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1 ２１ 世 纪高 等院 校教 材 旅 游 业 管 理 张 红 席岳 婷 等 北 京 编著

2 内 容 简 介 本书以中国国学经典管理理论和方法与当代西方经济管理理论和方法 的有机结合作为出发点 对中国旅游业经营管理的环境与特点进行了创新 性的探索 本书集管理理论 方法于一身 从宏观行业管理出发 注重指导旅游 业经营与管理方法 其中国学经典儒家 道家等管理思想对现代旅游业经 营管理的借鉴与启示 旅游 项目管 理 旅游目 的地管 理 旅游 体验管 理 旅游危机管理和旅游行政管理等都是全新的内容 本书借鉴国际惯例 引 入了案例实践过程与解读评析 每章均选有典型案例供对比 剖析 论证 之用 全书具有理论性 科学性 创新性 实践性的特点 本书可作为旅游管理 工商管理 经济管理 地理科学 城市规划等 专业的教材 亦适合作为各级旅游主管部门的研究人员与管理人员 旅游 饭店 旅行社 旅游景区 主题公园 旅游交通等旅游企业管理决策人员 在职培训和高等职业院校教师的参考用书 图书在版编目 CIP 数据 旅游业管理 张红 席岳婷等编著 北京 科学出版社 ２００６ ２１ 世纪高等院校教材 IS B N ７ ０３ ０１７３９７ X Ⅰ 旅 Ⅱ ① 张 ② 席 Ⅲ 旅游 业 经济 管理 高等学 校 教 材 Ⅳ F５９０ ６ 中国版本图书馆 C IP 数据核字 ２００６ 第 ０６０６５５ 号 责任编辑 杨 红 李久进 责任校对 钟 责任印制 张克忠 封面设计 陈 科 学 出版 社 发行 洋 敬 各地 新华 书 店经 销 ２０ ０６ 年 ８ 月 第 一 版 开本 B５ ７２ ０ １００ ２０ ０６ 年 ８ 月 第一 次 印 刷 印张 ３ ０ １ ４ 印 数 １ ３ ００ ０ 字 数 ５ ７９ ００ ０ 定价 元 如有印装质量问题 我社负责调换枙科印枛

3 前 言 随着中国市场经济体制的不断完善, 管理出人才 管理出效益 管理促和谐 管理促创新 管理促发展 的理念已经成为旅游界同仁的共识 旅游业管理, 是旅游管理研究的业内人士所面临的重大课题, 是旅游行业管理部门的主导业务, 也是全体旅游从业人员的基本实践, 体现着理论与实践的结合, 凝结着改革与创新的智慧 在旅游业的改革与创新发展过程中, 依然存在很多问题, 需要我们进一步深入研究和分析, 探索中国旅游业切实可行 符合长远发展规律的道路, 使中国的旅游业真正能够持续稳定发展 本书以有限的篇幅, 集管理理论和管理业务于一身, 宏观至整个行业, 微观至一个具体旅游企业 ; 不苛求深奥而着意深入浅出, 不贪大求全而力求突出实用 旨在抛砖引玉 开拓思路, 为高等旅游院校的学生 旅游行业的管理工作者和即将从事旅游业经营管理工作的有志之士, 提供一本学习旅游经营管理 提高自身专业素养的基本教材或参考资料 本书是作者 20 余年来教学和科研的实践总结, 凝结着我的导师李天顺教授的智慧 全书由旅游业管理理论 旅游业管理方法 旅游业管理业务及实践三篇构成一个框架体系 主要内容包括 : 旅游业管理的内容与功能 中外旅游业管理体制比较 旅游业宏观管理理念与微观旅游企业管理理念 旅游业管理的职能和原理 国学中儒家和道家文化对现代旅游业管理的借鉴与启示 旅游经营目标管理 旅游信息与电子商务 旅游预测和决策管理方法 旅游企业全面质量管理 旅游项目设计与运作管理 旅游投资项目的选择与效益评估 旅游业人力资源规划与人才素质测评 旅游体验策划及其过程管理 旅游危机预警机制的建立 现代旅游企业制度与治理结构 旅游目的地项目布局与游客管理 旅游行政管理等 特别是中国国学经典儒家 道家等管理思想对现代旅游业经营管理的借鉴和启示, 旅游项目管理 旅游目的地管理 旅游体验管理 旅游危机管理和旅游行政管理等内容都是本书全新的探索 本书注重理论和实践的结合, 借鉴国际惯例, 引入了案例实践过程与解读评析, 每章均选有典型案例供对比 剖析 论证之用, 以期通过 解剖麻雀 演练实践能力, 全书突出学习研究旅游管理有效性的实践功能 本书第一章至第八章由席岳婷负责完成, 第九章至第十五章由张红负责完

4 ii 旅游业管理 成, 全书由张红统稿 参与本书有关工作 撰写部分章节初稿的还有 ( 按章节先后排序 ): 张社教 薛瑞芳 杨敏 赵华富 李娜 崔晓明 石婷婷 孙晋芳 石峰 段增学 万苗苗 林君飞 王雅萍 石永祥 ( 第十二章 第十五章 ) 杨舒丹 李永梅 杜娟 鲍清晓 韩燕妮 辛健 兰青秀 聂萧燕 李阳等 作者对他们的才华颇为欣赏, 在此对他们辛勤的工作表示衷心的感谢 本书力图包容国内外最新的研究成果和著名学者的观点与论述, 限于篇幅, 引文出处未能一一列出, 作者怀着十分钦佩的心情对这些专家学者表示衷心的感谢 由于水平有限, 本书的体系编排 内容取舍 观点引用都存在一些应深入商榷之处, 挂一漏万及谬误之处恳请读者操利斧以正之, 特致谢忱 张红 2006 年仲春于古城西安

5 目 录 前言 第一篇旅游业管理理论 第一章旅游业管理概论 3 第一节旅游业与旅游业管理 3 第二节中国旅游管理体制的发展 8 第三节国外旅游业管理模式比较 18 案例与分析 海南游 的思考与警示 31 讨论思考题 37 第二章旅游业管理的基本原理 38 第一节旅游业管理的基本理念 38 第二节旅游业管理的基本职能 47 第三节旅游业管理的基本原理 53 案例与分析上海借陕西国宝实现双赢 65 讨论思考题 70 第三章儒家 道家文化与现代旅游业管理思想 71 第一节中国古代管理思想概述 71 第二节儒家文化与现代旅游业管理 78 第三节道家文化与现代旅游业管理 85 案例与分析全国首家儒家文化主题酒店 92 讨论思考题 93 第二篇旅游业管理方法 第四章旅游预测和决策管理方法 97 第一节旅游预测方法 97 第二节旅游决策方法 106 第三节旅游项目多方案决策模型 121 案例与分析西安主题公园贵族化热潮的冷思考 122 讨论思考题 128

6 iv 旅游业管理 第五章旅游业目标管理和计划管理 129 第一节旅游业目标管理 129 第二节旅游企业管理目标的实现 135 第三节旅游业计划管理 142 案例与分析目标管理带来了 实惠 150 讨论思考题 153 第六章旅游信息技术管理 154 第一节旅游信息的收集与处理 154 第二节旅游管理信息系统 163 第三节旅游电子商务 173 案例与分析旅游业导游 IC 卡管理系统 181 讨论思考题 184 第七章旅游服务质量管理 185 第一节旅游服务质量管理概述 185 第二节旅游企业服务质量体系 202 第三节旅游企业全面质量管理 208 案例与分析现代酒店的服务观 213 讨论思考题 215 第三篇旅游业管理业务及实践 第八章旅游项目管理 219 第一节旅游项目管理概述 219 第二节旅游项目设计开发的内容和形式 229 第三节专项旅游项目的设计开发 245 案例与分析民俗文化旅游项目设计开发的成功典范 252 讨论思考题 257 第九章旅游投资管理 258 第一节旅游投资概述 258 第二节旅游投资管理 267 第三节旅游项目投资管理和投资资金管理 274 案例与分析中坤投资集团旅游投资经营的成功之道 278 讨论思考题 281 第十章旅游业人力资源管理 282 第一节旅游业人力资源管理概述 282 第二节旅游业人力资源规划 289

7 目录 v 第三节旅游业人力资源管理方法 295 案例与分析用人要疑, 疑人要用 319 讨论思考题 324 第十一章旅游体验管理 325 第一节体验经济与旅游体验 325 第二节旅游体验管理概述 336 第三节体验式旅游项目的设计与管理 340 案例与分析一个 红色体验 旅游的新模式 348 讨论思考题 351 第十二章旅游危机管理 352 第一节旅游危机管理概述 352 第二节旅游危机管理的方法 360 第三节旅游危机管理的策略 366 案例与分析舍小利而取 大安 371 讨论思考题 373 第十三章旅游企业经营管理 374 第一节旅游企业组织结构与经营形式 374 第二节现代旅游企业治理结构与产权制度 391 第三节旅游企业管理制度与核心竞争力构建 400 案例与分析开元旅业的创新之路 406 讨论思考题 409 第十四章旅游目的地管理 411 第一节旅游目的地管理概述 411 第二节旅游容量与游客管理 421 第三节旅游目的地开发与管理创新 430 案例与分析香港迪斯尼爆满拒客风波 437 讨论思考题 440 第十五章旅游行政管理 441 第一节旅游行政管理概述 441 第二节旅游行政管理组织 447 第三节我国旅游行政管理的发展 453 案例与分析政府管理与企业经营管理的 位 与 为 461 讨论思考题 463 主要参考文献 464

8 第一篇旅游业管理理论

9 第一章旅游业管理概论 学习目的 掌握旅游业管理的概念和性质 掌握旅游业管理的研究对象和研究方法 了解国内外旅游业管理体制 熟悉我国旅游业对世界经济的影响 探索我国旅游管理体制的改革与创新重要内容旅游业管理 ; 旅游管理性质 ; 旅游管理体制与功能 ; WTO 对中国旅游业的影响与效应 第一节旅游业与旅游业管理 旅游业作为对经济社会发展和对外开放具有先导作用和关联带动作用的产业, 是中国实现资源环境与社会经济协调发展的最佳结合点, 由于其对经济发展的高贡献率, 成为我国经济最具活力的增长点 管理存在于人类社会的各种组织活动中, 是推动科学进步, 促进经济发展, 建设现代文明的重要支柱 旅游和旅游业是社会生产力发展到一定水平的产物 旅游业逐步成为世界范围内的一项新兴经济产业, 在各国和地区经济发展中发挥着不可替代的作用 旅游业管理, 既是管理科学的一个分支, 又是旅游科学的组成部分 ; 既是新兴的一个部门管理学, 又是各旅游分支管理的总论 管理作为旅游业重要的神经中枢和网络运行驱动机制之一, 承担着前所未有的使命 一 旅游业与旅游业管理 1. 旅游业和旅游业管理的概念旅游业就是以旅游资源为依托 以旅游设施为基础 以旅游产品为手段 以旅游市场为对象, 通过提供旅游服务满足旅游消费者多样化需求的综合性行业 旅游业是一个综合性的动态概念, 随着时间和环境的变化不断解构, 又不断重组

10 ４ 旅游业管理 管理是指同别人一起 或通过别人使活动完成得更有效的过程 这里 过程 的含义表示管理者发挥 的 职能 或从 事的 主要 活 动 这 些职 能 可 以概 括 地称 为 计 划 组织 领导和控制 管理是人类一种有意识 有目的的活动 是保证组织中 各种要素合理配置 实 现组 织目 标的 必不 可 少 的活 动 在 管 理 过程 中 以人 为 中 心 把调动人的积极性放在首位 在掌握一定理论和方法的基础上 灵活运用这 些知识和技能 管理本身是一种不断变化或不断创新的社会活动 旅游业管理是指为发 展 旅游 事 业 按 照 客 观规 律 的要 求 综合 运 用社 会 科 学 自然科学和工程技术科学的原理和方法 选择最优的方案而进行的计划 组 织 领导和控制的活动与过程 旅游业管理涉及自然科学 社会科学和工程技术 科学等许多科学和国民经济的许多部门 具有多要素 多层次 结构复杂和反馈 效应显著等特点 是一个复杂的 开放的 多网络的系统工程 2 旅游业管理的功能 管理是促进人类社会进步的重要因素 是形成生产力的条件 又是创造生产 力的源泉 管理是决定人类社会组织存在和发展的重要条件 旅游业是一种时空广泛联系的行业 涉及社会生活的各个方面和国民经济的 许多部门 不仅存在着旅游业和国民经济其他行业的分工协作 存在着旅游业各 部门 各企业单位的分 工协 作 存 在 着各 行 政 区划 单 位 各 社 团组 织 的分 工 协 作 存在着全体从业人员的分工协作与素质的提高 而且存在着社会环境 人文 环境与旅游业的相互影响 存在着空 间上和 时序 上的联 系与 影响 所有这 一切 都直接影响着旅游业的整体效益 因此旅游业就像乐队必须有一位指挥一样 应 当有自己的管理理论 管理方法和管理体系 旅游业管 理的功能 可概括为 以下 ３ 个方面 １ 通过管理实现部门之间协作 旅游业是一个与国民经济许多 部门紧 密联 系的社 会行 业 涉 及民航 铁路 水运 园林 文物 饭店 商场 工艺 粮油 银行 海关 邮电 医疗 保险 等 随着包价旅游的发展 旅游者一次性付费而得到全程服务 对各部门的协调 工作提出了更高要求 同时旅游业是一个跨越国界的行业 涉及国与国的外交关 系 国际法与国内法 中国企业与外 国企业 以及 国际旅 游与 国内 旅游的 关系 而且 旅游又是一个跨区域的综合性行业 各行政区划单位的管理规范 条例互 有差别 各地民族风情 各旅游企业地位 作用有所不同等 都决定了旅游业管 理的必要性 没有良好的管理 就没有运行机制的协调 就不可能有全社会范围 内的监督和调节 旅游业也就不可能高效 有序和可持续的发展

11 第一章 旅游业管理概论 ５ ２ 通过管理实现最佳经济和社会效益 管理出效益 早已被社会发展所证实 通过科学的管理 使各级旅游系统协 调动作 呈最佳运行状态 充分挖掘社会潜力和资源潜力 是获得最大效益的保 证 其次 旅游业大网络 多层次的复杂性决定了不同部门 不同地区 不同企 业处于不同的地位 扮演不同的角色 创造不同的效益 彼此相辅相成 在市场 中实现资源最佳配置 才可能使整体效益达到最优水平 在全球经济一体化的格 局下 旅游业的产业化和国际化程度日益提高 只有实行有效的管理 才能保证 国际旅游和国内旅游持续 稳定的发展 ３ 通过管理实现旅游业人员主观能动性和劳动积极性的高度发挥 旅游业管理的主要意图可简单用 人尽其才 物尽其用 来概括 而其根本 的环节和主要的手段 是调动人的积极因素 发挥人的主观能动性 科学地选拔 和调配人才 合理的劳动人事管理 是促进旅游事业发展的关键环节 正如马克 思所说 一切 规模 较大 的直接 社会 劳动 或共 同劳 动 都 或多 或少 地 需要 指挥 以协调个人的活动 并执行生产总体的运动 不同于这一总体的独立器官的运动 所产生的一般职能 一个单独的提琴手是自己指挥自己 一个乐队就需要一个乐 队指挥 枟 马克思恩格斯全集枠 第 ２３ 卷 第 ３６７ 页 二 旅 游业管理 研究的对象 和方法 1 旅游业管理研究的对象 管理学的研究对象是管理活动的基本规律和一般方法 旅游业管理是一门自 然科学 社会科学和技术科学相互渗透而形成的综合性学科 研究对象具有多属 性的特点 包括理论与实践两个方面 宏观与微观两个视角 １ 理论方面 旅游业管理是将生产力 生产关系和上层建筑 ３ 个方面统一起来 研究其在 旅游业管理中的内在规律 包括以下 ３ 个方面的内容 １ 生产力方面的内容 研究如 何把旅 游设 施和 旅游服 务人 员合理 地 有 效 地组织起来 如旅游网点的布局 旅游项目的设立 旅游人才的培养 招聘 考 核等 ２ 生产关系方面的内容 研究 旅游部 门与 国家 的关系 旅游 业部门 与部 门 之间的关 系 旅 游 经 营 活 动 中 人 与 人 之 间 的 关 系 以 及 管 理 劳 动 工 资 人 事 制 度等

12 旅游业管理 ６ ３ 上层建筑方面的内容 研 究国家 关于 旅游 事业的 方针 政策 旅 游部 门 的计划 规章 管理体制和制度等 ２ 实践方面 旅游业管理是研究旅游吸引力 旅游接待能力及旅游业管理体制和制度等诸 多方面的问题 研究人 财 物 信息等资源的市场运行机制 研究投入产出和 经济效益 研究各因素的相互作用 相互影响 研究现代科学技术的应用 研究 旅游业管理的自身发展与完善等 2 旅游业管理的方法 旅游业管理的方法主要包括行政的方法 经济的方法 法律的方法 技术的 方法和德育的方法等 3 旅游管理学与旅游业管理的研究方法 旅游管理学是旅游学与管理学相互交叉与融合而形成的一门边缘性学科 是 研究旅游业管理活动中各种要素运动规律的科学 它是以管理学的基本原理和方 法为指导 研究旅游业管理的基本概念 特征 过程 方法和规律 最终实现旅 游业战略发展目标的科学 旅游业管理的研究方法有 历史研究的方法 比较研究的方法 案例分析的 方法 归纳演绎的方法和系统的方法 三 旅游业管理 的性质 管理都有二重性 即自然属性和 社会属 性 自 然属性 即管 理作 为一门 科学 研究为了协调人 财 物 信息的合理配置而采用什么样的理论和技能方法 而 管理的社会属性 即管理不是脱离开社会环境而单独运作的 它必然会受到诸如 社会性质 国家政策 社会意识形态 文化传统 生活习惯等诸多社会因素的影 响和制约 1 旅游管理作为一种部门管理 同样具有自然属性和社会属性 研究这两种属性对发展我国的旅游管理有着重要的意义 首先 我国旅游业起步较晚 而旅游管理的实践自觉地在旅游行业的各部门 中运用科学的理论和手段 以及站在理论的高度对我国进行旅游管理的理论研究 更晚 理论体系很不严密 理论不能很好地概括和指导实践 以使旅游业的各环 节实现优化组合 人员配置 资源利用实现最佳组合 现阶段 旅游从业人员整

13 第一章旅游业管理概论 7 体缺乏相应的专业管理理论和技能培训, 因而使许多旅游企业的资源优势及其深层次的潜力没有得到充分的发挥, 从而在相当程度上造成了人 财 物 信息的浪费 在市场开发与市场销售 集团化经营 开发特色旅游项目和产品 参与国际市场竞争等众多方面问题的存在, 很大程度上源于我国旅游行业的管理水平未上档次 现代旅游业首先在英国产生, 从 1841 年托马斯 库克组织团队旅游开始, 已经有 160 多年的历史 在国外的旅游业发展过程中, 许多国家根据本国的资源特色及旅游业发展的优势与不足, 扬长补短, 勇于开拓, 走出具有本国特色的发展旅游业的路子 模式, 成了旅游业发达国家 如经济发达国家发展旅游的代表美国模式 ; 旅游发达国家的代表西班牙模式 ; 不发达国家旅游的代表印度模式 ; 还有如澳大利亚 日本 英国 新西兰等经济发达 面积比较大的岛国在发展旅游业过程中形成的岛国模式等 我国在汲取国外先进经验时, 可以采用纵向和横向相结合的方法, 纵向即特定国家和地区发展旅游的经验积累, 横向即同一时间段不同国家和地区是如何从其本身的特点出发来推进旅游业发展, 学习他们如何进行旅游促销, 市场开拓, 提高服务质量, 以至国家如何对旅游业进行政策引导和行业规范, 以及如何完善旅游行业自主调节, 协调发展等 但是在借鉴和学习国外较成熟经验的时候, 特别要注意坚持 洋为中用 的原则, 即剔除糟粕, 取其精华 国外许多国家由于跟我国存在着各种各样的差别, 如社会制度 价值观念 生活习惯 意识形态等差别, 在发展旅游业时, 积累了丰富的科学管理经验的同时, 也可能掺杂着许多腐朽 落后的东西 诸如有些国家和地区为了追求经济效益, 而不顾社会效益, 以色情 吸毒 赌博等歪门邪道去招揽顾客, 以至造成一系列社会问题, 甚至使本国或本地区的传统受外来游客的冲击而消失殆尽 我国发展旅游业, 一开始就明确了其目的, 体现了社会主义价值观的精神文明, 即发展旅游的目的是为了扩大国际交往, 加强与各国人民的联系, 加快改革的步伐, 拓宽开放的广度和深度, 展现具有中华民族优秀文化传统的社会主义建设的繁荣局面, 使国内人民的物质文化需求得到进一步满足 虽然我国现阶段实行市场经济, 也强调通过旅游获取经济效益, 争创外汇, 为国内人民创造更多的就业机会, 但是我们不能为了追求经济利益而不择手段 我们进行旅游业开发的前提是要有中国特色, 即在旅游业中体现社会主义精神文明和价值取向, 使旅游业以一个健康的机体出现在世人的面前 我们不是以低级庸俗的东西去招徕海外游客, 而是以我国历史悠久 文化灿烂 山川秀丽 民族众多 旅游资源丰富独特 接待服务具有东方韵味 现代化建设举世瞩目等优势来吸引游客 所以, 我们发展旅游业, 提高旅游管理水平, 就必然要学习借鉴国外先进理论和经验 盲目排外或者全盘西方化都不利于我国旅游管理水平的提高, 甚至使

14 8 旅游业管理 之走入歧途 我们要针对我国旅游业管理的特点尤其是从业人员在社会心理 价值观念 文化传统所具有的东方特色, 借鉴国外经验, 走出具有我国旅游管理特色的路子 2 旅游业管理的时代性所谓时代性, 是指旅游管理的时代特点 现代旅游管理, 强调旅游管理系统的战略 人际关系和人的行为的研究, 重视相邻学科的渗透, 重视现代科学成就 定量方法和计算机手段的应用, 要求管理民主化 机构高效化 方法科学化 手段现代化和人员专业化 旅游业是一个开放的产业部门, 随着全球经济一体化, 旅游业管理的国际性特征日益强化, 成为旅游业管理的重要研究内容 3 旅游业管理的系统性所谓系统化, 是指由平行的专业分工构成一定的管理层次, 并由从上到下的不同层次构成权力的等级链, 形成责权利明确 上下左右协调 控制灵活有效的运行系统 旅游业管理要把旅游作为一个有机整体来研究, 才能保证旅游业有序 健康 和谐和高效地发展 第二节中国旅游管理体制的发展 一 旅游管理体制的基本结构与功能 1. 旅游管理体制的概念旅游管理体制是指对旅游经济体制运行中所产生的各种经济关系的有效协调和管理及其所形成的组织形式和管理制度 其主要内容包括 : 多种经济形式和经营方式 ; 中央和地方的关系 ; 国家 旅游企业和旅游从业人员之间的关系 ; 对旅游企业的管理方式与手段等 具体来讲包括旅游业的组织机构 组织形式 调节机制和监督方式, 各种机构或组织的责任 权限和利益问题等 2. 旅游管理体制的结构与功能旅游管理体制是以国家的旅游发展战略和规划为依据, 以税收 信贷等经济政策为调控手段, 以旅游信息为媒介, 以旅游相关法律法规为监督保证的一个完整的管理系统 该系统必须与市场机制的作用相配合, 才能实现旅游资源的有效配置 根据旅游业管理体制的运行规律, 该运行系统由以下 4 个子系统组成

15 第一章 旅游业管理概论 ９ １ 旅游管理决策系统 旅游管理决策就是对 旅游 业发 展 目标 旅 游业 管 理政 策 和 重大 措 施做 出 抉 择 旅游管理决策系统的内在结构主要是正确划分决策权限和保证决策系统的科 学性 旅游管理决策系统是旅游业管理体制的中枢 在市场经济条件下 旅游管 理决策结构是多层次的 国家旅游管理决策主要体现在宏观调控上 对微观经济 活动的决策则要体现在微观主体的自主权方面 ２ 旅游管理监控系统 旅游管理监控系统发挥监督和调控的功能 监督由各级政府和人民的全面监 督 专业和综合的旅游行政管理机构的业务监督和职能监督 审计和工商行政部 门的专门监督 司法机构的法律监督以 及群众 团体 的社会 监督 与舆 论监督 组成 通过监督为旅游管理决策系统反馈信息 提高决策科学性 保证正确旅游决策的 实施 维护正常的旅游业经济运行秩序 通过调控的作用 把宏观旅游管理决策 所确定的规划目标变为各微观经济主体的行动 实现宏观旅游业发展规划 旅游 管理调控主要采取间接调控的方式 如通过财政金融 税收等经济政策 引导旅 游企业做出符合宏观旅游业发展总目标的决策 要协调各宏观调控部门之间的关 系 使相关部门合理分工 协调配 合 健全 各种 调控手 段 如 科学 的税收 制度 完备的经济法规等 对旅游管理活动起到综合协调的作用 使旅游管理发挥有效 的调控功能 ３ 旅游管理信息系统 旅游管理信息系统是旅游管理体制中沟通各管理环节 各经济主体之间联系 的媒介 通过收集 处理各有关信息 进行汇总 提炼 形成供宏观决策的旅游 信息 宏观决策结果的信息通过管理信息系统传递到各旅游经济主体 为他们决 策提供指导和参考 ４ 旅游管理组织系统 旅游管理组织系统规定着旅游管理体制各子系统的职能和相应机构 并使这 些子系统相互衔接 紧密配合 形成旅游管理系统整体 旅游管理组织系统不是 独立存在的 而是融于旅游管理的决策 监控和信息各子系统中 它一方面使各 子系统有自身相应的组织机构 充分发挥各自的管理职能 保证旅游决策的科学 性 调控的有效性 监督的严格性 信息的及时准确性 另一方面 各子系统能 互相沟通 围绕着统一的宏观旅游管 理目标 而运 行 共同 完成 旅游 管理的 目标 因此 旅游管理组织系统构成了旅游管理的基本框架

16 10 旅游业管理 二 我国旅游业管理发展过程 中国是人类历史上最古老的文明国家之一 早在公元前 12 世纪的殷商时代, 就有了单形字体不同的数千甲骨文字和数以千万计人口的社会联系与交往, 以及随之萌芽的管理思想 现代旅游业管理是中华人民共和国建立以后逐步形成和发展起来的 大体可分为 3 个阶段 1. 起步和发展阶段 ( 中华人民共和国建立初期至 1966 年 ) 中华人民共和国建立以后, 随着国民经济的恢复和发展, 旅游业也逐步发展起来 我国的国际旅游业是从接待海外华侨开始的, 为了适应回国探亲和旅游的华侨人数不断增多的需要,1953 年成立了北京华侨旅游服务社, 主要负责回国华侨的接待工作 1963 年成立了华侨旅游服务社总社,1973 年更名为中国华侨旅行总社 1974 年又成立了中国旅行社, 主要负责接待回内地探亲或旅游的港澳台同胞和具有中国血统的外籍人 我国接待外国旅游者的国际旅游开始于 1954 年, 这一年成立了中国国际旅行社 当时主要业务是接待苏联 东欧 朝鲜 越南等国的旅游者, 人数不多, 其主要任务也是强调以政治接待为主的精神, 收费数额也很少 在这个时期, 还没有把旅游当作一项经济事业来经营 1958 年召开了全国外事工作会议, 中央成立外事领导小组, 国务院成立外事办公室, 各省 ( 自治区 ) 直辖市相应成立外事办公室, 兼管旅行游览事宜 1960 年年初, 开始接待西方旅游者以及亚 非 拉地区的旅游者, 由于当时国内外条件的原因, 来我国旅游的人数是很少的 1964 年正式成立由国务院领导的中国旅行游览事业管理局, 领导我国的国际旅游工作 1966 年接待了外国旅游者 4500 多人, 获得旅游外汇收入 200 多万美元, 收入虽然不多, 但它作为一项新兴事业, 毕竟有了一个良好的开端 2. 十年动乱阶段 (1966 ~ 1976 年 ) 1966 ~ 1976 年的十年动乱中, 旅游事业被全盘否定, 旅游管理部门受到全面冲击, 管理理论被歪曲和批判, 国际旅游事业被迫停顿多年 十年动乱造成的损失, 使我国旅游和旅游管理事业与世界先进水平的距离愈来愈远了 3. 恢复和迅速发展阶段 (1976 ~ 1978 年 ) 1976 年以后, 随着我国经济的恢复和进一步的发展, 旅游事业也开始得到了恢复和发展 我国的旅游管理体制随着国家对外开放 旅游产业的恢复和迅速发展, 拉开了由传统管理体制向新体制变革和转换的序幕

17 第一章旅游业管理概论 11 三 我国旅游管理体制改革和创新发展 我国旅游管理体制根据改革的内容和改革的成果分为 4 个发展阶段 1. 管理体制改革的起步阶段 (1978 年至 20 世纪 80 年代中期 ) 1978 年之前, 我国的旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性 政治性的接待工作,1964 年成立的 中国旅行游览事业管理局 是外交部的外事行政管理部门 随着 1978 年中国的改革开放, 海外入境旅游市场迅速发展, 1978 年 3 月, 中共中央批转的枟关于发展旅游事业的请示报告枠对旅游管理体制改革明确了 3 个方面的意见 : 1 将目前的中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的中国旅行游览事业管理总局 ; 2 在有关省 市 自治区成立旅游局, 负责管理各地方的旅游事业 ; 3 为了统一领导旅游事业, 建议成立 17 人的旅游领导小组 1978 年 7 月成立了由副总理挂帅的 相关部门参加的旅游领导小组, 开始建立省级旅游管理机构, 将旅游局变为国务院直属局 1978 年 8 月, 国务院批转了中国旅行游览事业管理总局枟关于改变全国高级饭店管理体制的建议枠, 将一批专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游行政部门分类管理 同年 10 月, 在国务院批转的枟全国旅游工作座谈会纪要枠中提出将一批饭店 车队统一归口各地旅游局或外办领导, 并要求饭店 宾馆 车队实行企业化管理 这次大的改革举动不仅缓解了当时游客大量涌入, 接待设施严重不足的矛盾, 而且形成了我国第一批旅游生产力, 我国的旅游管理体制改革就此拉开了序幕 20 世纪 80 年代初建立的旅游管理体制是统一领导 统一经营 统一对外, 领导和经营一体化的制度格局 这种管理体制虽然淡化了外事接待职能, 强化了经济职能, 但却以权力过分集中 政企合一 两权不分 宏观管理职能软弱 微观包办干预过多为特征 这样的体制很快就显示出不能适应国家进一步改革开放的大形势和我国旅游业飞速发展的需要, 必然对旅游业的大发展产生了约束和阻碍 1981 年 3 月, 中央书记处 国务院专门研究了旅游业的发展问题, 提出了旅游管理体制改革的重要原则, 即 : 1 中国旅行游览事业管理总局要成为全国管理旅游事业的行政机构, 统一管理全国旅游工作 ; 2 中国旅行游览事业管理总局作为旅游管理机构, 必须和我国国际旅行社实行政企分开 ; 3 国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业务并逐步实现企业化管理 1982 年, 我国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家 从此, 中国才诞生了真正意义上的旅游行政管理机构和旅游企业, 旅游管理体制改革才具有了正确的方向 真实的内容和意

18 １２ 旅游业管理 义 １９８１ 年 １０ 月 １０ 日 国务院发布了 枟关于 加强旅游 工作的 决定枠 明确提 出 了国务院关于旅游管 理 体制 改革 的基 本 思路 是 统 一领 导 分散 经 营 政 企 分 开 分级管理 统一对外 并具体 规定非 旅游 部门 不得经 营对 外旅游 业务 不 允许外商以任何形式在我国国内经营旅游业 旅游外联工作统一由中国国际旅行 社和中国旅行社对外进行 各省不搞外 联工 作 这种 管理 方式一 直持 续到 ２０ 世 纪 ８０ 年代中期 2 我国旅游管理体制改革的发展阶段 ２０ 世纪 ８０ 年代中期至 ８０ 年代末期 ２０ 世纪 ８０ 年代中期 旅游业作为对外 开放的窗 口和龙 头 发展迅 猛 １９８４ 年 旅游入境人数达到近 １３００ 万人次 年 增长率 高达 ３５ ６ 形成 了改革开 放 以来的第二次旅游发展高潮 １ 这一时期旅游业发展中出现的问题 １ 旅游需求急速增长和旅游供 给严重 短缺 的矛 盾 在旅 游入 境人数 急速 增 长的情况下 旅游设施无论从数量上还是质量上都无法满足需求 特别是饭店和 交通 成为当时制约旅游业发展的焦点和瓶颈 ２ 其他部门进入旅游业的热情 和旅游 业壁 垒的 矛盾 巨 大的 市场规 模和 无 限的发展潜力以及当时旅游供给的严重不足 促发了许多部门 行业以及外商投 资经营旅游业的热情 但在当时中央集权式的旅游管理体制下 国务院反复强调 非旅游 部 门 不 得 经 营 对 外 旅 游 业 务 不 允 许 外 商 以 任 何 形 式 在 我 国 经 营 旅 游业 ３ 旅游业大发展和集权制管理 的矛盾 旅游 业的 大发展 形成 了自身 一定 的 产业基础 但是观念上和政策上的种种制约显示出现行的旅游管理体制对旅游大 发展有极大的局限性和不适应性 旅游 业能否 冲破 计划经 济条 件下 形成的 观念 方法和政策的制约 充分调动各方面的积极性 取得突破性和跨越式的发展 成 为当时急需解决的关键问题 ２ 旅游管理体制改革的措施与成果 １ 旅游管理政策的支持 １９８５ 年 １ 月 国务院 在批转国 家旅游 局 枟关于 当 前旅游体制改革几个问题的报告枠 中 将旅游业的发展方针进一步明确为 ４ 个转 变 即 从过去主要搞旅游接待转变为开发 建设旅游资源与接待并举 从只抓 国际旅游转变为国际旅游 国内旅游一起抓 从以国家投资为主建设旅游基础设 施转变为国家 地方 部门 集体 个人一起 上 自 力更 生与 利用 外 资一 起上 旅游经营单位要由事业单位转为企业化经营 ２ 旅游管理职能的转变 国家旅 游局的 主要 职责 是 拟 定发 展旅游 业的 方

19 第一章 旅游业管理概论 １３ 针 政策和主要规章制度 制定发展旅游业的长远规划和年度计划 协调各有关 部门 地区 企业之间的经济关系 组织对外宣传和旅游信息的传播 发展对外 旅游事务 监督检查政策 计划和法令执行情况 及时处理旅游工作的问题等 ３ 加大旅游基础设施建设 旅游 生产力得 到有效 增强 １９８４ １９８８ 年 全 国共新建 改建 扩建的客房数净增 了 １４ ３ 万 间 使 我国旅 游饭 店供给 短缺 制 约旅游业发展的状况从根 本上 得以 解决 １９８５ 年 一年 全国 批准 的中 外 合资 合 作项目共 １０９ 项 其中 旅游 项目就 有 ７３ 项 占 总数 的 ６７ 七五 期间 旅 游基本建设投资规 模 约 为 １９０ 亿 元 人 民币 其 中 利 用外 资 的 比 例 约占 ５３ ３ 成为旅游产业投资中的重要组成部分 ４ 旅游业的规模效应初现 多种 经济形 式并 存的 旅游经 营格 局和多 元化 的 旅游管理体制形成 我国旅游业跨越了原有的所有制形式 打破了只允许旅游部 门 外事部门办旅游的垄断局面 引入了竞争机制 形成了各种经济成分和利益 集团共建旅游的格局 引发出旅游管理 多元 化的体 制 我 国旅游 饭店 在 ２０ 世 纪 ８０ 年代的末期已经多达近 ２０００ 家 分别隶属于近 ５００ 个不 同的单 位和部门 此 外 各行各业开办旅行社 旅游车队 景 区 景点 旅 游 商场 商店 等 真 正属于国家旅游局直属的旅游企业还不足旅游企业 总数的 １ ３ 非旅 游部门接 待 的来华旅游者人数和创造的旅游外汇数甚至超过了旅游部门 3 我国旅游管理体制改革的深化阶段 ２０ 世纪 ８０ 年代末期至 ９０ 年代末期 １ 存在的问题 １ 旅游业的发展开始宏观失 控 产业 结构 失调 逐渐突 出 许 多旅游 热点 城 市和地区不顾市场需求和供给数量的变化 大量建造宾馆 饭店 的投资热持续 不断 盲目追求高档 豪华和大型 而旅游交通等投资大 见效慢的旅游基础设 施却没有赶上饭店的建设速度 一时间成为制约旅游业发展的新的瓶颈 ２ 多头搞旅游 政令不 一 利 益 动机 各异 分散 经 营 的 原则 被 广泛 运 用 统一领导 的原则却被闲置一 边 旅游 全行 业统 一管理 的机 制和政 策法 规 没有形成 造成全国旅游市场秩 序混乱 无序 削价竞 争 以 假充 真 以坏 充好 三角债拖欠现象日益严重 ３ 政出多门 条块分 割 多头 领导 各成体 系 许 多旅游 企业 大而全 小 而全 资源浪费 重复建设现象严重 旅游业发展缺乏统一规划 统筹安排 人 为地割断了旅游活动中各环节的内在联系 造成滞阻和脱节 严重地妨碍旅游业 的正常发展 ２ 改革与探索 旅游管理体制的改革与其他行业 的改革 一样 不可避 免地 受到 一抓 就死

20 14 旅游业管理 一放就活, 一活就乱, 一乱就收, 一收就死 的困扰 参照国际旅游业发达国家的改革经验, 结合我国旅游业发展的实际情况, 旅游业要突破本系统界限, 跨地区 跨行业 跨部门发展是一条不可逆转的客观规律 旅游行政管理部门对旅游业的管理也要突破系统界限, 转变管理职能和管理方法, 抓宏观放微观, 建立起旅游全行业管理的一整套规范 制度 政策和法规 1) 加强旅游规划的职能 国家旅游局于 1985 年制定了我国旅游业第一个发展大蓝图 1986 ~ 2000 年旅游行业的发展规划 通过规划和体制改革把各部门 各地方的旅游发展统筹到这个总设计方案上来 2) 加强政策法规建设 通过旅游立法, 规范旅游全行业秩序和各类旅游企业的经营行为 1985 年, 国务院出台了我国旅游业起步发展以来的第一个法规枟旅行社管理暂行条例枠和枟旅行社管理暂行条例实施细则枠, 为开办和经营的旅行社业务起到了积极的规范和管理作用 1987 年 11 月 14 日, 国务院批准发布了枟导游人员管理暂行条例枠, 这是第二部旅游管理行政法规 1988 年 6 月, 国家旅游局发布枟旅行社管理暂行条例施行办法枠,8 月发布枟中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定枠, 在全国旅游涉外饭店中实行星级评定制度 3) 探索旅游行业 定点管理 的新模式 北京市于 1986 年在实行旅游全行业管理方面进行了大胆的实践尝试, 在全国率先实行了旅游管理体制大改革, 开创了我国旅游行业中定点管理的先河 以后, 定点管理 的办法逐渐成为全国各地旅游业行业管理的一个重要模式 4) 旅游管理体制改革总体方案的制定与实施 1988 年 12 月 21 日, 国务院办公厅以国办发 [1988] 80 号文件转发枟国家旅游局关于加强旅游工作意见的通知枠的方式下发了旅游管理体制改革的总体方案, 对旅游业管理的各个方面提出了改革的意见 文件中包括 : 进行各级旅游行政管理机构的改革, 转变职能, 明确实行旅游全行业管理的范围和权限 ; 根据工作需要, 调整我国旅游协会 旅游饭店协会, 成立国内旅游协会 ; 深化旅游企业改革, 实行旅游企业的经营承包责任制 ; 改革旅行社管理体制 ; 加强对外宣传和招徕工作 ; 进行旅游价格改革 ; 大力发展旅游商品 ; 加强旅游从业人员队伍建设等 文件中第一次明确界定了旅游行业管理的范围和权限 : 即全国所有的旅游企事业单位, 包括旅游院校和科研单位, 经营国际 国内旅游业务的旅行社, 各类旅游涉外宾馆 饭店 餐馆及旅游车船公司, 对外开放的重点旅游风景区 游览点, 旅游商品经销店, 以及派驻国外的旅游办事机构, 国外在华开设的旅游办事机构等企业和单位其行政隶属关系不变, 但是各级旅游局要按照国家的有关规定, 对所有的旅游企事业单位进行旅游行业管理和监督

21 第一章 旅游业管理概论 １５ ３ 改革的成就 国办发 １９８８ ８０ 号 文 件是 我 国 旅 游 业管 理 体 制 深 化改 革 的 指 导 性文 件 形成了我国旅游行业管理政策和法规的基本框架 标志着我国旅游业开始向传统 管理体制告别 步入新的发展阶段 这一阶段改革的成就表现在以下方面 １ 两级旅游管理体制已经初 步形成 １９８５ １９９４ 年 各省 市 自治区 人 民政府制定和发布的地方旅游政策规定 ３０ 多件 由各 地方旅 游管 理部门 制定 和 发布的规范性文件 １００ 多件 这些文件与国家有关旅游政策法规一起补充 完善 了我国旅游行业管理的总体框架 将国家的旅游行业管理法规更加具体化 可操 作化 并且形成了全国上下的行业管理网络体系 ２ 旅游发展规划列入国家和地 方社会 经济 发展 计划 旅 游行 政管理 部门 在 政企分开 深化改革 加强行业管 理的过 程中 逐渐摆 脱了 对旅 游企业 人 财 物的管理和业务经营的直接干预 将 工作的 重心 转移到 了抓 规划 抓产业 布局 抓产业政策 抓行业规范等涉及旅游发展全局性的任务上来 国家旅游局和各省 旅游局都着重抓了 七五 八五 九五 旅游发展规划 将旅游产业作为国 家和各地的重点产业 支柱产业来发展 成为新的经济增长点 ３ 旅游行业管理水平全面提 高 运用 法制 手段 抓旅游 行业 市场准 入 规 范 旅游企业行为 维持旅游市场正常 秩序 的运行 从 １９８５ 年 开始 陆续颁 布实 施 了 枟 旅行社管理暂行条例枠 枟 全国旅游 饭店 星级评 定制 度枠 全国 导游人 员资 格 考试 持证上岗和合同管理等法规 还有对旅游从业人员 管理人员进行行业标 准和岗位标准考核 资格聘用等 对提高旅游服务质量 提升旅游从业人员素质 起到了积极的推动作用 １９９０ 年 １０ 月以来 国家旅 游局先后 发布了 枟 关于组 织 我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法枠 枟 关于加强对全国旅行社审批 登 记 年审管理的通知枠 枟 关于加快旅游涉外饭店星级评定工作的通知枠 枟 关于下 放三星级饭店审批权限 的通 知枠 枟关 于试办 国家 旅游度 假区 有 关问 题的 通知 枠 枟旅行社管理条例枠 枟我国公民自费出国旅游 管理 暂行办 法枠 枟旅 行社质 量保 证 金赔偿暂行办法枠 和 枟 旅游统计管理办 法枠 逐步 形成 了我国 旅游 全行业 的监 督 和控制体系 保证了我国旅游业的可持续发展 ４ 旅游行政管理部门为旅游全行业服务的职能开始体现 从 １９９０ １９９２ 年 连续 ３ 年 各级旅游行政管理部门在旅游市场促销上采取了一些大的行动和有力 措施 国家旅游局领导亲自带队多次 到主要 客源 国参加 旅游 展销 会 宣传 我国 推销旅游产品 在全国范围内推出 １０ 余 条新的 旅游 线路 各省开 展了 １００ 多 项 各类主题性旅游节庆和 专题 促销 活动 １９９２ 年 年初 经国 务 院批 准 由 国家 旅 游局和中国民用航空总局共同 举办 了首次 国家 级大 型 旅游 活动 ９２ 中 国 友好 观 光年 而后 连续组织了 １９９３ 年的 山水风光年 １９９４ 年的 文物 古迹游

22 16 旅游业管理 1995 年的 民俗风情游 1996 年的 度假休闲游 1997 年的第二次我国旅游年 1998 年的 华夏城乡游 1999 年的 生态与环境游 2000 年的 神州世纪游 2001 年的 体育健身游 2002 年的 中国民间艺术游 2003 年的 中国烹饪王国游 2004 年的 百姓旅游年 2005 年的 红色旅游年 和 2006 年的 中国乡村游 等系列大型主题旅游促销活动, 为旅游业的发展营造了一个良好的大环境 5) 外联权全面开放, 推动了国际客源市场的全方位发展 1985 年之前, 我国的外联权一直高度集中统一, 被几家大的旅行社总社所垄断, 与国际旅游客源市场的迅速扩大的需求形成尖锐的矛盾 1985 ~ 1986 年, 外联体制的改革迈出了一大步, 将外联权下放到从中央到地方的 60 多家一类旅行社 1992 年以后, 旅游外联体制全面开放, 凡是具有经营国际旅游业务资格的旅行社都可以按照国家有关政策规定独立对外联络开拓国际旅游市场 6) 旅游价格管理体制全面放开并日趋规范 价格体制改革是深化旅游管理体制改革的重要组成部分 1984 年之前, 我国的旅游涉外价格是由国家统一制定 实行刚性管理, 采取大统一 小差别的价格模式, 未经主管部门的批准, 任何部门和单位不得随意涨落, 体现了计划经济体制下的高度统一的特点 从 1984 年起, 随着旅游市场的变化, 国家只进行最高限价和最低保护价, 从宏观上予以控制 1989 年之前, 曾出现了某些旅游企业乱涨价的情况 ;1989 年之后由于旅游市场的滑坡和供需失衡, 又出现了削价竞争的现象 此时期价格体制改革的重点是各级旅游行政管理部门治理削价竞争, 采取行动和措施抵制一些非正规企业的不良行为 1993 年 4 月, 国家旅游局会同物价局发出了枟关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知枠, 对 1994 年的国际旅游价格做了规定, 还要求逐步建立中央和地方两级协调制度 7) 旅游企业体制改革成效显著 1983 年, 国家旅游局发出枟关于在旅游部门推行经济责任制的若干问题的通知枠, 旅游企业管理体制的改革首先从饭店业开始 1984 年, 大批外资和合资饭店进入我国旅游业, 在企业制度 企业行为 企业机制等各方面为我国传统的旅游企业的体制的改革提出了全面的模式 1984 年 7 月, 国务院批转了国家旅游局枟关于推广北京建国饭店管理方法有关事项的请示的通知枠, 分期分批在国内饭店开始进行企业内部体制的改革并取得了良好的业绩 1986 年以后, 我国旅游企业体制改革全面推开, 各级旅游行政管理机构对旅游企业采用政策法律监督, 业务指导和服务, 用经济手段引导 调控, 将旅游企业推向市场, 使企业走自主经营 自负盈亏 自我积累 自我发展的道路 综上所述, 旅游管理体制改革的深化所取得的巨大成就是促进和推动了旅游行政管理从系统管理跨入了全行业管理, 从直接管理转为间接管理, 从微观管理

23 第一章 旅游业管理概论 １７ 转向宏观管理 使我国旅游业向着科学化 规范化 国际化和可持续发展迈进 4 旅游管理体制改革的创新阶段 ２０ 世纪 ９０ 年代末至今 ２０ 世纪 ９０ 年代末期以来 我国许多地方出现 了将旅游 业作为 支柱产业 重 点产业和龙头产业优先发展的战略 将旅游业列为本地区新的支柱产业和新的经 济增长点 ２００１ 年 １ 月 国 务院 专门 召 开了 全国 旅游 发展 工 作会 议 会 后下 发 了 枟 国务院关于进一步加快旅游业发展 的通知 枠 标志 着我国 的旅 游业发 展进 入 了一个崭新的历史阶段 我国的旅游管理体制改革在实现深化的基础上进入了一 个更高 更新的层面 以市场为基础配置旅游资源 实施政府主导型旅游发展战 略 以优化的制度安排 更强化的政府管理职能 形成部门联动 社会参与的旅 游发展格局 扩大了旅游业规模 走出了一条独特的适合我国旅游业发展的改革 创新之路 １ 创建中国优秀旅游城市 １９９５ 年 国家旅游局为 加强 对城 市 旅游 业的 指导 推动 旅游 发展 环 境的 优 化 提出在全国开展创建 中国优秀旅游城市 工作 创建内容包括旅游产业地 位 对旅游业的支持政策 旅游发展 环境 旅游市 场秩 序等 １８ 大类 １５２ 项 创 优活动极大的调动了各级政府和社会发展旅游业的积极性 优化了城市环境 提 高了精神文明程度 强化了公民的旅游意识 营造出高质量的旅游环境 ２ 政府部门加大对旅游业的投资和支持力度 １９９９ 年 中华人民共和国 国家 发展 和改 革委 员 会首 次把 旅游 项目 列 入国 债 项目 国家经济贸易委员会制定了旅游产业政策 财政部增加了对旅游业发展的 财政支持 国务院扶贫办公室同意在 宁夏六 盘山 试办旅 游扶 贫示 范区等 这些 都为旅游业这个新经济增长点的成长创造条件 大旅游 大市场 大发展的新局 面进一步形成 ３ 创造节假日旅游黄金周 １９９９ 年 国 务 院 增 加 法 定 休 假 日 加 上 调 整 两 个 双 休 日 在 国 内 形 成 了 春节 五一 十一 ３ 个假日旅游 黄金 周 推动了我 国旅游 业和相关 行 业的发展 ２０００ 年 ６ 月 国 务院 办公 厅 转发 了国 家旅 游局 国家 发展 计 划委 员 会 国家经济贸易委员会 公安部 建设部 铁道部 交通部 中国民用航空总 局 国家统计局 枟 关于 进一 步发 展假 日 旅游 的 若干 意 见 枠 由 国 家旅 游 局 牵头 会同国家发展计划委员会 国家经济贸易委员会 公安部 交通部 中国民用航 空总局等部门 联合建立全国假日旅游部际协调会议制制度 其主要内容是定期

24 旅游业管理 １８ 发布旅游信息 疏导客流 协调处理出现的重大交通 安全和紧急救援等有关事 宜 ２０００ ２００２ 年 旅游黄 金周 出游 人 数和 旅游 收入 持续 稳 定地 增长 国内 旅 游市场规模迅速扩大 促使我国国内大众旅游时代的到来 我国旅游管理体制的产生 发展 改革 创新所走过的历程和所取得的成就 证明 制度的安排 体制的创新和政府的主导作用是推动一个国家和地区旅游业 健康 快速发展的关键因素 我国的旅游 管理 体制在 ２０ 多年 中已 经基本 形成 了 适合我国国情 符合旅游业特点 行之有效的模式和体系 并确立了在市场经济 体制的基础上实施政府主导型旅游发展 战略 为 ２１ 世 纪中叶 实现 旅游强 国奠 定 了坚实的基础 第三节 国外旅游业管理模式比较 旅游业作为一门先导产业 客观上要求其管理模式和旅游企业组织形式按照 市场经济的规律进行运作 我国市场经济建设进程中 旅游业是最先实现与国际 接轨并按照国际惯 例 进 行 经 营 管 理 运 作 的 行 业 随 着 我 国 加 入 世 界 贸 易 组 织 W T O 承诺的兑现 旅游业将逐步对外资开放 旅游管理体制的变革和创新 成 了必然趋势 只有改革和创新 我国 旅游管 理体 制才能 适应 大 旅游 大 发展 大产业 大管理 的时代发展需求 一 世 界旅游管理 体制模式 1 国家旅游组织的功能 许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业 这些机构统称为国家旅游组 织 其功能可概括为 １ 开拓功能 在旅游业发展初期 国家旅游组织大量投资用于基础设施建设 制定旅游业 的战略规划 推动旅游业的发展 ２ 规范功能 随着旅游业逐步发展 国家旅游组织主要是制定 执行旅游法规 规范市场 竞争秩序 保护旅游业的良性发展 ３ 协调功能 旅游业已发展成为国民经济的支柱产业 在为国家赚取外汇 提供就业机会

25 第一章 旅游业管理概论 １９ 的同时 其负面效应也日趋明显 这一时期 国家旅游组织主要是进行调控和协 调工作 以提高旅游业的社会效益 2 世界旅游管理体制模式 世界各国或地区旅游业管理模式 无论其管理部门作为政府的独立部门还是 隶属于商务 交通 文化 经济等有关部门 其管理体制模式主要有 ３ 种类型 １ 市场主导型 这种模式的基本特征是让市场经济发挥最大的作用 国家一般不设专门的政 府主管部门 海外市场促销 行业利益协调 信息交流 旅游市场管理等都由旅 游协会这类半官方的组织机构来承担 市场主导型旅游管理模式十分强调市场机 制对旅游发展的基础功能 例如 中国香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经 济的原则进行管理 旅游协会实行会员制 分为旅游会员和普通会员 会员包括 国际客运商 酒店和旅行社代理商 饮食和娱乐等与旅游业有关的企业 旅游协 会的工作目标是 推动香港成为旅游胜地 统筹旅游业各种活动 促进旅游设施 的改善 广泛报道香港的旅游特色 向政府提出有关旅游业的各种建议等 旅游 协会理事会的委员一半由政府委任 一半由会员推选 既有行业自律 又有政府 权威 香港旅游协会因其 卓有 成效 的 管理 被誉 为全 球 最成 功 的 旅游 业 管理 机 构 之一 ２ 政府主导型 这种模式是将政府与市场有机地结合起来 通过政府的强制性干预 促使一 国旅游业实现快速增长 它主 要适 应 在市 场发 育还 不 完善 的 条 件下 政 府通 过 制 定 补充 修改 解释相关政策法规 对旅游企业的各种不正当竞争行为予以制 止和纠正 国家设立强有力的政府主管部门 如旅游局或旅游委员会 承担包括 旅游规划 竞争规划 市场促销等行业管理基本职能 并对地方旅游主管部门实 行垂直领导 行业协会的作用被限制在最小的范围内 实行政府主导型的旅游业 管理模式的国家 旅游业的发展水平直接取决于政府的组织与决策能力 ３ 政府干预型 为了弥补旅游市场的缺陷 政府有必要对旅游业进行适度干预 该模式强调 市场竞争与政府管理并存 在最大限度发挥市场机制作用的基础上 政府积极进 行旅游市场规划与管理 在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时 政府加 强对旅游业长远发展的规划与指导 以避免市场经济产生的盲目性 发展规划通 过旅游产业政策来保证

26 20 旅游业管理 一般而言, 一个国家当市场经济尚不成熟, 旅游业在国民经济发展中又处于重要地位时, 旅游业管理通常采用政府主导型的模式 ; 当市场经济较发达, 并且旅游业的发展水平也较高时, 旅游业的管理模式更倾向于选择市场主导型 ; 介于两者之间的国家则以政府干预型管理模式为主 二 旅游管理模式国际比较中的个案分析 1. 美国的旅游管理体制美国是当今最发达的西方国家, 其市场机制完善, 基础设施过硬, 法律法规配套且执法严格 美国还是世界上最大的旅游目的地和旅游客源地之一, 其旅游业规模庞大, 无论在接待国内外游客数量, 还是在旅游创汇收入方面都是世界首屈一指的, 其在管理方面也积累了丰富的经验 在旅游管理体制上, 基本上是 小政府, 大社会 的模式 ( 图 1 1) 图 1 1 美国旅游管理组织 ( 罗佳明,1999) 区域性海外办事处分别设在加拿大的多伦多 蒙特利尔 温哥华, 墨西哥的墨西哥市, 日本的东京, 英国的伦敦, 法国的巴黎, 荷兰的阿姆斯特丹, 意大利的米兰, 德国的法兰克福, 澳大利亚的悉尼以及本国的迈阿密 ( 负责巴西 阿根廷 哥伦比亚和委内瑞拉的业务 ) 国际会议推广单位负责推广美国作为举办国际会议的地点, 总部设在巴黎 美国国家旅游局的工作人员仅 40 余人, 以开发市场为主要工作内容, 行政管理较少 行业性的管理除依靠综合管理部门及健全的立法司法管理机构外, 主要依靠旅游行业协会协调 美国的旅游企业中不乏大型企业, 但少有国有企业,

27 第一章旅游业管理概论 21 因此, 政府对企业的干预极少, 旅游企业在以激烈竞争为基调的市场机制下自主经营 通常企业的服务质量都较高 美国的州一级政府设有旅游办公室, 通常只有较少的工作人员, 其工作主要是促销 美国旅游管理组织的职责主要是 : 1 推广旅游增加外汇收入 ; 2 刺激需求以增加旅游商品及劳务的销售 ; 3 消除国际旅游的障碍 ; 4 帮助美国中小型进出口商进入国际市场 ; 5 为旅游业界及时提供准确的资料 ; 6 鼓励地方 州及全国的旅游企业合作以达成共同目标 美国 1981 年通过枟美国旅游法枠, 确定了旅游发展的总体战略, 并规定了几项旅游政策目标 美国主要通过法律和许可证制度等来规划 协调管理旅游业 从法律方面看, 各类行政法和经济法是基础, 旅游法是旅游业的母法, 各类旅游法规则成为具体管理操作的标准 美国的司法严格, 真正做到违法必究, 很少有企业敢越雷池半步 美国的旅行社, 实行许可证制度, 只要达到旅游法规定的标准, 旅行社才能领取商业执照从业经营 有些地区 ( 如夏威夷 洛杉矶等地 ) 旅游业占有重要地位, 地方政府对旅游企业也给予重视和支持 以洛杉矶为例, 市政府规定游客住饭店需交房价的 11 % 作为旅游税, 这笔收入的 91 % 上缴市财政,9% 返给旅游局, 作为旅游局经费 同时, 对需要支持的旅游企业, 政府还通过银行给予优惠贷款 旅游规划的职能, 通常由各地方政府旅游局来承担 规划制定好后, 经财政所审查, 州长签批, 州议会立法批准并拨款, 此后, 就成为具有法律效力的文件 美国旅游管理始终在法制化的轨道上行进 美国旅游企业具有经营组织形式网络化的特点 从旅行社看, 形成了多层次网络化的分工体系, 大公司在市场中占据主导地位 美国旅游市场竞争激烈, 但在竞争中形成的自然分工体系和网络使旅游企业可各自发挥优势, 充分开展业务, 又不致恶性竞争, 自相残杀 旅行社 饭店 航空公司等方面网络化的形成, 各方之间互为基础, 互为条件 行业价格, 服务质量受市场约束 在旅游企业经营组织网络中, 行业组织在促进协作和信息传递方面发挥重要功能 2. 日本的旅游管理体制日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展 国内旅游继之发展 国际出境旅游最后发展 3 个阶段 旅游业的发展目标也由获取外汇逐步向综合性转化 与其市场经济体制相适应, 日本形成了一种官民协办的旅游管理体制 政府 企业和各种协会组织彼此协调又相互约束, 共同推动旅游业的发展 日本的中央旅游管理机构分为内阁 运输省 观光部 3 个层次 ( 图 1 2 ) 内阁观光对策省厅联络会议 直接对内阁负责, 为常设议事机构, 受总理府直接领导 17 名委员分别来自警视厅 环境厅 国土厅 法务省 大藏省 运输

28 22 旅游业管理 省 冲绳开发厅等部门 其主要职责是 : 协调各省 厅在旅游管理中的相互关系 ; 审议有关旅游业发展的方针 政策和规划 运输省是日本旅游业的主管部门, 下设运输局 航空局 物资流通局和国际运输观光局等 观光部是运输省国际运输观光局中具体分管旅游业的办事机构, 仅有 40 余名员工, 与庞大的决策与协调机构相比, 这是一个精干有效的操作班子 其主要职能是 : 提出并执行旅游方针 政策和法规, 统筹旅游规划 资源开发 设施建设 景点整顿等项工作, 对旅行社 导游人员 饭店及旅馆进行审批 注册 指导 监督和培训, 开展国际业务往来与对外宣传, 负责旅游调研与统计等 图 1 2 日本旅游管理组织 日本的中央旅游管理机构, 是在大旅游的指导思想下建立起来的 它适应了旅游业综合发展的要求, 有利于旅游业发挥多方面的功能 这种管理模式与日本的经济体制是一致的 国家对旅游经济实行间接管理, 政府不必也不可能直接干预旅游企业的经营活动, 大量的行业协会代行了部分政府职能, 旅游业的投资主要依靠地方和民间的财力, 中央与地方各级旅游管理机构分工明确, 市场法规健全, 执法严格 日本的地方旅游管理机构没有统一的模式, 而是因地制宜灵活设置, 有的隶属于劳动部门, 有的隶属林业或文化部门 这些管理部门除具有一般的行政职能外, 还负责宣传招揽 资源开发 改善投资环境 协调中央与地方的关系等方面的事宜 日本的行业协会在旅游经济活动中的作用十分显著, 它既是企业之间的横向联结点, 又是政府与企业之间的中介 政府通过行业协会对旅游业实行间接管理, 既有利于企业间的信息交流和横向联合, 增加行业的保险功能, 又有利于发挥行业协会的作用, 处理好国家与企业之间的关系 日本的旅游管理体制对我们的启示 :

29 第一章旅游业管理概论 23 1) 实行全行业的间接管理, 政府不必要也不可能直接干预旅游企业的经营活动, 中央政府没有直接的投资职能, 只有组织民间财力的职能, 中央与地方各级旅游管理机构分工清楚, 职责明确, 执法严格 2) 大量的行业协会代行了部分行政管理职能, 政府通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管理 也就是说, 在市场经济条件下, 行业组织是政府充分发挥作用的基本条件之一, 行业协会与政府机构互为表里, 行业协会既代表企业的共同利益, 但又是相对超脱和公正的, 很多政府不便出面解决的问题, 可以由行业协会协调或处理 3. 泰国的旅游管理体制旅游业是泰国的支柱产业 随着旅游经济的发展, 泰国政府对旅游业的管理也在不断加强 管理职能由单一的市场促销逐渐扩展到行业管理, 从上到下形成了一套集权式的旅游管理体制 泰国最高层次的旅游管理机构是旅游管理委员会 它由内务部 交通部 外交部 国家环境委员会 国家经济和发展委员会 立法委员会的高级官员和航空公司总裁 旅游局局长以及行业协会领袖等人士组成, 管理和监督旅游局的工作 泰国旅游局是旅游委员会领导下的旅游行政管理机构, 其职责包括市场促销 投资引导 信息统计 教育培训 行业管理 景点开发 受理游客投诉等 泰国旅游局每年都要制定发展战略和年度计划, 通过广泛的宣传, 引导企业的投资方向和经营方式 同时, 泰国旅游局对旅行社 饭店等旅游企业实行严格的管理, 保证了旅游行业的服务质量 泰国的地方旅游机构由本国旅游局直接设置 派驻人员并提供经费 泰国旅游管理体制的突出特点是政府对旅游业实行集中有效的宏观管理, 由国家设立 9 个大区办事处集中管理全国各地的旅游业和旅游经济活动 大区办事处的行政级别相当于司局级, 经费由国家提供 其主要职能是 : 协调与地方政府的关系, 组织地方性的旅游开发项目和大型的旅游活动 ; 制定地方性的市场规则并维护市场秩序等 大区办事处的工作直接促进当地旅游业的发展, 增加了地方税收, 管理集中而有效 4. 英国的旅游管理体制英国是旅游业比较发达的国家之一, 其旅游管理部门有官方的行政机构和民间的行业组织 英国的高层旅游管理机构由英国旅游总局 英格兰旅游局 苏格兰旅游局和威尔士旅游局组成, 经费由各级政府承担 旅游总局主要负责向国外推销英国的旅游业, 向国外的旅游机构和企业之间进行沟通和交流, 出版 推销旅游手册 地图和纪念卡, 通过 20 多个国外办事处向全世界提供信息服务等 英格兰 苏格兰和威尔士旅游局则具体负责各地旅游业的发展, 统筹资源开发

30 24 旅游业管理 计划研究和资料统计工作, 参与各地旅游业的推销活动, 对各地旅游业实施资金援助并提供信息咨询等 英国的基层旅游管理机构是地区旅游委员会, 其经费由旅游局 地方政府和私人企业共同承担 地区旅游委员会的职责是代表本地区旅游业的利益, 会同地方政府共同制定该地区的旅游发展战略, 支持当地兴建旅游设施, 协助当地开办旅游项目, 负责旅游接待工作和信息服务等 除了官方的旅游管理机构, 英国还有许多民间行业协会, 如 英国饭店与餐馆协会 英国导游协会 英国旅行社代理人协会 等 这些行业协会积极维护本行业的利益, 促进跨行业的横向联系, 制定本行业的条例和准则, 负责行业内的人员培训工作, 为行业内的企业提供信息服务等 责任明确, 各司其职, 是英国旅游管理体制给我们的启示 三 我国旅游管理体制改革与创新的措施 1. 国家旅游局的职能目前我国采用国家 省 市 县四级旅游局为旅游业主管部门的行政管理模式 国家旅游局主要职能是 : 拟定发展旅游产业的方针 政策和主要规章制度 ; 根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远规划和年度计划 ; 协调各有关部门 地区 企业间的经济关系 ; 组织对外宣传和旅游信息的传播 ; 处理对外旅游业务 ; 监督检查政策 规划和法令的执行情况, 及时处理旅游工作中的问题等 省旅游局作为国家下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理, 其主要职责为 : 负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定 ; 负责国际旅行社的审核和国内旅行社的审批, 收缴保证金 ; 负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试 ; 负责各类旅游企业员工的岗位培训 ; 负责涉外商店 涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审验和定点管理 ; 负责全省的旅游宣传促销工作 各市 县旅游局作为当地政府下属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作 2. 我国旅游管理体制改革中需要解决的主要问题 1) 政府越权管理, 影响旅游企业的正常运作 政府部门尚未脱离计划经济的惯性作用, 受自身利益的驱使, 在行使政府职权进行行业管理时, 就不可避免地在行业中导致不公平现象, 直属企业和非直属企业不能等同视之 ; 在行业管理中实行不必要的行政干预, 从而降低了行业管理部门的威信 同时, 企业惰性和企业领导人的怯懦, 成为滋生政企不分的土壤 2) 旅游局既是 运动员, 又是 裁判员 有些管理部门同时挂上 旅游局 和 旅游总公司 两块牌子 这既不符合市场经济中政企分离的原则, 也不能保证在行业管理方面的公平性 旅游企业是以实现利润最大化为目标, 而管理