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1 第 卷第 期 年 月 政法论坛 中国政法大学学报 论我国海关报关制度的改革 丁丽柏 西南政法大学 重庆 摘要 我国新修订的对外贸易法中在外贸经营者的范围! 货物贸易和技术贸易的外贸经营权等方面进行了大幅度的修改 外贸管理体制的变革必将对我国的报关管理制度产生深远影响 现行的海关报关制度如何应对因外贸经营权的扩大而出现的问题 这个问题应该引起关注和研究 以寻求适合我国实情的应对策略 关键词 外贸经营体制 外贸经营者 外贸经营权 报关权中图分类号 ƒ 文献标识码 文章编号 我国对外贸易法是对外贸易法律体制的基本法 而关于对外贸易经营者的规定在其中具有举足轻重的地位 我国对外贸易体制改革基本上是围绕对外贸易经营权的开放来进行的 或者说是围绕着哪些主体可以从事对外贸易经营业务这个问题来进行的 回顾我国对外贸易体制的发展与改革可以看到 我国的对外贸易法律制度经历了逐步从高度集中的国家垄断制度到许可 审批 制度 并最终通过这次新修订的对外贸易法 以下简称 / 新外贸法 0 达到备案登记制度的过程 年 月 日起施行的新外贸法与原外贸法相比 在外贸经营者的范围! 货物贸易和技术贸易的外贸经营权! 国营贸易和进出口许可等三个方面 进行了大幅度的修改 其中的亮点之一就是外贸经营者的范围再次扩大 享有外贸经营权的门槛再度降低 作为自然人的普通老百姓将可以以个人身份从事进出口贸易活动 至此我国完成了由对外贸易国家垄断向开放经营的转变 今后个人和法人! 其它组织一样 都可以依法从事对外贸易 这是中国在 年时间中逐步放开外贸经营体制所迈出的一大步 也可以说是把货物和技术进出口经营资格的门槛完全取消 外贸经营体制改革后进出口经营权扩大了 它的扩大意味着海关管理相对人范围的扩大 这将影响到海关的报关制度! 企业管理! 风险管理制度 关系着企业守法管理体系和现代海关制度的建立 1 一! 我国外贸经营体制改革的核心是外贸经营权的扩大 外贸经营权 是指从事对外贸易经营活动的合法资格 包括外贸流通经营权和生产企业自营进出口经营权 收稿日期 2 2 作者简介 丁丽柏 ) 女 壮族 广西靖西人 西南政法大学经贸法学院副教授 西南政法大学经济法学博士研究生

2 第 期 丁丽柏 论我国海关报关制度的改革 西方国家对外贸易法历来重视对外贸易经营主体问题 把它作为外贸制度的基础 美国外贸法专家认为 是否允许个人或所有企业从事外贸 这是一国对外贸易法的基石 犹如一国宪法是否保护人权一样重要 个人拥有外贸经营权是人权在经济上的体现 因为对外贸易主体问题直接关系到对外贸易的自由度 即自由化 问题 它涉及到对外贸易的几乎所有制度 比如工商管理! 海关! 外汇及税收等一系列法律 也就是说 对外贸易经营权是整个外贸制度开放的晴雨表 西方各国的外贸法对此都作出了相当宽松的规定 美国! 欧盟及日本等西方国家都规定了其自然人! 法人及合伙企业都能自由获得对外自由贸易权 我国对对外贸易的管理包括对对外贸易经营者的管理和对对外贸易活动的管理两个方面 对外贸易的经营者是对外贸易活动的主体 通过法律规范对外贸易活动的主体 对于建立公平! 自由的对外贸易秩序 促进对外贸易发展是非常重要的 关于外贸经营权方面的规定 按照我国原外贸法中第 条的规定 对外贸易经营者 是指依照该法规定从事对外贸易经营活动的法人和其他组织 并没有将个人包括在内 该法第 条同时规定 从事货物进出口与技术进出口的对外贸易经营者 需经国务院对外经济贸易主管部门许可 而在 5 中华人民共和国加入 议定书 6 第 条第 款以及 5 中国加入 工作组报告书 6 第 段! 第 段中 我国政府在贸易权方面作出了承诺 对于 成员的企业和个人 无论是在中国境内或者境外 我国都将给予其贸易权 允许其在中国从事进出口贸易 给予外国个人和企业的贸易权范围 除了 5 中华人民共和国加入 议定书 6 中明确列举保留的由国营贸易企业进口和出口的产品份额外 不得有所限制 即其可以进口或出口所有货物 给予外国企业和个人在对外贸易经营权方面的待遇 不能低于给予中国企业在此方面的待遇 这样 根据中国加入 的承诺 中国应当进一步放宽外贸经营权的范围 同时考虑到技术贸易和国际服务贸易! 边贸活动中 自然人从事对外贸易经营活动已经大量存在 对外贸易法作为外贸领域的基本法 应当允许自然人从事对外贸易经营活动 另一方面 在 5 中华人民共和国加入 议定书 6 第 条第 款以及 5 中国加入 工作组报告书 6 第 段 中 中国承诺在加入 后 年内要取消对外贸易权的审批 放开货物贸易和技术贸易的外贸经营权 1 由于在中国加入 之后 必须对我国对外贸易方面的法律法规与 规则以及我国在加入 时所作出的承诺不相一致的方面进行相应的修改 因此 新外贸法第 条规定 所谓对外贸易经营者 是指依法办理工商登记或者其他执业手续 依照本法和其他有关法律! 行政法规的规定从事对外贸易经营活动的法人! 其他组织或者个人 这个规定将对外贸易经营者的范围扩大到依法从事对外贸易经营活动的个人 使得今后我国从事外贸活动的经营主体在原来的基础上将更加多样化 同时 该法第 条规定 从事货物进出口或者技术进出口的对外贸易经营者 应当向国务院对外贸易主管部门或者其委托的机构办理备案登记 但是 法律! 行政法规和国务院对外贸易主管部门规定不需要备案登记的除外 备案登记的具体办法由国务院对外贸易主管部门规定 对外贸易经营者未按照规定办理备案登记的 海关不予办理进出口货物的报关验放手续 这个规定取消了对货物和技术进出口经营权的审批 只要求对外贸易经营者进行备案登记 即对外贸易经营者只要履行备案登记手续就能行使对外贸易经营权 二! 我国外贸经营体制改革对海关报关制度的影响 报关是指进出境运输工具负责人! 进出口货物的收发货人或其代理人 在通过海关监管的口岸时 依法进行申报并办理有关手续的过程 长期以来 我国报关体制是由中央及地方外贸专业公司一统天下的以自理报关为主的体制 对于报关资格的认定 主要是看其是否有经由国家经贸主管部门批准的进出口经营权来决定的 所以有进

3 政法论坛 中国政法大学学报 年 出口经营权的国营外贸公司或企业实际上就垄断了报关业务承揽权 形成了封闭的! 较为单一的报关体制 1 直到 世纪 年代 随着改革开放和外贸体制改革 进出口货物数量的急剧增加必然要求通关管理规范化和专业化 从而使得我国报关制度得以建立 进出口经营权是企业从事对外贸易和办理海关手续的基础 外贸经营体制改革后进出口经营权扩大了 相应地海关管理相对人的范围也扩大了 对此 现行海关法将面临以下几个问题 一 对外贸易经营者的范围扩大了 / 进出口货物的收发货人 0 的范围是否也相应扩大 海关法第 条规定 / 进出口货物 除另有规定的外 可以由进出口货物收发货人自行办理报关纳税手续 也可以由进出口货物收发货人委托海关准予注册登记的报关企业办理报关纳税手续 0 在海关法中 / 进出口货物收发货人 0 的法律概念不同于国际贸易运输单据上的由托运人指定的 / 收发货人 0 也不同于报关单上表示进口货物最终使用! 消费单位的 / 收! 发货单位 0 海关法中的 / 收发货人 0 是货物的进口人或出口人 即报关单上的有进出口经营权! 以自己名义对外签约的 / 经营单位 0 由于原外贸法第 条规定 从事货物进出口的对外贸易经营者必须具备一定条件 并经对外经济贸易主管部门许可 方有权经营进出口业务 据此 当时的 / 进出口货物的收发货人 0 是依照对外贸易法经对外贸易主管部门批准从事对外贸易经营活动 并进口或者出口有关货物的中华人民共和国关境内法人或其他组织 没有取得对外贸易经营权的单位不得进口或者出口货物 所以 海关原则上不接受其或者其委托的报关企业的申报 例外情况除外 对外贸易法修订后 外贸经营者的范围扩大了 享有外贸经营权的门槛降低了 自然人也可以个人身份从事进出口贸易活动 这样 由于放开外贸经营权 实行对外贸易经营权的备案制 / 进出口货物的收发货人 0 的范围也随着外贸经营权范围的扩大而扩大 笔者认为 按照新外贸法的规定 / 进出口货物的收发货人 0 应是指依法办理工商登记或者其他执业手续 依照对外贸易法和其他有关法律! 行政法规的规定从事对外贸易经营活动的法人! 其他组织或者个人 即对外贸易经营者 二 进出口经营权的扩大是否需要海关报关权相应扩大 对外贸易经营者拥有进出口经营权 并不代表同时享有报关权 报关权是海关管辖的范围 与进出口经营权属于经贸部门的职权范围不同 因此 根据海关法第 条的规定 进出口货物收发货人! 报关企业办理报关手续 必须依法经海关注册登记 即对外贸易经营者要取得报关资格 必须向海关办理报关注册登记 这说明 我国海关对进出口货物的报关实施报关注册登记制度 只有经海关注册登记的对外贸易经营者方有资格办理进出口货物的报关手续 海关是负责办理报关注册登记的管理机关 有人认为 由于进出口经营权的扩大必然导致着报关权的相应扩大 认为海关法第 条对报关资格规定为 / 进出口货物 可以由进出口货物收发货人自行办理报关纳税手续 0 而根据新外贸法的规定 进出口货物的收发货人可以是指依法办理工商登记或者其他执业手续 依照对外贸易法和其他有关法律! 行政法规的规定从事对外贸易经营活动的法人! 其他组织或者个人 即所有的对外贸易经营者 所以 报关权当然扩大到所有的对外贸易经营者 当然也包括自然人 对此 笔者认为 进出口经营权与海关报关权是两个不同的法律概念 进出口货物的经营权和海关的进出口货物的报关权 是既相互联系 又各自独立的两项从事对外贸易经营活动的权利 进出口经营权侧重于对外贸易经营者直接参与国际贸易的民事资格 报关权是对外贸易经营者向海关报关 办理海关手续的行政法上的资格 虽然对外贸易经营者取得报关权的前提是必须具有进出口经营权 但进出口经营权的扩大并不当然意味着海关报关权必须同等扩大 其实 海关在进行企业和个人报关注册登记过程中 为维护正常! 高效的通关秩序 实现有效管理 可以在对国际贸易不构成实质性障碍的前提下 对对外贸易经营者的报关权扩大实施一定的控制 这是符合 便捷通关的需要 实现海关对报关权的合理控制可以提高企业质量 加速通关 有利于建立企业守法体系 这也是国际海关制度的通例 同时 海关法也并没有明文禁止海关对报关权的授予附加适当的条件 这从该法对进出口货物收发货

4 第 期 丁丽柏 论我国海关报关制度的改革 人! 报关企业办理报关手续继续实施注册登记制度等规定得到印证 按照现行海关法的有关规定 享有报关权的可以分为三类 自理报关 / 单位 0! 代理报关企业和专业报关企业 它们都必须经注册登记后方能取得报关资格 自理报关 / 单位 0 进口货物的收货人! 出口货物的发货人是有权经营进出口业务的企业 但它们并不当然地取得报关资格 即报关权 它们只有向企业所在地海关提出书面申请 提交有关文件 经过海关审核批准 取得 5 自理报关注册登记证书 6 方能办理本单位进出口报关纳税手续 成为自理报关单位 新外贸法规定 个人也享有进出口经营权 但是 现行有关海关报关制度中尚无关于个人取得报关资格 即报关权的规定 对此 笔者认为 虽然新外贸法赋予个人外贸经营资格 但这只是问题的一个层面 个人经营何种对外贸易 以何种方式经营对外贸易 则要进行分析 由于经济发展进程的不同 在我国现阶段 个人经营外贸的条件现在只是基本成熟 个人做外贸是要承担无限责任风险的 加上个人资信度及资金实力等方面相对企业较弱 因此出于防范外贸风险 出于维护贸易秩序的需要 在相当长的一段时间内我们赋予了个人外贸经营权 但个人经营外贸仍然需要通过一系列的法定程序 包括到海关完善报关注册登记手续等等 个人在向海关取得报关注册登记时 海关应审核其信用记录! 个人资金实力等 因此 并不是所有享有进出口经营权的个人都能享有报关权 这些享有进出口经营权但不享有报关权的个人可通过委托报关企业办理报关手续 代理报关企业和专业报关企业由于进出口货物收发货人在报关专业人员及报关知识技能上比较欠缺 或者由于报关在注册关区方面的限制 或者出于其他原因 进出口货物收发货人也可以委托海关准予注册的其他报关单位办理报关纳税手续 即专业报关企业和代理报关企业 统称报关企业 专业报关企业是主要从事接受进出口货物经营单位和运输工具负责人及他们的代理人的委托 办理进出口货物和进出境运输工具报关! 纳税事宜 具有境内法人地位的经济实体 代理报关企业是指经营国际货物运输代理! 国际运输工具代理等业务 并接受委托代办进出口货物的报关纳税手续的境内法人 1 专业! 代理报关企业向海关取得报关纳税注册登记 方可接受进出口收发货人的委托代办报关纳税手续 按照有关规定 首先 它们必须具备人民币 万元以上的注册资金 其次 须向所在地海关提出书面申请 提交有关文件 经过海关审核批准 取得 5 代理报关注册登记证书 6!5 专业报关注册登记证书 6 此外 申请开办专业报关企业的 还须提交申请单位上级主管部门批准文件! 可行性研究报告! 专业报关企业章程等文件 经海关初审符合条件的 向海关总署报批 经海关总署批准方可向工商行政管理机关申领营业执照 由此可见 我国现行的报关管理制度实行了 / 双轨 0 制的报关管理体制 即自理报关和代理报关 自理报关 报关人即货主 因此 报关人的法律地位等同于货主的法律地位 而代理报关 在报关人! 货主! 海关之间形成的是双重法律关系 1 首先 代理报关人的法律地位既不能简单地等同于货主的法律地位 亦不能简单地等同于一般民事法律关系当中的代理人的法律地位 海关法对收发货人在货物通关中规定的权利义务对代理报关的企业同样有约束力 这是报关代理区别于一般民事代理的重要特征 在民事代理中 代理人在授权范围内从事的民事法律行为 其法律后果由被代理人即委托人承担 但是 在报关代理关系中 进出口货物的收发货人可以是境内企业 也可以是境外企业 当收发货人是境外企业时 其委托报关企业代理报关的事项一旦发生违法情事 按照民法的规定 只要是在收发货人授权 授意 的范围内 其违法行为的后果由委托人即收发货人承担 报关企业不承担任何责任 在实践中 收发货人往往逃往境外 致使法律责任无法落实 所以 海关法对报关代理作了不同于民事代理的规定 以便于违法责任的落实和追究 报关代理制下的报关代理人和被代理人之间的权利义务关系依据海关法有关进出境货物的收发货人和代理人的义务的规定确定 1 其次 海关的报关代理是履行进出口货物的报关纳税义务 代理建立的是行政法律关系

5 政法论坛 中国政法大学学报 年 另外 海关法还规定 当报关企业接受进出口货物收发货人的委托 以自己的名义办理报关手续时 应当承担与收发货人相同的责任 这种代理 在法律类别上叫行纪 虽然我国至今还没有这种行纪性质的报关代理 但随着我国加入 后进出口货物数量增多 报关市场的扩大和规范 报关企业的做大 会产生这种报关代理方式 根据民法的一般原则 行纪人的行纪行为的法律后果直接归属于行纪人 所以 可将这种报关代理制度中的报关企业视为收发货人 三! 海关报关管理制度的改革 外贸管理体制的变革必将对我国的报关管理制度产生深远影响 原有相对有效的海关报关管理是建立在进出口企业较少! 企业规模较为集中! 管理相对规范的基础上 现在新外贸法的规定使得进出口经营权扩大 这将必然导致企业报关权的扩大 使大量不同所有制形式! 经营规模! 经营状况! 信用程度的企业甚至自然人拥有海关进出口报关权 导致进出口企业 个人 的海关备案数量大幅度上升和海关企业 个人 备案! 年审工作量的增加 对实施有效海关企业 个人 管理造成困难 对现行的海关报关管理在人力! 物力和管理模式上提出了更高的要求 改革报关体制 培育报关服务市场 将是一个时期报关管理制度的发展趋势 我国报关管理制度改革的目标是 一 借鉴国际报关管理的通行做法 规范报关主体的职责范围及其经济! 法律责任 强化其自律性运行机制 鼓励专业报关企业的发展 而现行的报关制度中 存在着专业和代理报关企业与自理报关企业之间的不平等竞争的现象 5 中华人民共和国海关对专业报关企业的管理规定 6 海关总署 年第 号令 和 5 中华人民共和国对代理报关企业的管理规定 6 明确要求对专业和代理报关企业需要有 万元以上的注册资本 而对自理报关企业无此要求 因此 从经营成本上讲 专业和代理报关企业显然难以与自理报关企业进行平等竞争 1 所以 报关服务市场的培育和发展 应当遵循平等竞争的规则 减少行政性垄断和干预 海关需要为报关服务市场的培育营造优胜劣汰的环境 二 建立以专业报关企业代理报关为主 少数兼营代理报关企业代理报关和报关单位自理报关相结合的报关新体制 改变我国现行的以自理报关企业为主! 代理报关企业和专业报关相结合的报关格局 因为自理报关企业身兼二职 既有进出口经营权 又有报关权 这样在处理业务时 往往先考虑自身经济利益 导致报关行为功利化 由此常常发生违反海关法规的事情 在全国海关查获的货运走私! 违规案件中 报关企业直接参与的比重较高就是例子 三 培育好报关服务市场 培养一支专业的报关员队伍 报关工作是一项知识面广! 技能性能强! 须具备丰富实践经验的综合性智力劳动 作为一名合格的报关员 不仅要精通海关的法律! 法规和具备办理海关手续的技能 而且要熟悉法律! 税务! 外贸和商品知识 因此 首先 应允许报关员在市场经济的大潮中平等竞争 使人才得以合理流动和优化组合 减少和避免社会专用人才的浪费 彻底改变目前每成立一个进出口企业必须配备自用报关员的不合理现象 其次 要建立报关员职级制度 有计划! 多层次! 多形式! 多渠道地培训报关专业人才 激励报关专业人才的健康成长 第三 要严格报关员资格认定! 年审! 晋升和处罚 使报关员能够自律进取 第四 除了以我国自行培养专业报关人才为主外 还应引进外资 借鉴他们的报关经验和管理成果 推动我国报关管理制度的改革 四 扶持报关行业协会的发展 使我国报关管理工作进入一个行政管理与行业自律相结合的新阶段 目前 适应我国对外贸易发展需要的报关服务市场已初步形成 建立报关行业协会 加强行业自律管理的条件已成熟 长期缺乏自律机制和行业监管机构的我国报关业迎来了新的发展机遇 各口岸纷纷成立报关协会 推进报关市场的专业化进程 维护口岸进出口秩序 海关应推行行政审批制度改革和

6 第 期 丁丽柏 论我国海关报关制度的改革 管理职能转变 逐步减少在管理方面的资源投入 把一些可以由报关行业自身办理的事项 交由行业自身去办理 同时 海关应大力支持报关协会的成立和开展工作 充分发挥协会指导自律! 服务咨询! 培训交流! 社会监督等作用 建立一个全国统一! 公平竞争! 规范有序的报关市场体系 既是海关管理的需要 也是报关行业管理的一个最终目标 参考文献 翁国民 主编 1 入世与中国海关法 1 上海 上海世界图书出版公司 1 黄东黎 王振民 主编 1 中华人民共和国对外贸易法 条文精释及国际规则 1 北京 法律出版社 1 陈晖 邵铁民 主编 1 海关法释解 1 上海 上海财经大学出版社 1 张红 编著 1 海关法 1 北京 对外经济贸易大学出版社 1 邵铁民 1 进出口货物海关通关实务 1 上海 上海财经大学出版社 1 陶明 等 1 现代海关实务 1 上海 复旦大学出版社 1 Ον τηε Ρεφορμ οφ Δεχλαρατιον Σψστεμ ατ Χυστο μ σ ιν Χηινα Αβστραχτ :. ƒ Κεψ Ωορδσ :ƒ ƒ ƒ 责任编辑寇丽

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