫 生 组 织 : 饮 用 水 水 质 准 则 ( 第 三 版 ) 导 言 部 分, 年 5 月 19 日 访 问 有 效 1

4 受, 价 格 合 理 ( 用 于 水 的 花 费 不 应 该 超 过 家 庭 收 入 的 3%); 第 三, 必 须 容 易 获 取 ( 水 源 必 须 在 住 所 周 围 1000 米 以 内, 取 水 时 间 不 应 该 超 过 30 分 钟 ) 3 综 合 这 两 种 较 为 权 威 的 解 释, 我 们 可 以 认 为, 饮 用 水 安 全 可 从 以 下 三 个 角 度 来 重 点 把 握 : 第 一, 饮 用 水 涵 射 的 对 象 不 仅 包 括 直 接 饮 用 水, 所 有 家 庭 用 水 都 包 含 在 内 第 二, 安 全 的 内 容 不 仅 仅 是 质 上 的, 量 上 的 安 全 同 样 是 题 中 之 义 第 三, 饮 用 水 的 取 得 不 仅 要 经 济, 而 且 要 便 捷 2. 水 源 现 代 汉 语 大 词 典 对 水 源 的 解 释 分 为 两 块 : 一 是 江 河 发 源 的 地 方 ; 二 是 民 用 水 工 业 用 水 或 灌 溉 用 水 的 来 源 4 由 此 来 看, 水 源 一 词 的 含 义 极 其 丰 富, 为 江 河 湖 泊 提 供 补 给 的 泉 水 冰 雪 水 沼 泽 等 可 以 称 为 水 源 ; 江 河 湖 泊 本 身 如 果 用 于 生 产 生 活, 也 同 样 算 作 是 水 源 ; 甚 至 泉 水 地 下 水 冰 雪 水 等 若 直 接 为 人 们 所 取 用, 也 相 应 地 成 为 水 源 因 此, 下 文 当 中 的 水 源 用 语 未 做 严 格 区 分 但 总 体 上, 本 文 将 主 要 在 江 河 湖 泊 等 这 一 语 境 下 使 用 水 源 一 语, 唯 一 特 殊 的 是 在 将 话 题 点 转 移 到 农 村 地 区 的 水 源 时, 可 能 还 要 加 上 山 泉 井 水 地 下 水 等 农 民 所 接 触 的 特 殊 水 源 3. 弱 势 群 体 弱 势 群 体 本 身 是 一 个 十 分 笼 统 的 概 念 一 般 认 为, 它 是 指 竞 争 能 力 弱 生 活 上 贫 困 社 会 地 位 低 下 的 人 群, 5 往 往 是 按 照 人 群 的 某 种 外 部 特 征 来 予 以 划 分 因 此, 弱 势 群 体 的 弱 势, 是 就 该 群 体 的 总 体 情 况 而 言 的, 并 不 意 味 着 其 中 的 每 一 个 个 体 都 处 于 弱 势 例 如, 尽 管 老 年 人 残 疾 人 等, 在 总 体 上 可 能 处 于 弱 势, 但 他 们 当 中 也 不 乏 富 有 有 权 势 的 个 体 6 本 文 也 正 是 秉 承 着 这 一 思 想, 依 据 传 统 将 整 个 农 村 地 区 农 民 作 为 弱 势 群 体, 但 并 不 排 斥 部 分 富 裕 农 村 的 例 外 情 况 另 外, 下 文 当 中, 也 试 着 对 农 村 弱 势 群 体 内 部 区 分 度 较 为 明 显 的 妇 女 儿 童 老 人 做 了 一 点 探 讨, 对 更 细 微 的, 如 女 童 老 年 妇 女 等 分 类 则 因 缺 乏 充 足 的 资 料 而 避 而 不 谈 虽 然 在 现 实 的 理 论 研 究 中, 不 可 能 穷 尽 每 一 个 体 的 特 殊 性, 但 这 是 我 们 应 当 为 之 努 力 的 目 标 故 本 文 的 另 一 作 用 也 在 于 抛 砖 引 玉, 希 望 有 更 多 的 后 来 者 能 够 深 入 农 村 进 行 调 研, 更 加 全 面 真 实 地 展 现 农 村 地 区 饮 水 状 况 的 面 貌 一 我 国 饮 用 水 安 全 问 题 依 然 不 容 乐 观 3 参 见 联 合 国 官 网, 年 5 月 19 日 访 问 有 效 4 参 见 李 迎 生 著 : 转 型 时 期 的 社 会 政 策 问 题 与 选 择, 中 国 人 民 大 学 出 版 社 2007 年 版, 第 页 ; 阮 智 富 郭 忠 新 编 著 : 现 代 汉 语 大 词 典 上 册, 上 海 辞 书 出 版 社 2009 年 版, 第 1416 页 5 参 见 张 晓 玲 主 编 : 人 权 理 论 基 本 问 题, 中 共 中 央 党 校 出 版 社 2006 年 版, 第 246 页 6 参 见 冯 必 扬 严 翅 君 王 培 智 等 主 编 : 当 代 中 国 社 会 管 理 研 究, 黑 龙 江 人 民 出 版 社 2011 年 版, 第 293 页 2

5 ( 一 ) 宏 观 数 字 的 观 察 2014 年 3 月 14 日, 环 境 保 护 部 发 布 了 中 国 人 群 环 境 暴 露 行 为 模 式 研 究 成 果 该 成 果 显 示, 眼 下 有 2.5 亿 居 民 的 住 宅 区 靠 近 重 点 排 污 企 业 和 交 通 干 道, 近 2.8 亿 居 民 在 使 用 不 安 全 饮 用 水 7 这 也 就 意 味 着, 约 占 全 国 人 口 五 分 之 一 的 群 体 在 日 常 用 水 方 面 面 临 着 最 直 接 的 健 康 威 胁 8 与 此 同 时, 我 国 亟 需 应 对 的 水 环 境 形 势 仍 然 十 分 严 峻 以 废 水 排 放 为 例, 根 据 环 保 部 历 年 所 发 布 的 环 境 统 计 年 报 统 计, 自 2001 年 以 来, 废 水 排 放 总 量 呈 持 续 上 升 趋 势 (2001 年 2010 年 的 具 体 数 据 可 参 见 下 图 图 1) 到 2011 年, 全 国 废 水 排 放 总 量 已 达 亿 吨, 比 上 年 上 涨 6.8%;2012 年, 全 国 废 水 排 放 量 又 增 至 亿 吨, 同 比 继 续 增 加 3.9% 9 图 年 全 国 废 水 量 年 际 对 比 相 应 地, 作 为 与 可 持 续 供 水 紧 密 相 关 的 部 分 水 源, 在 以 上 工 农 业 生 产 生 活 废 水 及 固 体 废 物 大 气 污 染 物 治 理 不 善 等 其 他 诸 多 因 素 的 共 同 作 用 下, 水 质 状 况 亦 潜 藏 着 危 机 10 首 先, 拿 河 流 来 说, 我 国 七 大 水 系 ( 长 江 黄 河 珠 江 松 花 江 淮 河 海 河 和 辽 河 等 ) 中, 最 为 严 重 的 是 海 河 辽 河 淮 河 流 域, 至 少 自 2003 年 开 始, 其 Ⅳ Ⅴ 劣 Ⅴ 类 水 的 断 面 比 例 均 7 参 见 环 境 保 护 部 发 布 中 国 人 群 环 境 暴 露 行 为 模 式 研 究 成 果, 载 中 华 人 民 共 和 国 环 境 保 护 部 官 网, 年 3 月 21 日 访 问 有 效 8 当 然, 该 数 据 是 否 准 确, 我 们 不 得 而 知 但 已 有 人 对 其 真 实 性 有 所 保 留 : 一 是 因 测 算 方 法 并 不 公 开 ; 二 是 对 于 何 谓 安 全 也 未 列 出 确 切 的 标 准 参 见 2.8 亿 居 民 饮 用 水 不 安 全 拷 问 水 污 染 治 理 思 路, 载 中 国 发 展 门 户 网, 年 3 月 21 日 访 问 有 效 9 这 一 部 分 信 息, 参 见 环 境 保 护 部 官 网 所 公 布 的 历 年 环 境 统 计 年 报, 年 3 月 21 日 访 问 有 效 10 该 部 分 数 据, 参 见 环 境 保 护 部 官 网 由 污 染 防 治 司 披 露 的 历 年 水 环 境 质 量 状 况 ( 本 文 以 2003 年 后 为 主 ), 年 3 月 21 访 问 有 效 3

6 超 过 了 60%, 11 其 次, 松 花 江 的 情 况 虽 较 不 稳 定 2010 年 这 一 比 例 不 到 60%,2011 年 超 过 了 60%, 到 2012 年 又 回 落 至 50% 左 右 但 总 体 上 也 可 谓 是 污 染 较 大 的 区 域 再 者, 就 湖 泊 ( 水 库 ) 而 言, 从 环 境 保 护 部 污 染 防 治 司 公 开 的 全 国 水 环 境 质 量 状 况 来 看,2003 年 2010 年, 由 官 方 监 测 的 重 点 湖 库 中,Ⅳ Ⅴ 劣 Ⅴ 类 水 质 的 比 例 均 超 过 了 70%( 相 关 数 据 汇 总 参 见 下 图 图 2),2011 年 开 始 有 所 改 观, 降 为 57.7%,2012 年 又 降 为 38.7% 需 要 注 意 的 是,2012 年 监 测 点 一 下 子 提 高 到 了 62 个,2011 年 骤 减 的 劣 V 类 水 质 又 有 了 增 长 的 趋 势 最 后, 地 下 水 的 质 量 也 颇 为 堪 忧 2010 年, 全 国 182 个 城 市 开 展 了 地 下 水 水 质 监 测 工 作, 水 质 监 测 点 总 数 为 4110 个, 分 析 结 果 表 明, 水 质 为 较 差 级 的 监 测 点 为 1662 个, 占 40.4%, 水 质 为 极 差 级 的 监 测 点 为 689 个, 占 16.8%;2011 年, 全 国 共 200 个 城 市 开 展 了 地 下 水 水 质 监 测, 共 计 4727 个 监 测 点, 较 差 极 差 水 质 的 监 测 点 占 到 了 55.0%;2012 年, 全 国 198 个 地 市 级 行 政 区 监 测 点 总 数 为 4929 个, 综 合 评 价 结 果 中 水 质 呈 较 差 级 的 监 测 点 1999 个, 占 40.5%, 水 质 呈 极 差 级 的 监 测 点 826 个, 占 16.8%, 个 别 监 测 点 甚 至 存 在 重 ( 类 ) 金 属 超 标 现 象 图 年 重 点 湖 库 Ⅳ Ⅴ 劣 Ⅴ 类 水 质 所 占 比 水 质 年 份 IV 类 V 类 劣 V 类 合 计 备 注 ( 监 测 数 ) % 14.3% 35.7% 75.0% % 22.2% 37.0% 74.0% % 18.0% 43.0% 72.0% % 19.0% 48.0% 71.0% % 17.9% 39.3% 71.5% % 17.9% 39.3% 78.6% % 19.2% 34.6% 76.9% % 23.1% 38.5% 77.0% % 15.4% 7.7% 57.7% % 1.6% 11.3% 38.7% 需 要 说 明 的 是,Ⅳ Ⅴ 劣 Ⅴ 类 水 均 为 非 饮 用 水 类 水 源 4

7 ( 二 ) 微 观 事 件 的 回 顾 进 入 新 千 年 以 来, 我 国 几 乎 每 年 都 会 爆 发 大 大 小 小 的 水 污 染 事 件 有 网 站 对 年 具 有 相 当 社 会 影 响 性 的 部 分 进 行 了 粗 略 汇 总, 12 此 处 仅 将 涉 及 饮 用 水 安 全 问 题 的 新 闻 列 表 如 下 ( 参 见 图 3): 图 年 历 年 重 大 水 污 染 事 件 盘 点 年 份 2003 贵 州 : 清 水 江 铅 锌 尾 矿 水 污 染 云 南 : 南 盘 江 水 污 染 事 件 2004 四 川 : 沱 江 3.02 特 大 水 污 染 事 故 云 南 : 龙 川 江 楚 雄 段 水 污 染 事 件 2005 重 庆 : 綦 河 水 污 染 四 川 : 沱 江 特 大 水 污 染 事 故 事 件 河 南 : 淮 河 水 污 染 事 件 河 南 : 三 门 峡 一 库 污 水 河 南 :1 条 洪 河 流 出 8 个 癌 症 高 发 村 四 川 : 青 衣 江 水 污 染 事 件 水 落 石 出 青 海 : 黄 河 水 成 为 农 业 之 害 吉 林 : 松 花 江 发 生 重 大 水 污 染 事 件 广 东 : 北 江 镉 污 染 事 故 2006 吉 林 : 牛 河 水 污 染 事 故 湖 南 : 岳 阳 砷 污 染 事 件 河 北 : 白 洋 淀 死 鱼 事 件 2007 江 苏 : 巢 湖 蓝 藻 局 部 爆 发 云 南 : 蓝 藻 大 爆 发 江 苏 : 太 湖 提 前 出 现 蓝 藻 江 苏 : 沭 阳 饮 用 水 源 受 污 染,20 万 人 断 水 2008 四 川 : 雅 安 江 水 大 量 鱼 类 死 亡, 全 城 停 水 云 南 : 阳 宗 海 砷 污 染 2009 四 川 : 成 都 锦 江 半 条 河 水 被 染 红 湖 南 : 张 家 界 苦 竹 河 被 垃 圾 严 重 污 染 江 苏 : 吕 城 镇 水 源 污 染, 河 水 发 绿 10 年 甘 肃 : 徽 县 血 铅 超 标 事 件 湖 南 : 株 洲 污 染 源 阴 霾 难 散 河 南 : 黄 河 支 流 伊 洛 河 柴 油 污 染 吉 林 : 新 立 城 水 库 污 染 事 件 贵 州 : 福 泉 市 瓮 福 公 司 拦 沙 坝 决 口 湖 南 : 湘 粤 边 界 跨 省 镉 砷 污 染 事 故 广 西 : 信 都 江 段 水 污 染 事 件 贵 州 : 都 柳 江 水 污 染 致 17 人 砷 中 毒 湖 南 : 怀 化 化 工 厂 污 染 致 65 人 砷 中 毒 江 苏 : 盐 城 酚 类 水 污 染 内 蒙 古 : 赤 峰 水 污 染 广 东 : 北 江 变 红 水 河, 催 生 癌 症 村 12 参 见 网 易 博 客 专 题 年 重 大 水 污 染 事 件, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 ; 也 可 参 见 水 污 染 年 表, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 这 两 个 网 站 列 举 的 污 染 事 例 有 些 并 不 十 分 贴 近 饮 用 水 安 全 领 域, 并 且 2013 年 的 事 件 有 欠 缺, 笔 者 进 行 了 剔 除 和 增 补 特 此 说 明 5

8 2010 山 东 : 东 营 3 千 吨 毒 水 违 法 倾 倒 广 东 : 中 金 岭 南 陷 入 铊 污 染 门 黑 龙 江 : 巴 彦 污 染 自 来 水 致 数 百 人 中 毒 辽 宁 : 大 连 输 油 管 爆 炸 事 件 吉 林 : 七 千 化 工 桶 游 弋 松 花 江 事 件 福 建 : 紫 金 矿 业 有 毒 废 水 泄 漏 陕 西 : 洛 川 污 油 泥 流 入 洛 河 2011 黑 龙 江 : 哈 药 总 厂 三 废 污 染 浙 江 : 余 杭 水 源 污 染 广 东 : 化 州 李 苗 库 湾 内 死 鱼 事 件 2012 内 蒙 污 水 湖 : 制 药 大 厂 是 污 染 大 户 江 苏 : 南 通 十 万 吨 红 水 入 长 江 各 地 : 阿 迪 耐 克 等 服 装 被 曝 含 有 毒 物 2013 山 东 : 潍 坊 地 下 水 污 染 事 件 山 西 : 河 流 污 染, 排 污 渠 弥 漫 刺 鼻 气 味 贵 阳 : 境 内 多 条 河 流 污 染 严 重, 危 及 贵 阳 山 东 : 水 浮 莲 入 侵 珠 江 事 件 江 苏 : 南 京 百 家 湖 遭 牛 奶 水 污 染 四 川 : 涪 江 锰 矿 水 污 染 事 件 广 西 : 镉 污 染 江 苏 : 镇 江 饮 用 水 源 被 污 染 江 西 : 江 铜 矿 区 下 游 现 癌 症 村 上 海 : 死 猪 事 件 北 京 : 泛 着 白 色 泡 沫 的 通 惠 河 陕 西 : 汉 中 市 2 吨 柴 油 流 入 玉 带 河 母 亲 河 如 果 说 水 污 染 是 城 镇 化 进 程 带 来 的 不 可 避 免 的 负 外 部 性, 那 么 我 们 所 要 思 考 的 就 是, 如 何 最 大 化 地 放 大 这 一 进 程 的 助 益 减 少 其 潜 在 的 危 害, 而 不 是 墨 守 成 规 放 任 不 管 或 是 坐 以 待 毙 正 如 有 学 者 所 指 出 的, 城 镇 化 率 达 到 50% 后, 是 国 际 公 认 的 水 污 染 危 机 的 高 发 期, 同 时 也 是 修 复 水 生 态 的 关 键 期, 一 旦 错 过 这 个 机 会, 将 会 付 出 极 为 高 昂 的 治 理 代 价 13 可 惜 的 是, 自 2011 年 我 国 城 镇 化 率 首 次 突 破 50% 大 关 之 时 起, 14 国 家 虽 整 体 上 放 慢 了 单 纯 追 求 GDP 的 脚 步, 也 花 了 大 手 笔 落 实 环 境 保 护, 但 从 上 表 中 不 难 发 现, 水 污 染 却 仍 像 幽 灵 一 般, 在 我 国 各 处 肆 虐, 丝 毫 没 有 消 停 的 迹 象 2011 年 到 现 在, 网 络 媒 体 上 还 是 时 不 时 地 就 会 曝 光 一 些 企 业 非 法 排 废 排 污 的 现 象, 其 中 不 乏 一 些 较 负 盛 名 的 企 业 集 团, 如 上 述 列 表 中 的 哈 药 ( 国 有 控 股 的 中 外 合 资 企 业 ) 广 西 镉 污 染 牵 扯 到 的 广 西 金 河 矿 业 股 份 有 限 公 司 ( 国 有 控 股 企 业 ) 等 ; 另 一 方 面, 生 活 垃 圾 生 活 污 水 也 未 能 得 到 长 足 有 效 的 治 理, 漂 浮 满 满 杂 物 的 河 流 堆 聚 种 种 废 品 的 堤 岸, 继 续 透 过 新 闻 工 作 者 的 镜 头 充 斥 着 我 们 的 眼 球 ( 参 见 下 图 图 13 仇 保 兴 : 我 国 城 市 水 安 全 现 状 与 对 策, 载 给 水 排 水 2014 年 第 40 卷 第 1 期 14 我 国 2011 年 城 镇 化 率 为 51.3% %;2012 年 为 52.6%;2013 年 为 53.73% 参 见 国 家 统 计 局 历 年 全 国 年 度 统 计 公 报, 载 国 家 统 计 局 官 网, 年 3 月 22 日 访 问 6

9 4) 15 图 4 生 活 垃 圾 生 活 污 水 造 成 的 水 污 染 现 象 (2011 年 以 后 ) 2012 年 3 月 11 日, 浙 江 温 州, 漂 浮 而 下 的 生 活 垃 圾 堆 满 了 下 游 200 余 米 长 的 嵇 师 河 2012 年 5 月 4 日, 山 东 省 滨 州 市 邹 平 县, 一 条 河 流 中 状 如 废 机 油 的 水 面 呈 现 一 半 黑 色 一 般 褐 色 景 象 2013 年 2 月 16 日, 湖 北 宜 昌 市 点 军 区 桥 边 镇 太 平 村 石 堰 村 偏 岩 村 等 村 庄, 居 民 将 各 种 垃 圾 倾 倒 在 河 流 岸 边 或 者 溪 沟 里, 造 成 水 污 染, 令 人 触 目 惊 心 尽 管 如 此, 当 地 部 分 居 民 仍 在 河 水 中 洗 衣 夏 季 洪 水 时, 这 些 垃 圾 将 被 冲 洗 进 入 长 江 2013 年 4 月 27 日, 记 者 走 访 龙 华 河 沿 线, 远 远 便 闻 到 河 水 中 散 发 出 阵 阵 臭 味 站 在 桥 头 俯 视, 龙 华 河 水 呈 黑 绿 色, 上 面 漂 浮 着 各 种 生 活 垃 圾 河 滩 上 杂 草 丛 生, 白 色 的 泡 沫 等 垃 圾 随 处 可 见, 居 委 会 表 示 此 处 是 在 加 固 河 堤 当 然, 关 乎 饮 用 水 安 全 议 题 的, 并 不 仅 仅 局 限 于 水 源 污 染 这 一 范 畴 与 普 罗 大 众 更 息 息 相 关 的, 是 此 刻 从 水 龙 头 里 接 过 的 那 一 杯 水, 是 否 真 的 纯 净 健 康 卫 生 现 实 总 是 事 与 愿 违 自 2012 年 镇 江 自 来 水 出 现 异 味 引 起 轰 动 以 来, 杭 州 兰 州 等 地 相 继 发 生 此 类 事 件 据 报 道, 从 今 年 1 月, 全 国 已 曝 出 十 余 起 自 来 水 异 味 事 件 16 尽 管 有 关 部 门 拍 着 胸 脯 口 口 15 相 关 内 容 请 参 见 : 盘 点 2013 年 水 污 染 事 件 河 湖 污 染 事 件, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 ; 龙 华 河 太 臭 了, 两 岸 居 民 不 开 窗, 载 深 圳 晚 报 2013 年 4 月 27 日 A07 版 16 参 见 吕 昂 商 意 盈 : 异 味 自 来 水 没 问 题 暴 露 了 大 问 题, 载 北 京 青 年 报 2014 年 3 月 25 日 A02 版 这 11 起 事 件 涉 及 济 南 花 园 路 某 小 区 上 海 崇 明 县 无 锡 某 小 区 长 沙 山 西 天 镇 县 广 东 广 7

10 声 声 水 质 达 标 没 有 问 题 可 放 心 饮 用, 或 者 遮 遮 掩 掩 拖 拉 暧 昧 原 因 不 明, 人 们 还 是 疑 窦 丛 生 结 果 也 证 明 了 这 种 担 心 并 非 多 余 譬 如, 兰 州 自 来 水 异 味 起 初 被 认 定 水 质 达 标, 而 后 则 查 明 是 因 水 厂 进 水 氨 氮 浓 度 偏 高 去 年 杭 州 自 来 水 四 度 出 现 异 味, 多 次 检 测 也 均 报 告 没 问 题, 直 到 今 年 1 月 终 被 确 认 是 受 低 毒 性 化 学 品 邻 叔 丁 基 苯 酚 污 染 所 致 17 官 方 前 后 如 此 反 复, 反 差 之 大 令 人 瞠 目 这 不 禁 要 拷 问 那 些 管 着 饮 水 安 全 阀 拿 着 人 民 血 汗 钱 的 守 夜 人, 是 不 是 都 在 关 键 的 时 候 打 了 盹 失 了 声 ( 三 ) 小 结 无 论 是 宏 观 上 的 数 字 统 计, 还 是 微 观 上 在 我 们 周 遭 发 生 或 是 听 说 的 事 件, 无 一 不 在 提 醒 着 我 们, 必 须 时 刻 警 惕 山 穷 水 尽 的 那 一 天 饮 水 安 全, 正 面 临 着 一 场 前 所 未 有 的 攻 坚 战, 要 突 围 的, 不 仅 是 关 乎 子 孙 后 代 的 水 污 染 治 理 难 题, 也 包 括 政 府 的 腐 败 不 作 为 信 息 偏 在 等 诸 多 事 宜, 甚 而 还 有 全 民 的 环 保 教 育 80 年 代 末 副 食 品 供 应 的 矛 盾 催 生 了 菜 篮 子 工 程, 保 障 并 丰 富 了 人 们 的 餐 桌 ; 我 们 也 期 待, 在 饮 用 水 领 域, 不 久 也 能 出 现 某 项 一 以 贯 之 的 净 水 计 划 二 农 村 地 区 与 农 民 群 体 在 饮 用 水 安 全 问 题 上 的 特 殊 性 及 其 影 响 如 上 文 所 述, 从 纵 向 上 来 看, 我 国 的 饮 用 水 危 机 随 着 近 些 年 来 的 努 力, 或 多 或 少 有 了 些 改 善 ( 但 也 仅 仅 是 某 些 指 标 上 的, 且 时 间 较 短, 能 否 保 持 存 在 疑 问 尚 待 观 察 ), 大 环 境 依 然 没 有 到 达 可 以 有 所 懈 怠 的 地 步 而 换 个 角 度, 当 从 横 向 上 进 行 思 考 时, 我 们 发 现, 农 村 地 区 与 城 市 地 区 农 民 群 体 与 城 市 居 民 在 触 及 同 样 的 问 题 时, 所 折 射 出 的 景 象 和 所 须 迎 接 的 挑 战 都 存 在 一 定 的 差 异 性 ( 一 ) 自 身 因 素 造 成 的 局 限 性 1. 交 通 不 便 : 取 水 方 式 存 隐 患 由 于 自 然 历 史 因 素, 农 村 的 交 通 状 况 相 较 于 城 市 要 逊 色 了 许 多 按 照 交 通 运 输 部 的 核 算, 到 2012 年, 全 国 通 公 路 的 乡 ( 镇 ) 占 全 国 乡 ( 镇 ) 总 数 的 99.97%, 通 公 路 的 建 制 村 占 全 国 建 制 村 总 数 的 99.55%; 其 中, 通 硬 化 路 面 的 乡 ( 镇 ) 占 全 国 乡 ( 镇 ) 总 数 的 97.43%, 通 硬 化 路 面 的 建 制 村 占 全 国 建 制 村 总 数 的 86.46%( 也 许 直 观 上 这 一 数 字 形 势 还 很 喜 人, 但 州 湖 北 随 县 盐 城 等 地, 参 见 吕 昂 商 意 盈 : 自 来 水 异 味 事 件 频 发, 载 北 海 日 报 2014 年 3 月 25 日 第 06 版 17 参 见 陈 文 文 : 杭 州 自 来 水 异 味 原 因 查 明 主 要 物 质 是 邻 叔 丁 基 苯 酚, 涉 事 企 业 均 已 停 产 停 排, 载 浙 江 日 报 2014 年 3 月 20 日 版 8

11 由 于 测 算 标 准 的 不 透 明, 如 果 一 个 乡 镇 一 个 村 中 仅 有 一 条 公 路 或 者 仅 有 一 条 路 符 合 硬 化 路 面 即 可 纳 入 统 计, 那 么 这 样 的 比 例 可 能 要 大 打 折 扣 ) 对 于 那 些 连 片 特 困 地 区 贫 困 县 ( 以 下 简 称 贫 困 县 ), 情 况 明 显 变 得 糟 糕 : 在 它 们 之 中, 通 沥 青 ( 水 泥 ) 路 的 乡 ( 镇 ) 占 96.9%, 而 通 沥 青 ( 水 泥 ) 路 的 建 制 村 仅 占 67.1% 18 再 者, 在 我 国, 在 行 政 村 之 外, 还 存 在 着 大 量 的 自 然 村 据 有 关 报 道,2012 年 我 国 约 有 270 万 个 自 然 村 19 如 果 将 这 部 分 自 然 村 也 纳 入 统 计, 不 难 揣 测, 比 例 会 进 一 步 降 低 交 通 的 不 便 某 种 程 度 上 形 成 了 我 国 部 分 农 村 相 对 封 闭 自 给 自 足 的 状 态, 体 现 在 饮 用 水 方 面 这 些 地 方 的 村 民 们 一 般 直 接 从 临 近 的 水 源 处 获 取, 如 村 边 村 中 的 河 流 湖 泊 或 塘 堰 但 这 种 取 水 方 式 具 有 非 常 鲜 明 的 地 域 性 季 节 性, 极 易 受 地 理 气 候 等 因 素 的 制 约 : 前 者 表 现 在, 囿 于 偏 僻 的 方 位 险 峻 的 地 势 道 路 的 坎 坷, 会 妨 碍 外 部 水 源 的 及 时 输 送, 发 生 饮 水 危 机 时 也 会 造 成 村 民 寻 求 外 援 的 困 难 ; 后 者 表 现 在, 一 旦 发 生 极 端 天 气 或 者 环 境 污 染, 人 们 赖 以 生 存 的 水 源 很 可 能 枯 竭 或 者 被 侵 蚀 2010 年 一 场 大 旱, 将 依 赖 以 此 方 式 取 水 的 隐 患 暴 露 无 遗 云 南 省 曲 靖 市 龙 庆 乡 大 杜 吉 村 可 谓 是 其 中 典 型 的 缩 影 这 是 一 个 藏 在 这 海 拔 1800 余 米 深 山 里 的 恬 静 村 落, 宛 若 置 身 孤 岛 村 子 两 处 小 水 潭 沁 出 的 水, 是 该 村 仅 有 的 取 水 地 但 大 旱 之 际, 水 潭 的 水 量 明 显 下 降, 最 终 有 些 村 民 不 得 不 将 泥 浆 水 舀 回 去 使 用 20 而 云 南 省 类 似 于 杜 吉 村 的 例 子 还 有 很 多, 如 镇 雄 县 钱 家 湾 村 21 富 源 县 大 河 镇 格 宗 村 22 宣 威 23 市 热 水 镇 半 坡 村 等 等 推 而 广 之, 整 个 西 南 五 省 市 ( 除 云 南 外, 还 有 贵 州 四 川 广 西 和 重 庆 ), 更 多 的 村 落 可 能 陷 于 同 样 的 困 境 而 反 观 城 市 用 水, 自 来 水 基 本 实 现 了 全 覆 盖, 居 民 足 不 出 户 即 可 获 得 可 靠 的 供 给 ; 另 外, 家 中 供 直 接 饮 用 的 纯 净 水 也 有 相 应 的 水 厂 公 司 集 团 予 以 配 送, 运 输 十 分 便 捷 除 了 偶 尔 停 水 停 电 外 等 特 殊 情 况, 应 当 说,( 先 不 考 虑 水 质 的 话 ) 城 市 供 水 在 水 量 上, 总 体 比 农 村 用 水 要 更 有 保 障 18 参 见 交 通 运 输 部 综 合 规 划 司 : 2012 年 公 路 水 路 交 通 运 输 行 业 发 展 统 计 公 报, 载 交 通 运 输 部 官 网, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 19 参 见 冯 会 玲 : 自 然 村 加 速 消 失 一 天 百 个 传 统 村 落 保 护 迫 在 眉 睫, 年 5 月 19 日 访 问 有 效 20 参 见 云 南 山 村 172 户 居 民 因 干 旱 靠 舀 泥 浆 水 生 活, 年 3 月 24 日 访 问 有 效 21 参 见 西 南 五 省 陷 入 旱 灾 村 民 取 水 点 即 将 枯 竭, 年 3 月 24 日 访 问 22 参 见 受 旱 村 民 挖 坑 取 水 云 南 富 源 县 仍 有 10 万 人 饮 水 困 难, 年 3 月 24 日 访 问 23 参 见 云 南 半 坡 村 取 水 点 干 枯 5 个 月 村 民 翻 山 2 公 里 背 水 喝, 年 3 月 24 日 访 问 有 效 9

12 2. 相 对 贫 困 : 饮 水 支 出 上 的 克 制 全 国 农 民 的 人 均 收 入 情 况 与 城 市 居 民 间 一 直 存 在 差 距 2013 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 统 计 公 报 显 示, 全 年 城 镇 居 民 人 均 可 支 配 收 入 元, 城 镇 居 民 人 均 可 支 配 收 入 中 位 数 为 元, 而 农 村 居 民 人 均 纯 收 入 8896 元, 农 村 居 民 人 均 纯 收 入 中 位 数 为 7907 元 24 二 者 之 间 相 差 接 近 两 倍 当 前 城 市 中 几 乎 家 家 户 户 都 可 以 看 到 饮 水 机 桶 装 水 的 踪 影, 矿 泉 水 纯 净 水 等 等 也 是 司 空 见 惯, 甚 至 越 来 越 多 的 小 康 家 庭 还 配 备 了 净 水 器 等 洁 水 设 备, 但 农 村 地 区 却 存 在 很 多 家 庭 负 担 不 起 这 种 饮 水 支 出 的 情 况 25 以 饮 水 机 为 例, 首 先, 购 买 一 台 设 备 要 花 费 ; 其 次, 买 桶 装 水 一 年 也 有 一 笔 开 销 ; 再 者, 如 果 想 要 喝 到 热 水, 电 费 也 要 掏 钱 林 林 总 总 加 起 来, 一 年 可 能 要 多 支 出 好 几 百, 无 疑 会 让 一 些 经 济 较 为 拮 据 的 农 民 望 而 却 步 ( 二 ) 城 市 污 染 的 转 移 由 于 受 资 金 技 术 利 益 等 方 面 的 影 响, 一 些 城 市 的 垃 圾 工 业 废 弃 物, 未 经 处 理 便 随 意 倾 倒 在 农 村 的 田 野 坑 塘 地 带 垃 圾 堆 放 所 产 生 的 各 种 污 染 物, 可 污 染 约 四 倍 于 填 埋 场 面 积 的 环 境 同 时, 垃 圾 堆 放 过 程 中, 有 机 物 分 解, 产 生 了 多 种 酸 性 的 代 谢 产 物 及 水 分, 在 雨 水 的 淋 滤 作 用 下, 垃 圾 中 的 重 金 属 被 溶 解 并 随 渗 滤 液 流 入 到 地 表 或 渗 入 地 下, 垃 圾 中 的 病 源 微 生 物 也 可 渗 入 滤 液 中, 构 成 了 有 机 物 重 金 属 和 病 源 微 生 物 三 位 一 体 的 污 染 源, 从 而 造 成 农 村 水 质 的 恶 化 26 再 者, 水 体 的 流 动 性 也 为 城 市 生 产 生 活 产 生 的 废 水 大 开 方 便 之 门, 地 缘 上 处 于 河 流 下 游 区 的 农 村 地 区, 不 可 避 免 地 要 为 来 自 上 游 的 乱 排 乱 放 买 单, 地 下 水 也 是 如 此 对 城 市 污 染 转 移 所 形 成 的 这 种 危 害, 我 国 淮 河 流 域 有 着 十 分 贴 切 的 现 实 诠 释 十 几 年 来 一 直 致 力 于 揭 露 和 防 治 淮 河 流 域 水 污 染 的 民 间 环 保 人 士 霍 岱 珊 说, 由 于 上 游 那 些 企 业 排 污 口 早 前 的 排 放, 淮 河 出 现 各 种 化 学 和 重 金 属 的 污 染, 淮 河 两 岸 不 仅 出 现 癌 症 的 高 发 村, 当 地 村 民 不 孕 不 育 的 现 象 增 多, 而 且 后 代 还 有 不 少 畸 形 儿 这 些 多 是 金 属 和 持 久 性 化 学 物 的 污 染 所 致 27 最 后, 随 着 城 市 环 保 意 识 的 提 高, 监 管 的 加 强, 越 来 越 多 的 污 染 企 业 开 始 将 目 光 投 向 了 城 郊 农 村 地 区, 而 很 多 农 村 地 区 为 了 谋 求 经 济 发 展, 解 决 就 业, 往 往 也 是 来 者 不 拒, 使 得 当 地 的 环 境 进 一 步 受 到 破 坏 还 没 有 经 历 充 分 发 展, 就 必 须 先 去 应 对 环 境 治 理 问 题, 并 且 也 没 有 得 到 来 自 城 市 污 染 的 相 关 补 偿, 农 村 及 农 民 所 需 承 受 的 负 担 无 疑 极 大 地 被 加 重 了 令 人 遗 憾 的 是, 据 环 保 部 有 关 24 参 见 国 家 统 计 局 2013 年 国 民 经 济 和 社 会 发 展 统 计 公 报, 载 国 家 统 计 局 官 网, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 25 当 然, 这 也 有 可 能 是 受 农 村 居 民 生 活 习 惯 以 及 上 文 所 提 及 的 交 通 不 便 状 况 的 影 响, 但 贫 困 毫 无 疑 问 也 是 其 成 因 之 一 26 参 见 王 华 梅 : 城 市 污 染 转 移 视 角 下 的 农 民 环 境 权 保 护, 载 前 进 2008 年 第 8 期 27 参 见 癌 症 村 : 淮 河 沿 岸 的 叹 息, 载 人 民 文 摘 2013 年 第 8 期 10

13 负 责 人 透 露, 目 前, 城 市 污 染 向 农 村 转 移 并 没 有 得 到 遏 制, 仍 呈 加 速 趋 势 28 ( 三 ) 资 源 分 配 的 不 足 我 国 社 会 是 典 型 的 城 乡 二 元 结 构 农 民 群 体 虽 然 是 主 要 的 社 会 群 体, 但 在 这 一 背 景 下, 经 济 信 息 制 度 等 资 源 的 配 置 都 集 中 向 城 市 倾 斜 在 饮 用 水 方 面, 主 要 体 现 在 以 下 四 点 : 第 一, 自 来 水 的 覆 盖 率 城 市 中 自 来 水 基 本 实 现 了 全 覆 盖, 而 根 据 2013 金 砖 国 家 联 合 统 计 手 册, 经 过 多 年 的 农 村 改 水 工 作,2009 年 我 国 农 村 自 来 水 普 及 率 为 68.4%,2010 年 为 71.2,%,2011 年 为 72.1% 29 一 些 经 济 欠 发 达 地 区, 这 一 比 例 还 要 更 低 30 如 : 江 西 省 该 省 2011 年 农 村 自 来 水 普 及 率 为 62.89%,2012 年 则 为 66.45%; 31 河 南 省 2010 年 比 重 为 55.1%,2011 年 为 59.9%,2012 年 为 62.2%; 32 安 徽 省 2010 年 为 47.8%, 2011 年 为 50.4%,2012 年 为 53.6% 33 未 通 自 来 水 的 地 区, 只 能 从 临 近 水 源 地 下 水 获 取 日 常 用 水, 而 与 自 来 水 不 一 样 的 是, 这 些 水 未 经 过 基 本 的 净 化, 也 缺 乏 一 定 的 检 验, 因 而 其 危 险 系 数 更 高 第 二, 水 质 的 监 测 和 检 测 首 先, 从 全 国 水 质 监 测 点 的 配 置 来 看, 由 卫 生 部 召 开 的 2012 年 卫 生 监 督 工 作 新 闻 发 布 会 透 露,2012 年 我 国 已 设 生 活 饮 用 水 水 质 监 测 点 2.86 万 个, 覆 盖 了 全 部 省 ( 区 市 ) 地 市, 而 县 一 级 才 达 30% 34 其 次, 政 府 对 供 水 单 位 供 水 设 施 的 监 测 层 面, 以 北 京 市 为 例 : 学 者 刘 海 波 ( 主 要 从 事 村 镇 供 水 工 作 ) 撰 文 指 出, 当 下 由 于 水 质 检 测 对 专 业 技 术 和 设 备 要 求 较 高, 除 个 别 规 模 较 大 的 村 镇 集 中 供 水 厂 外, 大 部 分 村 镇 供 水 工 程 尤 其 是 村 级 供 水 站 没 有 配 备 专 门 的 水 质 化 验 人 员 和 水 质 检 测 设 备 在 配 备 了 水 质 化 验 人 员 的 水 厂 里, 有 些 人 员 对 所 规 定 的 操 作 还 未 能 深 入 理 解 35 所 谓 窥 一 斑 而 知 全 豹, 作 为 政 治 经 济 上 首 屈 一 指 的 翘 楚, 其 村 镇 级 水 质 监 测 尚 且 如 此, 我 国 其 他 地 域 农 村 供 水 的 监 管 状 况 可 想 而 知 第 三, 环 卫 的 阙 如 相 比 于 城 市 垃 圾 污 染, 农 村 污 染 点 多 面 广, 但 长 期 以 来, 我 国 环 境 污 染 的 治 理 重 心 都 放 在 了 城 市 最 简 单 并 且 显 而 易 见 的 便 是 工 业 生 活 垃 圾 的 处 理 : 城 市 中 28 参 见 张 凤 云 : 环 保 部 : 城 市 污 染 向 农 村 转 移 有 加 速 趋 势, 载 农 民 日 报 2010 年 6 月 4 日 第 002 版 29 参 见 中 华 人 民 共 和 国 国 家 统 计 局 等 : 2013 金 砖 国 家 联 合 统 计 手 册 表 表 7.2.4, 中 国 统 计 出 版 社 2013 年 版, 第 73 页 30 有 学 者 分 析 认 为, 农 村 供 水 投 资 收 益 低, 供 水 管 网 分 散 用 户 分 散 维 护 管 理 难 度 大, 农 民 用 水 量 少 且 水 费 回 收 困 难, 是 供 水 企 业 都 不 愿 主 动 涉 足 农 村 市 场 的 原 因 参 见 刘 继 平 : 公 共 物 品 供 给 : 关 于 农 村 饮 用 水 供 给 问 题 的 思 考, 载 农 村 经 济 2006 年 第 10 期 31 参 见 彭 勇 平 主 编 : 2013 江 西 统 计 年 鉴, 中 国 统 计 出 版 社 2013 年 版, 第 495 页 32 参 见 胡 五 岳 贾 志 鹏 主 编 : 2013 河 南 统 计 年 鉴, 中 国 统 计 出 版 社 2013 年 版, 第 742 页 33 参 见 倪 胜 如 总 编 : 2013 安 徽 统 计 年 鉴, 中 国 统 计 出 版 社 2013 年 版, 第 333 页 34 参 见 饮 用 水 水 质 监 测 点 覆 盖 全 部 省 地 市, 载 中 国 青 年 报 2012 年 12 月 13 日 第 05 版 35 参 见 刘 海 波 : 北 京 村 镇 供 水 设 施 水 质 监 测 的 工 作 探 讨, 年 3 月 24 日 访 问 有 效 11

14 配 有 专 门 的 垃 圾 堆 放 地, 并 且 有 专 门 的 环 卫 进 行 清 扫 运 输 销 毁 填 埋 或 者 再 利 用 ; 而 农 村 中 却 是 另 外 一 番 截 然 不 同 的 景 象 2013 年 两 会 期 间, 全 国 人 大 代 表 湖 北 省 荆 州 市 市 长 李 建 明 提 出 的 一 句 顺 口 溜, 或 许 是 对 此 非 常 概 括 和 生 动 的 写 照 垃 圾 靠 风 刮 污 水 靠 蒸 发 36 农 村 垃 圾 的 处 置 除 少 数 村 采 用 焚 烧 或 简 易 垃 圾 填 埋 外, 大 部 分 农 村 垃 圾 都 是 随 地 堆 放, 有 记 者 了 解 到, 这 些 主 要 倾 倒 地 点 可 以 总 结 成 六 边, 即 : 路 边 河 边 村 边 田 边 塘 边 屋 边 37 因 此, 农 村 中 家 里 现 代 化, 屋 外 脏 乱 差 的 现 象 不 在 少 数 这 样 一 种 野 蛮 的 处 理 方 式, 不 仅 会 对 村 中 的 河 流 生 态 造 成 破 坏, 影 响 水 质, 而 且 一 旦 遇 到 雨 季, 垃 圾 中 的 各 种 重 金 属 细 菌 微 生 物 等, 很 有 可 能 被 冲 刷 渗 透 到 地 下 水 中, 如 电 池 中 的 汞 镉 等, 那 些 依 靠 水 泵 获 取 地 下 水 的 农 民, 就 有 中 毒 感 染 之 虞 ( 四 ) 劳 动 力 外 流 : 妇 女 留 守 儿 童 空 巢 老 人 的 饮 水 问 题 伴 随 城 镇 化 进 程 的 加 快, 我 国 大 批 农 村 劳 动 力 向 城 市 涌 动 国 家 统 计 局 第 二 次 全 国 农 业 普 查 获 悉,2006 年, 农 村 外 出 从 业 劳 动 力 万 人 38 而 此 后, 这 一 基 数 一 直 呈 增 长 态 势 以 外 出 农 民 工 为 代 表,2011 年, 共 计 有 万 人, 增 长 3.4%;2012 年 为 万 人, 增 长 了 3.0%;2013 年 达 万 人, 增 长 1.7% 39 并 且, 外 流 劳 动 力 大 多 为 青 壮 年 男 性 仍 以 2006 年 的 农 业 普 查 结 果 为 参 考, 当 年 万 外 出 劳 动 力 中, 男 劳 动 力 有 8434 万 人, 占 64%; 女 劳 动 力 为 4747 万 人, 占 36% 经 过 近 几 年 的 变 迁, 依 照 国 务 院 妇 女 儿 童 工 作 委 员 会 副 主 任 孟 晓 驷 在 中 美 农 村 妇 女 与 可 持 续 发 展 边 会 上 的 讲 话, 在 广 袤 的 中 国 农 村, 妇 女 已 占 农 村 劳 动 力 的 65% 以 上 40 而 在 年 龄 组 成 上, 农 村 地 区 岁 的 劳 动 力 占 36.5%;31 40 岁 的 占 29.5%;41 50 岁 的 占 12.8% 这 样 的 人 口 格 局 形 塑 了 当 代 农 村 一 些 特 有 的 问 题 首 先, 大 量 的 男 性 劳 动 力 输 送 至 城 镇, 一 部 分 农 村 地 区 妇 女 儿 童 老 人 的 负 担 明 显 加 重 这 在 我 国 经 济 发 展 最 为 缓 慢 的 西 部 地 区 尤 为 现 实 2010 年 的 大 旱 不 仅 暴 露 了 上 文 中 西 南 地 区 取 水 方 式 上 的 欠 缺, 也 将 劳 动 力 流 失 所 衍 生 的 这 种 弊 端 展 露 无 遗 此 处 仍 聚 焦 一 个 小 镜 头 来 说 明 问 题 ( 见 下 图 图 5): 36 参 见 李 建 明 代 表 : 农 村 环 卫 岂 能 " 垃 圾 靠 风 刮 污 水 靠 蒸 发 ", 年 3 月 24 日 访 问 有 效 37 参 见 覃 星 星 宗 巍 魏 飚 : 农 村 垃 圾 日 益 城 市 化 环 卫 基 础 设 施 几 乎 空 白, 年 3 月 24 日 访 问 有 效 38 参 见 国 家 统 计 局 综 合 司 : 第 二 次 全 国 农 业 普 查 主 要 数 据 公 报 ( 第 五 号 ), 载 国 家 统 计 局 官 网, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 39 参 见 国 家 统 计 局 : 全 国 年 度 统 计 公 报, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 40 参 见 孟 晓 驷 在 联 合 国 妇 地 会 中 美 农 村 妇 女 与 可 持 续 发 展 边 会 上 的 讲 话, 年 3 月 24 日 访 问 有 效 12

15 图 片 中 的 情 景 发 生 在 云 南 省 曲 靖 市 陆 良 县 芳 华 镇 乘 明 村 委 会 新 寨 村 旱 灾 让 村 民 一 直 饮 用 的 山 泉 几 乎 干 涸, 要 想 每 家 人 分 到 一 桶 水, 水 池 必 须 蓄 3 天 才 够, 为 此 村 民 只 能 每 3 天 定 时 取 一 次 水 而 前 来 挑 水 的 基 本 都 是 妇 女 儿 童 和 老 人, 没 有 一 个 壮 年 男 子 据 村 委 会 主 任 介 绍 说, 新 寨 村 原 本 有 着 4400 多 名 劳 动 力, 现 在 已 走 了 三 分 之 二, 留 下 来 的 只 有 老 弱 妇 残 和 少 量 男 村 民 41 图 5 排 队 取 水 的 妇 女 类 似 的 故 事 还 曾 在 我 们 不 知 道 的 角 落 默 默 上 演 如 上 文 涉 及 到 的 云 南 半 坡 村, 此 外, 还 有 云 南 白 河 新 村 42 贵 州 毕 节 四 川 自 贡 等 等, 不 一 而 足 为 了 挑 水, 留 守 的 村 民 们 要 穿 行 的, 可 能 是 绵 延 几 公 里 的 山 间 小 道, 又 或 者 是 尘 土 飞 扬 的 土 路, 青 壮 年 劳 动 力 可 能 都 要 费 上 半 天 功 夫, 更 何 况 体 质 上 远 不 及 他 们 的 老 人 小 孩 呢? 他 们 所 承 受 的 辛 劳 风 险, 是 那 些 用 水 唾 手 可 得 的 大 城 市 居 民 无 法 想 象 的 其 次, 被 滞 留 的 妇 女 儿 童 老 人, 受 地 缘 关 系 及 自 身 特 质 作 用, 更 易 罹 患 地 方 病 41 参 见 陈 飞 : 希 望, 一 直 都 在, 载 江 南 都 市 报 2010 年 3 月 30 日 42 参 见 高 清 图 集 : 云 南 最 渴 的 村 庄 白 河 新 村 取 水 的 孩 子, 年 3 月 24 日 访 问 有 效 43 参 见 毕 节 干 旱 严 重 缺 乏 劳 动 力 取 水 者 均 为 老 人 孩 子, 载 贵 阳 晚 报 2013 年 8 月 12 日 44 参 见 自 贡 特 旱 7 万 人 饮 水 困 难 村 民 河 谷 挖 井 取 水, 年 3 月 24 日 访 问 有 效 13

16 不 可 否 认, 城 市 中 的 同 类 群 体 也 可 能 有 这 样 的 问 题, 但 在 农 村, 困 局 更 甚 : 一 就 是 青 壮 年 男 劳 动 力 的 流 失, 使 得 农 村 妇 女 儿 童 老 人 群 体 在 某 种 意 义 上 缺 乏 关 注 ; 二 是 饮 水 缺 乏 保 障, 不 仅 是 量 上 的, 更 是 质 上 的 ; 三 是 多 数 农 村 地 区 的 医 疗 水 平 医 疗 设 施 医 疗 人 员, 无 法 与 发 达 城 市 相 提 并 论 ; 四 是 这 些 人 群 自 身 的 健 康 意 识, 与 城 镇 人 口 相 比 并 不 强 烈 详 细 说 来, 这 些 地 方 病 包 括 : 1. 氟 中 毒 目 前 已 知 氟 的 毒 性 作 用 是 广 泛 性 的, 几 乎 对 机 体 所 有 的 组 织 器 官 均 产 生 损 害 作 用, 研 究 最 多 最 深 入 的 是 氟 对 骨 骼 牙 齿 的 影 响, 45 因 此 目 前 我 国 氟 中 毒 的 主 要 表 现 就 归 结 为 氟 斑 牙 和 氟 骨 症 等 卫 生 部 统 计 年 鉴 显 示,2012 年 我 国 地 方 性 氟 中 毒 ( 水 型 ) 重 病 区 村 有 8907 个, 中 病 区 有 个 ( 参 见 下 图 图 6) 46 饮 用 高 氟 水 的 不 安 全 人 口 主 要 分 布 在 华 北 华 东 东 北 及 西 北 地 区 的 部 分 省 ( 自 治 区 ) 饮 用 高 氟 水 人 口 数 量 较 多 的 几 个 省 中 人 口 数 量 较 多 为 河 南 河 北 安 徽 和 内 蒙 古 另 外, 有 学 者 指 出, 氟 中 毒 好 发 年 龄 为 青 壮 年, 女 性 常 高 于 男 性, 患 病 率 随 年 龄 的 增 长 而 升 高 妊 娠 和 哺 乳 妇 女 更 易 发 病, 且 病 情 较 重 营 养 不 良, 特 别 是 蛋 白 质 钙 维 生 素 缺 乏 时, 机 体 对 氟 的 敏 感 性 增 高 47 图 年 全 国 地 方 性 氟 中 毒 ( 水 型 ) 村 落 数 统 计 2. 砷 中 毒 饮 用 高 砷 水 不 仅 表 现 为 对 短 期 健 康 的 损 害, 尤 为 严 重 的 是 引 起 人 体 长 期 恶 性 化 改 变, 如 癌 变 突 变 和 畸 变 48 除 此 之 外, 高 砷 环 境 可 能 会 降 低 儿 童 智 商 导 致 新 生 儿 畸 形 率 升 高, 也 会 对 孕 妇 产 生 不 良 影 响 49 而 一 项 由 瑞 士 和 中 国 研 究 人 员 合 作 完 成 的 科 学 研 究 结 果 显 示,2013 年 中 国 有 近 2000 万 人 生 活 在 砷 污 染 高 风 险 区 域 除 了 官 方 曾 公 布 过 的 内 蒙 山 西 吉 林 宁 夏 青 海 安 徽 和 北 京, 还 指 出 了 一 些 过 去 被 政 府 排 查 在 外 和 未 知 的 高 风 险 地 区 包 括 辽 宁 西 部 山 东 江 苏 等 江 淮 地 区 四 川 中 部 甘 肃 的 黑 河 盆 地 以 及 新 疆 45 参 见 王 俊 东 著 : 氟 中 毒 研 究, 中 国 农 业 出 版 社 2007 年 版, 第 279 页 46 参 见 卫 生 部 : 2012 中 国 卫 生 统 计 年 鉴, 载 卫 生 部 官 网, 年 3 月 25 日 访 问 有 效 47 参 见 陈 学 敏 著 : 环 境 卫 生 学, 人 民 卫 生 出 版 社 2007 年 版, 第 页 48 参 见 任 伯 帜 邓 仁 建 : 农 村 饮 用 水 安 全 及 其 对 策 措 施, 载 中 国 安 全 科 学 学 报 2008 年 第 5 期 49 参 见 减 轻 砷 中 毒 危 害 协 作 组 : 减 轻 砷 中 毒 危 害 的 调 查 研 究 中 国 与 UNICEF 合 作 项 目 技 术 报 告 ( ), 载 中 国 地 方 病 学 杂 志 2006 年 第 2 期 14

17 的 塔 里 木 盆 地 等 ( 参 见 下 图 图 7) 研 究 者 估 算, 有 1958 万 人 生 活 在 高 风 险 的 水 砷 污 染 地 区, 而 这 些 地 区 大 多 是 干 旱 的 贫 困 乡 村 年 卫 生 部 统 计 年 鉴 也 对 砷 中 毒 患 病 区 村 落 数 进 行 了 核 算, 其 中, 重 病 区 为 50 个, 中 病 区 为 109 个 ( 参 见 下 图 图 8) 图 7 中 国 地 下 水 砷 污 染 分 布 状 况 图 年 全 国 地 方 性 砷 中 毒 ( 水 型 ) 村 落 数 统 计 3. 苦 咸 水 引 发 的 病 症 苦 咸 水, 是 由 于 水 中 含 有 大 量 氯 化 物 钙 镁 离 子 及 硫 酸 盐 等 溶 解 盐 造 成 的 长 期 饮 用 会 引 起 高 血 压 心 血 管 等 方 面 的 疾 病, 也 容 易 造 成 人 体 腹 胀 腹 泻, 尤 其 是 胃 肠 肾 等 消 化 系 统 和 泌 尿 系 统 疾 病 受 水 文 地 质 条 件 影 响, 我 国 的 苦 咸 水 分 布 较 广, 农 村 饮 用 苦 咸 水 的 人 口 主 要 分 布 在 长 江 以 北 的 华 北 西 北 华 东 等 地 区 截 止 到 2004 年 底, 全 国 农 村 饮 用 苦 咸 水 的 人 口 约 有 3800 多 万 血 吸 虫 病 血 吸 虫 病 是 一 种 严 重 危 害 我 国 人 民 身 体 健 康 的 主 要 寄 生 虫 病 患 了 血 吸 虫 50 参 见 瑞 媒 : 砷 污 染 饮 用 水 危 害 近 2000 万 中 国 人 健 康, 载 环 球 时 报 2013 年 8 月 24 日 ; 中 国 1958 万 人 的 砷 中 毒 危 机, 年 3 月 25 日 访 问 有 效 51 参 见 全 国 农 村 饮 水 安 全 工 程 十 一 五 规 划, 载 国 家 发 改 委 官 网, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 15

18 病 的 病 人, 早 期 可 以 不 出 现 症 状, 或 者 可 以 出 现 腹 痛 腹 泻 大 便 带 血 和 乏 力 等 症 状 但 是, 一 般 没 有 引 起 人 们 的 重 视, 小 孩 患 了 血 吸 虫 病 则 影 响 生 长 发 育, 长 不 高, 智 力 低 下 ; 妇 女 患 了 血 吸 虫 病 则 月 经 不 调, 影 响 生 育 52 目 前, 血 吸 虫 病 疫 区 主 要 分 布 在 长 江 流 域 的 湖 南 湖 北 江 西 安 徽 江 苏 四 川 云 南 7 省 的 110 个 县 ( 市 区 ), 病 区 人 口 约 6000 万 重 病 区 主 要 是 江 汉 平 原 洞 庭 湖 区 鄱 阳 湖 区 沿 长 江 的 江 ( 湖 洲 ) 滩 地 区, 以 及 四 川 云 南 的 部 分 山 区 年 卫 生 部 合 计 的 现 有 病 人 数 为 人 次, 涉 及 的 流 行 乡 为 3499 个 ( 参 见 下 图 图 9) 54 图 年 血 吸 虫 病 防 治 情 况 5. 其 他 病 症 这 些 病 症 主 要 是 由 重 金 属 亚 硝 酸 盐 和 有 机 物 污 染 引 起 的, 如 我 国 部 分 省 ( 自 治 区 ) 尚 存 在 高 铁 锰 水 的 问 题 这 样 的 饮 用 水 色 嗅 味 等 感 官 性 状 差, 并 且 锰 超 标 会 影 响 人 的 中 枢 神 经, 过 量 摄 入 对 智 力 和 生 殖 功 能 有 影 响, 同 时 可 引 起 呕 吐 腹 泻 胃 肠 道 紊 乱 另 据 美 国 芬 兰 科 学 家 研 究 证 明, 人 体 中 铁 过 多 对 心 脏 有 影 响, 甚 至 比 胆 固 醇 更 52 参 见 中 国 疾 病 预 防 控 制 中 心 : 血 吸 虫 病 防 治 知 识 问 答, 年 3 月 25 日 访 问 有 效 53 参 见 肖 琼 : 农 村 饮 水 安 全 状 况 堪 忧, 年 3 月 25 日 访 问 有 效 54 同 注 46 16

19 危 险 55 近 年 的 研 究 还 发 现, 人 体 内 铁 元 素 过 量, 还 有 可 能 与 阿 尔 茨 海 默 症 帕 金 森 氏 症 的 发 病 有 关, 也 会 影 响 人 体 正 常 的 糖 脂 代 谢, 增 加 糖 尿 病 的 风 险 56 除 了 这 两 种 重 金 属, 还 有 一 些 众 所 周 知 的 危 害 性 极 强 的 元 素, 例 如 铅 镉 铜 等 由 这 些 重 金 属 引 发 的 地 方 病 更 是 让 人 心 有 余 悸 以 铅 为 例, 以 下 是 不 完 全 整 理 的 2009 年 以 来 的 新 闻 报 道 : 年 8 月, 陕 西 凤 翔 县 一 家 铅 锌 冶 炼 公 司 排 放 废 水 废 气, 导 致 至 少 615 名 儿 童 铅 超 标 ( 后 报 道 增 至 851 人 ); 58 同 一 时 间, 湖 南 武 冈 文 坪 镇 一 家 精 炼 锰 加 工 厂 为 血 铅 超 标 污 染 源, 有 1354 人 血 铅 疑 似 超 标,600 名 儿 童 需 要 医 治 ; 年 1 月, 位 于 江 苏 大 丰 经 济 开 发 区 的 河 口 村 有 51 名 16 岁 以 下 常 住 儿 童 被 查 出 血 铅 含 量 超 标 ; 年 2 月, 湖 南 嘉 禾 县 250 名 儿 童 血 铅 超 标 ; 年 3 月, 四 川 隆 昌 县 渔 箭 镇 94 名 村 民 血 铅 检 测 结 果 异 常, 儿 童 占 了 88 人 ; 年 1 月, 安 徽 省 安 庆 市 怀 宁 县 高 河 镇 100 多 名 儿 童 血 铅 超 标 ;2012 年 2 月, 广 东 省 韶 关 市 仁 化 县 37 名 儿 童 血 铅 超 标 63 在 这 么 多 的 事 件 中, 被 称 为 祖 国 的 明 天 祖 国 的 花 朵 的 下 一 代, 无 辜 地 被 空 气 中 水 中 的 毒 素 所 吞 噬, 变 得 脾 气 暴 躁, 学 习 成 绩 下 降 64 伤 害 的 严 重 程 度 并 没 有 就 此 止 步 最 骇 人 听 闻 的 莫 过 于 前 文 中 列 举 的 淮 河 流 域 的 癌 症 村 媒 体 频 频 提 及 的 安 徽 颍 上 沙 颍 河 附 近 的 下 湾 村, 这 是 个 不 足 1000 人 的 村 落, 却 有 近 200 名 村 民 被 检 查 出 胃 癌 肝 癌 食 道 癌 肺 癌 乳 腺 癌 等 各 种 癌 症, 陆 续 去 世 目 前 三 分 之 一 的 村 民 患 有 肝 炎 65 三 我 国 针 对 饮 用 水 安 全 问 题 出 台 的 政 策 法 规 梳 理 及 其 分 析 55 参 见 杨 元 青 庞 清 江 宋 岩 纪 玲 : 我 国 农 村 饮 用 水 水 质 安 全 问 题 探 析, 载 山 东 农 业 大 学 学 报 ( 自 然 科 学 版 ) 2008 年 第 39 卷 第 1 期 ; 呼 和 浩 特 疾 控 中 心 : 水 中 铁 锰 超 标 的 危 害 及 处 理, 年 3 月 25 日 访 问 有 效 56 参 见 许 琦 敏 : 铁 并 非 多 多 益 善, 载 上 海 文 汇 报 2011 年 10 月 2 日 第 08 版 57 更 多 事 件 参 见 近 年 来 我 国 主 要 血 铅 事 件, 载 齐 鲁 晚 报 2011 年 6 月 22 日 列 举 的 这 些 还 仅 仅 是 被 镁 光 灯 照 射 到 的 报 道, 很 多 未 被 发 现 或 者 未 被 公 开 的 重 金 属 事 件 可 能 也 不 在 少 数 58 参 见 陕 西 凤 翔 县 数 百 名 孩 子 血 铅 含 量 异 常, 陕 西 凤 翔 血 铅 超 标 儿 童 增 至 851 人, 年 3 越 6 日 访 问 有 效 59 参 见 : 湖 南 武 冈 近 百 儿 童 出 现 血 铅 超 标, 年 3 月 26 日 访 问 有 效 60 参 见 大 丰 51 名 儿 童 血 铅 超 标, 载 扬 州 日 报 2010 年 1 月 6 日 第 A03 版 61 参 见 湖 南 250 名 儿 童 血 铅 超 标 村 民 体 检 被 当 上 访 阻 拦, 年 3 月 26 日 访 问 有 效 62 参 见 : 隆 昌 通 报 渔 箭 镇 94 名 村 民 血 铅 异 常 其 中 儿 童 88 人, 年 3 月 26 日 访 问 有 效 63 参 见 广 东 仁 化 发 生 血 铅 超 标 事 件 37 名 儿 童 血 铅 超 标, 年 3 月 26 日 访 问 有 效 64 这 是 湖 南 郴 州 金 鸡 岭 村 村 民 们 申 诉 材 料 中 书 写 的 儿 童 铅 中 毒 后 给 他 们 的 直 观 感 受 同 注 参 见 : 淮 河 水 殇 沈 丘 县 一 年 癌 症 死 亡 两 千 人, 载 新 京 报 2013 年 6 月 28 日 17

20 面 对 饮 用 水 问 题, 我 国 各 级 机 关 前 前 后 后 出 台 了 大 大 小 小 的 相 关 政 策 法 规 约 有 件, 66 而 专 门 针 对 饮 用 水 问 题 的, 约 有 900 件, 67 专 门 针 对 饮 用 水 安 全 的, 约 有 70 件 68 本 文 的 篇 幅 以 及 报 告 人 的 能 力 所 限, 不 可 能 对 所 有 的 文 件 都 一 一 阐 释, 这 里 仅 选 取 较 有 代 表 性 覆 盖 面 较 广 影 响 力 较 大 的 中 央 层 面 的 相 关 法 规 政 策 进 行 探 讨 我 国 饮 用 水 安 全 规 范 体 系 大 致 包 含 三 个 框 架 : 其 一 是 涉 及 饮 用 水 源 保 护 的 法 规 政 策, 其 二 是 涉 及 饮 用 水 本 身 的 ; 其 三 是 其 他 一 些 与 饮 用 水 问 题 有 所 牵 涉 但 不 属 于 前 两 个 框 架 的 部 分 文 件 ( 一 ) 饮 用 水 源 保 护 的 政 策 法 规 我 国 对 饮 用 水 源 保 护 的 法 律 主 主 要 是 以 下 六 部 : 宪 法 水 污 染 防 治 法 (1984 年, 经 1996 年 2008 年 修 订 ) 水 法 (1988 年, 经 2002 年 修 订 ) 环 境 保 护 法 (1989 年 ) 水 土 保 持 法 (1991 年, 经 2010 年 修 订 ) 固 体 废 物 污 染 环 境 防 治 法 (1996, 经 2004 年 2013 年 修 订 ) 其 中, 宪 法 第 9 条 第 26 条 抽 象 性 地 规 定 了 环 境 保 护 的 要 求, 为 其 他 法 律 的 制 定 提 供 了 依 据 之 后 的 环 境 保 护 法 作 为 早 期 立 法, 受 到 了 宜 粗 不 宜 细 原 则 的 影 响, 又 因 环 境 问 题 表 现 的 多 样 化, 故 对 水 源 保 护 的 问 题 并 没 有 多 作 单 独 规 范, 而 只 是 将 其 与 森 林 土 地 等 捆 绑 在 一 起 进 行 了 较 为 笼 统 地 规 定 相 比 较 而 言, 水 土 保 持 法 固 体 废 物 污 染 环 境 防 治 法 与 水 源 保 护 的 关 系 更 具 体 紧 密 些 前 者 如 第 36 条, 已 经 多 少 关 注 到 农 村 面 源 污 染 的 问 题 后 者 第 22 条 也 规 定 了 在 饮 用 水 水 源 保 护 区 内, 禁 止 建 设 工 业 固 体 废 物 集 中 贮 存 处 置 的 设 施 场 所 和 生 活 垃 圾 填 埋 场 但 是, 后 者 关 于 生 活 垃 圾 处 理 方 面 的 条 文, 却 具 有 可 疑 的 城 市 主 义 倾 向 其 在 38 条 要 求 县 级 以 上 人 民 政 府 应 当 统 筹 安 排 建 设 城 乡 生 活 垃 圾 收 集 运 输 处 置 设 施 等 之 后,39 至 48 条 将 近 十 个 条 文 基 本 都 在 围 绕 城 市 展 开, 只 有 单 独 一 个 第 49 条 放 权 性 地 说 农 村 生 活 垃 圾 污 染 环 境 防 治 的 具 体 办 法, 由 地 方 性 法 规 规 定 而 水 法 水 污 染 防 治 法 是 与 水 源 直 接 攸 关 的 立 法 水 法 重 点 关 注 水 源 的 使 用, 保 障 的 是 饮 用 水 水 量 安 全 ; 而 水 污 染 防 治 法 则 着 眼 于 水 源 破 坏 的 预 防 与 对 污 染 者 的 惩 治, 保 障 的 是 饮 用 水 水 质 安 全 但 是, 前 者 在 水 资 源 的 规 划 利 用 上, 明 显 缺 乏 公 众 参 与 的 规 定, 径 自 将 相 关 权 力 赋 予 给 了 政 府, 后 者 在 修 订 后 虽 66 笔 者 尝 试 使 用 的 是 比 较 权 威 的 北 大 法 宝 数 据 库, 并 以 饮 用 水 为 检 索 词, 以 全 文 为 范 围 进 行 了 法 规 政 策 的 搜 索, 因 此, 我 国 所 有 的 法 律 文 件 中 只 要 文 中 出 现 过 饮 用 水 字 眼, 都 会 被 命 中 最 终, 搜 索 结 果 显 示, 中 央 法 规 司 法 解 释 有 1875 篇, 现 行 有 效 的 为 1703 件 ; 地 方 法 规 规 章 有 篇, 现 行 有 效 的 为 件 限 于 时 间 与 精 力, 笔 者 未 能 作 出 更 近 一 步 的 筛 选, 故 可 能 存 在 一 定 量 的 偏 差, 特 此 说 明 下 同 67 此 处 得 到 数 据 的 方 法 基 本 同 注 66, 只 是 将 范 围 由 全 文 改 为 了 标 题 最 终 返 回 的 结 果 为, 中 央 法 规 司 法 解 释 118 篇, 现 行 有 效 的 115 篇 ; 地 方 法 规 规 章 773 篇, 现 行 有 效 的 721 篇 68 亦 即 法 规 文 件 中 将 饮 用 水 安 全 作 为 其 标 题 出 现 的 部 分 18

21 注 意 到 了 跨 区 域 流 域 污 染 的 问 题, 但 是 提 供 的 解 决 办 法 仅 是 由 有 关 地 方 人 民 政 府 协 商 解 决, 或 者 由 其 共 同 的 上 级 人 民 政 府 协 调 解 决 ( 第 28 条 ), 这 种 选 择 易 滋 生 扯 皮 久 拖 不 决 现 象, 且 按 什 么 标 准 什 么 尺 度 来 解 决 纠 纷, 这 些 都 是 空 白 ; 而 且, 在 对 城 镇 水 污 染 防 治 的 规 定 部 分 ( 第 3 节 ), 该 法 特 别 对 生 活 垃 圾 填 埋 场 进 行 了 规 定 ( 第 46 条 ), 但 在 农 业 和 农 村 水 污 染 防 治 ( 第 4 节 ), 却 没 有 这 方 面 的 内 容 ; 还 有, 较 之 1996 年, 该 法 具 有 创 新 性 地 在 第 7 条 规 定 : 国 家 通 过 财 政 转 移 支 付 等 方 式, 建 立 健 全 对 位 于 饮 用 水 水 源 保 护 区 区 域 和 江 河 湖 泊 水 库 上 游 地 区 的 水 环 境 生 态 保 护 补 偿 机 制 不 过, 实 践 中, 这 样 的 规 定 灵 活 性 较 大 难 以 有 效 地 贯 彻 目 前 存 在 的 问 题 是, 因 补 偿 的 方 式 标 准 程 序 等 均 付 诸 阙 如, 这 些 原 本 属 于 保 护 区 域 内 居 民 的 补 偿 款, 实 际 上 却 可 能 因 为 无 法 执 行 或 者 有 意 逃 避 而 截 留 在 了 政 府 部 门 国 有 资 源 部 门 化, 农 民 却 成 了 冤 大 头, 不 能 实 现 责 权 利 平 等 69 在 国 家 行 政 法 规 中, 涉 及 饮 用 水 源 保 护 的 主 要 是 水 污 染 防 治 法 实 施 细 则 (1989 年, 经 1991 年 2000 年 修 订 ) 城 市 供 水 条 例 (1994 年 ) 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 (2006 年 ) 三 部 这 之 中, 水 污 染 防 治 法 实 施 细 则 变 动 较 大, 比 较 明 显 的 是 其 对 污 染 惩 罚 的 力 度, 随 着 两 次 修 订 而 大 大 升 级, 罚 款 的 数 额 明 显 上 扬, 但 是, 仍 然 不 具 有 遏 制 住 水 污 染 的 威 力 该 法 第 43 条 规 定, 对 造 成 重 大 经 济 损 失 的, 按 照 直 接 损 失 的 30% 计 算 罚 款, 但 是 最 高 不 得 超 过 100 万 元 也 就 是 说, 无 论 发 生 多 重 大 的 污 染 事 故,100 万 元 已 是 极 限 对 于 现 在 年 产 值 动 辄 数 以 亿 计 的 大 公 司 而 言, 这 样 的 额 度 不 过 是 九 牛 一 毛, 其 处 罚 效 果 恐 怕 只 是 聊 胜 于 无 了 70 当 然, 随 着 修 订 后 的 水 污 染 防 治 法 的 实 施, 其 第 74 条 对 此 进 行 了 一 定 意 义 上 的 修 正, 准 予 处 应 缴 纳 排 污 费 数 额 二 倍 以 上 五 倍 以 下 的 罚 款, 也 就 是 说, 超 标 排 放 行 为 越 严 重, 造 成 的 损 失 越 大, 罚 的 款 就 越 多, 即 上 不 封 顶 了 71 对 此, 法 律 之 间 似 乎 存 在 冲 突, 但 实 施 细 则 中 的 该 条 仍 然 有 效, 易 造 成 适 用 上 的 混 乱 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 比 较 突 出 的 亮 点 在 于 第 18 条, 十 分 明 确 地 引 入 了 听 证 制 度, 要 求 取 水 涉 及 社 会 公 共 利 益 需 要 听 证 的, 应 当 向 社 会 公 告, 并 举 行 听 证 ; 涉 及 申 请 人 与 他 人 之 间 重 大 利 害 关 系 的, 应 当 告 知 申 请 人 利 害 关 系 人 申 请 人 利 害 关 系 人 要 求 听 证 的, 审 批 机 关 应 当 组 织 听 证 在 部 门 规 章 及 其 他 政 策 文 件 中, 与 饮 用 水 源 保 护 相 关 的 有 国 务 院 文 件 有 : 国 务 院 关 于 69 参 见 冷 罗 生 : 对 < 中 华 人 民 共 和 国 水 污 染 防 治 法 > 的 理 性 思 考, 载 环 境 污 染 与 防 治 2009 年 第 9 期 70 参 见 竺 效 : 反 思 松 花 江 水 污 染 事 故 行 政 罚 款 的 法 律 尴 尬 以 生 态 损 害 填 补 责 任 制 为 视 角, 载 法 学 2007 年 第 3 期 71 参 见 新 < 水 污 染 防 治 法 > 实 现 八 大 突 破, 年 3 月 27 日 访 问 有 效 19

22 加 强 城 市 供 水 节 水 和 水 污 染 防 治 工 作 的 通 知 ( 国 发 号 ) 国 务 院 关 于 落 实 科 学 发 展 观 加 强 环 境 保 护 的 决 定 ( 国 发 号 ) 国 务 院 办 公 厅 关 于 加 强 饮 用 水 安 全 保 障 工 作 的 通 知 ( 国 办 发 号 ) 国 务 院 研 究 饮 用 水 安 全 有 关 问 题 的 会 议 纪 要 ( 国 阅 号 ) 关 于 实 行 以 奖 促 治 加 快 解 决 突 出 的 农 村 环 境 问 题 实 施 方 案 的 通 知 ( 国 办 发 号 ) 国 务 院 办 公 厅 转 发 环 保 总 局 等 部 门 关 于 加 强 农 村 环 境 保 护 工 作 意 见 的 通 知 ( 国 办 发 号 ) 国 务 院 关 于 实 行 最 严 格 水 资 源 管 理 制 度 的 意 见 ( 国 发 号 ); 部 门 规 章 主 要 有 : 饮 用 水 水 源 保 护 区 污 染 防 治 管 理 规 定 ( 89 环 管 字 201 号 ) 关 于 加 强 农 村 饮 水 安 全 工 程 建 设 和 运 行 管 理 工 作 的 通 知 ( 发 改 农 经 号 ) 关 于 加 强 农 村 饮 水 安 全 工 程 卫 生 学 评 价 和 水 质 卫 生 监 测 工 作 的 通 知 ( 卫 疾 控 发 号 ); 标 准 规 范 主 要 有 饮 用 水 水 源 保 护 区 划 分 技 术 规 范 (HJ/T ) 和 地 下 水 质 量 标 准 (GB/T ) 这 些 文 件 和 规 章 已 经 对 农 村 饮 用 水 源 保 护 有 了 较 强 的 针 对 性 如 国 务 院 办 公 厅 转 发 环 保 总 局 等 部 门 关 于 加 强 农 村 环 境 保 护 工 作 意 见 的 通 知, 其 第 三 ( 六 ) 项 要 求 把 保 障 饮 用 水 水 质 作 为 农 村 环 境 保 护 工 作 的 首 要 任 务 根 据 农 村 不 同 的 供 水 方 式 采 取 不 同 的 饮 用 水 水 源 保 护 措 施, 第 七 项 要 求 逐 步 推 广 户 分 类 村 收 集 乡 运 输 县 处 理 的 方 式, 提 高 垃 圾 无 害 化 处 理 水 平 但 整 体 来 说, 由 于 文 件 层 级 相 对 较 低, 且 多 为 意 见 建 议 性 的 要 求, 强 制 性 不 够, 虽 可 以 看 出 国 家 有 关 部 门 近 年 来 对 于 农 村 水 源 保 护 工 作 的 重 视 与 努 力, 但 与 农 村 近 年 来 所 遭 受 的 水 源 污 染 来 看, 程 度 上 仍 然 有 所 欠 缺 另 外, 我 国 政 策 执 行 一 个 很 大 的 弊 病 就 在 于 喜 欢 大 搞 形 象 工 程, 政 策 表 面 上 可 能 得 到 了 落 实, 但 随 着 新 动 向 新 热 点 的 出 现, 一 些 旧 的 政 策 就 没 能 得 到 坚 持 没 了 下 文 72 以 河 南 固 始 县 农 村 饮 水 工 程 为 例, 中 央 的 这 一 惠 民 工 程 虽 在 该 镇 街 道 插 花 村 洪 塘 村 实 施 两 年, 但 管 道 仍 未 通 进 数 千 户 群 众 家 中, 致 使 他 们 仍 要 饮 用 从 井 中 打 上 来 的 苦 咸 水 由 于 自 来 水 供 应 不 正 常, 导 致 数 千 户 新 联 通 自 来 水 管 道 的 居 民 也 被 迫 经 常 食 用 井 里 的 苦 咸 水 该 事 件 的 新 闻 采 访 中 一 朱 姓 村 民 的 话 格 外 中 肯 : 上 面 政 策 好, 看 当 地 群 众 吃 水 难, 就 在 2011 年 分 给 我 们 农 村 安 全 饮 水 工 程 的 指 标, 建 设 新 的 自 来 水 厂, 铺 设 自 来 水 管 道, 本 来 群 众 高 兴 得 不 得 了 没 想 到, 最 后 建 成 的 却 是 中 看 不 中 用 的 形 象 工 程 73 ( 二 ) 涉 及 饮 用 水 本 身 的 政 策 法 规 72 参 见 钟 华 平 谢 石 连 : 农 村 饮 用 水 安 全 与 地 下 水 管 理, 载 中 国 农 村 水 利 水 电 2008 年 第 11 期 73 参 见 河 南 固 始 县 饮 水 工 程 建 两 年 数 千 群 众 仍 喝 苦 咸 水, 年 3 月 22 日 访 问 有 效 20

23 与 饮 用 水 本 身 相 关 的 政 策 法 规, 主 要 是 对 饮 用 水 的 供 应 检 测 监 督 等 直 接 相 关 的 事 项 作 出 规 定 的 文 件 具 体 包 括 : 生 活 饮 用 水 卫 生 标 准 (GB , 后 被 GB 取 代 ) 农 村 实 施 < 生 活 饮 用 水 卫 生 标 准 > 准 则 ( 全 国 爱 国 卫 生 运 动 委 员 会 卫 生 部 1991 年 发 布 ) 生 活 饮 用 水 集 中 式 供 水 单 位 卫 生 规 范 (( 卫 法 监 发 号 ) 生 活 饮 用 水 卫 生 监 督 管 理 办 法 ( 建 设 部 卫 生 部 令 第 53 号,2010 年 修 改 ) 卫 生 部 关 于 加 强 饮 用 水 卫 生 安 全 保 障 工 作 的 通 知 ( 卫 监 督 发 号 ) 全 国 爱 卫 会 办 公 室 卫 生 部 办 公 厅 关 于 印 发 < 农 村 饮 用 水 水 质 卫 生 监 测 管 理 办 法 ( 试 行 )> 的 通 知 ( 全 爱 卫 办 发 号 ) 卫 生 部 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 水 利 部 关 于 加 强 农 村 饮 水 安 全 工 程 卫 生 学 评 价 和 水 质 卫 生 监 测 工 作 的 通 知 ( 卫 疾 控 发 号 ) 卫 生 部 办 公 厅 关 于 进 一 步 加 强 饮 用 水 卫 生 监 督 工 作 的 通 知,( 卫 办 监 督 发 号 ) 卫 生 部 关 于 印 发 全 国 城 市 饮 用 水 卫 生 安 全 保 障 规 划 的 通 知 ( 卫 监 督 发 号 ) 卫 生 部 关 于 加 强 饮 用 水 卫 生 监 督 监 测 工 作 的 指 导 意 见 ( 卫 监 督 发 号 ) 等 等 通 过 观 察 可 以 发 现, 关 系 饮 用 水 本 身 安 全 的 基 本 都 是 卫 生 部 的 部 门 规 章, 因 此 也 存 在 地 位 不 高 的 弊 端 另 外, 对 于 分 散 式 饮 水 关 注 不 多 : 农 村 实 施 < 生 活 饮 用 水 卫 生 标 准 > 准 则 只 是 在 总 则 部 分 要 求, 分 散 式 给 水 的 水 源 选 择 水 质 鉴 定 水 源 卫 生 防 护 和 经 常 管 理 工 作, 由 供 水 所 在 地 的 乡 镇 政 府 委 托 当 地 有 关 单 位 管 理 由 于 缺 乏 条 分 缕 析 的 管 理 要 求, 这 种 委 托 难 免 演 变 成 撒 手 不 管 的 乱 象 即 便 真 的 授 权 有 关 单 位 进 行 监 管, 乡 镇 政 府 当 地 受 委 托 单 位 的 资 质 也 无 法 得 以 保 证 生 活 饮 用 水 卫 生 监 督 管 理 办 法 则 索 性 将 分 散 式 供 水 的 监 管 踢 出 局 了, 其 第 二 条 规 定 : 本 办 法 适 用 于 集 中 式 供 水 二 次 供 水 单 位 ( 以 下 简 称 供 水 单 位 ) 和 涉 及 饮 用 水 卫 生 安 全 的 产 品 的 卫 生 监 督 管 理 此 一 部 分 还 需 要 单 独 讨 论 的 是 我 国 的 生 活 饮 用 水 卫 生 标 准 原 1985 年 的 版 本 中, 发 布 时 间 早, 因 而 标 准 也 比 较 粗 糙, 只 规 定 了 35 项 的 水 质 指 标, 随 着 饮 水 问 题 的 不 断 出 现, 再 加 上 国 外 检 测 项 目 增 多 标 准 修 订 频 率 加 快 的 趋 势, 时 隔 21 年 后, 终 于 迎 来 了 一 场 大 刀 阔 斧 地 改 造 : 规 定 的 水 质 指 标 由 原 来 的 35 项 增 加 至 106 项, 增 加 了 71 项, 修 订 了 8 项 其 中 微 生 物 指 标 由 2 项 增 加 至 6 项, 修 订 了 1 项 ; 毒 理 指 标 中 无 机 化 合 物 由 10 项 增 加 至 21 项, 修 订 了 4 项 ; 毒 理 指 标 中 有 机 化 合 物 由 5 项 增 加 至 53 项, 修 订 了 1 项 ; 感 官 性 状 和 一 般 化 学 指 标 由 15 项 增 加 至 20 项, 修 订 了 12 项 ; 放 射 性 指 标 修 订 了 1 项 ; 饮 用 水 消 毒 剂 由 1 项 增 加 至 4 项 应 当 说, 新 标 准 的 制 订 参 考 了 世 界 卫 生 组 织 欧 盟 美 国 等 国 际 组 织 或 国 家 的 水 质 标 准, 与 国 际 接 轨 具 有 了 一 定 的 先 进 性, 对 有 机 物 毒 性 指 标 的 偏 重 也 符 合 我 21

24 国 的 水 情, 但 仍 然 存 在 差 距, 未 能 充 分 将 我 国 特 定 阶 段 的 污 染 类 型 考 虑 进 去, 尤 其 是 农 业 面 源 污 染 例 如, 我 国 作 为 一 个 农 业 大 国, 农 药 使 用 量 大, 有 乙 草 胺 杀 虫 双 草 甘 磷 敌 敌 畏, 但 目 前 只 有 草 甘 磷 和 敌 敌 畏 被 列 入 了 标 准 中 乙 草 胺 作 为 我 国 常 用 的 除 草 剂 具 有 很 强 的 急 性 毒 性, 动 物 实 验 还 表 明 其 具 有 潜 在 的 致 癌 性, 因 此 应 对 该 物 质 予 以 关 注 74 然 而, 或 许 这 不 是 当 前 最 棘 手 的 问 题, 更 让 人 大 跌 眼 镜 的 是 各 地 的 检 测 能 力 作 为 全 面 实 施 此 项 标 准 的 重 要 条 件, 经 历 了 五 年 的 缓 冲 期 后 仍 然 不 足 这 成 为 标 准 落 实 的 最 大 掣 肘 原 计 划 全 部 指 标 最 迟 于 2012 年 7 月 1 日 实 施, 但 在 这 个 截 止 日 期 之 前 举 行 的 全 国 人 大 常 委 会 第 27 次 会 议 联 组 会 议 上, 卫 生 部 部 长 陈 竺 将 其 拉 长 到 了 2015 年, 并 且 到 那 时, 也 仅 是 各 省 ( 市 区 ) 和 省 会 城 市 106 项 指 标 要 实 行 全 覆 盖 75 这 样 拖 延 的 情 况, 不 禁 让 人 怀 疑, 饮 用 水 卫 生 标 准 的 真 正 实 现 是 否 遥 遥 无 期 ( 尤 其 是 在 农 村 地 区 ); 另 一 方 面, 相 关 政 府 部 门 的 权 威 也 可 能 因 朝 令 夕 改 而 被 无 形 地 削 弱 了, 该 项 标 准 无 异 于 沦 为 一 个 好 看 但 不 好 用 的 空 架 子 ( 三 ) 其 他 重 要 文 件 其 他 重 要 文 件, 主 要 是 一 些 能 够 反 映 我 国 对 地 方 病 防 治 态 度 和 动 向 的 综 合 性 或 者 专 门 性 规 范, 如 : 卫 生 部 办 公 厅 关 于 印 发 < 全 国 血 吸 虫 病 监 测 方 案 >( 试 行 ) 和 < 全 国 疟 疾 监 测 方 案 >( 试 行 ) 的 通 知 ( 卫 办 疾 控 发 号 ) 卫 生 部 关 于 印 发 < 儿 童 高 铅 血 症 和 铅 中 毒 预 防 指 南 > 及 < 儿 童 高 铅 血 症 和 铅 中 毒 分 级 和 处 理 原 则 ( 试 行 )> 的 通 知 ( 卫 妇 社 发 号 ) 国 家 发 展 改 革 委 关 于 印 发 全 国 农 村 经 济 社 会 发 展 十 一 五 规 划 的 通 知 ( 发 改 农 经 号 ) 卫 生 部 办 公 厅 关 于 印 发 饮 水 型 地 方 性 氟 中 毒 监 测 方 案 ( 试 行 ) 的 通 知 ( 卫 办 疾 控 发 号 ) 卫 生 部 办 公 厅 关 于 印 发 饮 水 型 地 方 性 砷 中 毒 监 测 方 案 ( 试 行 ) 的 通 知 ( 卫 办 疾 控 发 号 ) 国 务 院 关 于 印 发 中 国 妇 女 发 展 纲 要 和 中 国 儿 童 发 展 纲 要 的 通 知 ( 国 发 号 ) 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 关 于 印 发 全 国 农 村 经 济 发 展 十 二 五 规 划 的 通 知 ( 发 改 农 经 号 ) 国 务 院 办 公 厅 关 于 转 发 卫 生 部 等 部 门 全 国 地 方 病 防 治 十 二 五 规 划 的 通 知 ( 国 办 发 号 ) 这 之 中,2007 年 的 国 家 发 展 改 革 委 关 于 印 发 全 国 农 村 经 济 社 会 发 展 十 一 五 规 划 的 通 知 最 具 代 表 性, 文 件 内 改 善 农 村 生 产 生 活 条 件 部 分 要 求 : 重 点 解 决 饮 用 水 高 氟 高 砷 苦 咸 污 染 及 微 生 物 病 害 等 严 重 影 响 身 体 健 康 的 水 质 问 题, 以 及 局 部 地 区 的 严 重 缺 水 74 参 见 由 阳 石 炼 孙 增 峰 宋 兰 合 : 关 于 我 国 生 活 饮 用 水 卫 生 标 准 实 施 方 案 的 建 议, 载 中 国 给 水 排 水 2011 年 第 10 期 75 参 见 刘 晓 星 : 一 项 新 标 准 背 后 多 少 事?, 载 中 国 环 境 报 2012 年 8 月 24 日 第 8 版 22

25 问 题, 优 先 解 决 人 口 较 少 民 族 水 库 移 民 血 吸 虫 病 区 和 农 村 学 校 的 饮 水 安 全 问 题 这 为 农 村 地 方 病 防 治 工 作 提 供 了 方 向 上 的 指 引 只 是, 由 于 仅 仅 是 规 划, 缺 少 切 实 有 效 的 行 动 步 骤, 弹 性 较 大, 而 且 完 全 依 赖 于 政 府 从 上 而 下 改 水 的 决 心, 农 民 们 几 乎 谈 不 上 去 监 督 它 的 落 实 另 外, 对 地 方 病 问 题 的 解 决, 很 大 程 度 上 依 赖 的 是 农 村 饮 水 安 全 工 程 和 改 水 工 程 建 设, 但 其 改 变 的 仅 仅 是 一 时 的 水 质 问 题, 对 于 工 程 后 期 的 管 理 和 运 行 以 及 更 大 的 水 源 污 染 ( 如 企 业 排 污 ) 等 能 从 根 本 上 预 防 地 方 病 的 问 题, 则 显 得 发 力 不 足 四 对 解 决 农 村 地 区 和 农 民 群 体 不 安 全 饮 用 水 问 题 的 若 干 建 议 ( 一 ) 建 议 基 础 : 现 行 政 策 法 规 对 农 村 地 区 和 农 民 群 体 特 殊 性 有 待 加 强 之 处 梳 理 并 分 析 了 我 国 的 政 策 法 规 之 后, 我 们 不 难 发 现, 农 村 地 区 和 农 民 群 体 的 某 些 特 殊 方 面 并 没 有 得 到 很 好 的 兼 顾 突 出 表 现 在 : 1. 立 法 城 市 化 首 先, 在 关 系 饮 水 问 题 的 综 合 性 立 法 中, 尽 管 对 城 市 农 村 都 有 规 定, 但 往 往 偏 向 城 市 思 维, 如 上 文 的 固 体 废 物 污 染 环 境 防 治 法 生 活 饮 用 水 卫 生 监 督 管 理 办 法 等 ; 其 次, 缺 乏 对 农 村 饮 用 水 安 全 专 门 保 护 的 法 律 或 者 行 政 法 规 时 至 今 日, 单 独 针 对 农 村 饮 水 问 题 的 规 范 依 据, 可 以 参 考 的 也 仅 仅 是 一 些 部 门 规 章, 层 级 不 高 影 响 面 不 大 ; 而 城 市 早 在 1994 年 便 已 有 了 专 门 的 行 政 法 规 城 市 供 水 条 例 2. 对 城 市 污 染 转 移 缺 乏 有 效 措 施 首 先, 法 规 政 策 的 有 关 规 定 虽 已 关 注 到 行 政 区 域 跨 界 污 染 的 问 题, 但 切 实 明 确 地 提 出 控 制 城 市 污 染 向 农 村 转 移 的 几 乎 为 零 76 再 者, 现 有 的 与 处 理 城 市 污 染 转 移 有 所 关 联 的 部 分 具 体 措 施, 实 效 性 上 也 是 捉 襟 见 肘 以 对 城 市 企 业 排 污 的 处 罚 为 例, 如 第 三 部 分 所 述, 水 污 染 防 治 法 实 施 细 则 经 过 两 次 修 订 后, 其 最 高 罚 款 也 不 过 100 万 元, 对 稍 有 些 规 模 的 企 业 都 构 不 成 威 慑 违 法 成 本 低, 守 法 成 本 高, 众 多 追 逐 利 益 的 企 业 选 择 铤 而 走 险 也 就 不 足 为 奇 了 最 后, 没 有 建 立 城 市 污 染 转 移 的 补 偿 机 制 我 国 的 城 郊 农 村 地 区 集 中 了 很 多 由 城 镇 发 展 产 生 但 不 能 完 全 无 害 化 处 理 的 生 产 生 活 垃 圾, 许 多 村 庄 的 河 流 地 下 水 也 都 吸 收 了 由 城 市 排 放 的 废 水, 根 据 谁 污 染 谁 治 理 的 原 则, 城 市 至 少 应 当 向 农 村 提 供 一 定 的 补 偿 来 代 替 其 完 成 治 理 任 务 让 人 失 望 的 是, 在 我 国 现 有 文 件 76 绝 无 仅 有 的 一 项 针 对 性 的 禁 止 性 规 定 出 现 在 1984 年 的 关 于 加 强 乡 镇 街 道 企 业 环 境 管 理 的 规 定 中, 其 第 4 条 明 确 规 定 : 坚 决 制 止 污 染 转 嫁 严 禁 将 有 毒 有 害 的 产 品 委 托 或 转 移 给 没 有 污 染 防 治 能 力 的 乡 镇 街 道 企 业 生 产, 对 于 转 嫁 污 染 危 害 的 单 位 有 关 人 员 以 及 接 受 转 嫁 的 有 关 人 员, 要 追 究 责 任, 严 加 处 理 但 遗 憾 的 是, 该 法 规 在 2001 年 即 废 止, 理 由 是 己 被 1989 年 环 境 保 护 法 等 几 项 法 律 法 规 所 代 替 不 过, 如 上 文 所 言, 环 境 保 护 法 等 规 范 中 并 没 有 此 项 特 别 规 定, 与 此 相 关 的 条 文 则 显 得 十 分 笼 统 缺 乏 可 操 作 性 23

26 中, 很 难 找 到 这 样 明 朗 的 制 度 3. 资 源 分 配 倾 斜 度 不 大 对 农 村 供 水 的 监 测 和 检 测, 受 制 于 投 入 科 技 上 的 欠 缺, 仍 然 是 我 国 农 村 地 区 饮 水 保 障 工 作 的 短 板, 特 别 是 分 散 式 的 饮 用 水 源, 其 监 管 几 乎 成 了 政 策 法 规 体 系 的 不 毛 之 地 此 外, 和 农 村 生 活 垃 圾 的 处 理 有 重 要 联 系 的 环 卫 工 作, 在 政 策 法 规 中 也 仍 然 没 有 得 到 重 视 4. 政 策 法 规 的 制 定 落 实 中 对 农 民 参 与 仍 然 引 入 不 多 目 前, 只 有 为 数 不 多 的 政 策 法 规 中 有 关 于 公 众 参 与 的 规 定, 如 上 文 取 水 许 可 和 水 资 源 费 征 收 管 理 条 例 中 的 听 证 制 度 但 是, 农 民 需 要 参 与 讨 论 监 督 管 理 的 并 不 局 限 于 企 业 或 个 人 对 水 资 源 的 取 用 上 政 府 的 规 划 水 利 工 程 的 建 设 企 业 的 监 管 等, 无 不 关 系 到 农 民 饮 水 安 全 的 重 大 利 益, 因 而 也 有 必 要 在 这 些 领 域 为 他 们 拓 宽 民 主 的 渠 道 5. 对 农 村 中 更 弱 势 群 体 的 关 怀 不 充 分 虽 然 我 国 政 策 法 规 中 已 经 注 意 到 农 村 中 留 守 妇 女 儿 童 以 及 空 巢 老 人 的 特 殊 社 会 现 象, 但 是, 对 他 们 所 提 供 的 帮 扶 往 往 只 停 留 在 字 面 上 即 呼 吁 更 加 关 注 少 数 民 族 妇 女 儿 童 残 疾 人 等 特 殊 群 体, 77 各 项 政 策 法 规 中 很 难 找 到 相 应 的 实 际 举 措 和 保 障 手 段 ( 二 ) 对 不 同 主 体 的 具 体 建 议 内 容 对 于 农 村 饮 用 水 安 全 存 在 的 上 述 问 题, 我 们 认 为, 可 以 从 以 下 三 个 层 面 着 手 开 展 各 项 工 作 : 1. 国 家 层 面 第 一, 在 观 念 上, 建 议 各 级 政 府 机 关 努 力 破 除 城 市 中 心 主 义 倾 向, 牢 固 树 立 兼 顾 效 率 与 公 平 的 理 念 无 论 是 政 策 的 制 定, 还 是 资 源 的 分 配, 都 要 尽 可 能 地 统 筹 城 乡 发 展, 并 且 在 新 形 势 下 可 以 适 度 向 农 村 和 农 民 倾 斜, 更 好 地 实 现 社 会 公 平 第 二, 在 具 体 行 动 上 首 先 是 立 法 方 面, 对 现 有 的 过 于 原 则 操 作 性 不 强 的 关 于 农 村 水 污 染 防 治 和 水 安 全 保 障 的 法 律 条 款 可 以 进 行 完 善, 特 别 是 对 农 村 面 源 污 染 治 理 分 散 式 用 水, 需 尽 快 作 出 具 有 针 对 性 和 实 用 性 的 规 定 对 于 城 市 污 染 转 移 问 题, 建 议 加 快 建 立 问 责 机 制 区 域 协 调 机 制 生 态 补 偿 机 制, 并 加 大 惩 戒 力 度 其 次, 在 执 法 方 面, 建 议 强 化 环 境 行 政 监 管, 尤 其 是 注 重 充 实 农 村 环 境 执 法 队 伍, 提 高 基 层 环 境 保 护 机 构 的 监 管 能 力 在 政 绩 考 核 中, 可 以 尝 试 将 环 保 指 标 纳 入 评 估 标 准 中, 督 促 77 参 见 国 务 院 关 于 农 村 扶 贫 开 发 工 作 情 况 的 报 告 2013 年 12 月 25 日 在 第 十 二 届 全 国 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 第 六 次 会 议 上 24

27 政 府 部 门 注 重 节 能 减 排, 加 强 环 境 保 护 78 再 者, 在 民 主 参 与 方 面, 建 议 赋 予 广 大 农 民 知 情 权 参 与 权 监 督 权 诉 讼 权 等 权 利, 大 力 鼓 励 农 民 参 与 到 关 系 饮 用 水 安 全 的 各 个 环 节 之 中, 79 并 提 供 参 与 这 些 环 节 的 相 关 保 障 如 在 农 村 改 水 工 程 中, 可 以 及 时 公 开 有 关 信 息, 征 集 民 众 的 意 见, 举 行 听 证 制 度, 从 而 保 证 工 程 的 选 址 规 模 等 符 合 当 地 实 际 情 况 需 要 特 别 注 意 的 是, 在 留 守 妇 女 老 人 较 多 的 地 方, 更 要 尊 重 这 一 群 体 的 以 上 这 些 权 利, 并 积 极 为 他 们 参 与 决 策 发 表 意 见 创 造 条 件 最 后, 在 国 家 资 源 配 置 上, 建 议 继 续 加 大 对 农 村 基 础 设 施 建 设 的 投 入, 尤 其 是 交 通 水 利 工 程 环 卫 设 备 水 质 检 测 设 备 等 另 外, 建 议 壮 大 农 村 环 卫 队 伍, 提 高 农 村 垃 圾 清 扫 保 洁 水 平 ; 逐 步 有 意 识 地 为 有 条 件 的 农 村 地 区 培 养 和 配 备 专 门 的 水 质 检 测 人 员, 强 化 基 层 水 质 检 测 的 能 力, 从 而 为 地 方 病 的 有 效 防 治 提 供 支 持 2. 企 业 层 面 企 业 在 保 护 农 村 饮 用 水 安 全 方 面, 能 够 做 的 也 首 先 应 当 做 的, 就 是 严 格 遵 守 国 家 的 有 关 环 境 保 护 法 规, 不 乱 排 乱 放 对 于 污 染 较 重 的 企 业, 可 以 开 展 科 技 创 新, 加 快 升 级 改 造, 实 现 节 能 减 排, 减 少 污 染, 并 注 重 环 境 信 息 公 开, 接 受 农 民 的 监 督 此 外, 有 实 力 的 企 业 可 以 自 觉 履 行 其 社 会 责 任, 响 应 工 业 反 哺 农 业 城 市 反 哺 农 业 的 号 召, 为 农 村 地 区 改 水 水 利 工 程 等 进 行 投 资 捐 助 3. 社 会 层 面 (1) 基 层 群 众 性 自 治 组 织 : 建 议 农 村 各 地 村 委 会 要 密 切 联 系 群 众, 经 常 性 地 深 入 村 中 各 个 家 庭, 了 解 他 们 饮 水 上 存 在 的 问 题, 并 积 极 向 有 关 部 门 反 映 ; 同 时, 还 要 尽 力 做 到 及 时 掌 握 村 中 的 河 流 池 塘 等 水 源 的 基 本 情 况, 做 好 上 传 下 达 工 作 此 外, 村 干 部 要 注 重 对 农 民 的 环 保 教 育, 采 取 农 民 群 众 喜 闻 乐 见 的 方 式, 宣 传 节 水 用 水 饮 水 健 康 知 识 (2) 网 络 媒 体 : 网 络 媒 体 的 新 闻 工 作 者, 建 议 在 日 常 工 作 中 要 更 加 主 动 地 深 入 基 层, 尤 其 是 偏 远 贫 穷 地 区 的 村 庄, 关 注 一 些 极 易 被 人 遗 忘 的 弱 势 群 体 的 生 活, 更 加 真 实 深 刻 地 反 映 我 国 饮 水 安 全 问 题 的 现 实 同 时, 可 以 加 强 对 污 染 性 企 业 的 监 督 力 度, 一 旦 察 觉 到 有 违 法 违 规 行 为, 发 现 一 个 曝 光 一 个, 形 成 对 相 关 企 业 的 舆 论 压 力 再 者, 网 络 媒 体 也 不 妨 积 极 从 事 公 益 广 告 的 投 放 等, 向 民 众 传 播 正 确 的 饮 水 健 康 知 识 (3) 社 会 组 织 及 个 人 : 有 能 力 的 研 究 型 社 会 团 体 个 人 可 以 积 极 开 展 农 村 地 区 的 实 地 78 参 见 邵 念 荣 著 : 珠 三 角 农 村 饮 水 安 全 保 障 机 制 研 究, 暨 南 大 学 出 版 社 2011 年 版, 第 184 页 79 参 见 柯 坚 : 我 国 农 村 饮 用 水 安 全 的 法 律 保 障 以 环 境 正 义 价 值 及 其 制 度 构 建 为 进 路 的 分 析, 载 江 西 社 会 科 学 2011 年 第 8 期 25

28 调 查, 形 成 具 有 参 考 性 的 材 料, 唤 起 人 们 对 农 村 和 农 民 问 题 的 重 视, 也 可 以 为 国 家 政 策 法 规 的 制 定 提 供 理 论 及 实 践 依 据 另 外, 一 些 法 律 援 助 机 构 也 可 以 大 力 推 进 送 法 下 乡 工 作, 在 农 民 群 体 中 开 展 环 境 政 策 法 规 的 普 及 教 育 活 动, 引 导 农 民 群 众 进 行 诉 讼 维 权 26

29 关 于 我 们 : 南 京 天 下 公 是 政 策 倡 导 型 公 益 机 构 致 力 于 食 品 药 品 安 全 倡 导, 及 残 障 性 别 艾 滋 等 领 域 的 反 歧 视 倡 导 期 待 以 行 动 改 变 中 国 天 下 公 曾 援 助 过 全 国 全 部 五 起 艾 滋 就 业 歧 视 案 南 京 市 民 卡 收 手 续 费 案 酒 店 因 维 稳 毁 约 案 及 社 会 抚 养 费 信 息 公 开 案 等 重 大 影 响 性 诉 讼, 是 持 续 关 注 饮 用 水 安 全 残 障 公 务 员 按 比 例 招 录 议 题 的 民 间 倡 导 机 构 自 2011 年 成 立 以 来, 天 下 公 的 工 作 已 被 国 内 官 方 和 市 场 化 媒 体 报 道 转 载 超 过 3000 次 天 下 公 自 2012 年 起 持 续 关 注 饮 用 水 安 全 议 题, 并 积 极 参 与 食 品 安 全 法 食 品 药 品 监 督 抽 检 管 理 办 法 等 多 部 法 律 法 规 的 立 法 修 订, 是 中 国 为 数 不 多 的 主 动 参 与 食 品 药 品 安 全 公 共 政 策 制 订 的 民 间 公 益 机 构 我 们 在 食 品 安 全 领 域 的 工 作 目 标 是 建 立 一 个 民 间 社 会 和 政 府 共 同 治 理 的 良 性 食 品 药 品 监 管 机 制 更 多 内 容, 尽 在 微 信 联 系 我 们 : Web: tianxiagong@gmail.com Hotline/Fax: 鸣 谢 : 27