落实主体功能区战略和空间管控研究南京智库联盟课题组十三五时期, 我国经济发展步入新常态, 多重国家战略全面实施, 经济发展提质增效升级步伐加快, 如何通过落实主体功能区战略更好地适应新常态, 更好地为国家发展战略服务, 更好地促进南京发展提质增效升级, 意义重大一新背景和新战略下的主体功能

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探龟柯
7 years ago
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2 落实主体功能区战略和空间管控研究南京智库联盟课题组十三五时期, 我国经济发展步入新常态, 多重国家战略全面实施, 经济发展提质增效升级步伐加快, 如何通过落实主体功能区战略更好地适应新常态, 更好地为国家发展战略服务, 更好地促进南京发展提质增效升级, 意义重大一新背景和新战略下的主体功能区主体功能区旨在发挥不同地区各自功能中的主体功能, 将国土空间开发从占用土地的外延扩张转向调整优化空间结构, 以地区的水土资源承载能力和环境容量为基础, 有度有序开发, 提高空间利用效率, 引导人口相对集中分布经济相对集中布局, 促进人口经济资源环境的空间均衡 ( 一 ) 主体功能区内涵和特征 2005 年, 党的十六届五中全会首次提出主体功能区的战略构想 ;2010 年, 党的十七届五中全会正式明确实施主体功能区战略 ;2012 年, 党的十八大又重申了加快实施主体功能区战略, 并在十八届三中全会全面深化改革的决定中, 进一步强调了坚定不移实施主体功能区制度, 对如何落实这一战略指明了方向和路径当前, 国务院已于 2010 年正式颁布了全国主体功能区规划, 江苏省主体功能区规划也已于 2014 年 2 月印发执行, 及时落实国家和省主体功能区规划部署, 十分迫切 1. 基本概念主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力现有开发密度和发展潜力等, 将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元一定的国土空间具有多种功能, 但必有一种主体功能 2. 主体功能区划分我国各地区各种自然环境和资源条件差别迥然, 各地区不能按照统一的发展模式进行发展, 根据全国整体发展规划及各地具体情况, 按开发方式, 分为优化开发区域重点开发区域限制开发区域和禁止开发区域 ; 按开发内容, 分为城市化地区农产品主产区和重点生态功能区 ; 按层级, 分为国家和省级两个层面 1

3 3. 主体功能区特征 (1) 政策空间主体功能区实质是区域发展政策区, 因此应明确主体功能区规划的基础性指导性地位国家主体功能区划从区划的基本条件出发提出了四大类主体功能区, 并针对不同功能区设计出相应的配套政策, 如 : 财政政策投资政策产业政策土地政策和人口管理政策因此, 从国家主体功能区划的本质意义看, 主体功能区是一种以区域问题为导向的政策空间 (2) 职能空间主体功能区可理解为一种主要由资源环境承载能力现有开发密度和发展潜力所决定的职能空间, 这样的一种空间以某种职能为主, 即主体功能, 但并不排斥其他职能, 而且对于大多数空间来讲往往都有一个以上的职能从职能论出发, 主体功能区划是对一空间系统各子系统的职能进行分工的过程, 其手段是划定空间界线, 其支撑条件是推行不同的功能区政策, 目的是促进区域空间的高效协调发展 ( 二 ) 新背景下南京开展主体功能区研究的意义 1. 发展新常态下主体功能区面临的新机遇在新常态下, 转变了经济和社会发展的理念和目标, 不再简单地将增长速度作为发展的主要目标这将打破传统的以 GDP 增长为纲的政绩考核评价体制, 打破各个区域之间争夺有限资源的动力, 为南京区域之间产业的合理分工与合作创造良好的条件, 这将有助于推动南京经济结构调整, 加快南京发展转型, 有利于加快主体功能区新格局的形成 2. 国家新战略下重构主体功能区的新定位国家丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路这一带一路建设, 以及长江经济带的建设, 使南京功能定位必须站在更高的高度, 利用更宽的视野南京主体功能区的战略定位要有新认识, 要将南京功能定位拓宽到更为广阔的泛长三角长江经济带的空间范围中, 在与上海杭州武汉合肥等城市分工与合作中明确自身的优势和功能定位 3. 国家新型城镇化对特大城市发展提出了新要求 2014 年初, 全国国土资源工作会议提出为 500 万人口以上大城市扩张划界 11 月 3 日, 国土资源部农业部联合下发关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知, 首次明确南京等 14 个城市周边永久基本农田划定工作将先行展开作为 500 万人口上的特大城市的南京, 国家明确要求要进行永久基本农田划定, 这和主体功能区的要求相一致, 也倒逼南京要及时落实主体功能区规划 4. 发展新阶段下赋予主体功能区的新内涵 2013 年, 南京市全年实现地区生产总值亿元, 按常住人口计算, 人均地区生产总值为元, 按平均汇率折算达到美元根据钱纳里的工业化阶段划分, 南京市 2

4 当前处于后工业化阶段因此, 南京主体功能区规划, 要紧扣这种发展阶段变化而赋予的新内涵, 主体功能区要与南京发展阶段相适应, 并由此做出科学合理地安排 5. 区域城市化下主体功能区需实施新布局 2013 年, 南京城市化水平达到 80.5%, 从城市数量来看, 城市已经进入高度发达的城市化阶段, 全域一体城镇体系初步构建但从城市质量来看, 均衡的城镇结构仍未形成, 中心城市功能完善, 郊区城镇化水平较低面对我市城市化质量不高的现状, 急需我们以主体功能区发展为契机, 在推进主体功能区的过程中, 提升南京城市质量, 优化南京城镇空间布局 6. 生态文明新时代下主体功能区的新要求当前, 南京资源环境约束日益趋紧, 已经成为发展的最大瓶颈制约再按照这种拼资源拼消耗的模式发展下去, 资源将难以支撑, 经济难以持续因此, 及时按照主体功能区进行空间布局和调整, 不仅有利于南京城市可持续发展, 更有利于从根本上改善南京生态环境状况, 为全市人民创造一个宜居的环境二南京主体功能区实践与探索 2005 年, 党的十六届五中全会首次提出主体功能区的战略构想, 2010 年, 国务院正式颁布了全国主体功能区规划, 2014 年 2 月, 江苏省主体功能区规划正式实施虽然南京没有出台正式主体功能区规划, 但在实践上与国家和省里同步 ( 一 ) 南京主体功能区实践 2005 年, 党的十六届五中全会首次提出主体功能区的战略构想后, 南京于 2006 年 3 月 21 日出台了关于明确区县功能定位及建立评价考核指标体系的若干意见 ( 试行 ) ( 宁委办号 ), 将区县划分为优化提升区域重点开发区域生态保护区域三类, 并据此进行分类考核 2011 年 8 月, 南京市出台了关于开展郊县镇街分类考核的实施办法 ( 宁委办发号 ), 将 6 郊县 66 个镇街分为现代农业先进制造业现代服务业三大主导类型, 通过分类评价差异化考核, 凸显全市主导功能区划分和镇街发展优势 2011 年 11 年, 南京市第十三次党代会明确提出, 优化主体功能区规划, 明确了以老城为核心的绕城公路和秦淮新河以内地区作为优化提升区域, 绕城与绕越公路之间地区作为重点开发区域, 六合区北部溧水县南部和高淳县东部地区作为生态保护区域, 突出生态涵养功能 2012 年, 南京市委第十三届三次全会提出, 按照分类指导分片推进分区县落实的思路, 将 13 个区县划分为五大片区, 即城中 ( 玄武秦淮鼓楼 ) 东南( 江宁栖霞 ) 西南 ( 建邺雨花台 ) 江北( 六合浦口 ) 南部( 溧水高淳 ) 等五大片区 3

5 2014 年 3 月, 南京市出台南京市生态红线区域保护规划, 划分出 12 种生态红线区域类型, 实行严格管理和维护的国土空间边界线 ( 二 ) 存在的问题前期的主体功能区实践虽然为全市的发展奠定了基础, 但总体来看, 全市主体功能区发展仍不系统, 主体功能区的划分也不够科学随着我国经济发展步入新常态, 南京资源环境约束的日益突出, 实施主体功能区规划就更为迫切 1. 全国及全省主体功能区与南京实际并不完全适应由于南京江南与江北发展差距较大, 城乡发展差距较大, 主城与新城发展差距较大, 作为全市均为全国优化开发区和大部分均为全省优化开发区及限制开发区的南京, 其主体功能布局与全国及全省的要求具有较大差异按照全国及全省主体功能区划落实主体功能区战略, 与南京的发展实际并不完全适应, 急需在市级层面进行进一步细分, 明确全市各个地区功能区开发建设的重点 2. 主体功能区和现有开发园区之间空间不相统一南京现有的开发园区较多, 从四大国家级开发区和到省市级开发区, 以及其它功能板块多且复杂从一定意义上来说, 除了一些开发相对较早较为成熟的开发区, 大部开发园区和功能区均应是全市重点开发区域, 但实际上从省级主体功能区的划分情况来看, 与我市现有的开发格局具有较大差距 3. 政策碎片化与主体功能区的要求差距较大南京现有的各种政策较多, 无论是土地政策财政政策还是人口政策均缺少统筹全局考虑的因素一是碎片化, 各项政策的制定出台不是在主体功能区要求下进行, 相互之间没有一定的联系, 不利于主体功能的形成 ; 二是片面化, 大多数政策制定时考虑的均是某一些方面的因素, 系统型不强 4. 区域协调机制仍不健全目前实行的是自上而下的政绩考核模式, 主要考核 GDP 投资财政收入等指标, 过分强调经济增长的量, 而忽视区域发展的其他方面这种政绩考核模式, 不利于主体功能区特别是限制开发区和禁止开发区实现主体功能 5. 外延式扩张使空间资源消耗巨大南京城市发展总体框架全面拉开, 中心城区的范围从原有的六城区 200 多平方公里拓展到现在 900 多平方公里从市域范围来看,2013 年南京城镇建成区和交通用地面积达平方公里, 占全市面积的 14.8%, 较 2009 年平方公里净增平方公里, 年均增长 36.2 平方公里但空间快速拓展大规模的建设和高强度的投入, 使土地资源等消耗十分巨大, 空间开发已接近极限 4

6 6. 土地资源利用较粗放一是土地利用较为低效, 单位建成区所产生的 GDP 远低香港和新加坡,2010 年, 香港和新加坡每平方公里建成区面积产生的 GDP 分别为 10 亿美元和 12 亿美元左右, 而南京 2013 年每平方公里建成区 ( 包括农村城镇和交通用地 ) 仅为 7200 万美元左右, 按城镇建成区核算, 也不到 2 亿美元 ; 二是土地利用结构不合理虽然近三年南京多次提高工业用地的地价水平, 但由于前期南京工业用地出让价格相对较低, 全市工业用地面积达 258 平方公里, 占全市城镇建设用地总量的 33.4%, 与国际上综合性城市平均占比 15% -17% 相比, 南京工业用地明显偏高 ; 三是土地城镇化远快人口的城镇化从 2009 年到 2013 年, 城镇建设用地总量增加了 19.8%, 而城市人口只增加 10.7%, 土地城镇化速度远快于人口城镇化速度一倍以上三南京市级主体功能区构建 ( 一 ) 以街镇为范围的评价与主体功能区南京市主体功能区划分时, 选择以街镇级行政区作为基本分析单元, 通过定性和定量的分析方法进行主体功能区类型划分首先, 根据目标区域的整体发展定位以及现状资料, 在 GIS 和 SPSS 平台支持下, 选择适宜的评价单元和主要影响因子, 进而进行指标体系构建与权重赋值然后, 通过归并叠置与转换以及叠加分析等分析方法进行区域开发适宜性评价分区, 并最终划定南京主体功能分区 1. 评价指标体系构建与权重赋值 (1) 评价指标体系的构建南京市主体功能分区指标体系拟从资源环境承载力和现有开发强度以及区域发展潜力等三大方面进行研究和筛选 ( 见表 1) (2) 权重赋值方法本文采用层次分析法分别对一级指标二级指标三级指标权重赋值 ( 表 1) 然后, 采用极差标准化方法得到每一个三级指标的归一化值最后, 通过加权求和得出每一个一级指标的得分值 2. 资源环境承载力评价南京市主体功能区规划的资源环境承载力, 主要从土地资源丰度生态重要性以及环境容量三个指标进行评价, 其中以人均耕地面积可利用土地资源比重两项指标来表征土地资源丰度, 以生态红线区域面积比重高敏感性区域面积比重两项指标来表征生态重要性, 以空气质量指数水环境容量两项指标来表征环境容量资源承载力综合评价 : 总体上, 南京市域范围内主城区长江沿线地区资源环境承载力较高, 东南部溧水区和高淳区可利用土地资源水资源较丰富地带以及江宁南部浦口西部六合中南部的部分地区资源环境承载力较高六合北部江宁东部溧水东南部高淳西部生态环境相对敏感, 资源环境承载力较差 5

7 表１一级指标南京市主题功能区评价指标体系及其权重二级指标资源丰度０２８６资源环境承载力生态重要性０５７１环境容量０１４３空间开发强度０５现有开发强度经济发展水平０５交通可达性水平０５发展潜力图１教育资源配置水平０２５生态人文景观资源０２５资源环境承载力得分图３现有开发强度评价图２三级指标人均耕地面积０４可利用土地资源比重０６生态红线区域面积比重０６高敏感性区域面积比重０４空气质量指数０５水环境容量０５人口密度０３３１地均ＧＤＰ０１１０建设用地比重０３３１城镇化率０１１０人均ＧＤＰ０２６３ＧＤＰ总量０１３２三产产业比重０２６３城镇居民人均可支配收入０２６３不同等级道路网密度０５重要交通场站布置０５学校资源分布及基础教育设施建设历史文化资源与自然风景区数量现有开发强度得分图图３发展潜力得分分布图参照国家和江苏省评价指标结合南京市实际情况本文选取空间开发强度和经济发６

8 展水平作为评价现有开发强度的二级指标, 并对每一个二级指标选取四个主要影响因子现有开发强度综合评价 : 总体上, 开发强度较高的地区分布在中心城区, 主要以鼓楼区玄武区秦淮区为代表以中心城区向外呈递减式扩散, 六合区北部以及溧水区和高淳区南部现有开发强度较低在部分行政区范围内出现点状开发强度较高街道, 这主要是受产业园区建设以及区级政府进驻等原因的影响 4. 发展潜力评价南京市主体功能区划的发展潜力, 主要从交通可达性水平教育资源配置水平生态人文景观资源以及战略优势四个指标进行评价发展潜力综合评价 : 发展潜力得分值较高的区域分布在江宁区大部分街道其次, 栖霞区和浦口区发展潜力得分值较高溧水区高淳区以及六合区个别街道发展潜力值较高, 呈点状分布于整个片区之中 ( 二 ) 南京重大空间战略与主体功能区南京未来重大重战略空间的布局是主体功能区划定的重要依据, 尤其是南京市总体规划江北新区建设, 以及南京新一轮重大发展战略的实施, 将对主体功能区的划定产生重大影响 1. 南京市总体规划 ( )( 报批稿 ) 现行城镇体系规划确定的沿江与南北两条城镇发展轴的空间结构, 较好地引导了南京城镇空间的有序集聚鉴于发展形势的新变化, 本轮规划将对这一城镇空间结构作出相应调整在总体空间结构上, 本轮总体规划继续强调城镇空间依托交通走廊拓展, 从而建构面向区域的城镇发展结构 ; 对于长江南北两岸的城镇组团, 由于南京历史上的城镇发展集聚于江南, 跨江发展的基础较为薄弱, 而且江南与江北在发展条件城镇功能发展水平等方面都存在较大的差距, 江北相对独立发展, 将更有利于江北加快发展速度, 使江北更能与江南形成良好的协调互动 ; 对于江南江北城镇连片发展趋势, 本轮规划则着重强调城镇组团之间的整合发展与功能融合依循上述思路, 本轮规划坚持多心开敞轴向组团的城镇空间布局模式, 基于已有城镇建成基础, 将现行规划确定的沿江城镇发展轴调整为江南和江北两条城镇发展带, 从而在南京市域范围内, 构建两带一轴的城镇空间布局结构两带 : 指拥江发展的江南城镇发展带和江北城镇发展带 ; 一轴 : 指沿宁连宁高综合交通走廊形成的南北向城镇发展轴在两带一轴城镇空间布局结构的基础上, 为了更好地整合空间资源要素, 促进土地的集中集约利用, 提升城市服务功能强化南京作为区域中心城市的地位与作用, 规划南京市域 2020 年形成中心城新城新市镇的三级市域城镇等级体系一是中心城由主城和东山仙林江北三个副城组成, 其中主城按照因地制宜和可操作性要求, 规划将主城南部边界扩至秦淮新河外秦淮河沿线, 面积由 243 平方千米增加至 278 平方千米 ; 副城包括 7

9 东山仙林江北 3 个副城二是规划至 2020 年共形成 9 个新城, 即 : 龙潭汤山禄口板桥滨江桥林龙袍永阳淳溪三是为了更加均等地促进镇发展, 促进镇街建设地区的集中建设与集聚发展, 至 2020 年共规划形成 34 个新市镇, 即 : 竹镇马集冶山程桥葛塘金牛湖 ( 由原八百桥改名而成 ) 横梁马鞍; 汤泉永宁星甸石桥乌江 ; 江心洲 ; 八卦洲 ; 麒麟谷里横溪湖熟淳化秣陵 ; 柘塘和凤石湫洪蓝白马东屏晶桥 ; 漆桥阳江砖墙固城东坝桠溪根据南京市总体规划, 副城新城将是未来一段时期重点开发区域, 部分新市镇也将根据相关的评价指标成为南京重点开发区域, 主体功能区划要与城市总体规划相协调 2. 江北新区发展根据南京市计划, 后青奥时期全市建设发展的重点将转移到江北地区, 加快建设江北新区, 目前虽然江北地区各项评价指标相对较弱, 经济发展水平较落后, 但由于土地资源较为丰富, 开发空间较大, 在全市推动下, 江北地区将会成为未来主要的重点开发区域根据南京江北新区 2049 战略规划暨 2030 总体规划 ( 初稿 ), 江北新区城镇增长边界分为集中城市化地区和片状城市化地区两个方面, 其中集中城市化地区空间增长边界划定如下 : 东至绕越高速滨江大道, 南至宁连高速公路南京公路二环, 西至沿山大道浦泗路公路三环宁连高速公路浦六路一线, 北至宁通城际铁路, 形成带形城市空间格局空间增长边界内面积约 450 平方千米并明确要严格控制沿老山绿水湾湿地等重要生态功能区边界, 城市发展不得突破沿山大道向老山内部蔓延 ; 控制大厂城镇隔离绿地范围及老山亭子山长江长芦玉带隔离廊道片状城市化地区包括用地基底条件较好港口岸线条件优良交通区位条件优越的桥林地区龙袍地区龙袍片区 : 东至七乡河过江通道, 南西至长江龙袍湿地一线, 北至滁河及沿河防护林, 空间增长边界内面积约 62 平方千米其中北部滁河南部龙袍湿地边界为刚性边界, 新城建设不得突破保护区范围, 限制新城向北发展, 控制长芦玉带隔离廊道东部为弹性边界, 原则上不予调整 ; 如需调整, 应通过科学论证和严格审批方可桥林片区 : 东北至老山亭子山楔形廊道, 东南至长江, 西南至锦文路过江通道北侧 1000 米处, 西北至宁和高速公路, 以避开机场净空线噪音线影响范围空间增长边界内面积约 95 平方千米桥林新城空间增长范围不得侵占突破老山亭子山长江隔离廊道和桥林饮用水水源涵养区范围因此, 主体功能区的划定, 要遵循江北新区规划的要求, 统筹考虑现状发展水平和未来发展要求, 明确江北新区的重点开发区生态保护区等 3. 新的城市空间优化策略 2014 年 12 月, 南京市召开市委十三届九次全会, 这次会议对南京城市空间布局作了优化调整, 这将成为南京十三五规划的重要指针, 也将成为主体功能区划分的重要考这 8

10 次会议提出制订并全面实施一新区三新城三枢纽五片区城市空间优化策略按照规划改革立法生态四个先行的原则, 全面启动江北新区开发建设继续加强河西新城现代化国际性城市新中心建设, 科学规划有序推进溧水新城高淳新城建设按照港产城融合模式, 高起点规划建设空港海港高铁枢纽经济区制订并全面实施保调减退提五字生态环境倒逼策略, 保住占全市国土面积四分之一的生态红线, 调整占全市工业用地三分之一的四大重化工业片区布局制订并全面实施三个互动农村现代化建设策略, 科学规划建设十个新市镇, 打造美丽乡村建设示范区, 推动美丽乡村新市镇与现代农业互动发展同时, 提出一核两翼的创新空间布局格局, 即以科创特区为核心, 东南科技创新带和高新区为两翼的创新空间分布格局新的城市空间优化策略, 对南京重点开发区优化提升区和生态保护区作了进一步阐述, 明确了南京全市优化开发区重点开发区限制开发区禁止开发区的空间大格局, 将对南京主体功能区的研究具有重要参考价值 ( 三 ) 主体功能区划分以街镇为单位对南京全域的资源环境承载力现有开发强度发展潜力等进行全面评价, 是研究和划分南京市主体功能区的基础, 但南京各类规划和发展战略, 尤其是城市总体规划和新的空间发展策略, 对南京主体功能区的划分具有重要影响, 因此南京主体功能区的研究主要立足以下几个方面 : 首先, 通过资源环境承载力开发强度发展潜力三项指标构建南京市主体功能区划分的三维判别矩阵 ( 表 2), 由此得出南京市以街镇为单位的优化开发区重点开发区限制开发区等主体功能区的大致范围其中优化开发区是主要是开发强度高的区域 ; 重点开发区是有一定经济基础资源环境承载力高发展潜力较高的区域 ; 限制开发区主要是发展潜力不高现状开发强度不高的区域, 根据区域内生态敏感性程度以及农业现状分为农业主产区与生态保护区两类限制区其次, 根据江苏省主体功能区划, 对照省级优化开发区重点开发区限制开发区和禁止开发区, 对上述各类主体功能区进行修正 ; 第三, 结合南京总体规划区域城市化规划江北新区建设等, 以及南京市最新城市空间优化策略, 对以上各类主体功能区进行进一步修正, 进而综合划定南京市的主体功能区 ( 表 3, 表 4), 并根据生态红线区域规划, 明确禁止开发区的范围 1. 优化开发区根据南京市主体功能区划指标体系, 在一级指标中评价中现有开发强度高的区域划分为南京市优化开发区南京市优化开发区的面积约为 903 平方公里, 占整个市域面积的 13.71% 主要以鼓楼区玄武区秦淮区建邺区为主的主城片区, 已及周边发展程度较高地区, 如雨花台区栖霞区大部江宁区部分浦口泰山街道六合区大厂等地区 9

11 表 2 主体功能区划分判别矩阵低发展潜力中发展潜力高发展潜力评价指标低开发强度中开发强度高开发强度低环境承载力中环境承载力高环境承载力低环境承载力中环境承载力高环境承载力低环境承载力中环境承载力高环境承载力注 :1 优化开发区 2 重点开发区 3 限制开发区表 3 主体功能区面积统计表功能区划总面积 ( 平方公里 ) 比例 (%) 优化开发区重点开发区限制开发区禁止开发区总计重点开发区重点开发区域集中在开发强度适中, 资源环境承载能力较强, 发展潜力较大的区域对于进一步集聚人口和经济有相对的优势, 是全市推进工业化和城镇化承接优化开发区产业转移的重点区域南京市重点开发区的面积约 1114 平方公里, 占整个市域面积的 % 主要以江宁区浦口区六合区为主, 以及溧水和高淳新城等地 3. 限制开发区南京市限制开发区主要包含有两个方面, 一面是为保障粮食安全的基本农田保护区, 主要为农业主产区另一方面为高敏感性生态保护区, 主要包含有林地较为密集自然资源较为丰度地区以及重要生态红线外围缓冲区域 4. 禁止开发区禁止开发区域是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域, 其他需要特殊保护禁止进行工业化城镇化开发并点状分布于其他主体功能区之中的重点生态功能区在该区域要严格控制人为因素对自然生态的干扰, 严禁不符合主体功能定位的各类开发活动, 成为南京市保护自然文化资源的重要区域 10

12 表 4 南京市主体功能区划名录优化开发区重点开发区限制开发区点状重点开发区禁止开发区鼓楼区 ( 全部 ) 玄武区( 全部 ) 建邺区( 全部 ) 雨花台区( 全部 ) 栖霞区 : 西岗街道尧化街道仙林街道马群街道迈皋桥街道燕子矶街道江宁区 : 东山街道麒麟街道秣陵街道淳化街道六合区 : 大厂街道 ( 市级 ) 浦口区 : 泰山街道 ( 市级 ) 栖霞区 : 栖霞街道 ( 市级 ) 龙潭街道( 市级 ) 江宁区 : 禄口街道 ( 市级 ) 溧水区 : 柘塘街道 ( 市级 ) 高淳区 : 淳溪镇 ( 市级 ) 六合区 : 长芦街道雄州街道龙池街道浦口区 : 沿江街道顶山街道江浦街道桥林街道栖霞区 : 八卦洲街道江宁区 : 汤山街道 ( 市级 ) 江宁街道( 市级 ) 谷里街道( 市级 ) 湖熟街道( 市级 ) 横溪街道( 市级 ) 溧水区 : 全部 ( 除柘塘街道 ) 高淳区 : 全部 ( 除淳溪镇 ) 六合区 : 横梁街道龙袍街道葛塘街道程桥街道金牛湖街道马鞍街道浦口区 : 盘城街道永宁街道汤泉街道星甸街道江宁区 : 汤山镇 ( 市级 ) 湖熟镇( 市级 ) 滨江新城( 市级 ) 溧水区 : 东屏镇石湫镇高淳区 : 漆桥镇古柏镇东坝镇六合区 : 龙袍新城 ( 市级 ) (1) 省级以上风景名胜区和森林公园南京钟山风景名胜区雨花台风景名胜区夫子庙 - 秦淮风光带风景名胜区紫金山国家森林公园游子山国家森林公园老山国家森林公园牛首山森林公园 (2) 国家地质公园江苏江宁汤山方山国家地质公园江苏六合国家地质公园 (3) 重要饮用水水源地重要湿地清水通道维护区水库饮用水源保护区夹江饮用水源保护区秦淮河饮用水源保护区长江饮用水源保护区横山水源涵养区大胜关铜鱼水产种质资源保护区石臼湖水面龙墩河饮用水源保护区固城湖水面 11

13 四重点主体功能区域功能提升和空间再塑方案南京十三五期间, 实施一核一区一带两城三枢纽的空间优化策略, 建设田园乡村其中一核强调主城优化开发区转型升级, 一区两城强调重点开发区中新的空间开发, 一带即强调的是优化开发区中创新空间的整合, 三枢纽强调的重点开发区具有区域辐射带动的产业空间开发 ( 一 ) 一核 : 优化提升主城其功能提升和空间再塑的关键是疏解和提升, 即疏解人口和功能, 提升城市区域功能和空间特色通过适当控制开发建设强度, 有效疏解人口和提升主导服务功能, 保护修缮和合理利用历史文化风貌, 使之成为南京打造传统文化与现代文明有机融合的展现世界城市风貌的中心区, 南京面向全国和世界的高端服务功能的重要承载区, 成为南京经济辐射力和控制力的主要支撑区 ( 二 ) 一区 : 重点开发江北新区其功能提升和空间再塑的关键是创新和升级, 要在体制机制和综合配套改革上先行先试, 就是要在站在国家发展战略高度, 整合江北发展空间, 突破过去开发区新市区创造局部优势的做法, 在更大空间谋划生产力布局, 增强城市的整体实力, 通过不断努力, 使江北新区成为国家治理体系现代化示范区国家产业转型升级示范区国家新型城市化示范区国家开放合作引领示范区 ( 三 ) 一带 : 整合提升东南科技创新带功能提升和空间再塑的关键是整合和创新, 就是要整合区域科技创新资源, 从而形成南京甚至全国科技创新示范基地力争通过十三五时期资源整合和科技创新示范, 形成以两区 ( 江宁经济技术开发区和南京经济技术开发区 ) 三城 ( 仙林大学城江宁大学城和麒麟生态科技城 ) 五谷 ( 中国南京软件谷无线谷液晶谷智能电网谷射频谷 ) 为核心载体的一带多区的空面发展格局, 基本建成从点到线从线到面的东南科技创新示范带, 打造南京科技产业增长极和科技创新高地 ( 四 ) 两城 : 重点开发溧水高淳两新城其功能提升和空间再塑的关键是严控和增效, 即严格控制无序蔓延拓展, 严控土地粗放开发, 严控生态绿地不受侵蚀, 增效就是要做到布局集中用地集约产业集聚, 从根本上改变传统发展路径, 促进经济发展提质增效通过建设以溧水和高淳两新城为重点的新城和新市镇, 使之成为南京经济发展的新增长极, 成为南京承接产业人口和城市功能转移的重要区域, 成为南京先进制造业和战略性新兴产业聚集区 ( 五 ) 三枢纽 : 提升发展空港海港高铁港其功能提升和空间再塑的关键是协同和互惠, 即三枢纽的开发展建设, 不仅要能带动全市整体协调发展, 更要与区域协调发展, 同时要将区域发展的整体利益作为其发展的 12

14 指针就是要发挥南京的区位优势, 立足南京便捷的现代交通体系, 主动对接长江经济带和 21 世纪海上丝绸之路等国家战略, 筑高区域发展平台力争通过十三五时期重大交通基础设施建设, 以及港城融合发展, 提升空港海港高铁港协调发展水平, 基本建成全国综合交通枢纽辐射中西部地区的枢纽功能, 拓展南京发展腹地, 打造产业特色突出竞争力强的枢纽 ( 六 ) 田园乡村 : 限制开发农业主产区和生态保护区其功能提升和空间再塑的关键是保护和重整, 即要保护基本农田保护生态空间格局保护南京传统的民俗文化, 重整自然生态的发展面貌, 重整和谐朴实传统风貌通过保护性开发, 使限制开发区域成为南京自然健康食品的供应基地休闲旅游疗养基地自然与生命系统体验基地传统文化体验的精神家园, 南京可持续发展的生态屏障五主体功能区战略的空间管制作为职能空间和政策空间的主体功能区, 其空间管制最有效的方法就是通过考核指标和政策引导来实现 ( 一 ) 分类考核指标选择与评价主要依据是根据区域功能提升和空间再塑方案, 优化提升区域考核指标选择的关键要有利于该区域功能及形象的疏解和提升, 重点开发区考核指标选择的关键是能引导这些区域的严控和增效, 限制开发区的指标选定关键是促进这些区域的保护和重整 1. 考核指标选择的基本要求从全市的角度来看, 主体功能区考核指标要体现以下几个方面 : (1) 体现发展第一要义, 突出发展质量不能把经济发展简单的理解为 GDP 增长, 但是也不能脱离经济发展来谈科学发展, 科学发展必须以发展为基础, 并以提高质量和效益为核心, 进一步提高资本劳动力土地等生产要素的投入产出率, 优化产业结构, 从一般加工业为主向先进制造业和现代服务业为主转变, 努力实现发展的速度和结构质量效益相统一 (2) 体现发展方式转变, 突出创新驱动发展方式转变是实现科学发展的核心内容, 要鼓励科技创新, 培养高素质的人才突出依靠科技进步高素质人力资源和管理创新, 推动增长动力从投资驱动向创新驱动转变, 要素支撑从物质资源为主向人力资源为主转变, 提高科技人才对经济发展的贡献率, 促进经济发展方式的根本性转变 (3) 体现协同发展, 突出社会进步在经济发展的同时, 要更加关心社会的全面进步, 努力做到统筹经济与社会发展, 统筹城乡与区域发展, 进一步强化教育文化医疗社会保障等社会事业的建设, 促进社会公平, 提高社会管理水平, 提高财政对社会发展的支出比重, 逐步实现区域之间和城乡之间基本公共服务均等化, 维护社会稳定, 不断提高人民群众的幸福感和满意度 13

15 (4) 体现可持续发展, 突出两型社会建设节约资源和保护环境就是保护生产力提升竞争力, 要坚定不移的推进生态文明建设, 着力解决资源环境的瓶颈制约, 通过节能减排和污染防治, 不断降低单位产出的能源消耗用地消耗用水消耗, 减少污染物排放, 加强环境治理和生态建设, 推进资源节约型社会和环境友好型社会建设 (5) 体现以人为本, 突出民生改善以促进人的全面发展为发展的最终目标, 把民生放在更加突出的位臵, 关注人的生活质量发展潜能和幸福指数, 着力解决关系人民群众切身利益的突出问题, 促进就业, 提高收入, 不断提高生活水平和生活质量, 帮助困难群众解决生活问题, 增强人民群众共享改革发展成果的普惠性, 提高全体人民的福利, 体现大多数居民对科学发展成果的直观感受 (6) 体现指标衔接主要考虑指标体系如何与现有的指标体系如何对接问题, 体现考核的连续性和可操作性 2. 分类指标选择与条件 (1) 优化开发区域实行转变经济发展方式优先的绩效评价, 强化对经济结构资源消耗环境保护自主创新以及人口疏散等指标的评价, 弱化对经济增长速度招商引资出口等指标的评价主要考核现代服务业增加值比重研发投入经费比重单位建设用地面积产出率常住人口下降率居民人均收入增长率主要污染物排放总量控制率三废处理率空气环境质量指数人均绿地面积等指标 (2) 重点开发区域实行集约化的工业化城市化水平优先的绩效评价, 综合评价经济增长吸纳人口质量效益产业结构资源消耗环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等内容, 弱化对单一投资增长和经济增长等指标的评价主要考核人均地区生产总值增速高新技术产业产值占 GDP 比重单位面积产出率土地投资强度研发投入经费比重常住人口增加量居民人均收入增长率万人拥有公共服务设施面积主要污染物排放总量控制率空气质量指数万元工业产值综合能耗等指标 (3) 限制开发区域限制开发区分为两类农产品主产区和重点生态功能区, 其中, 农产品主产区实行农业发展优先的绩效评价, 强化对农产品保障能力的评价, 弱化对工业企业等相关经济指标的评价, 主要考核现代化高效农业比重设施农业规模经营比重居民人均收入增长率耕地面积增加量等指标, 不考核地区生产总值投资工业财政收入等指标 ; 重点生态功能区, 实行生态保护优先的绩效评价, 强化对提供生态产品能力的评价, 弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价, 主要考核空气质量指数离地覆盖率增加量森林蓄积量生物多样性等指标, 不考核地区生产总值投资工业等指标 (4) 禁止开发区域根据法律法规和规划要求, 按照保护对象确定评价内容, 强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价主要考核依法管理的情况污染物零排放情况保护对象完好程度以及保护目标实现情况等内容, 不考核旅游收入等经济指标 14

16 表 5 南京市主体功能区分类考核指标体系功能区名称类别指标名称优化开发区重点开发区限制开发区禁止开发区经济发展类社会进步类生态保护类经济发展类社会进步类生态保护类经济发展类社会进步类生态保护类生态保护类现代服务业占 GDP 比重地均 GDP 研发投入经费比重居民人均收入增长率公共服务支出占财政支出比重常住人口下降率 / 人口结构调整空气质量指数人均绿地面积人均 GDP 增长速度高新技术产业产值占工业产值地均 GDP 土地投资强度研发投入经费比重城镇化率居民人均收入增长率公共服务支出占财政支出比重万人拥有公共服务设施面积万元工业产值综合能耗空气质量指数高效农业比重增幅农业规模经营比重城镇化率居民人均收入增长率空气质量指数耕地面积增加量林地覆盖率增加量依法管理的情况保护目标实现程度保护对象完好程度污染零排放情况空气质量指数 ( 二 ) 综合政策主体功能区的核心在于强化经济社会发展的空间管治, 不同政策落实空间管治要求的途径和重点不一样土地政策主要通过控制项目供地, 设定经济活动的空间准入门槛财 15

17 政政策主要通过对放弃对国土资源的经济性开发进行补偿, 对国土空间进行特定用途的整治予以支持产业政策主要通过控制区域产业发展门类选择, 引导产业合理布局投资政策主要通过引导社会资本流向, 控制投资的对象和投资布局人口政策和环境政策主要通过引导人口合理布局, 降低经济社会活动对自然生态系统的负面影响, 调节国土空间承载经济社会活动的负荷, 进而实现空间管治 ( 三 ) 分类政策通过对四类主功能区实施不同的政策, 引导功能区向既定的目标迈进一是引导优化开发区域提升支持优化开发区域率先转变经济发展方式, 推动产业结构向高端高效高附加值转变, 提升参与全球分工与竞争的层次二是促进重点开发区域加快新型工业化城镇化进程支持重点开发区域优化发展环境, 增强产业配套能力, 加快形成现代产业体系, 促进产业和人口集聚, 推进新型工业化和城镇化进程三是打造城市田园风光推进工业向园区集中人口向城镇集中农业规模集中, 提升农业发展的水平, 全面改善农村发展面貌四是增强生态功能区生态服务功能保护和修复生态环境, 增强生态服务功能, 保障全生态安全因地制宜地发展适宜产业绿色经济, 引导超载人口有序转移 ( 四 ) 建立健全落实主体功能区战略机制为确保主体功能区能够得到有效的贯彻落实, 为南京经济和社会发展提供切实的保障, 应建立健全落实主体功能区工作机制一是建立推进实施工作机制加强对推进市主体功能区实施计划的组织领导, 建立由市领导挂帅市各有关部门和有关地区参与的工作推进机制制定实施南京市主体功能区条例, 将主体功能区战略纳入法治化轨道二是强化规划衔接协调机制着力推进多规合一, 改变各部门相互独立自成一体编制规划的倾向三是创新主体功能区考核机制立足现有的产业园区和功能板块, 通过园区和功能板块来整合周边区域范围, 重点考核功能园区和功能板块同时, 按照功能板块建设范围, 以及方便城市建设管理统筹推进城市功能建设和产业发展的要求, 调整和优化行政管理范围, 并适时调整行政区划, 避免功能板块规划范围内的无序开发考虑指标体系等如何与现有的指标体系对接问题, 正确处理好管好与管住的关系四是强化督查落实机制强对各区 ( 园区 ) 落实主体功能区战略政策的监督检查, 增强贯彻落实的自觉性和主动性五是建立约束和激励机制要把投资支持等激励政策与空间管制等限制禁止性措施相结合, 明确支持限制和禁止性政策措施, 引导各类主体功能区把开发和保护更好的结合起来六是建立健全市场机制充分发挥市场配置资源的基础性作用, 引导社会资金按照主体功能区的功能要求进行配置, 逐步完善国土空间科学开发的利益导向机制 ( 课题组成员 : 沈健刘建彭振宁缪端吴国璋尹海伟单景舟曹大贵黄承贵班玉龙卢飞红王晶晶于亚平徐文彬 ) 16

18 附图 1 南京市主体功能区划综合划分图 17

19 附图 2 优化开发区域分布图 18

20 附图 3 重点开发区域分布图 19

21 附图 4 限制与禁止开发区域分布图 20

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上海市城市总体规划（）报告（草案公示版)

上海市城市总体规划（）报告（草案公示版) S t r i v i n g f o r t h e E x c e l l e n t G l o b a l C i t y Foreword Overview of Shanghai 2040 Striving for the Excellent Global City Smart Growth under Resource and Environment Constraining A