完善我国农产品质量安全监管机制研究

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1 中 国 发 展 研 究 基 金 会 资 助 项 目 我 国 农 产 品 市 场 准 入 制 度 研 究 2013 年 1 月

2 本 报 告 为 中 国 发 展 研 究 基 金 会 年 发 展 研 究 项 目 资 助 课 题 的 成 果 之 一 课 题 负 责 人 : 杨 东 霞 农 业 部 管 理 干 部 学 院 课 题 组 成 员 : 冯 忠 泽 张 纪 新 于 占 海 贺 利 云 田 凤 曹 鸾 骁 韩 洁 汪 明 中 国 兽 医 药 品 监 察 所 农 业 部 农 产 品 质 量 安 全 监 管 局 农 业 部 管 理 干 部 学 院 农 业 部 管 理 干 部 学 院 农 业 部 农 产 品 质 量 安 全 监 管 局 农 业 部 管 理 干 部 学 院 农 业 部 管 理 干 部 学 院 农 业 部 管 理 干 部 学 院

3 目 录 导 论 : 我 国 农 产 品 市 场 准 入 制 度 概 况... 1 ( 一 ) 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 含 义... 1 ( 二 ) 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 发 展 历 程... 2 ( 三 ) 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 规 范 性 文 件 依 据... 2 ( 四 ) 研 究 范 围 的 限 定 与 有 关 概 念 的 界 定... 3 一 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 理 论 基 础... 6 ( 一 ) 政 府 权 力 规 范 农 产 品 生 产 经 营 行 为 的 正 当 性... 6 ( 二 ) 要 求 农 产 品 进 行 包 装 和 标 识 的 主 要 原 因... 7 二 我 国 法 律 和 规 章 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度... 7 ( 一 ) 法 律 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度... 8 ( 二 ) 规 章 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度 三 地 方 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 主 要 内 容 实 践 状 况 与 成 效 ( 一 ) 地 方 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 主 要 内 容 ( 二 ) 地 方 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 实 践 状 况 与 成 效 四 农 产 品 市 场 准 入 制 度 在 制 度 设 计 上 存 在 的 问 题 ( 一 ) 农 产 品 的 含 义 不 清 晰 问 题 ( 二 ) 监 管 体 制 问 题 ( 三 ) 处 罚 依 据 和 处 罚 措 施 问 题 五 农 产 品 市 场 准 入 制 度 在 实 施 中 遇 到 的 问 题 ( 一 ) 监 管 主 体 众 多 问 题 ( 二 ) 农 产 品 进 入 市 场 前 所 附 具 的 检 测 合 格 证 明 的 出 具 主 体 问 题 ( 三 ) 农 产 品 进 入 市 场 时 的 检 测 问 题 ( 四 ) 农 户 联 保 问 题 ( 五 ) 农 产 品 质 量 安 全 执 法 问 题 六 发 达 国 家 农 产 品 质 量 安 全 监 管 制 度 的 启 示 ( 一 ) 注 重 农 产 品 全 程 监 管 ( 二 ) 注 重 风 险 分 析 ( 三 ) 推 广 HACCP 认 证 并 加 强 支 撑 体 系 建 设 ( 四 ) 严 格 生 产 许 可 和 包 装 标 识 ( 五 ) 加 强 市 场 农 产 品 质 量 安 全 检 查 与 监 督 七 完 善 我 国 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 建 议 ( 一 ) 理 顺 监 管 部 门 的 监 管 职 责... 31

4 ( 二 ) 进 一 步 明 确 农 产 品 的 含 义 ( 三 ) 地 方 政 府 应 加 大 经 费 支 持 ( 四 ) 建 立 农 产 品 质 量 纠 纷 调 解 机 制 ( 五 ) 完 善 协 查 通 报 和 检 打 联 动 机 制 ( 六 ) 进 一 步 强 化 农 产 品 质 量 安 全 执 法 ( 七 ) 加 快 农 产 品 行 业 诚 信 体 系 建 设 编 者 说 明... 35

5 导 论 : 我 国 农 产 品 市 场 准 入 制 度 概 况 食 品 是 人 类 社 会 赖 以 生 存 和 发 展 的 最 基 本 的 物 质 条 件 作 为 食 品 消 费 的 直 接 对 象 和 食 品 加 工 的 基 本 原 料 的 农 产 品, 是 食 品 的 源 头 农 产 品 质 量 安 全 状 况 如 何, 直 接 关 系 着 食 品 安 全 水 平, 关 系 着 广 大 人 民 群 众 的 身 体 健 康 和 生 命 安 全, 关 系 着 我 国 国 民 经 济 与 社 会 的 协 调 发 展, 关 系 着 社 会 的 和 谐 稳 定 而 农 产 品 质 量 安 全 水 平 与 监 管 机 制 的 完 善 和 落 实 程 度 成 正 比 农 产 品 质 量 安 全 监 管 体 系 包 括 对 农 产 品 产 地 环 境 农 业 投 入 品 农 产 品 生 产 过 程 市 场 准 入 农 产 品 质 量 安 全 执 法 等 环 节 的 管 理 鉴 于 农 产 品 市 场 准 入 :(1) 是 生 产 环 节 和 流 通 环 节 的 连 接 点 ;(2) 是 监 管 部 门 之 间 职 责 衔 接 的 结 合 点 ;(3) 是 农 产 品 质 量 安 全 监 管 工 作 的 薄 弱 点 ;(4) 是 维 护 公 众 健 康 的 关 键 点 因 此, 通 过 对 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 研 究, 对 于 完 善 我 国 农 产 品 质 量 安 全 监 管 机 制 提 升 农 产 品 质 量 安 全 水 平 等 具 有 重 要 的 现 实 意 义 ( 一 ) 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 含 义 市 场 准 入 的 概 念 最 早 始 于 20 世 纪 30 年 代 1929 年 资 本 主 义 世 界 爆 发 了 有 史 以 来 最 严 重 的 经 济 危 机, 宣 告 了 亚 当 斯 密 自 由 放 任 市 场 经 济 理 论 的 最 终 破 产 人 们 开 始 认 识 到 仅 仅 依 靠 市 场 经 济 的 自 发 调 节 不 能 解 决 自 身 的 全 部 问 题 1933 年 世 界 经 济 危 机 结 束 后, 各 资 本 主 义 国 家 开 始 接 受 了 凯 恩 斯 的 国 家 宏 观 监 管 理 论, 开 始 实 行 国 家 对 经 济 的 监 督 和 调 控, 市 场 准 入 的 概 念 也 因 此 而 产 生 1 市 场 准 入, 一 般 是 指 货 物 劳 务 与 资 本 进 入 市 场 的 程 度 的 许 可 关 于 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 含 义, 法 律 法 规 和 部 委 规 章 均 未 有 明 确 界 定 2001 年 11 月 农 业 部 在 关 于 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 的 意 见 中 明 确 指 出 市 场 准 入 是 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 的 五 个 环 节 之 一, 对 市 场 准 入 管 理 做 出 明 确 了 要 求 : 在 生 产 基 地 批 发 市 场, 要 逐 步 建 立 农 产 品 自 检 制 度 产 品 自 检 合 格, 方 可 投 放 市 场 或 进 入 无 公 害 农 产 品 专 营 区 销 售 无 论 是 生 产 基 地, 还 是 农 产 品 批 发 市 场 农 贸 市 场, 都 要 自 觉 接 受 和 配 合 政 府 指 定 的 检 测 机 构 的 检 测 检 验, 接 受 执 法 单 位 对 不 合 格 产 品 依 法 做 出 的 处 理 农 产 品 质 量 安 全 法 中 的 市 场 准 入 制 度 包 括 两 项 内 容 其 一, 农 产 品 应 符 合 质 量 安 全 标 准 ; 其 二, 农 产 品 应 当 进 行 包 装 和 标 识, 依 法 需 要 实 施 检 疫 的 动 植 物 及 其 产 品, 应 当 附 具 检 疫 合 格 标 志 检 疫 合 1 王 云 : 国 家 食 品 质 量 安 全 市 场 准 入 指 导, 中 国 计 量 出 版 社, 2004 年 版 1

6 格 证 明 地 方 政 府 规 章 等 地 方 规 范 性 文 件 中 对 农 产 品 市 场 准 入 含 义 的 界 定 略 同 例 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 3 条 第 2 款 规 定 : 本 办 法 所 称 农 产 品 市 场 准 入, 是 指 按 照 法 律 法 规 规 章 的 规 定, 对 经 认 证 的 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 农 产 品 和 符 合 国 家 质 量 安 全 标 准 要 求 的 农 产 品 准 予 销 售, 对 未 经 认 证 或 者 经 检 测 不 符 合 国 家 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品 禁 止 销 售 的 管 理 制 度 又 如, 银 川 市 人 民 政 府 关 于 印 发 农 产 品 市 场 准 入 管 理 办 法 的 通 知 ( 银 政 发 号 ) 第 2 条 第 2 款 规 定 : 本 办 法 所 称 市 场 准 入, 是 指 按 照 法 律 法 规 规 章 的 规 定, 对 经 过 认 证 的 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 农 产 品 和 经 检 测 符 合 国 家 质 量 安 全 标 准 的 食 用 农 产 品 准 予 进 入 市 场 销 售, 对 未 经 认 证 或 经 检 测 不 符 合 国 家 质 量 安 全 标 准 的 食 用 农 产 品 禁 止 进 入 市 场 销 售 的 管 理 制 度 由 上 述 规 定 可 知, 在 实 践 中, 农 产 品 市 场 准 入 制 度 主 要 是 指 允 许 符 合 质 量 安 全 标 准 ( 经 过 认 证 或 检 测 合 格 ) 并 依 法 进 行 包 装 和 标 识 的 农 产 品 进 入 市 场 销 售, 禁 止 不 符 合 质 量 安 全 标 准 ( 未 经 认 证 或 经 检 测 不 合 格 ) 或 未 依 法 进 行 包 装 和 标 识 的 农 产 品 进 入 市 场 销 售 的 制 度 ( 二 ) 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 发 展 历 程 我 国 农 产 品 的 市 场 准 入 制 度 从 宏 观 上 大 体 上 可 分 为 三 个 阶 段 第 一 阶 段 是 从 2002 年 到 2005 年 的 起 步 阶 段 以 2001 年 11 月 农 业 部 关 于 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 的 意 见 和 2002 年 7 月 23 日 农 业 部 全 面 推 进 无 公 害 食 品 行 动 计 划 的 实 施 意 见 为 标 志, 从 试 点 城 市 实 施 无 公 害 食 品 行 动 计 划 起 步, 逐 步 向 各 省 会 城 市 计 划 单 列 市 扩 展, 推 行 市 场 准 入 制 度 第 二 阶 段 是 从 2006 年 到 2008 年 的 发 展 阶 段 以 2006 年 颁 布 实 施 农 产 品 质 量 安 全 法 为 标 志, 农 产 品 的 市 场 准 入 管 理 推 进 到 依 法 监 管 的 新 轨 道, 明 确 了 农 业 行 政 主 管 部 门 依 法 监 管 其 他 有 关 部 门 分 工 负 责 的 农 产 品 质 量 安 全 管 理 体 制 第 三 阶 段 是 从 2009 起 的 健 全 完 善 阶 段 以 2009 年 颁 布 实 施 食 品 安 全 法 为 标 志, 明 确 了 农 产 品 市 场 准 入 的 质 量 安 全 标 准 许 可 制 度 索 证 验 证 制 度, 以 及 相 关 管 理 机 构 的 职 责 分 工 与 工 作 协 同 ( 三 ) 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 规 范 性 文 件 依 据 我 国 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 规 范 性 文 件 主 要 包 括 以 下 六 类 :(1) 农 产 品 质 2

7 量 安 全 法 和 食 品 安 全 法 等 法 律 ;(2) 农 业 部 关 于 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 的 意 见 农 业 部 全 面 推 进 无 公 害 食 品 行 动 计 划 的 实 施 意 见 和 农 业 部 关 于 进 一 步 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 工 作 的 意 见 等 部 委 规 章 1 ;( 3) 甘 肃 省 农 产 品 质 量 安 全 条 例 湖 北 省 实 施 < 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 > 办 法 等 地 方 性 法 规 ;(4) 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 哈 尔 滨 市 农 产 品 质 量 安 全 管 理 办 法 等 地 方 政 府 规 章 ;(5) 长 阳 土 家 族 自 治 县 农 产 品 质 量 安 全 条 例 等 自 治 条 例 和 单 行 条 例 ;(6) 河 南 省 农 业 厅 关 于 落 实 豫 政 办 [2007]106 号 文 件 精 神 做 好 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 工 作 的 通 知 福 州 市 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 试 点 工 作 方 案 等 其 他 规 范 性 文 件 上 述 规 范 性 文 件 共 同 规 范 着 我 国 农 产 品 市 场 准 入 管 理 工 作, 调 整 着 农 产 品 市 场 准 入 工 作 实 践 ( 四 ) 研 究 范 围 的 限 定 与 有 关 概 念 的 界 定 1. 研 究 范 围 的 限 定 我 国 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度, 起 步 于 加 入 世 界 贸 易 组 织 之 后 的 2001 年 底 在 世 贸 组 织 体 系 中, 市 场 准 入 通 常 是 指 在 多 大 程 度 上 允 许 别 国 的 商 品 和 服 务 进 入 本 国 市 场 的 管 理 规 定 为 保 护 国 内 企 业 的 生 产 免 受 进 口 商 品 的 冲 击, 多 数 国 家 都 对 在 国 际 市 场 上 没 有 竞 争 力 的 产 品 或 行 业 进 行 限 制, 不 让 外 国 商 品 无 限 制 地 进 入 本 国 采 取 的 措 施 主 要 有 两 类 : 一 是 征 收 关 税, 二 是 各 种 非 关 税 措 施, 如 提 高 质 量 标 准 等 绿 色 壁 垒 2 本 课 题 主 要 研 究 国 内 农 产 品 进 入 本 国 市 场 销 售 准 入 问 题, 不 研 究 国 外 农 产 品 到 我 国 市 场 销 售 的 准 入 问 题, 也 不 研 究 我 国 农 产 品 到 国 外 销 售 的 准 入 问 题 本 课 题 研 究 的 重 点 侧 重 于 市 场 准 入 问 题 而 非 产 地 准 出 问 题 市 场 准 入 和 产 地 准 出 具 有 一 定 程 度 上 的 相 似 性, 但 却 是 农 产 品 质 量 安 全 监 管 机 制 中 两 个 相 对 独 立 的 环 节 例 如, 山 西 省 农 产 品 质 量 安 全 条 例 第 26 条 规 定 : 推 行 农 产 品 产 地 准 出 制 度 农 产 品 产 地 准 出 名 录 由 省 农 产 品 质 量 安 全 监 督 管 理 部 门 提 出, 报 省 人 民 政 府 批 准 后 公 布 农 产 品 产 地 准 出 名 录 应 当 包 括 农 产 品 种 类 和 农 产 品 生 产 者 收 购 者 类 型 以 及 实 施 时 间 等 内 容 列 入 农 产 品 产 地 准 出 名 录 的 农 产 品 生 产 者 收 购 者, 应 当 在 列 入 产 地 准 出 名 录 的 农 产 品 上 附 具 产 地 证 明 质 量 认 证 标 识 或 者 产 1 从 严 格 意 义 上 讲, 这 些 属 于 类 似 部 委 规 章 的 部 委 规 范 性 文 件, 本 课 题 使 用 部 委 规 章 或 规 章 是 为 了 方 面 表 述 2 参 见 冯 忠 泽 陈 思 : 中 国 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 的 内 涵 和 阶 段 性 发 展 分 析, 载 农 业 系 统 科 学 与 综 合 研 究 第 24 卷 第 2 期,2008 年 5 月 3

8 地 检 测 合 格 证 明, 方 可 将 其 运 出 产 地 依 法 需 要 实 施 检 疫 的 动 植 物 及 其 产 品, 还 应 当 附 具 检 疫 合 格 标 志 或 者 检 疫 合 格 证 明 有 的 地 方 的 规 范 性 文 件 中 已 经 将 二 者 并 列 描 述 如 宿 迁 市 人 民 政 府 办 公 室 关 于 转 发 市 农 业 局 等 部 门 宿 迁 市 农 产 品 产 地 准 出 与 市 场 准 入 工 作 方 案 的 通 知 兰 州 市 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 印 发 兰 州 市 农 产 品 市 场 准 入 和 产 地 准 出 工 作 实 施 方 案 的 通 知, 等 等 关 于 二 者 的 区 别, 以 兰 州 市 农 产 品 市 场 准 入 和 产 地 准 出 工 作 实 施 方 案 为 例, 产 地 准 出 制 度 要 求 市 内 各 农 产 品 生 产 企 业 农 民 专 业 合 作 组 织 生 产 的 农 产 品 上 市, 应 在 自 检 或 委 托 检 验 机 构 检 验 合 格 的 基 础 上, 经 当 地 县 级 以 上 农 业 行 政 主 管 部 门 委 托 或 授 权 机 构 开 具 产 品 合 格 证 明, 方 可 上 市 销 售 由 此 可 知, 产 地 准 出 与 市 场 准 入 具 有 相 似 性 : 都 要 求 农 产 品 经 过 检 测, 合 格 的 才 能 上 市, 而 且 是 否 合 格 的 重 要 标 志 之 一 是 是 否 经 过 认 证 但 是, 二 者 也 有 较 大 的 差 异 其 一, 二 者 所 处 阶 段 不 同 产 地 准 出 属 于 生 产 阶 段 ; 而 市 场 准 入 属 于 流 通 阶 段 其 二, 监 管 部 门 不 同 产 地 准 出 的 监 管 部 门 主 要 是 农 业 部 门 ; 而 市 场 准 入 的 监 管 部 门 有 农 业 部 门 商 务 部 门 工 商 部 门 等 其 三, 违 法 行 为 和 法 律 责 任 不 同 1 就 农 产 品 市 场 准 入 制 度 来 说, 本 课 题 主 要 以 规 范 性 文 件 作 为 研 究 对 象, 技 术 标 准 等 不 是 本 课 题 的 主 要 研 究 对 象 拟 通 过 对 规 范 性 文 件 的 研 究, 梳 理 出 制 度 中 存 在 的 问 题, 进 而 提 出 完 善 制 度 的 建 议 2. 有 关 概 念 的 界 定 农 产 品 的 含 义 农 产 品 质 量 安 全 法 第 2 条 第 1 款 已 做 出 界 定 : 本 法 所 称 农 产 品, 是 指 来 源 于 农 业 的 初 级 产 品, 即 在 农 业 活 动 中 获 得 的 植 物 动 物 微 生 物 及 其 产 品 本 课 题 关 于 农 产 品 的 含 义 与 法 律 同 需 要 说 明 的 是 : 农 产 品 质 量 安 全 法 使 用 农 产 品 措 辞, 而 食 品 安 全 法 使 用 了 食 用 农 产 品 的 概 念 2 地 方 关 于 农 产 品 市 场 准 入 的 规 范 性 文 件 也 有 沿 袭 食 用 农 产 品 的 做 法, 例 如, 宁 波 市 食 用 农 产 品 质 量 安 全 管 理 办 法 贵 阳 市 食 用 农 产 品 质 量 安 全 监 督 管 理 暂 行 规 定, 等 等 食 用 农 产 品 在 学 理 上 是 指 主 要 供 人 和 动 物 食 用 的 农 产 品, 包 括 粮 菜 果 肉 蛋 奶 鱼 虾 蟹 等 3 因 此, 食 用 农 产 品 与 农 产 品 1 例 如, 山 西 省 农 产 品 质 量 安 全 条 例 第 43 条 规 定 : 违 反 本 条 例 第 二 十 六 条 第 四 款 规 定, 列 入 农 产 品 产 地 准 出 名 录 的 农 产 品 生 产 者 收 购 者, 未 在 列 入 农 产 品 产 地 准 出 名 录 的 农 产 品 上 附 具 产 地 证 明 质 量 认 证 标 识 或 者 产 地 检 测 合 格 证 明 将 其 运 出 产 地 的, 处 二 百 元 以 上 二 千 元 以 下 罚 款 违 反 准 入 制 度 的 法 律 责 任 见 后 文 2 食 品 安 全 法 第 2 条 第 2 款 规 定 : 供 食 用 的 源 于 农 业 的 初 级 产 品 ( 以 下 称 食 用 农 产 品 ) 的 质 量 安 全 管 理, 遵 守 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 的 规 定 但 是, 制 定 有 关 食 用 农 产 品 的 质 量 安 全 标 准 公 布 食 用 农 产 品 安 全 有 关 信 息, 应 当 遵 守 本 法 的 有 关 规 定 3 参 见 金 发 忠 主 编 : 农 产 品 质 量 安 全 概 论, 中 国 农 业 出 版 社 2007 年 版, 第 5 页 4

9 的 含 义 大 体 相 同 但 在 严 格 意 义 上, 食 品 安 全 法 食 用 农 产 品 主 要 是 指 供 人 食 用 的 农 产 品, 因 此, 食 用 农 产 品 比 农 产 品 的 窄 但 是, 本 课 题 不 作 严 格 意 义 上 的 区 分 关 于 市 场 准 入 的 表 述, 在 地 方 的 规 范 性 文 件 和 学 术 研 究 论 文 中, 既 有 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 的 提 法, 如 陕 西 省 人 民 政 府 办 公 厅 转 发 省 农 业 厅 等 五 部 门 关 于 在 全 省 实 行 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 制 度 意 见 的 通 知 ( 陕 政 办 发 号 ) 中 国 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 机 制 研 究 1 等 ; 也 有 农 产 品 市 场 准 入 的 表 述 2, 如 沈 阳 市 人 民 政 府 办 公 厅 转 发 市 农 委 动 监 局 关 于 部 分 农 产 品 实 施 市 场 准 入 制 度 意 见 的 通 知 ( 沈 政 办 发 [2008]2 号 ) 等 依 据 农 产 品 质 量 安 全 法 第 2 条 第 2 款 本 法 所 称 农 产 品 质 量 安 全, 是 指 农 产 品 质 量 符 合 保 障 人 的 健 康 安 全 的 要 求 之 规 定, 将 农 产 品 质 量 安 全 做 关 键 词 实 际 上 表 达 了 农 产 品 已 经 达 到 了 符 合 保 障 人 的 健 康 安 全 的 要 求 的 程 度 因 此, 农 产 品 质 量 安 全 是 准 入 的 条 件 而 非 准 入 的 对 象, 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 对 象 应 当 是 农 产 品 所 以, 本 课 题 以 我 国 农 产 品 市 场 准 入 制 度 研 究 为 题 在 学 术 领 域 的 现 有 研 究 成 果 中, 有 的 未 明 确 农 产 品 市 场 准 入 的 含 义 ; 3 有 的 作 了 解 释, 例 如, 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 机 制, 是 政 府 在 农 产 品 市 场 准 入 规 制 中, 以 农 产 品 交 易 为 核 心, 政 府 市 场 经 营 主 体 生 产 者 消 费 者 中 介 组 织 等 多 种 行 为 主 体 参 与 并 相 互 作 用 的 组 织 方 式 和 运 行 规 则, 包 括 农 产 品 市 场 准 入 规 制 的 方 式 方 法 和 若 干 相 关 制 度 4 鉴 于 本 课 题 主 要 以 规 范 性 文 件 以 研 究 对 象, 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 含 义 采 取 部 委 规 章 和 地 方 的 规 范 性 文 件 所 作 的 界 定 需 要 着 重 说 明 的 是 : 在 部 委 规 章 地 方 的 规 范 性 文 件 和 现 有 的 学 术 研 究 成 果 中, 通 常 将 市 场 准 入 作 广 义 理 解 例 如, 农 业 部 全 面 推 进 无 公 害 食 品 行 动 计 划 的 实 施 意 见 中 关 于 市 场 准 入 制 度, 规 定 了 五 项 具 体 措 施 : 建 立 监 测 制 度 推 广 速 测 技 术 创 建 专 销 网 点 实 施 标 识 管 理 和 推 行 追 溯 和 承 诺 制 度 又 如, 依 据 四 川 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 做 好 农 产 品 市 场 准 入 工 作 的 意 见 ( 川 办 发 号 ) 之 规 定, 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 重 点 工 作 包 括 五 项 : 大 力 推 进 农 业 标 准 化 生 产 加 大 农 业 投 入 品 监 管 力 度 加 强 农 产 品 批 发 市 场 建 设 不 断 完 善 农 产 品 市 1 冯 忠 泽 : 中 国 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 机 制 研 究, 中 国 农 业 科 学 院 2007 年 博 士 论 文 2 说 明 : 地 方 规 范 性 文 件 中 还 有 食 用 农 产 品 市 场 准 入 或 者 食 用 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 的 表 述, 如 上 文 所 述, 本 课 题 不 对 农 产 品 和 食 用 农 产 品 作 严 格 意 义 上 的 区 分, 不 再 着 重 描 述 3 参 见 郑 床 木 王 艳 高 山 周 云 龙 : 美 国 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 实 践 及 启 示 ; 冯 忠 泽 牟 少 飞 任 爱 胜 : 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 过 程 中 的 利 益 相 关 者 的 博 弈 分 析, 等 等 4 参 见 冯 忠 泽 万 靓 军 田 莉 : 建 立 中 国 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 机 制 框 架 分 析, 载 中 国 农 学 报 第 24 卷 第 5 期,2008 年 5 月 5

10 场 准 入 标 准 化 建 设 和 做 好 农 产 品 市 场 准 入 服 务 工 作 江 苏 省 政 府 办 公 厅 转 发 省 农 林 厅 等 部 门 关 于 开 展 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 工 作 意 见 的 通 知 ( 苏 政 办 发 [2002]61 号 ) 确 定 了 开 展 农 产 品 准 入 工 作 的 重 点 有 4 项 : 建 立 农 产 品 市 场 质 量 安 全 快 速 检 测 机 构 ; 建 立 严 格 规 范 的 检 验 制 度 ; 建 立 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 食 品 专 门 交 易 区 和 销 售 专 柜 ; 建 立 安 全 优 质 无 公 害 农 产 品 生 产 基 地 再 如, 美 国 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 的 主 要 措 施 包 括 : 注 重 风 险 分 析 推 广 HACCP 认 证 加 强 市 场 农 产 品 质 量 安 全 检 查 与 监 督 和 通 过 推 行 各 类 监 控 计 划 确 保 国 内 农 产 品 安 全 1 因 此, 本 课 题 主 要 依 据 农 产 品 市 场 准 入 的 含 义 将 市 场 准 入 制 度 的 最 要 内 容 界 定 为 以 下 三 个 方 面 : 其 一, 市 场 准 入 制 度 的 对 象 是 农 产 品 ; 其 二, 准 入 与 否 的 判 断 标 准 是 是 否 符 合 农 产 品 质 量 安 全 标 准 并 依 法 经 过 包 装 和 标 识 ; 其 三, 其 后 果 是 允 许 进 入 市 场 销 售 或 者 禁 止 进 入 市 场 销 售 2 一 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 理 论 基 础 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 制 度 的 理 论 基 础 主 要 回 答 两 个 问 题 第 一, 农 产 品 质 量 安 全 为 什 么 需 要 政 府 权 力 介 入 并 进 行 规 范? 第 二, 对 农 产 品 进 行 包 装 和 标 识 为 何 成 为 准 入 的 主 要 内 容? ( 一 ) 政 府 权 力 规 范 农 产 品 生 产 经 营 行 为 的 正 当 性 规 范 农 产 品 生 产 经 营 行 为 的 主 要 途 径 是 市 场 调 节 和 政 府 调 整 由 于 市 场 具 有 自 发 性 盲 目 性 滞 后 性 等 特 点, 致 使 单 纯 靠 市 场 调 节 必 然 导 致 市 场 失 灵 在 农 产 品 质 量 安 全 管 理 中 的 市 场 失 灵 主 要 表 现 在 市 场 机 制 无 力 组 织 和 实 现 安 全 农 产 品 的 充 分 供 给 并 确 保 其 质 量 达 到 安 全 的 程 度 尽 管 农 产 品 属 于 私 人 物 品, 但 是, 对 于 附 着 在 农 产 品 上 的 质 量 安 全 而 言, 具 有 公 共 物 品 属 性 所 谓 公 共 物 品 是 指 在 消 费 上 非 竞 争 性 或 在 使 用 上 非 排 他 性 的 物 品 一 方 面, 公 共 物 品 非 竞 争 性 和 非 排 他 性 的 公 共 特 性, 使 得 在 公 共 物 品 的 供 给 上 往 往 出 现 免 费 搭 车 的 现 象, 即 作 为 理 性 经 济 人, 缺 乏 主 动 提 供 公 共 物 品 的 动 力, 市 场 机 制 难 以 在 公 共 物 品 的 提 供 上 起 作 用, 公 共 物 品 的 需 求 与 供 给 无 法 通 过 市 场 机 制 实 现 自 我 调 节 另 一 方 面, 公 共 物 品 的 公 共 特 性 使 得 政 府 必 须 参 与 对 公 共 物 品 的 管 理 农 产 品 质 量 安 全 问 题 不 仅 影 响 直 接 消 费 者 的 健 康 和 生 产 者 的 利 1 参 见 冯 忠 泽 陈 思 张 梦 飞 : 发 达 国 家 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 的 主 要 措 施, 载 新 农 村 2008 年 第 5 期 2 在 农 产 品 进 入 市 场 之 后, 也 有 经 抽 检 不 合 格 禁 止 销 售 的 规 定, 鉴 于 农 产 品 已 进 入 市 场 并 已 开 始 进 行 销 售, 因 此 尽 管 该 规 定 属 于 农 产 品 质 量 安 全 监 管 制 度 的 范 畴, 但 是 不 属 于 本 课 题 所 研 究 的 市 场 准 入 制 度 的 范 畴 6

11 益, 同 时 会 引 发 公 共 卫 生 和 公 众 安 全 问 题 由 此 可 见, 市 场 机 制 本 身 很 难 克 服 农 产 品 质 量 安 全 问 题 造 成 的 市 场 失 灵, 而 农 产 品 的 公 共 物 品 属 性 客 观 上 需 要 政 府 权 力 来 进 行 规 范 1 鉴 于 市 场 检 测 属 于 自 律 性 检 测, 检 测 费 用 的 发 生 会 导 致 生 产 经 营 主 体 的 成 本 提 高, 怠 于 检 测 乃 至 逃 避 检 测 成 为 市 场 失 灵 的 主 要 表 现 形 式 因 此, 国 家 以 法 律 等 途 径 设 置 农 产 品 市 场 准 入 机 制 便 是 国 家 权 力 规 范 农 产 品 质 量 安 全 的 重 要 途 径 ( 二 ) 要 求 农 产 品 进 行 包 装 和 标 识 的 主 要 原 因 强 制 要 求 对 农 产 品 进 行 包 装 和 标 识 的 主 要 原 因 在 于 农 产 品 质 量 安 全 信 息 不 对 称 和 不 完 全 由 于 农 产 品 属 于 经 验 性 物 品, 即 只 有 通 过 消 费 才 能 确 切 了 解 其 品 质 因 此, 在 市 场 交 易 中, 生 产 者 和 消 费 者 对 于 农 产 品 品 质 信 息 的 掌 握 量 是 不 同 的, 所 以, 农 产 品 信 息 不 对 称 的 问 题 尤 为 突 出 主 要 是 以 下 两 个 方 面 的 原 因 造 成 的 : 其 一, 农 产 品 信 息 公 开 的 相 对 成 本 高 于 工 业 品 食 用 农 产 品 和 工 业 品 相 比, 大 多 不 能 直 接 在 产 品 外 表 加 贴 标 识, 以 公 开 信 息 需 要 通 过 包 装 或 简 单 包 装 作 为 载 体, 才 能 标 识 信 息 由 于 农 产 品 的 价 格 有 限 性 和 附 加 值 低 的 特 点, 造 成 信 息 公 开 的 相 对 成 本 高 于 工 业 品, 导 致 生 产 者 和 销 售 者 缺 乏 公 布 信 息 的 意 愿 其 二, 供 应 链 条 长, 信 息 传 递 难 度 大 农 产 品 除 部 分 在 当 地 销 售 外, 大 部 分 要 经 过 收 购 包 装 储 存 运 输 和 销 售 等 多 个 环 节 各 个 环 节 的 责 任 主 体 在 变 换, 并 且 会 受 到 各 方 面 不 稳 定 因 素 的 影 响, 生 产 信 息 在 传 递 中 会 产 生 缺 失, 更 加 重 了 信 息 的 不 完 全 所 以, 农 产 品 生 产 者 和 经 营 者 掌 握 农 产 品 质 量 安 全 的 信 息 相 对 于 消 费 者 处 于 主 导 和 垄 断 地 位, 消 费 者 搜 寻 信 息 受 到 制 约, 并 且 搜 寻 成 本 较 高 鉴 于 农 产 品 的 公 共 物 品 属 性, 由 于 生 产 经 营 者 是 农 产 品 质 量 安 全 的 第 一 责 任 人, 因 此, 包 装 和 标 识 的 主 要 目 的 在 于 实 现 追 溯, 进 而 提 升 农 产 品 质 量 安 全 水 平 二 我 国 法 律 和 规 章 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度 在 中 央 层 面, 农 产 品 市 场 准 入 制 度 主 要 体 现 在 法 律 和 部 委 规 章 中 法 律 主 要 包 括 农 产 品 质 量 安 全 法 和 食 品 安 全 法 ; 规 章 主 要 是 由 农 业 部 为 提 高 农 产 品 质 量 安 全 所 制 定 的 相 关 规 范 性 文 件 1 参 见 冯 忠 泽 : 中 国 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 机 制 研 究, 中 国 农 业 科 学 院 2007 年 博 士 论 文, 第 页 7

12 ( 一 ) 法 律 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度 1. 农 产 品 质 量 安 全 法 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度 农 产 品 质 量 安 全 法 中 的 市 场 准 入 制 度 主 要 包 括 两 项 : 一 是 农 产 品 应 符 合 质 量 安 全 标 准 农 产 品 质 量 安 全 法 第 8 条 规 定 : 国 家 引 导 推 广 农 产 品 标 准 化 生 产, 鼓 励 和 支 持 生 产 优 质 农 产 品, 禁 止 生 产 销 售 不 符 合 国 家 规 定 的 农 产 品 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品 第 33 条 规 定 : 有 下 列 情 形 之 一 的 农 产 品, 不 得 销 售 :( 一 ) 含 有 国 家 禁 止 使 用 的 农 药 兽 药 或 者 其 他 化 学 物 质 的 ;( 二 ) 农 药 兽 药 等 化 学 物 质 残 留 或 者 含 有 的 重 金 属 等 有 毒 有 害 物 质 不 符 合 农 产 品 质 量 安 全 标 准 的 ;( 三 ) 含 有 的 致 病 性 寄 生 虫 微 生 物 或 者 生 物 毒 素 不 符 合 农 产 品 质 量 安 全 标 准 的 ;( 四 ) 使 用 的 保 鲜 剂 防 腐 剂 添 加 剂 等 材 料 不 符 合 国 家 有 关 强 制 性 的 技 术 规 范 的 ;( 五 ) 其 他 不 符 合 农 产 品 质 量 安 全 标 准 的 第 37 条 规 定 : 农 产 品 批 发 市 场 应 当 设 立 或 者 委 托 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构, 对 进 场 销 售 的 农 产 品 质 量 安 全 状 况 进 行 抽 查 检 测 ; 发 现 不 符 合 农 产 品 质 量 安 全 标 准 的, 应 当 要 求 销 售 者 立 即 停 止 销 售, 并 向 农 业 行 政 主 管 部 门 报 告 农 产 品 销 售 企 业 对 其 销 售 的 农 产 品, 应 当 建 立 健 全 进 货 检 查 验 收 制 度 ; 经 查 验 不 符 合 农 产 品 质 量 安 全 标 准 的, 不 得 销 售 二 是 农 产 品 应 当 进 行 包 装 和 标 识 农 产 品 质 量 安 全 法 第 28 条 规 定 : 农 产 品 生 产 企 业 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 以 及 从 事 农 产 品 收 购 的 单 位 或 者 个 人 销 售 的 农 产 品, 按 照 规 定 应 当 包 装 或 者 附 加 标 识 的, 须 经 包 装 或 者 附 加 标 识 后 方 可 销 售 包 装 物 或 者 标 识 上 应 当 按 照 规 定 标 明 产 品 的 品 名 产 地 生 产 者 生 产 日 期 保 质 期 产 品 质 量 等 级 等 内 容 ; 使 用 添 加 剂 的, 还 应 当 按 照 规 定 标 明 添 加 剂 的 名 称 具 体 办 法 由 国 务 院 农 业 行 政 主 管 部 门 制 定 第 29 条 规 定 : 农 产 品 在 包 装 保 鲜 贮 存 运 输 中 所 使 用 的 保 鲜 剂 防 腐 剂 添 加 剂 等 材 料, 应 当 符 合 国 家 有 关 强 制 性 的 技 术 规 范 第 30 条 规 定 : 属 于 农 业 转 基 因 生 物 的 农 产 品, 应 当 按 照 农 业 转 基 因 生 物 安 全 管 理 的 有 关 规 定 进 行 标 识 第 31 条 规 定 : 依 法 需 要 实 施 检 疫 的 动 植 物 及 其 产 品, 应 当 附 具 检 疫 合 格 标 志 检 疫 合 格 证 明 此 外, 生 产 者 可 以 申 请 使 用 无 公 害 农 产 品 等 标 志 第 32 条 明 确 规 定 : 销 售 的 农 产 品 必 须 符 合 农 产 品 质 量 安 全 标 准, 生 产 者 可 以 申 请 使 用 无 公 害 农 产 品 标 志 农 产 品 质 量 符 合 国 家 规 定 的 有 关 优 质 农 产 品 标 准 的, 生 产 者 可 以 申 请 使 用 相 应 的 农 产 品 质 量 标 志 禁 止 冒 用 前 款 规 定 的 农 产 品 质 量 标 志 2. 食 品 安 全 法 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度 8

13 食 品 安 全 法 也 涉 及 到 农 产 品 的 市 场 准 入 问 题 该 法 第 2 条 第 2 款 规 定 : 供 食 用 的 源 于 农 业 的 初 级 产 品 ( 以 下 称 食 用 农 产 品 ) 的 质 量 安 全 管 理, 遵 守 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 的 规 定 但 是, 制 定 有 关 食 用 农 产 品 的 质 量 安 全 标 准 公 布 食 用 农 产 品 安 全 有 关 信 息, 应 当 遵 守 本 法 的 有 关 规 定 由 此 可 知, 食 品 安 全 法 规 定 了 农 产 品 市 场 准 入 的 质 量 安 全 标 准 制 度 和 农 产 品 的 安 全 信 息 公 布 制 度 (1) 食 品 安 全 标 准 中 的 农 产 品 质 量 安 全 标 准 农 产 品 质 量 安 全 法 第 2 章 规 定 了 农 产 品 质 量 安 全 标 准 1, 但 是, 依 据 食 品 安 全 法 第 2 条 第 2 款 之 规 定, 关 于 农 产 品 质 量 安 全 标 准 应 适 用 食 品 安 全 法 之 规 定 食 品 安 全 法 第 3 章 以 专 章 形 式 规 定 了 食 品 安 全 标 准, 其 中, 相 关 条 款 规 定 了 农 产 品 质 量 安 全 标 准 第 21 条 规 定 : 食 品 安 全 国 家 标 准 由 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 负 责 制 定 公 布, 国 务 院 标 准 化 行 政 部 门 提 供 国 家 标 准 编 号 食 品 中 农 药 ; 残 留 兽 药 残 留 的 限 量 规 定 及 其 检 验 方 法 与 规 程 由 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 国 务 院 农 业 行 政 部 门 制 定 屠 宰 畜 禽 的 检 验 规 程 由 国 务 院 有 关 主 管 部 门 会 同 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 制 定 有 关 产 品 国 家 标 准 涉 及 食 品 安 全 国 家 标 准 规 定 内 容 的, 应 当 与 食 品 安 全 国 家 标 准 相 一 致 第 22 条 规 定 : 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 应 当 对 现 行 的 食 用 农 产 品 质 量 安 全 标 准 食 品 卫 生 标 准 食 品 质 量 标 准 和 有 关 食 品 的 行 业 标 准 中 强 制 执 行 的 标 准 予 以 整 合, 统 一 公 布 为 食 品 安 全 国 家 标 准 本 法 规 定 的 食 品 安 全 国 家 标 准 公 布 前, 食 品 生 产 经 营 者 应 当 按 照 现 行 食 用 农 产 品 质 量 安 全 标 准 食 品 卫 生 标 准 食 品 质 量 标 准 和 有 关 食 品 的 行 业 标 准 生 产 经 营 食 品 第 23 条 规 定 : 食 品 安 全 国 家 标 准 应 当 经 食 品 安 全 国 家 标 准 审 评 委 员 会 审 查 通 过 食 品 安 全 国 家 标 准 审 评 委 员 会 由 医 学 农 业 食 品 营 养 等 方 面 的 专 家 以 及 国 务 院 有 关 部 门 的 代 表 组 成 制 定 食 品 安 全 国 家 标 准, 应 当 依 据 食 品 安 全 风 险 评 估 结 果 并 充 分 考 虑 食 用 农 产 品 质 量 安 全 风 险 评 估 结 果, 参 照 相 关 的 国 际 标 准 和 国 际 食 品 安 全 风 险 评 估 结 果, 并 广 泛 听 取 食 品 生 产 经 营 者 和 消 费 者 的 意 见 (2) 食 用 农 产 品 安 全 信 息 公 布 制 度 食 品 安 全 法 第 82 条 规 定 : 国 家 建 立 食 品 安 全 信 息 统 一 公 布 制 度 下 列 1 第 11 条 规 定 : 国 家 建 立 健 全 农 产 品 质 量 安 全 标 准 体 系 农 产 品 质 量 安 全 标 准 是 强 制 性 的 技 术 规 范 农 产 品 质 量 安 全 标 准 的 制 定 和 发 布, 依 照 有 关 法 律 行 政 法 规 的 规 定 执 行 第 12 条 规 定 : 制 定 农 产 品 质 量 安 全 标 准 应 当 充 分 考 虑 农 产 品 质 量 安 全 风 险 评 估 结 果, 并 听 取 农 产 品 生 产 者 销 售 者 和 消 费 者 的 意 见, 保 障 消 费 安 全 第 13 条 规 定 : 农 产 品 质 量 安 全 标 准 应 当 根 据 科 学 技 术 发 展 水 平 以 及 农 产 品 质 量 安 全 的 需 要, 及 时 修 订 第 14 条 规 定 : 农 产 品 质 量 安 全 标 准 由 农 业 行 政 主 管 部 门 商 有 关 部 门 组 织 实 施 9

14 信 息 由 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 统 一 公 布 :( 一 ) 国 家 食 品 安 全 总 体 情 况 ;( 二 ) 食 品 安 全 风 险 评 估 信 息 和 食 品 安 全 风 险 警 示 信 息 ;( 三 ) 重 大 食 品 安 全 事 故 及 其 处 理 信 息 ;( 四 ) 其 他 重 要 的 食 品 安 全 信 息 和 国 务 院 确 定 的 需 要 统 一 公 布 的 信 息 前 款 第 二 项 第 三 项 规 定 的 信 息, 其 影 响 限 于 特 定 区 域 的, 也 可 以 由 有 关 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 卫 生 行 政 部 门 公 布 县 级 以 上 农 业 行 政 质 量 监 督 工 商 行 政 管 理 食 品 药 品 监 督 管 理 部 门 依 据 各 自 职 责 公 布 食 品 安 全 日 常 监 督 管 理 信 息 食 品 安 全 监 督 管 理 部 门 公 布 信 息, 应 当 做 到 准 确 及 时 客 观 第 83 条 规 定 : 县 级 以 上 地 方 卫 生 行 政 农 业 行 政 质 量 监 督 工 商 行 政 管 理 食 品 药 品 监 督 管 理 部 门 获 知 本 法 第 八 十 二 条 第 一 款 规 定 的 需 要 统 一 公 布 的 信 息, 应 当 向 上 级 主 管 部 门 报 告, 由 上 级 主 管 部 门 立 即 报 告 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 ; 必 要 时, 可 以 直 接 向 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 报 告 县 级 以 上 卫 生 行 政 农 业 行 政 质 量 监 督 工 商 行 政 管 理 食 品 药 品 监 督 管 理 部 门 应 当 相 互 通 报 获 知 的 食 品 安 全 信 息 因 此, 国 家 食 品 安 全 总 体 情 况 食 品 安 全 风 险 评 估 信 息 和 食 品 安 全 风 险 警 示 信 息 重 大 食 品 安 全 事 故 及 其 处 理 信 息 等 信 息 应 由 国 务 院 卫 生 行 政 部 门 统 一 公 布 或 由 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 卫 生 行 政 部 门 公 布 但 是, 县 级 以 上 农 业 行 政 可 依 据 职 责 公 布 食 品 安 全 日 常 监 督 管 理 信 息 依 据 农 产 品 质 量 安 全 法 第 15 条 第 21 条 和 第 34 条 之 规 定, 地 方 人 民 政 府 农 业 行 政 主 管 部 门 可 依 职 责 公 布 如 下 三 类 信 息 : 其 一, 按 照 保 障 农 产 品 质 量 安 全 的 要 求, 根 据 农 产 品 品 种 特 性 和 生 产 区 域 大 气 土 壤 水 体 中 有 毒 有 害 物 质 状 况 等 因 素, 认 为 不 适 宜 特 定 农 产 品 生 产 的, 提 出 禁 止 生 产 的 区 域, 报 本 级 人 民 政 府 批 准 后 公 布 1 ; 其 二, 国 务 院 农 业 行 政 主 管 部 门 和 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 农 业 行 政 主 管 部 门 应 当 定 期 对 可 能 危 及 农 产 品 质 量 安 全 的 农 药 兽 药 饲 料 和 饲 料 添 加 剂 肥 料 等 农 业 投 入 品 进 行 监 督 抽 查, 并 公 布 抽 查 结 果 ; 其 三, 县 级 以 上 人 民 政 府 农 业 行 政 主 管 部 门 应 当 按 照 保 障 农 产 品 质 量 安 全 的 要 求, 制 定 并 组 织 实 施 农 产 品 质 量 安 全 监 测 计 划, 对 生 产 中 或 者 市 场 上 销 售 的 农 产 品 进 行 监 督 抽 查 监 督 抽 查 结 果 由 国 务 院 农 业 行 政 主 管 部 门 或 者 省 自 治 区 直 辖 市 人 民 政 府 农 业 行 政 主 管 部 门 按 照 权 限 予 以 公 布 ( 二 ) 规 章 中 的 农 产 品 市 场 准 入 制 度 规 范 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 部 委 规 章 主 要 是 农 业 部 先 后 制 定 的 关 于 加 强 农 1 具 体 办 法 由 国 务 院 农 业 行 政 主 管 部 门 商 国 务 院 环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 制 定 农 产 品 禁 止 生 产 区 域 的 调 整, 依 照 前 款 规 定 的 程 序 办 理 10

15 产 品 质 量 安 全 管 理 的 意 见 全 面 推 进 无 公 害 食 品 行 动 计 划 的 实 施 意 见 和 关 于 进 一 步 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 工 作 的 意 见 等 1. 关 于 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 的 意 见 2001 年 11 月, 农 业 部 在 关 于 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 的 意 见 中 提 出 : 为 了 对 农 产 品 质 量 安 全 实 施 强 有 力 的 监 控, 必 须 大 力 加 强 农 产 品 产 地 环 境 农 业 投 入 品 农 业 生 产 过 程 包 装 标 识 和 市 场 准 入 等 五 个 环 节 的 管 理 其 中, 对 市 场 准 入 管 理 的 要 求 是, 在 生 产 基 地 批 发 市 场, 要 逐 步 建 立 农 产 品 自 检 制 度 产 品 自 检 合 格, 方 可 投 放 市 场 或 进 入 无 公 害 农 产 品 专 营 区 销 售 无 论 是 生 产 基 地, 还 是 农 产 品 批 发 市 场 农 贸 市 场, 都 要 自 觉 接 受 和 配 合 政 府 指 定 的 检 测 机 构 的 检 测 检 验, 接 受 执 法 单 位 对 不 合 格 产 品 依 法 做 出 的 处 理 该 规 章 已 经 明 确 表 达 了 基 地 和 市 场 在 销 售 前 的 自 检 制 度 2. 全 面 推 进 无 公 害 食 品 行 动 计 划 的 实 施 意 见 2002 年 7 月 23 日, 农 业 部 以 农 市 发 号 文 件 印 发 了 全 面 推 进 无 公 害 食 品 行 动 计 划 的 实 施 意 见, 提 出 : 为 适 应 新 时 期 农 业 和 农 村 经 济 结 构 战 略 性 调 整 和 加 入 世 界 贸 易 组 织 需 要, 全 面 提 高 我 国 农 产 品 质 量 安 全 水 平 和 市 场 竞 争 力, 决 定 从 2002 年 开 始, 在 全 国 范 围 内 全 面 推 进 无 公 害 食 品 行 动 计 划 在 这 一 计 划 中, 制 定 了 加 强 生 产 监 管 推 行 市 场 准 入 制 和 完 善 保 障 体 系 三 项 推 进 措 施 其 中, 关 于 市 场 准 入 制, 规 定 了 五 项 具 体 措 施 :(1) 建 立 监 测 制 度 依 托 各 级 农 业 部 门 现 有 的 检 测 仪 器 设 备 和 技 术 人 员, 定 期 或 不 定 期 开 展 农 产 品 产 地 环 境 农 业 投 入 品 和 农 产 品 质 量 安 全 状 况 的 监 测, 确 保 上 市 农 产 品 质 量 安 全 符 合 国 家 有 关 标 准 和 规 范 要 求 (2) 推 广 速 测 技 术 积 极 倡 导 在 农 产 品 生 产 基 地 批 发 市 场 农 贸 市 场 开 展 农 药 残 留 兽 药 残 留 等 有 毒 有 害 物 质 残 留 检 测, 推 广 速 测 技 术, 检 测 结 果 以 适 当 的 方 式 公 布, 确 保 消 费 者 的 知 情 权 和 监 督 权 (3) 创 建 专 销 网 点 在 农 业 部 和 省 级 定 点 农 产 品 批 发 市 场 以 及 连 锁 超 市, 积 极 推 进 安 全 优 质 农 产 品 的 专 销 区 建 设 对 获 得 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 食 品 认 证 和 经 检 测 合 格 的 农 产 品 实 行 专 区 销 售 积 极 推 进 农 产 品 和 农 业 投 入 品 连 锁 经 营 和 集 中 配 送 (4) 实 施 标 识 管 理 要 根 据 不 同 农 产 品 的 特 点, 逐 步 推 行 产 品 分 级 包 装 上 市 和 产 地 标 识 制 度 对 包 装 上 市 的 农 产 品, 要 标 明 产 地 和 生 产 者 ( 经 营 者 ) 凡 列 入 农 业 转 基 因 生 物 标 识 管 理 目 录 的 产 品, 要 严 格 按 照 农 业 转 基 因 生 物 标 识 管 理 规 定, 予 以 正 确 标 识 或 标 注 (5) 推 行 追 溯 和 承 诺 制 度 按 照 从 生 产 到 销 售 的 每 一 个 环 节 可 相 互 追 查 的 原 则, 建 立 农 产 品 生 产 经 营 记 录 制 度, 在 全 国 范 围 内 推 行 猪 牛 羊 11

16 耳 标 管 理, 实 现 农 产 品 质 量 安 全 的 可 追 溯 要 通 过 合 同 形 式, 对 购 销 的 农 产 品 质 量 安 全 做 出 约 定 努 力 创 造 有 利 于 公 平 竞 争 的 市 场 环 境, 大 力 推 行 产 地 与 销 地 市 场 与 基 地 屠 宰 厂 与 养 殖 场 的 对 接 与 互 认 建 立 农 产 品 质 量 安 全 承 诺 制 度, 生 产 者 要 向 经 营 者 经 营 者 要 向 消 费 者 就 其 生 产 销 售 的 农 产 品 质 量 安 全 做 出 承 诺 积 极 探 索 不 合 格 农 产 品 的 召 回 理 赔 和 退 出 市 场 流 通 的 机 制 需 要 强 调 的 是, 在 大 力 推 行 产 地 与 销 地 市 场 与 基 地 屠 宰 厂 与 养 殖 场 的 对 接 与 互 认 中, 已 经 明 确 了 市 场 准 入 与 产 地 准 出 管 理 的 基 本 政 策 方 向 3. 关 于 进 一 步 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 工 作 的 意 见 为 认 真 贯 彻 落 实 国 务 院 关 于 进 一 步 加 强 食 品 安 全 工 作 的 决 定 ( 国 发 [2004]23 号 ) 精 神, 在 更 高 水 平 更 深 层 次 上 进 一 步 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 工 作, 农 业 部 于 2004 年 制 定 了 关 于 进 一 步 加 强 农 产 品 质 量 安 全 管 理 工 作 的 意 见 ( 农 市 发 [2004]15 号 ) 意 见 内 容 包 括 指 导 思 想 与 工 作 原 则 工 作 重 点 工 作 措 施 和 组 织 保 障 其 中, 抓 紧 建 立 健 全 农 产 品 市 场 准 入 制 度 是 工 作 措 施 之 一 意 见 指 出 : 加 强 与 各 有 关 部 门 的 协 调 和 配 合, 结 合 农 产 品 产 地 认 定 和 产 品 标 识 认 证 管 理, 积 极 推 进 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 制 度 鼓 励 和 支 持 生 产 基 地 和 批 发 市 场 建 立 自 律 性 检 测 制 度 鼓 励 批 发 市 场 农 贸 市 场 和 超 市 与 生 产 基 地 建 立 产 销 合 作 机 制, 推 行 连 锁 经 营 和 直 销 配 送 积 极 开 展 对 农 产 品 生 产 加 工 运 销 环 节 等 各 环 节 的 监 管, 使 农 产 品 准 出 与 准 入 制 度 紧 密 联 结 推 进 农 业 品 牌 战 略, 加 快 推 行 农 产 品 分 级 包 装 上 市 凡 列 入 农 业 转 基 因 生 物 标 识 管 理 目 录 的 产 品, 要 严 格 按 规 定 进 行 标 识 或 标 注 该 意 见 依 然 着 重 强 调 检 测 和 标 识 就 农 产 品 市 场 准 入 而 言, 法 律 设 定 了 农 产 品 质 量 安 全 的 标 准 和 包 装 标 识 要 求 法 律 和 规 章 禁 止 销 售 不 符 合 农 产 品 质 量 安 全 的 农 产 品, 并 以 检 测 是 否 合 格 和 是 否 具 有 包 装 标 识 为 判 断 标 准, 这 为 地 方 落 实 农 产 品 市 场 准 入 管 理 工 作 提 供 了 法 律 规 章 依 据 三 地 方 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 主 要 内 容 实 践 状 况 与 成 效 地 方 制 定 的 关 于 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 规 范 性 文 件, 从 效 力 等 级 上 分, 包 括 四 类 : 一 是 地 方 性 法 规, 如 甘 肃 省 农 产 品 质 量 安 全 条 例 湖 北 省 实 施 < 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 > 办 法 等 ; 二 是 地 方 政 府 规 章, 如 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 哈 尔 滨 市 农 产 品 质 量 安 全 管 理 办 法 等 ; 三 是 自 治 条 例 和 单 行 条 例, 如 长 阳 土 家 族 自 治 县 农 产 品 质 量 安 全 条 例 等 ; 四 是 其 他 规 范 性 文 件, 例 如, 河 南 省 农 业 厅 关 于 落 实 豫 政 [2007]106 号 文 件 精 神 做 好 农 产 品 质 量 安 全 市 12

17 场 准 入 工 作 的 通 知 福 州 市 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 试 点 工 作 方 案 等 从 类 型 上 可 分 为 两 类 : 其 一, 就 农 产 品 市 场 准 入 管 理 单 独 制 定 规 范 性 文 件, 即 单 行 立 法, 如 河 北 省 人 民 政 府 于 2008 年 1 月 7 日 省 政 府 第 93 次 常 务 会 议 通 过 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法, 该 办 法 在 相 关 单 行 立 法 中 的 效 力 最 高 1; 其 二, 以 工 作 方 案 或 工 作 部 署 为 主 要 形 式 的 规 范 性 文 件 实 践 中, 大 多 都 属 于 后 者 如 兰 州 市 农 产 品 市 场 准 入 和 产 地 准 出 工 作 实 施 方 案 成 都 市 农 业 委 员 会 关 于 实 施 农 产 品 市 场 准 入 制 度 加 强 农 产 品 质 量 安 全 防 控 工 作 的 通 知, 等 等 ( 一 ) 地 方 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 主 要 内 容 依 据 上 述 有 关 规 范 性 文 件 之 规 定, 地 方 准 入 立 法 的 主 要 内 容 有 : 1. 界 定 了 制 定 依 据 目 的 适 用 范 围 监 管 主 体 等 内 容 (1) 界 定 了 规 范 性 文 件 的 制 定 依 据 和 制 定 目 的 例 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 1 条 规 定 : 为 加 强 农 产 品 质 量 安 全 监 督 管 理, 维 护 公 众 健 康 和 生 命 安 全, 根 据 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 国 务 院 关 于 加 强 食 品 等 产 品 安 全 监 督 管 理 的 特 别 规 定 等 有 关 法 律 法 规 的 规 定, 结 合 本 省 实 际, 制 定 本 办 法 (2) 明 确 了 准 入 制 度 的 适 用 范 围 和 准 入 农 产 品 种 类 例 如, 湖 北 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 实 行 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 制 度 有 关 事 项 的 通 知 ( 鄂 政 办 发 号 ) 规 定 : 凡 进 入 本 省 实 行 市 场 准 入 销 售 的 农 产 品, 必 须 随 附 下 述 四 项 中 任 意 一 项 证 明 材 料 又 如, 江 西 省 人 民 政 府 办 公 厅 转 发 市 农 委 动 监 局 关 于 部 分 农 产 品 实 施 市 场 准 入 制 度 意 见 的 通 知 ( 沈 政 办 发 [2008]2 号 ) 规 定 : 原 则 上 对 全 市 所 有 农 产 品 批 发 市 场 农 贸 市 场 和 有 农 产 品 经 营 的 超 市 实 施 准 入 制 度, 具 体 市 场 由 市 农 业 行 政 主 管 部 门 按 有 关 标 准 确 定 并 予 以 公 布 再 如, 四 川 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 做 好 农 产 品 市 场 准 入 工 作 的 意 见 ( 川 办 发 号 ) 规 定 : 农 产 品 市 场 准 入 的 范 围 重 点 在 县 级 以 上 主 要 城 区 的 大 型 批 发 市 场 农 贸 市 场 大 型 商 场 超 市 连 锁 店, 准 入 的 品 种 主 要 包 括 蔬 菜 水 果 肉 类 禽 蛋 水 产 品 等 初 级 农 产 品 按 照 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 等 有 关 法 规 的 规 定, 我 省 凡 进 入 已 实 行 农 产 品 市 场 准 入 制 度 城 市 的 农 产 品 入 场 应 当 符 合 1 大 连 市 政 府 于 2003 年 制 定 了 大 连 市 农 产 品 市 场 准 入 管 理 办 法, 并 于 2004 年 进 行 了 修 订, 但 已 被 大 连 市 人 民 政 府 关 于 废 止 32 件 市 政 府 规 章 的 决 定 ( 发 布 日 期 :2010 年 9 月 29 日, 实 施 日 期 :2010 年 9 月 29 日 ) 废 止 该 办 法 也 属 于 地 方 政 府 规 章, 即 便 不 被 大 连 市 政 府 废 止, 依 据 立 法 法 第 80 条 第 2 款 省 自 治 区 的 人 民 政 府 制 定 的 规 章 的 效 力 高 于 本 行 政 区 域 内 的 较 大 的 市 的 人 民 政 府 制 定 的 规 章 该 办 法 也 属 于 地 方 政 府 规 章 之 规 定, 该 办 法 的 效 力 低 于 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 13

18 当 地 准 入 条 件 和 有 关 规 定, 否 则 将 被 禁 止 进 入 (3) 界 定 了 农 产 品 市 场 准 入 的 含 义 例 如, 河 南 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 加 快 推 进 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 工 作 的 通 知 ( 豫 政 办 号 ) 规 定 : 农 产 品 市 场 准 入, 是 指 按 照 农 产 品 质 量 安 全 法 的 规 定, 对 经 认 证 的 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 农 产 品 和 经 检 测 符 合 国 家 质 量 安 全 指 标 要 求 的 农 产 品 准 予 入 市 销 售, 对 未 经 认 证 或 经 检 测 不 合 格 的 农 产 品 禁 止 进 入 市 场 销 售 (4) 明 确 了 监 管 主 体 例 如, 银 川 市 农 产 品 市 场 准 入 管 理 办 法 第 4 条 规 定 : 市 县 ( 市 区 ) 人 民 政 府 统 一 领 导 协 调 本 行 政 区 域 内 的 农 产 品 市 场 准 入 工 作, 并 采 取 措 施, 建 立 健 全 农 产 品 质 量 安 全 服 务 体 系, 提 高 农 产 品 质 量 安 全 水 平 农 业 行 政 主 管 部 门 负 责 农 产 品 市 场 准 入 的 监 督 管 理 工 作 卫 生 质 监 商 务 工 商 食 品 药 品 财 政 等 部 门, 按 照 法 律 法 规 的 规 定 和 职 责 分 工 做 好 农 产 品 市 场 准 入 的 相 关 工 作 2. 明 确 了 市 场 主 体 的 检 测 义 务 和 免 检 类 型 (1) 市 场 等 主 体 应 对 农 产 品 进 行 检 测 例 如, 成 都 市 农 业 委 员 会 关 于 实 施 农 产 品 市 场 准 入 制 度 加 强 农 产 品 质 量 安 全 防 控 工 作 的 通 知 ( 成 农 办 号 ) 规 定 : 凡 列 入 市 场 准 入 的 农 产 品, 必 须 经 质 量 安 全 检 测 合 格 或 取 得 认 证, 畜 产 品 必 须 经 法 定 机 构 依 法 检 疫 合 格 才 能 进 入 流 通 加 工 和 消 费 环 节 又 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 11 条 规 定 : 批 发 市 场 农 贸 市 场 超 市 配 送 中 心 应 当 设 立 或 者 委 托 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构, 对 进 入 市 场 销 售 的 农 产 品 质 量 安 全 状 况 进 行 抽 查 检 测 并 公 示 检 测 结 果, 发 现 不 符 合 国 家 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品, 不 得 允 许 进 入 该 市 场 销 售, 也 不 得 转 销 其 他 市 场 或 者 其 他 经 营 者, 并 依 法 向 农 业 行 政 主 管 部 门 报 告 农 产 品 检 测 证 书 检 测 结 果 在 经 营 场 所 的 显 著 位 置 公 示 (2) 列 举 了 符 合 质 量 标 准 的 农 产 品 的 类 型 或 者 免 检 农 产 品 的 类 型 例 如, 福 建 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 开 展 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 试 点 工 作 的 通 知 ( 闽 政 办 号 ) 规 定 : 进 入 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 试 点 市 场 销 售 的 农 产 品 必 须 具 备 以 下 条 件 之 一 :1. 在 认 证 有 效 期 内 的 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 农 产 品 等 质 量 安 全 认 证 农 产 品 ;2. 实 行 定 点 屠 宰 并 取 得 检 疫 合 格 标 志 的 猪 肉 ;3. 具 有 出 入 境 检 验 检 疫 机 构 出 具 合 格 证 明 的 进 口 农 产 品 ;4. 具 有 法 定 检 测 机 构 出 具 的 检 验 ( 检 疫 ) 合 格 证 明, 符 合 质 量 安 全 标 准 的 其 他 非 进 口 农 产 品 ;5. 提 供 农 产 品 产 地 所 在 乡 镇 政 府 或 村 委 会 或 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 等 出 具 的 产 地 14

19 证 明 ;6. 超 市 仓 储 企 业 配 送 中 心 连 锁 店 等 从 事 农 产 品 销 售 储 存 的 市 场 主 体 或 批 发 市 场 农 贸 市 场 等 市 场 的 开 办 单 位 对 产 品 进 行 抽 检, 抽 检 合 格 并 出 具 合 格 证 明 7. 各 试 点 城 市 确 定 的 其 他 准 入 条 件 又 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 10 条 规 定 : 符 合 下 列 条 件 之 一 的 农 产 品, 可 以 免 检 进 入 市 场 销 售 :( 一 ) 在 认 证 有 效 期 内 的 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 农 产 品, 凭 认 证 标 识 ;( 二 ) 经 法 定 检 测 机 构 检 验 符 合 国 家 质 量 安 全 标 准 的 同 一 批 农 产 品, 凭 有 效 的 合 格 证 明 ;( 三 ) 与 农 产 品 销 售 市 场 签 订 销 售 合 同 的 无 公 害 农 产 品 认 定 产 地 生 产 的 农 产 品, 凭 产 地 证 明 和 销 售 合 同 ;( 四 ) 农 产 品 批 发 市 场 送 销 的 农 产 品, 凭 市 场 主 办 单 位 出 具 的 产 地 证 明 和 检 测 报 告 ;( 五 ) 其 他 符 合 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品, 凭 县 级 农 业 行 政 主 管 部 门 或 者 乡 镇 政 府 村 委 会 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 等 出 具 的 产 地 证 明 和 检 测 报 告 ;( 六 ) 实 行 定 点 屠 宰 并 取 得 检 疫 合 格 标 志 的 猪 肉, 凭 检 疫 合 格 标 志, 其 他 依 法 需 要 实 施 检 疫 的 动 植 物 及 其 产 品, 除 凭 上 述 有 关 证 明 外, 还 需 提 供 检 疫 合 格 标 志 检 疫 合 格 证 明 3. 细 化 了 包 装 与 标 识 制 度 地 方 的 规 范 性 文 件 大 多 细 化 了 包 装 与 标 识 制 度 例 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 8 条 和 第 9 条 规 定 : 包 装 上 市 的 农 产 品, 应 当 在 包 装 上 标 注 或 者 附 加 标 识, 标 明 品 名 产 地 生 产 者 或 者 销 售 者 名 称 生 产 日 期 有 分 级 标 准 或 者 使 用 添 加 剂 的, 还 应 当 标 明 产 品 质 量 等 级 或 者 添 加 剂 名 称 不 能 包 装 的 农 产 品, 应 当 采 取 附 加 标 签 标 识 牌 标 识 带 说 明 书 等 形 式 标 明 农 产 品 的 品 名 生 产 地 生 产 者 或 者 销 售 者 名 称 等 内 容 销 售 获 得 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 农 产 品 等 质 量 标 志 使 用 权 的 农 产 品, 应 当 标 注 相 应 标 志 和 发 证 机 构 又 如, 湖 南 省 人 民 政 府 办 公 厅 转 发 省 农 业 厅 省 工 商 局 关 于 开 展 农 产 品 市 场 准 入 工 作 意 见 的 通 知 ( 湘 政 办 发 号 ) 规 定 : 按 规 定 要 包 装 或 附 加 标 识 的 农 产 品, 须 经 包 装 或 附 加 标 识 后 方 可 销 售 其 它 农 产 品 应 根 据 其 不 同 特 点, 逐 步 推 行 产 品 分 级 包 装 上 市 和 产 地 标 识 制 度 包 装 上 市 的 农 产 品, 包 装 上 要 标 明 品 名 产 地 生 产 者 名 称 电 话 和 地 址, 或 者 加 贴 有 上 述 内 容 的 标 签 不 能 进 行 包 装 的 农 产 品, 应 标 明 产 地 获 得 无 公 害 农 产 品 绿 色 食 品 有 机 食 品 认 证 的, 要 加 贴 或 标 明 标 志 标 识 4. 确 立 进 货 检 查 验 收 制 度 和 保 存 进 销 台 账 制 度 市 场 等 主 体 要 建 立 进 货 检 查 验 收 制 度 例 如, 江 苏 省 政 府 办 公 厅 转 发 省 农 林 厅 等 部 门 关 于 开 展 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 工 作 意 见 的 通 知 ( 苏 政 办 发 15

20 [2002]61 号 ) 规 定 : 建 立 严 格 规 范 的 检 验 制 度 农 产 品 批 发 市 场 农 贸 市 场 经 营 农 产 品 的 超 市 等 经 营 企 业, 要 根 据 自 身 实 际, 建 立 科 学 规 范 的 检 验 验 收 制 度 有 些 地 方 要 求 提 供 有 些 地 方 还 要 求 建 立 保 存 进 销 台 账 制 度 例 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 12 条 规 定 : 批 发 市 场 和 农 贸 市 场 的 销 售 者 超 市 配 送 中 心 必 须 建 立 农 产 品 进 货 检 查 验 收 制 度, 审 验 供 货 商 的 经 营 资 格, 验 明 产 品 的 合 格 证 明 和 产 品 标 识, 并 建 立 进 货 台 账 和 销 售 台 账, 如 实 记 录 产 品 品 种 规 格 数 量 流 向 等 内 容 进 货 台 账 和 销 售 台 账 保 存 期 限 不 得 少 于 两 年 5. 确 立 了 农 产 品 召 回 制 度 与 生 产 经 营 主 体 市 场 禁 入 制 度 地 方 规 范 性 文 件 明 确 了 生 产 者 经 营 者 对 发 现 隐 患 产 品 的 处 理 方 式 例 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 14 条 规 定 : 农 产 品 生 产 企 业 应 当 对 其 生 产 的 农 产 品 的 质 量 负 责, 发 现 其 生 产 的 农 产 品 存 在 安 全 隐 患, 可 能 对 人 体 健 康 或 者 生 命 安 全 造 成 损 害 的, 应 当 向 社 会 公 布 有 关 信 息, 通 知 销 售 者 停 止 销 售, 告 知 消 费 者 停 止 使 用, 主 动 召 回 农 产 品, 并 向 农 业 行 政 主 管 部 门 报 告 销 售 者 发 现 其 销 售 的 农 产 品 存 在 安 全 隐 患, 可 能 对 人 体 健 康 和 生 命 安 全 造 成 损 害 的, 应 当 立 即 停 止 销 售 该 农 产 品, 通 知 生 产 企 业 或 者 供 货 商, 向 工 商 行 政 管 理 部 门 报 告, 并 及 时 采 取 退 回 供 货 商 或 者 销 毁 无 害 化 处 理 等 有 效 措 施 对 于 经 多 次 检 测 而 质 量 不 合 格 的 农 产 品 的 生 产 经 营 着 可 能 会 面 临 着 市 场 禁 入 的 不 利 后 果 例 如, 银 川 市 农 产 品 市 场 准 入 管 理 办 法 第 20 条 第 2 3 款 规 定 : 对 同 一 产 地 的 同 一 产 品 连 续 三 次 抽 检 不 合 格 的, 自 检 测 结 果 公 布 之 日 起, 其 产 区 相 应 品 种 农 产 品 六 个 月 内 禁 止 进 入 市 场 销 售, 并 在 新 闻 媒 体 上 予 以 公 布 农 产 品 经 营 单 位 销 售 的 农 产 品, 凡 连 续 三 次 抽 检 有 不 合 格 产 品 的, 农 业 行 政 主 管 部 门 责 令 其 限 期 整 改, 并 在 新 闻 媒 体 上 予 以 公 布 6. 明 确 了 有 关 法 律 责 任 关 于 法 律 责 任, 有 些 地 方 的 规 范 性 文 件 作 出 了 援 引 性 规 定 例 如, 银 川 市 人 民 政 府 关 于 印 发 农 产 品 市 场 准 入 管 理 办 法 的 通 知 第 24 条 规 定 : 对 违 反 本 办 法 规 定 的 行 为, 依 据 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 和 国 务 院 关 于 加 强 食 品 等 产 品 安 全 监 督 管 理 的 特 别 规 定 等 有 关 法 律 法 规 的 规 定 予 以 处 罚 而 有 的 规 范 性 文 件 作 出 相 对 明 确 的 规 定 例 如, 乌 鲁 木 齐 市 农 产 品 质 量 安 全 条 例 第 42 条 规 定 : 违 反 本 条 例 规 定, 无 农 产 品 产 地 证 明 和 质 量 合 格 证 明 销 售 实 行 市 场 准 入 的 农 产 品 的, 由 农 业 行 政 主 管 部 门 没 收 违 法 所 得 和 违 法 销 售 的 产 品, 并 处 16

21 二 千 元 以 上 二 万 元 以 下 罚 款 又 如, 新 疆 维 吾 尔 自 治 区 实 施 < 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 > 办 法 第 38 条 规 定 : 违 反 本 办 法 第 二 十 二 条 规 定, 无 农 产 品 产 地 证 明 和 质 量 合 格 证 明 销 售 实 行 市 场 准 入 的 农 产 品 的, 由 县 级 以 上 人 民 政 府 农 产 品 质 量 安 全 监 管 部 门 没 收 违 法 所 得 和 违 法 销 售 的 产 品, 并 处 二 千 元 以 上 二 万 元 以 下 罚 款 再 如, 河 北 省 农 产 品 市 场 准 入 办 法 第 22 条 规 定 : 县 级 以 上 人 民 政 府 农 业 工 商 等 有 关 监 督 管 理 部 门 及 其 工 作 人 员 不 依 法 履 行 监 督 职 责, 或 者 玩 忽 职 守 滥 用 职 权 徇 私 舞 弊 的, 依 法 给 予 行 政 处 分 ; 构 成 犯 罪 的, 依 法 追 究 刑 事 责 任 第 26 条 规 定 : 违 反 本 办 法 第 十 四 条 规 定 的, 由 县 级 以 上 人 民 政 府 农 业 工 商 卫 生 质 监 商 务 等 监 督 管 理 部 门 依 据 各 自 职 责, 责 令 生 产 企 业 召 回 产 品, 销 售 者 停 止 销 售, 对 生 产 企 业 并 处 货 值 金 额 三 倍 的 罚 款, 对 销 售 者 并 处 一 千 元 以 上 五 万 元 以 下 罚 款 ; 造 成 严 重 后 果 的, 由 原 发 证 部 门 吊 销 许 可 证 照 ( 二 ) 地 方 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 实 践 状 况 与 成 效 地 方 纷 纷 制 定 了 规 范 农 产 品 准 入 管 理 的 规 范 性 文 件 推 进 市 场 准 入 管 理 工 作, 从 实 践 来 看, 我 国 地 方 农 产 品 市 场 准 入 实 践 有 以 下 特 征 : 第 一, 地 方 开 展 准 入 工 作 的 时 间 差 别 较 大 有 的 省 份 开 展 准 入 工 作 早 一 些, 例 如, 江 苏 省 政 府 办 公 厅 于 2002 年 6 月 3 日 发 布 了 关 于 开 展 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 工 作 意 见 的 通 知 ; 有 的 省 份 推 进 准 入 工 作 较 晚, 例 如, 福 建 省 人 民 政 府 办 公 厅 于 2011 年 1 月 28 日 发 布 了 关 于 开 展 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 试 点 工 作 的 通 知 作 为 试 点 之 一 的 福 州 市, 福 州 市 人 民 政 府 办 公 厅 于 2011 年 7 月 26 日 公 布 了 关 于 印 发 福 州 市 农 产 品 市 场 质 量 安 全 准 入 试 点 工 作 方 案 的 通 知 1 第 二, 地 方 市 场 准 入 农 产 品 的 种 类 通 常 包 括 蔬 菜 果 品 畜 禽 产 品 和 水 产 品, 但 是, 鉴 于 地 方 因 客 观 情 况 不 同, 准 入 农 产 品 种 类 的 侧 重 有 所 差 别 例 如, 依 据 加 强 北 京 市 水 产 品 市 场 准 入 管 理 的 意 见 和 关 于 进 一 步 完 善 北 京 蔬 菜 市 场 准 入 制 度 的 意 见 之 规 定, 北 京 市 准 入 农 产 品 主 要 是 蔬 菜 又 如, 依 据 洛 阳 市 水 果 和 水 产 品 市 场 准 入 办 法 之 规 定, 洛 阳 市 准 入 农 产 品 主 要 是 水 果 和 水 产 品 有 些 地 方 还 明 确 了 准 入 农 产 品 的 重 点 品 种 例 如, 依 据 唐 山 市 人 民 政 府 关 于 实 施 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 通 告 ( 唐 政 通 字 [2008]4 号 ) 之 规 定, 准 入 的 重 点 品 种 为 韭 菜 大 葱 大 蒜 生 姜 大 白 菜 小 白 菜 油 菜 芹 菜 甘 蓝 菜 花 马 铃 薯 等 蔬 菜 产 品 ; 猪 牛 羊 禽 类 等 畜 产 品 ; 上 市 销 售 的 初 级 水 产 品 1 据 课 题 组 于 2012 年 4 月 份 在 福 建 省 的 调 研 情 况 看, 目 前, 在 该 省 的 相 关 试 点 城 市, 准 入 管 理 工 作 主 要 体 现 在 规 章 制 度 层 面, 具 体 规 定 有 待 进 一 步 落 实 17

22 第 三, 农 产 品 市 场 准 入 工 作 由 地 方 政 府 主 导, 农 业 工 商 卫 生 等 部 门 分 工 负 责 以 福 州 市 食 用 农 产 品 质 量 安 全 管 理 办 法 为 例, 依 据 该 办 法 第 4 条 之 规 定, 市 县 ( 市 区 ) 人 民 政 府 统 一 领 导 协 调 本 行 政 区 域 内 食 用 农 产 品 质 量 安 全 管 理 工 作 ; 质 量 技 术 监 督 行 政 主 管 部 门 负 责 对 列 入 食 品 质 量 安 全 市 场 准 入 的 农 产 品 进 行 抽 查 监 管, 协 助 农 业 渔 业 行 政 主 管 部 门 组 织 实 施 食 用 农 产 品 质 量 安 全 的 国 家 标 准 行 业 标 准 和 地 方 标 准 ; 卫 生 行 政 主 管 部 门 按 照 食 用 农 产 品 卫 生 标 准, 审 核 发 放 食 用 农 产 品 加 工 经 营 企 业 卫 生 许 可 证, 对 市 场 上 销 售 的 食 用 农 产 品 卫 生 安 全 进 行 抽 查 监 管 ; 工 商 行 政 主 管 部 门 负 责 对 食 用 农 产 品 批 发 市 场 农 产 品 销 售 企 业 销 售 不 符 合 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品 的 违 法 行 为 进 行 查 处 第 四, 农 产 品 市 场 准 入 工 作 通 常 分 步 骤 分 地 区 分 品 种 分 阶 段 的 进 行 推 进 农 产 品 市 场 准 入 工 作 不 能 一 蹴 而 就, 通 常 由 政 府 所 在 地 城 市 推 广 至 郊 县, 由 大 型 批 发 市 场 超 市 推 广 至 农 贸 市 场 配 送 单 位 例 如, 湖 北 省 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 实 行 农 产 品 质 量 安 全 市 场 准 入 制 度 有 关 事 项 的 通 知 ( 鄂 政 办 发 号 ) 规 定 : 自 2009 年 8 月 20 日 起, 在 市 ( 州 ) 政 府 所 在 城 区 内 的 批 发 市 场 超 市 配 送 中 心 和 仓 储 单 位 销 售 的 新 鲜 蔬 菜 和 猪 肉, 实 行 市 场 准 入 ; 自 2011 年 1 月 1 日 起, 在 市 ( 州 ) 政 府 所 在 城 区 内 的 批 发 市 场 超 市 配 送 中 心 和 仓 储 单 位 销 售 的 水 果 其 他 畜 禽 产 品 和 水 产 品, 在 县 ( 市 ) 政 府 所 在 城 镇 内 的 批 发 市 场 超 市 配 送 中 心 和 仓 储 单 位 销 售 的 新 鲜 蔬 菜 和 猪 肉, 实 行 市 场 准 入 ; 自 2012 年 1 月 1 日 起, 凡 本 省 行 政 区 域 内 批 发 市 场 农 贸 市 场 超 市 配 送 中 心 和 仓 储 单 位 等 各 类 市 场 主 体 销 售 的 所 有 农 产 品, 全 部 实 行 市 场 准 入 第 五, 严 格 农 产 品 进 入 市 场 销 售 前 的 质 量 安 全 检 测 农 产 品 在 进 入 市 场 销 售 前, 由 指 定 的 或 委 托 的 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构 进 行 检 测, 经 过 检 测 合 格 的, 才 能 进 入 市 场 销 售 对 于 不 符 合 国 家 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品, 不 得 允 许 进 入 该 市 场 销 售, 也 不 得 转 销 其 他 市 场 或 者 其 他 经 营 者 检 测 的 内 容 大 都 有 明 确 的 要 求 例 如, 西 宁 市 人 民 政 府 办 公 厅 转 发 市 农 牧 局 关 于 西 宁 市 农 产 品 市 场 准 入 实 施 方 案 ( 暂 行 ) 的 通 知 ( 宁 政 办 号 ) 规 定 : 蔬 菜 水 果 类 : 检 测 有 机 磷 类 和 氨 基 甲 酸 酯 类 农 药 残 留 ; 畜 禽 类 : 检 测 瘦 肉 精 黄 胺 及 激 素 类 含 量 ; 水 产 类 : 检 测 甲 醛 氯 霉 素 及 重 金 属 含 量 目 前, 主 要 采 取 速 测 方 式 如 果 速 测 不 合 格, 再 进 行 定 性 和 定 量 检 测 例 如, 依 据 西 宁 市 的 规 定, 对 检 测 结 果 有 异 议 的 农 产 品, 委 托 有 资 质 的 农 产 品 质 量 检 测 机 构 进 行 定 量 检 测 第 六, 监 管 部 门 严 格 执 法 依 据 法 律 规 定, 县 级 以 上 人 民 政 府 农 业 部 门 在 农 18

23 产 品 质 量 安 全 监 督 检 查 中, 可 以 对 生 产 销 售 的 农 产 品 进 行 现 场 检 查, 调 查 了 解 农 产 品 质 量 安 全 的 有 关 情 况, 查 阅 复 制 与 农 产 品 质 量 安 全 有 关 的 记 录 和 其 他 资 料 ; 对 经 检 测 不 符 合 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品, 依 法 查 封 扣 押, 监 督 进 行 无 害 化 处 理 或 者 集 中 销 毁 农 业 部 门 工 商 部 门 等 监 管 部 门 通 过 强 化 执 法, 来 维 护 农 产 品 准 入 制 度, 进 而 保 障 农 产 品 质 量 安 全 例 如,2011 年, 浙 江 省 共 出 动 执 法 人 员 人 次, 检 查 各 类 农 资 生 产 经 营 网 点 个 次, 立 案 查 处 1478 起, 结 案 1195 起 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 实 施, 提 高 了 地 方 农 产 品 质 量 安 全 水 平 市 场 准 入 制 度 的 实 施 效 果 在 试 行 阶 段 最 为 明 显 :2002 年 4 月 下 旬, 农 业 部 在 京 津 沪 三 个 直 辖 市 和 深 圳 开 始 实 行 无 公 害 农 产 品 行 动 计 划 2003 年, 农 业 部 对 四 个 试 点 城 市 的 抽 查 结 果 表 明, 这 四 个 城 市 蔬 菜 质 量 安 全 方 面 的 合 格 率 为 89.2%, 较 计 划 实 施 前 有 了 大 幅 提 高, 其 中, 第 二 次 检 查 的 农 产 品 合 格 率 比 第 一 次 提 高 了 4.4 个 百 分 点, 第 三 次 比 第 二 次 又 提 高 了 6.9 个 百 分 点 1 地 方 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 实 施 提 升 了 我 国 农 产 品 质 量 安 全 的 总 体 水 平 2011 年, 我 国 农 产 品 质 量 安 全 水 平 稳 中 有 升, 蔬 菜 畜 禽 产 品 和 水 产 品 监 测 合 格 率 分 别 为 97.4% 99.6% 和 96.8%, 同 比 蔬 菜 和 水 产 品 上 升 0.6 和 0.1 个 百 分 点, 畜 禽 产 品 持 平 2 此 外, 农 业 部 2012 年 7 月 18 日 下 午 发 布 2012 年 上 半 年 全 国 农 产 品 质 量 安 全 例 行 监 测 结 果 : 蔬 菜 畜 禽 产 品 和 水 产 品 监 测 合 格 率 分 别 达 到 98.0% 99.7% 和 96.3% 3 四 农 产 品 市 场 准 入 制 度 在 制 度 设 计 上 存 在 的 问 题 农 产 品 市 场 准 入 制 度 只 是 农 产 品 质 量 安 全 监 管 体 制 机 制 中 的 一 个 环 节, 制 度 层 面 的 问 题 需 要 结 合 农 产 品 质 量 安 全 监 管 体 制 机 制 来 分 析 ( 一 ) 农 产 品 的 含 义 不 清 晰 问 题 农 产 品 质 量 安 全 法 第 2 条 规 定 : 本 法 所 称 农 产 品, 是 指 来 源 于 农 业 的 初 级 产 品, 即 在 农 业 活 动 中 获 得 的 植 物 动 物 微 生 物 及 其 产 品 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 释 义 认 为 农 产 品 是 指 农 业 活 动 中 直 接 获 得 的 未 经 加 工 的 以 及 经 过 分 拣 清 洗 切 割 冷 冻 包 装 等 简 单 处 理 的 植 物 动 物 微 生 1 见 关 于 北 京 实 行 农 产 品 市 场 准 入 制 的 建 议 提 案 号 : 第 0531 号, 提 案 人 : 黄 卫 东 2 见 陈 晓 华 部 长 : 在 全 国 农 产 品 质 量 安 全 工 作 会 议 上 的 讲 话 3 需 要 说 明 的 是 : 农 产 品 检 测 结 果 的 提 高 反 映 出 地 方 及 我 国 农 产 品 质 量 安 全 水 平 的 提 升, 但 是, 并 不 能 将 其 完 全 归 功 于 实 施 推 进 了 市 场 准 入 制 度 这 得 益 于 高 毒 农 药 等 投 入 品 的 监 管 产 地 准 出 管 理 农 产 品 质 量 安 全 执 法 等 多 重 因 素, 易 言 之, 落 实 完 善 创 新 农 产 品 质 量 安 全 监 管 体 制 机 制 制 度 是 提 升 农 产 品 质 量 安 全 水 平 的 原 因 有 鉴 于 此, 本 课 题 对 农 产 品 市 场 准 入 制 度 的 成 效 不 作 过 多 描 述 与 论 证 19

24 物 的 产 品 全 国 人 大 法 律 委 员 会 关 于 < 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 ( 草 案 )> 审 议 结 果 的 报 告 指 出 : 本 法 所 称 农 产 品, 仅 指 来 源 于 农 业 的 初 级 产 品, 包 括 在 农 业 活 动 中 直 接 获 得 的 未 经 加 工 的 以 及 经 过 分 拣 清 洗 切 割 冷 冻 包 装 等 简 单 处 理 的 植 物 动 物 微 生 物 及 其 产 品 工 业 生 产 活 动 中 以 农 产 品 为 原 料 加 工 制 作 的 产 品 不 属 于 农 产 品 有 些 地 方 立 法 在 法 律 规 定 的 基 础 上 作 出 具 体 化 规 定, 囊 括 了 相 关 相 关 理 解 与 界 定 如, 湖 北 省 人 大 常 委 会 2008 年 11 月 通 过 的 湖 北 省 实 施 中 华 人 民 共 和 国 农 产 品 质 量 安 全 法 办 法 第 2 条 规 定 : 本 办 法 所 称 农 产 品, 是 指 在 农 业 活 动 中 获 得 的 粮 食 油 料 蔬 菜 瓜 果 茶 叶 菌 类 畜 禽 禽 蛋 奶 产 品 水 产 品 蜂 产 品 等 植 物 动 物 微 生 物 产 品, 以 及 经 过 清 洗 分 拣 打 蜡 干 燥 去 壳 切 割 分 级 包 装 冷 冻 等 粗 加 工, 但 未 改 变 其 基 本 自 然 性 状 和 化 学 性 质 的 产 品 由 此, 农 产 品 的 含 义 有 以 下 三 方 面 的 内 容 其 一, 农 产 品 包 括 在 农 业 活 动 中 获 得 的 植 物 动 物 微 生 物 及 其 产 品 四 类 其 二, 农 产 品 是 来 源 于 农 业 的 初 级 产 品 包 括 两 类 :(1) 在 农 业 活 动 中 直 接 获 得 的 未 经 加 工 的 上 述 四 类 产 品 ;(2) 在 农 业 活 动 中 经 过 分 拣 清 洗 切 割 冷 冻 包 装 等 简 单 处 理 的 上 述 四 类 产 品 其 三, 工 业 生 产 活 动 中 以 农 产 品 为 原 料 加 工 制 作 的 产 品 不 属 于 农 产 品 尽 管 已 对 农 产 品 的 含 义 作 出 了 界 定, 但 是 该 定 义 还 是 比 较 笼 统 不 够 明 确, 在 实 践 中 的 争 议 很 多 例 如, 采 集 野 菜 算 不 算 农 业 活 动? 农 产 品 是 否 包 含 林 产 品? 中 药 材 是 否 属 于 农 产 品? 此 外, 初 加 工 的 农 产 品 属 于 农 产 品 的 范 畴, 而 工 业 生 产 活 动 中 以 农 产 品 为 原 料 加 工 制 作 的 产 品 不 属 于 农 产 品 如 何 区 分 农 产 品 初 加 工 与 加 工 成 为 疑 难 问 题 虽 然 国 家 标 准 国 民 经 济 行 业 分 类 与 代 码 (GB/T ) 对 0512 类 农 产 品 初 加 工 服 务 作 出 了 说 明 : 农 产 品 初 加 工 系 指 由 农 民 家 庭 兼 营 或 收 购 单 位 对 农 作 物 种 植 业 中 收 获 的 各 种 农 产 品 ( 包 括 纺 织 纤 维 原 料 ), 进 行 去 籽 净 化 分 类 晒 干 剥 皮 沤 软 或 大 批 包 装 以 提 供 初 级 市 场 的 活 动, 以 及 其 他 农 产 品 的 初 加 工 活 动 但 是, 列 举 式 的 描 述 不 能 解 决 概 念 的 外 延 问 题 例 如, 往 大 豆 中 加 水 形 成 豆 芽 菜, 加 水 行 为 属 于 初 加 工 还 是 工 业 加 工? 不 同 的 理 解 使 得 对 初 加 工 的 把 握 大 相 径 庭 农 产 品 定 义 不 清 问 题, 引 发 了 诸 多 监 管 争 议 例 如, 就 对 豆 芽 的 监 管 为 例, 福 建 省 明 确 豆 芽 由 农 业 部 门 监 管 ; 辽 宁 省 则 明 确 豆 芽 不 是 农 产 品, 不 归 农 业 部 门 监 管 ; 上 海 市 城 区 销 售 的 豆 芽 由 质 检 部 门 监 管, 而 郊 县 销 售 的 豆 芽 则 由 农 业 部 门 监 管 又 如, 就 辽 宁 省 东 港 市 冷 冻 鱼 质 量 纠 纷, 商 贩 先 到 工 商 部 门 投 诉, 工 商 部 20

25 门 认 为 属 于 农 业 部 门 负 责, 农 业 部 门 认 为 由 海 洋 水 产 部 门 负 责, 海 洋 水 产 部 门 认 为 应 由 技 术 监 督 部 门 负 责, 技 术 监 督 部 门 认 为 应 由 海 洋 水 产 部 门 负 责, 海 洋 水 产 部 门 负 责 最 后 推 到 食 品 药 品 监 督 部 门, 食 品 药 品 监 督 部 门 认 为 应 由 技 术 监 督 部 门 负 责, 技 术 监 督 部 门 经 咨 询 上 级 业 务 主 管 部 门 答 复 无 权 管 理, 逼 得 商 贩 到 市 政 府 上 访, 经 市 政 府 信 访 局 协 调 仍 无 结 果, 该 商 贩 觉 得 上 告 无 门, 采 取 跳 楼 极 端 做 法 ( 未 遂, 最 终 在 信 访 局 和 上 述 部 门 共 同 努 力 下 才 予 以 解 决 ) 这 些 争 议 不 仅 不 利 于 相 关 监 管 部 门 履 行 监 管 职 责, 也 致 使 司 法 机 关 在 司 法 实 践 中 作 出 与 行 政 机 关 不 同 认 定 的 判 决 例 如,2010 年 12 月 7 日, 山 东 省 鱼 台 县 人 民 法 院 依 据 现 代 汉 语 词 典 大 蒜, 多 年 生 草 本 植 物, 地 下 鳞 茎 分 瓣, 按 皮 色 不 同 分 为 紫 皮 种 和 白 皮 种 辛 辣, 有 刺 激 性 气 味, 可 食 用 或 供 调 味, 亦 可 入 药 的 解 释 确 定 大 蒜 不 是 农 产 品 ( 二 ) 监 管 体 制 问 题 依 据 国 务 院 关 于 进 一 步 加 强 食 品 安 全 工 作 的 决 定 和 国 务 院 关 于 加 强 食 品 等 产 品 安 全 监 督 管 理 的 特 别 规 定 之 规 定, 对 食 品 安 全 我 国 采 取 分 段 监 管 为 主 品 种 监 管 为 辅 的 管 理 方 式 对 于 农 产 品 是 全 程 监 管 还 是 分 段 监 管, 不 同 部 门 有 不 同 理 解 1. 全 程 监 管 还 是 分 段 监 管 工 商 总 局 于 2010 年 印 发 了 关 于 对 工 商 部 门 承 担 农 产 品 质 量 安 全 监 督 管 理 有 关 问 题 的 批 复 ( 工 商 市 字 号 ), 称 农 业 行 政 主 管 部 门 对 于 农 产 品 质 量 安 全 监 管 是 全 程 监 管, 而 不 是 分 段 监 管 ; 认 为 工 商 部 门 负 责 依 据 农 业 行 政 主 管 部 门 在 市 场 内 的 农 产 品 质 量 监 测 结 果, 对 农 产 品 销 售 企 业 及 农 产 品 批 发 市 场 中 的 农 产 品 销 售 者 销 售 质 量 不 合 格 农 产 品 的 违 法 违 规 行 为 进 行 查 处 按 照 工 商 部 门 的 理 解, 农 业 部 门 应 对 农 产 品 进 行 全 程 监 管 依 据 农 产 品 质 量 安 全 法 之 规 定, 工 商 部 门 负 责 对 农 产 品 销 售 企 业 和 农 产 品 批 发 市 场 中 销 售 的 农 产 品 进 行 监 管, 所 以, 农 业 行 政 主 管 部 门 对 于 农 产 品 质 量 安 全 监 管 是 全 程 监 管, 而 不 是 分 段 监 管 的 观 点 不 成 立 而 且, 许 多 地 方 都 将 工 商 部 门 确 定 为 农 产 品 市 场 准 入 管 理 主 体 之 一 不 过, 工 商 部 门 认 为 需 要 依 据 农 业 部 门 的 监 测 结 果 为 查 处 违 法 行 为 的 前 提, 这 反 映 出 工 商 部 门 在 监 管 实 践 中 存 在 着 一 些 客 观 困 难 2. 产 地 准 出 和 市 场 准 入 的 制 度 设 计 问 题 在 很 多 地 方, 产 地 准 出 与 市 场 准 入 是 两 个 独 立 的 环 节 例 如, 兰 州 市 农 产 21

26 品 市 场 准 入 和 产 地 准 出 工 作 实 施 方 案 的 指 导 思 想 是 以 农 产 品 质 量 监 督 检 测 体 系 建 设 为 基 础, 以 菜 蓝 子 产 品 为 突 破 口, 以 市 场 准 入 产 地 准 出 为 切 入 点, 从 产 地 和 市 场 两 个 环 节 入 手, 加 快 农 产 品 流 通 环 节 和 销 售 网 点 质 量 检 测 网 络 建 设, 对 农 产 品 实 行 从 农 田 到 餐 桌 的 全 程 质 量 安 全 监 控, 基 本 实 现 主 要 农 产 品 生 产 销 售 消 费 无 公 害, 确 保 广 大 市 民 消 费 上 安 全 放 心 的 农 产 品 又 如, 宿 迁 市 农 产 品 产 地 准 出 与 市 场 准 入 工 作 方 案 ( 宿 政 办 发 号 ) 的 目 标 任 务 是 通 过 开 展 产 地 准 出 和 市 场 准 入, 加 强 蔬 菜 产 地 生 猪 定 点 屠 宰 场 和 农 产 品 交 易 市 场 质 量 安 全 检 测 体 系 建 设, 规 范 蔬 菜 生 猪 产 品 药 物 残 留 速 测 室 的 管 理, 推 进 农 业 标 准 化, 提 高 我 市 农 产 品 质 量 安 全 水 平 在 实 施 单 位 部 分, 明 确 了 产 地 准 出 和 市 场 准 入 的 具 体 要 求 问 题 在 于 : 在 分 段 监 管 的 体 制 下, 似 有 重 复 监 管 浪 费 监 管 资 源 之 嫌 如 果 已 经 严 格 执 行 了 产 地 准 出 制 度, 市 场 准 入 就 没 有 太 大 的 意 义 因 为 主 流 的 准 入 制 度 都 规 定 有 了 产 地 准 入 的 那 些 证 明 文 件 是 可 以 免 检 的 ; 如 果 已 经 获 得 产 地 准 入 证 明 文 件 的 农 产 品 在 进 入 市 场 销 售 前 不 能 免 检, 则 涉 及 到 重 复 检 测 问 题 反 之, 如 果 严 格 执 行 市 场 准 入 制 度, 产 地 准 出 管 理 似 乎 就 没 必 要 尽 管 在 理 论 上 存 在 运 输 途 中 非 法 添 加 的 问 题 但 是, 严 格 执 行 市 场 准 入 制 度 致 使 不 符 合 质 量 安 全 标 准 的 农 产 品 不 能 进 入 市 场 销 售, 农 产 品 的 生 产 经 营 者 不 仅 不 能 实 现 农 产 品 的 价 值, 更 会 致 使 其 利 益 受 损 更 何 况, 在 运 输 流 通 环 节 的 非 法 添 加 已 在 产 地 准 出 之 后 因 此, 对 于 销 售 前 的 最 后 一 道 关 来 说, 进 入 市 场 检 测 的 结 果 会 比 产 地 准 出 时 的 数 据 更 为 客 观 ( 三 ) 处 罚 依 据 和 处 罚 措 施 问 题 1. 处 罚 依 据 问 题 关 于 处 罚 依 据, 主 要 存 在 两 个 问 题 其 一, 依 据 农 产 品 质 量 安 全 法 之 规 定, 违 法 当 事 人 不 包 括 个 体 农 民, 但 是 农 药 管 理 条 例 国 务 院 关 于 加 强 食 品 等 产 品 安 全 监 督 管 理 的 特 别 规 定 等 法 规 的 处 罚 对 象 都 包 括 个 体 农 民 实 践 中, 散 户 生 产 的 客 观 现 状 致 使 农 民 对 投 入 品 的 不 当 使 用 是 农 产 品 质 量 安 全 隐 患 的 较 大 因 素 因 此, 该 法 的 相 关 规 定 事 实 上 与 实 践 脱 节 其 二, 有 些 规 范 性 文 件 的 处 罚 措 施 不 同 例 如, 针 对 保 鲜 剂 防 腐 剂 添 加 剂 违 法 问 题, 农 产 品 质 量 安 全 法 第 49 条 规 定 : 有 本 法 第 三 十 三 条 第 四 项 规 定 情 形, 使 用 的 保 鲜 剂 防 腐 剂 添 加 剂 等 材 料 不 符 合 国 家 有 关 强 制 性 的 技 术 规 范 的, 责 令 停 止 销 售, 对 被 污 染 的 农 产 品 进 行 无 害 化 处 理, 对 不 能 进 行 无 害 化 处 理 的 予 以 监 督 销 毁 ; 没 收 违 法 所 得, 22

27 并 处 二 千 元 以 上 二 万 元 以 下 罚 款 而 国 务 院 关 于 加 强 食 品 等 产 品 安 全 监 督 管 理 的 特 别 规 定 第 4 条 规 定 : 生 产 者 生 产 产 品 所 使 用 的 原 料 辅 料 添 加 剂 农 业 投 入 品, 应 当 符 合 法 律 行 政 法 规 的 规 定 和 国 家 强 制 性 标 准 违 反 前 款 规 定, 违 法 使 用 原 料 辅 料 添 加 剂 农 业 投 入 品 的, 由 农 业 卫 生 质 检 商 务 药 品 等 监 督 管 理 部 门 依 据 各 自 职 责 没 收 违 法 所 得, 货 值 金 额 不 足 5000 元 的, 并 处 2 万 元 罚 款 ; 货 值 金 额 5000 元 以 上 不 足 1 万 元 的, 并 处 5 万 元 罚 款 ; 货 值 金 额 1 万 元 以 上 的, 并 处 货 值 金 额 5 倍 以 上 10 倍 以 下 的 罚 款 ; 造 成 严 重 后 果 的, 由 原 发 证 部 门 吊 销 许 可 证 照 ; 构 成 生 产 销 售 伪 劣 商 品 罪 的, 依 法 追 究 刑 事 责 任 不 仅 罚 款 幅 度 不 同, 计 算 罚 款 的 依 据 也 不 同 ( 前 者 是 违 法 所 得, 后 者 是 货 值 金 额 ), 适 用 法 律 不 同, 结 果 可 能 有 较 大 差 别 2. 处 罚 措 施 问 题 在 处 罚 措 施 方 面, 主 要 存 在 三 方 面 的 问 题 其 一, 与 食 品 安 全 法 和 兽 药 管 理 条 例 等 行 政 法 规 相 比, 农 产 品 质 量 安 全 法 的 处 罚 力 度 偏 弱, 大 多 以 2000 元 为 起 点, 不 利 于 震 慑 违 法 分 子 从 事 违 法 行 为 其 二, 对 未 建 立 或 者 未 按 照 规 定 保 存 农 产 品 生 产 记 录 伪 造 农 产 品 生 产 记 录 和 未 进 行 包 装 标 识 的 违 法 行 为 的 处 罚 须 要 以 责 令 改 正 为 前 提, 增 加 了 监 管 工 作 的 成 本 其 三, 未 明 确 不 合 格 农 产 品 和 农 业 投 入 品 的 销 毁 责 任 目 前, 对 于 不 合 格 农 产 品 和 农 业 投 入 品 的 销 毁 责 任 规 定 的 不 够 明 确, 导 致 农 业 部 门 查 扣 没 收 的 不 合 格 农 产 品 和 农 业 投 入 品 是 生 产 经 营 者 进 行 销 毁 还 是 农 业 部 门 进 行 销 毁 存 在 歧 义 即 便 应 由 农 业 部 门 负 责 销 毁, 但 因 缺 乏 经 费 也 难 以 落 实 五 农 产 品 市 场 准 入 制 度 在 实 施 中 遇 到 的 问 题 农 产 品 市 场 准 入 制 度 在 实 践 中 遇 到 许 多 困 难, 存 在 诸 多 问 题 例 如, 监 管 主 体 众 多 问 题 怠 于 履 行 检 测 义 务 问 题 联 保 问 题 等, 这 些 问 题 需 要 引 起 足 够 的 重 视, 否 则, 既 可 能 导 致 市 场 准 入 制 度 不 能 得 到 落 实, 也 可 能 导 致 市 场 准 入 制 度 偏 离 了 正 确 的 方 向 ( 一 ) 监 管 主 体 众 多 问 题 在 实 践 中, 农 产 品 质 量 安 全 监 管 工 作 通 常 涉 及 多 个 监 管 部 门, 有 的 地 方 还 成 立 了 领 导 小 组, 领 导 协 调 农 产 品 的 监 管 工 作 例 如, 兰 州 市 农 产 品 市 场 准 入 和 产 地 准 出 工 作 实 施 方 案 规 定, 为 保 障 农 产 品 市 场 准 入 工 作 的 顺 利 开 展, 由 市 政 府 成 立 以 分 管 副 市 长 为 组 长, 农 牧 卫 生 质 监 商 务 工 商 食 药 监 环 23

28 保 公 安 财 政 等 部 门 分 管 领 导 为 成 员 的 兰 州 市 农 产 品 市 场 准 入 工 作 领 导 小 组, 领 导 小 组 下 设 办 公 室, 办 公 室 设 在 市 农 牧 局, 负 责 领 导 小 组 日 常 工 作 各 成 员 单 位 的 具 体 职 责 是 : 农 牧 部 门 负 责 农 产 品 市 场 准 入 和 产 地 准 出 制 度 的 组 织 实 施 ; 指 导 批 发 市 场 标 准 化 农 贸 市 场 超 市 建 立 健 全 入 市 农 产 品 的 验 证 检 测 标 识 及 公 示 制 度 ; 指 导 区 县 按 照 有 关 规 定, 推 行 无 公 害 农 产 品 生 产 基 地 自 检 和 例 行 监 测 制 度 卫 生 部 门 负 责 食 用 农 产 品 引 起 的 重 大 食 品 安 全 事 故 的 调 查 处 置 工 作 质 监 部 门 负 责 农 产 品 生 产 加 工 环 节 质 量 安 全 监 管 工 作 工 商 部 门 负 责 批 发 市 场 标 准 化 农 贸 市 场 和 超 市 准 入 农 产 品 规 范 交 易 秩 序 的 管 理 和 进 入 流 通 领 域 农 产 品 质 量 安 全 的 监 督 管 理, 依 法 查 处 假 冒 伪 劣 农 产 品, 并 对 退 市 产 品 进 行 依 法 处 理 商 务 部 门 负 责 市 场 准 入 过 程 中 商 品 流 通 领 域 农 产 品 的 指 导 管 理 和 质 量 承 诺 制 度 的 管 理 食 品 药 品 监 督 管 理 部 门 负 责 餐 饮 服 务 环 节 农 产 品 类 原 料 进 货 查 验 制 度 执 行 情 况 的 监 管 环 保 部 门 负 责 对 影 响 农 产 品 质 量 的 生 产 环 境 及 污 染 源 的 管 理 公 安 部 门 负 责 协 助 农 牧 工 商 等 部 门 做 好 市 场 准 入 中 的 治 安 环 境 工 作 财 政 部 门 负 责 市 场 准 入 和 产 地 准 出 经 费 保 障 工 作 虽 然 文 件 要 求 相 关 部 门 分 工 协 作, 但 是 依 然 不 能 定 纷 止 争 例 如, 处 于 流 通 阶 段 的 市 场 准 入 为 何 确 定 由 农 业 部 门 负 责? 农 业 部 门 既 对 产 地 准 出 进 行 管 理, 又 负 责 市 场 准 入 制 度 的 实 施, 是 否 可 以 理 解 为 在 农 产 品 质 量 安 全 由 农 业 部 门 全 程 监 管? 此 外, 依 据 法 律 规 定, 工 商 部 门 仅 负 责 对 农 产 品 销 售 企 业 和 农 产 品 批 发 市 场 中 销 售 的 农 产 品 进 行 监 管, 农 产 品 生 产 企 业 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 销 售 的 农 产 品 应 由 农 业 部 门 负 责 监 管, 那 么, 对 于 农 产 品 生 产 企 业 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 销 售 的 退 市 产 品 是 否 不 应 由 工 商 部 门 进 行 处 理? 商 务 部 门 没 有 执 法 权, 如 果 当 事 人 不 遵 守 商 务 部 门 对 商 品 流 通 领 域 农 产 品 的 指 导 管 理 和 质 量 承 诺 制 度 的 管 理, 应 当 如 何 处 理? 从 某 种 意 义 上 说, 监 管 部 门 的 多 寡 与 农 产 品 的 质 量 安 全 水 平 并 不 一 定 成 正 比 关 系 ( 二 ) 农 产 品 进 入 市 场 前 所 附 具 的 检 测 合 格 证 明 的 出 具 主 体 问 题 实 践 中, 出 具 检 测 合 格 证 明 的 主 体 包 括 县 级 农 业 行 政 主 管 部 门 乡 镇 政 府 检 测 机 构 村 委 会 农 民 专 业 合 作 经 济 组 织 等 1 依 据 法 律 规 定, 农 产 品 的 生 产 经 营 者 对 社 会 和 公 众 负 责 保 证 食 品 安 全, 而 监 管 部 门 承 担 监 督 和 管 理 责 任 农 1 在 地 方 的 实 践 中, 农 产 品 可 凭 认 证 标 识 产 地 证 明 检 疫 合 格 标 志 检 疫 合 格 证 明 检 测 合 格 报 告 等 证 明 材 料 免 检 进 入 市 场 销 售 课 题 组 认 为, 凭 认 证 标 识 产 地 证 明 检 疫 合 格 标 志 和 检 疫 合 格 证 明 免 检 入 市 的 农 产 品 的 质 量 安 全 隐 患 较 小, 而 凭 检 测 合 格 报 告 免 检 入 市 则 须 探 讨 24

29 民 专 业 合 作 经 济 组 织 作 为 具 有 法 人 资 格 的 生 产 者, 检 测 机 构 作 为 法 定 的 或 委 托 的 机 构, 都 能 够 独 立 承 担 责 任 但 是, 县 级 农 业 行 政 主 管 部 门 乡 镇 政 府 村 委 会 作 为 监 管 主 体 出 具 检 测 合 格 证 明, 混 淆 了 监 管 职 责 与 生 产 经 营 责 任 的 区 别 农 产 品 质 量 安 全 法 第 44 条 规 定 : 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构 伪 造 检 测 结 果 的, 责 令 改 正, 没 收 违 法 所 得, 并 处 五 万 元 以 上 十 万 元 以 下 罚 款, 对 直 接 负 责 的 主 管 人 员 和 其 他 直 接 责 任 人 员 处 一 万 元 以 上 五 万 元 以 下 罚 款 ; 情 节 严 重 的, 撤 销 其 检 测 资 格 ; 造 成 损 害 的, 依 法 承 担 赔 偿 责 任 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构 出 具 检 测 结 果 不 实, 造 成 损 害 的, 依 法 承 担 赔 偿 责 任 ; 造 成 重 大 损 害 的, 并 撤 销 其 检 测 资 格 如 果 出 具 虚 假 检 测 证 明 或 者 检 测 结 果 不 实, 出 具 检 测 合 格 证 明 的 县 级 农 业 行 政 主 管 部 门 乡 镇 政 府 或 村 委 会 难 免 陷 入 承 担 农 产 品 质 量 安 全 责 任 的 纠 纷 中 ( 三 ) 农 产 品 进 入 市 场 时 的 检 测 问 题 农 产 品 市 场 准 入 制 度 通 常 要 求 对 于 不 能 获 得 免 检 的 农 产 品, 在 进 入 市 场 时 须 经 检 测 合 格 才 能 销 售 但 是, 在 实 践 中 存 在 以 下 四 个 方 面 的 问 题 : 第 一, 批 发 市 场 怠 于 落 实 检 测 义 务 主 要 原 因 是 检 测 费 用 高, 市 场 不 愿 承 担 ( 即 便 采 用 速 测 方 式, 与 不 检 测 相 比, 无 疑 被 认 为 是 可 省 下 的 成 本 或 利 润 ), 而 经 营 者 也 不 愿 承 担 检 测 费 用 如 果 强 行 要 求 经 营 者 承 担, 必 然 将 成 本 转 嫁 给 消 费 者, 农 产 品 价 格 的 上 升, 容 易 诱 发 通 货 膨 胀 和 社 会 稳 定 问 题 第 二, 县 级 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构 不 权 威 有 些 县 级 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构 尚 无 定 性 定 量 检 测 设 备, 只 能 速 测, 不 能 进 行 定 性 定 量 分 析 而 且, 县 级 农 产 品 质 量 安 全 检 测 机 构 大 多 尚 未 取 得 法 定 检 测 资 质 认 定, 检 测 能 力 不 足 检 测 水 平 不 高 如 有 纠 纷, 只 能 将 样 品 送 往 市 一 级 的 检 测 机 构 检 测 1 第 三, 复 检 制 度 不 甚 科 学 速 测 检 测 结 果 的 假 阳 性 率 过 高, 导 致 复 检 结 果 经 常 与 快 速 检 测 结 果 不 同 此 外, 鉴 于 农 产 品 易 腐, 当 事 人 申 请 复 检 时 备 份 样 品 在 大 多 数 情 况 下 已 经 腐 烂, 致 使 执 法 缺 乏 必 要 的 证 据 支 持 另 外, 由 于 鲜 活 农 产 品 具 有 活 性, 在 五 日 及 以 上 的 时 间 实 施 复 检, 有 些 初 检 时 不 合 格 的 农 产 品 在 复 检 时 其 有 毒 有 害 物 质 已 分 解, 复 检 结 果 并 不 能 证 明 该 农 产 品 初 检 时 的 情 况, 还 有 可 能 让 执 法 机 构 承 担 赔 偿 责 任 1 课 题 组 在 河 北 省 玉 田 县 调 研 时 发 现, 该 县 的 9 个 质 检 站 就 采 取 这 种 做 法 一 旦 有 纠 纷, 他 们 就 将 样 本 送 到 唐 山 市 最 快 也 要 2 个 工 作 日 才 能 收 到 检 测 报 告, 有 些 时 候 所 需 时 间 更 长 等 待 入 市 农 产 品 可 能 变 质 毁 损, 经 常 会 引 发 了 生 产 经 营 者 的 不 满 25

30 第 四, 检 打 联 动 机 制 不 通 畅 大 型 超 市 和 市 场 监 管 的 相 对 较 严, 但 是, 不 能 进 入 大 型 超 市 和 市 场 的 农 产 品 通 常 在 该 区 域 的 批 发 市 场 销 掉 此 外, 即 便 检 测 到 来 源 于 外 区 域 的 农 产 品 不 合 格, 不 能 及 时 反 馈 到 农 产 品 产 地 以 加 强 监 管 ( 四 ) 农 户 联 保 问 题 联 保 作 为 一 种 有 效 的 制 约 手 段, 被 广 泛 运 用 于 社 会 生 活 中 为 了 提 升 农 产 品 质 量 增 收 增 效, 联 保 制 度 也 已 出 现 于 农 产 品 监 管 机 制 中 例 如, 湖 南 省 常 德 市 的 五 户 联 保 制 度 便 很 有 代 表 性 乡 镇 农 产 品 质 量 安 全 监 管 站 以 村 为 单 位, 以 五 户 为 生 产 单 元, 每 五 个 户 分 配 一 个 编 码, 每 户 签 订 质 量 安 全 承 诺 书, 并 实 行 相 互 监 督 相 互 制 约 通 过 检 测 质 量 合 格 的, 五 户 共 用 一 个 编 码 入 市 销 售, 如 检 测 质 量 不 合 格, 不 管 是 那 户 的 质 量 问 题, 则 五 户 的 农 产 品 都 要 延 期 出 园 或 不 准 出 园 这 种 相 互 监 督 相 互 制 约 相 互 连 带 的 制 度 即 五 户 联 保 制 度 1 尽 管 这 种 制 度 行 之 有 效, 但 是 该 制 度 涉 嫌 存 在 违 法 性 问 题, 因 为 联 保 制 度 无 法 从 学 理 上 制 度 上 和 客 观 后 果 上 摆 脱 保 甲 制 度 的 嫌 疑 中 国 保 甲 制 度 作 为 一 种 军 事 化 的 基 层 治 安 制 度, 它 的 本 质 特 征 是 以 户 ( 家 庭 ) 为 社 会 组 织 的 基 本 单 位, 并 以 此 形 成 金 字 塔 式 的 管 理 模 式 2 在 封 建 社 会 和 资 产 阶 级 革 命 时 期, 保 甲 制 度 的 基 本 内 容 是 10 户 为 甲,10 甲 为 保, 最 主 要 的 特 征 和 后 果 是 连 坐 1949 年 新 中 国 成 立 后 保 甲 制 度 停 止 施 行 的 主 要 原 因 在 于 该 制 度 违 反 了 刑 罚 止 于 一 身 的 近 代 宪 法 和 法 治 理 念 此 外, 联 保 制 度 也 不 同 于 民 事 上 的 担 保 制 度 民 事 上 的 担 保 制 度 中, 担 保 人 对 被 担 保 人 ( 债 务 人 ) 的 债 务 是 明 知 的, 对 被 担 保 人 ( 债 务 人 ) 是 否 能 够 偿 还 债 务 存 有 心 理 预 期 进 而 可 以 自 行 选 择 是 否 为 其 提 供 担 保, 即 便 被 担 保 人 ( 债 务 人 ) 不 偿 还 债 务, 担 保 人 最 终 承 担 的 责 任 也 是 以 债 务 人 的 债 务 额 为 限 但 是, 在 五 户 制 度 中, 行 为 人 对 别 人 是 否 会 采 取 致 使 农 产 品 质 量 不 合 格 的 行 为 是 不 确 定 的, 而 且 不 能 自 行 选 择 是 否 可 以 不 适 用 联 保 方 式 此 外, 承 担 的 风 险 与 责 任 远 远 大 于 担 保 人, 特 别 是 在 联 保 户 众 多 的 情 况 下 当 然, 如 果 联 保 系 农 民 自 律 进 行, 基 于 意 思 自 治 也 未 尝 不 可, 但 是, 监 管 部 门 强 制 并 规 范 化 推 进 似 乎 有 待 商 榷 3 ( 五 ) 农 产 品 质 量 安 全 执 法 问 题 农 产 品 质 量 安 全 执 法 主 要 存 在 对 执 法 对 象 的 执 法 难 执 法 类 型 窄 和 处 罚 措 施 1 参 见 常 德 市 相 关 文 件 2 韩 永 周 : 中 国 保 甲 制 度 的 历 史 流 变 与 利 弊, 载 湖 北 警 官 学 院 学 报 2007 年 第 6 期, 第 70 页 3 至 于 湖 南 省 常 德 市 的 五 户 联 保 制 度 是 基 于 村 民 自 治 还 是 政 府 推 进, 有 待 进 一 步 深 入 调 研 26