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1 克服非洲的脆弱性 建立一个欧洲的新方法 调动欧洲在发展政策上的研究

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3 克服非洲的脆弱性 建立一个欧洲的新方法 调动欧洲在发展政策上的研究

4 , 克服非洲的脆弱性, 欧洲大学研究所, 罗伯特 舒曼高级研究中心, 圣多米尼克 迪菲耶索莱 欧洲共同体,2009 授权复制需告知来源 免责声明 : 本报告所表达的观点为作者的观点, 不应被认为是欧洲委员会或者欧洲联盟成员国的观点 与所有其它语言版本相比, 若有歧义发生, 将以英文文本为准

5 前言 前言 决策需要对每种情况准确 深入和及时的了解 发展也不例外 在欧洲 有很多大 学和研究机构思索发展的问题并做出有见地的分析工作 不过 由于众多原因 其 潜力还未被充分发挥出来 其中包括努力的分散 资源的缺乏以及与政策决策圈相 对的脱节 调动欧洲在发展政策上的研究 倡议旨在纠正这种情况 目前 在欧洲委员会和六 个会员国 芬兰 德国 卢森堡 西班牙 瑞典 英国 的支持下 这一联合倡议行 动 旨在加强欧洲对我们这个时代一些最紧迫的发展问题的看法和洞察 以优秀的知 识 创新和建立欧洲研究界和决策者之间的共同点为基础 定于每年发表一次的这一欧洲发展报告 ERD 是这一倡议的主要成果 这是一个反 映了欧洲视角的 独立的 以知识为基础的对发展问题前瞻性的探讨 这份报告将有 助于欧盟改进其对发展的观点 丰富其政策并对国际辩论产生深刻的影响 它还将对 其他主要的发展报告做出补充 试图反映在各种问题上可能共存的多种观点 在适当 情况下 欧洲的具体办法 基于欧洲的政治和社会价值观以及其本身的历史与经验 事实上 我们确信 在像发展政策这样复杂和丰富的领域 不应该有任何对思想的垄断 今年的初版 在位于佛罗伦萨的欧洲大学研究所 EUI 的领导下精心制作而成 它探 讨了 脆弱性 复杂和多方面的问题 具体重点放在大多数脆弱国家所处的撒哈拉以 南非洲地区 这被形容为 我们时代最棘手的发展方面的挑战 处理脆弱局势已正 确地成为欧洲和整个国际社会日益加深的关切点 这是一个在欧洲的发展政策上日益 重要的优先事项 这也是欧洲安全战略的一个关键挑战 克服脆弱性 首先在道义是绝对必要的 世界上三分之一的穷人生活在所谓的脆弱国 家 实现千年发展目标 MDGs 的进展在这些国家大为滞后 在治理上的薄弱带来的 代价 特别是当它引起冲突和战争时 在经济 人类和社会诸方面都是巨大的 这 变得更为重要 考虑密切相关的食品 燃料以及目前的财政和经济冲击 这带来扭转 近期在发展上所取得的进步的危险 在撒哈拉以南非洲的脆弱国家 危机对人所造成 的代价尤其令人担忧 那里应付冲击的能力很有限 从安全角度看 脆弱性的局势也是引起关注的重大问题 在一个日益相互依赖的世界 为了确保全球的稳定和繁荣 解决脆弱性问题也有利于我们自己的利益 海盗在亚丁 湾的重现是与索马里的动荡 或者说经济 政治和战争难民的流离紧密联系在一起的 可以理解 这些难民往往是不情愿地逃离家乡的脆弱性 以到欧洲和世界其他富裕的 地方建立更好和更稳定的生活 这只是相互依存日益增长的一些例子 III

6 前言 最后, 当谈到外部支援时, 这些情况包括各种各样的社会, 它们有着极为不同的社会经济 文化 政治背景和组成, 需要具体的 有针对性的 量体裁衣的方法 发展政策的传统 法宝, 如援助有效性议程 ( 巴黎宣言和 三 A 议程 ), 欧洲在发展和支持治理改革的方法上所达成的共识, 皆为应对其在脆弱环境中应用所遇到的具体挑战 正如 2008 年由 Bourguignon 教授领导在本倡议的背景下写成的 1, 欧盟研究论文 MDGs at midpoint( 千年发展目标正处于中点 ) 所论述的, 如果要实现 [ 千年发展目标 ] 中的发展, 必需解决脆弱性的问题 这将需要持续的参与和新的 富有想象力的对政治 技术 财政 有时军事资源的综合利用, 与各国政府打交道, 同时也与公民社会和非国家参与者打交道 在这方面, 合作伙伴和捐助国目前正在联合进行 在国家建设和和平建设上的国际对话, 目的在于在这些最困难情况下进行干预的目标和原则上达成可能的共识 密集的参与进程, 聚集了一大批来自欧洲和非洲的顶尖学者 决策者和公民社会代表, 积极开展进行这一雄心勃勃的政策研究的倡议行动 通过在如何更好地掌控这些困难的情况方面建立共同的分析立场,ERD 的第一版将帮助欧洲精确调整其处理脆弱性的战略方法, 并且在将来制定出更为一致的政策 这是欧洲研究倡议行动向前迈出的重要一步, 其旨在阐明如何协调发展目标与新的全球挑战之间的关系 Stefano Manservisi Yves Mény 欧洲委员会发展和与非洲 加勒比和太平洋国家关系总干事 欧洲大学研究院院长 1 参见 Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go? François Bourguignon 等的欧盟研究论文 2008, IV

7 感谢 感谢 本报告由设在欧洲大学学院 EUI 的罗伯特舒曼高等研究中心 Giorgia Giovannetti 所领 导的小组编写完成 包括 Franklin Allen Simone Bertoli Shailaja Fennell Wendy Harcourt Marta Reynal-Querol Marco Sanfilippo Elisa Ticci Pascal Vennesson 和 Thierry Verdier 项目 经理是 Ingo Linsenmann 本小组特别感谢 François Bourguignon 所提科学意见 感谢 ERD 指导委员会的 Luca Alinovi Nicolas Gérard Seth Kaplan Stephan Klasen Ramon Marimon Françoise Moreau Yaw Nyarko Dorothée Starck 以及其他全体委员所提供的持久性意见和支持 我们也特别 感谢 Stefania Innocenti 对研究所做的帮助 William A. Amponsah Mina Baliamoune-Lutz Stefano Bartolini Victor Davies Jörn Grävingholt Sven Grimm Francesco N. Moro Donato Romano Alexander Sarris Andrew Sherriff 和 Gianni Vaggi 在咨询协商过程中 做出了大量的贡献 Lubomira Bencova Piera Calcinaghi Monique Cavallari Angela Conte Mei Lan Goei Laetitia Jespers Alexei Jones Laura Jurisevic Christine Lyon Serena Scarselli Elisabetta Spagnoli 和 Valerio Pappalardo 在报告的不同阶段 做出了贡献 Bruce Ross Larson 是主编 Chris Engert 负责了背景论文在语言上的修订 我们感谢所有这些人 我们还要感谢背景论文和脚注说明的作者 Ernest Aryeetey Niagale Bagayoko-Penone Michael Barnett Nicolas Berman Elva Bova Deborah Bryceson Christian Büger Maurizio Carbone Paul Collier Lorenzo Cotula Nasredin Elamin Fernanda Faria Patrick Guillaumont Sylvaine Guillaumont Jeanneney Kenneth Harttgen Damien Helly Lelio Iapadre Zohra Kahn José Maria Larrú Francesca Luchetti Alan Matthews Philippe Martin Jesse McConnell Mark McGillivray Andrew Mold Wim Naudé Janvier Nkurunziza Abena D. Oduro Alina Rocha-Menocal Sara Pantuliano Jean-Philippe Platteau Béatrice Pouligny Prabirjit Sarkar Ajit Singh Aysen Tanyeri-Abur Necla Tschirgi Margherita Velucchi 和 Tony Venables 特别感谢非洲发展新面貌 倡议行动的参与者 他们积极的贡献给本报告带来耳目 一新的见解 他们介绍了其工作和编写了笔记和论文 Eme Akpan Japhet Biegon Muslilhah Badmus Christian B. Kamga Kam Dorine Kanmi Feunou Nicholas Kilimani Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende Isaac Oluwatayo Thomas Poirier Afees Salisu 及 Sigismond Wilson 不可能感谢每一位 因为许多人为本报告的发表这一过程做出了贡献 参加了下列的 筹备活动 布鲁塞尔 2 月 6 日 剑桥 3 月 日 佛罗伦萨 4 月 日 巴塞罗那 5 月 7-8 日 阿克拉 5 月 日 佛罗伦萨 6 月 日 和布鲁 塞尔 9 月 4 日 参加了这些活动的完整名单包括在卷 1B 中 但我们在这里要非常 感谢他们对咨询协商过程以及对一个有争议的话题的讨论所做出的全部贡献 还要大 力感谢主办机构 即在剑桥的基督学院 庞培法布拉大学和在巴塞罗那的 CREMed 地 中海经济研究中心 和在阿克拉的 ISSER 统计 社会和经济研究院 V

8 目录 目录 概述 1 1 为了欧盟更好地应对脆弱性 4 2 确定优先次序 7 第一节 理解脆弱性 10 第一章 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 : 代价和挑战 11 1 变化中全球环境下的欧洲发展政策 11 2 国家脆弱性指的是什么? 16 3 在撒哈拉以南非洲, 国家脆弱性的代价 18 第二章 脆弱国家的特征 31 1 脆弱国家拥有一些共同的特征 31 2 脆弱国家存在许多异质性因素 45 3 总结 48 第三章 国家脆弱性的历史根源 49 1 具体的推动力量和共同的根本因素 49 2 脆弱性是殖民时代的遗产吗? 50 3 撒哈拉以南非洲的殖民地国家 50 4 非殖民化 51 5 国际背景和连续性 52 6 体制对道路的依赖 脱节和外向性 54 7 结论 56 第四章 经济因素可放大脆弱性 57 1 经济因素对国家的脆弱性很重要 脆弱性对经济也很重要 57 2 贸易开放性可增加或减低国家的脆弱性 58 3 外国直接投资与脆弱性的双向链接 59 4 自然资源的禀赋可使治理变得更差 60 5 治理对土地和脆弱性关系的影响 62 6 饥饿的人口和脆弱的体制机构 68 7 结论 69 VI

9 目录 第二节 从脆弱性到坚韧性 70 第五章 脆弱性与坚韧性 71 1 增强坚韧性 72 2 基于坚韧性的方法意味着什么? 72 3 国家的脆弱性损害社会经济的坚韧性 73 第六章 非洲脆弱国家遭受到全球金融危机的严重打击 76 1 危机带来的严峻挑战 : 持续多年的进展将遭受停顿 76 2 三个 F ( 粮食 燃料 金融 ) 以及第四个 F ( 脆弱性 ) 77 3 脆弱国家的四个传播渠道 77 4 脆弱国家能应对危机吗? 85 第七章 国家建设和社会凝聚 90 1 将重点重新置于国家上 90 2 社会凝聚和国家非物质层面的建设 91 3 必需对当地情况有根深蒂固的了解 94 4 冲突后环境中人道主义援助和国家建设干预之间的互补性 97 第三节 克服脆弱性 : 欧盟的作用 104 第八章 欧盟解决撒哈拉以南非洲脆弱性问题的政策 欧盟对脆弱国家的历史性关切 欧盟在脆弱局势下的潜力 为了欧盟更好地应对脆弱性 113 第九章 结论 重点和方法 欧盟的政策可以产生影响 重点和方法 126 参考文献 135 附录 卷 1B 目录 的背景论文 的协商进程 150 VII

10 目录 表和图 框表 0.1: 框图 0.1: 框图 0.2: 图 0.1: 图 0.2: 框图 1.1: 框表 1.1: 表 1.1: 图 1.1: 图 1.2: 表 1.2: 表 1.3: 图 1.3: 表 2.1: 图 2.1: 框图 2.1: 框图 2.2: 框图 2.3: 图 2.2: 表 2.2: 表 2.3: 表 2.4: 表 2.5: 表 2.6: 表 2.7: 图 2.3: 表 2.8: 表 2.9: 表 4.1: 框表 4.1: 图 5.1: 图 6.1: 框图 6.1: 图 6.2: 图 6.3: 图 6.4: 框图 6.2: 图 6.5: 表 6.1: 图 6.6: 表 8.1: 处于脆弱局势中的撒哈拉以南非洲国家 撒哈拉以南非洲脆弱国家的人口金字塔 欧洲联盟的人口金字塔 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的坚韧性 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的脆弱性 援助对发展增长的影响 2004 年对脆弱国家的援助 撒哈拉以南非洲脆弱国家人类的发展 千年发展目标主要指标的绝对变化 ( 年 ) 千年发展目标主要指标的相对变化 ( 年 ) 2008 年难民和国内流离失所者 脆弱国家粮食安全指数 撒哈拉以南非洲的脆弱国家在治理指标上的趋势 撒哈拉以南非洲脆弱国家的税务 政府收入和经商便利 外部流入 从 2003 至 2007 年的简单平均 赞比亚的出口和铜的价格 ( 年 ) 铜的价格和赞比亚货币克瓦查 年 赞比亚的矿产收入 ( 年 ) 2006 年农业 工业和服务业占国内生产总值 GDP 的份额 撒哈拉以南非洲粮食进口国和出口国名单 脆弱国家出口的集中度 脆弱国家的出口目的地 百分比 年平均值 公共开支占 GDP 的百分比 人口 基础设施和地理特点 脆弱国家 资源丰富的脆弱国家以及资源不丰富的脆弱国家 年的实际 GDP 增长 宏观经济的特点 总的脆弱性排名 确保对农田的新投资在减少贫困上的作用 年农业土地的分配 超过 1000 公顷的承诺 国家的脆弱性和社会经济的坚韧性之间的相互作用 出口占 GDP 份额的增长 南非对雷曼兄弟的倒闭有反应 肯尼亚和尼日利亚则没有 撒哈拉以南非洲出口下降最多 在伙伴国家金融危机之后 撒哈拉以南非洲初级产品和制造业的出口 2009 年预计对非洲援助流量的减少 1998 至 2007 年期间中国与非洲脆弱国家的经济合作 及援助委员会 DAC 的援助 很多移民在非洲内部居住 坚韧性排名 由低到高 危机对社会福祉的影响 欧洲联盟与脆弱国家有关的机构 VIII

11 目录 框 框 0.1: 框 0.2: 框 0.3: 框 1.1: 框 1.2: 框 2.1: 框 4.1: 框 4.2: 框 4.3: 框 5.1: 框 5.2: 框 6.1: 框 6.2: 框 6.3: 框 7.1: 框 7.2: 框 7.3: 框 7.4: 框 7.5: 框 7.6: 框 7.7: 框 8.1: 框 8.2: 框 8.3: 框 8.4: 框 8.5: 框 8.6: 框 8.7: 框 8.8: 框 8.9: 框 9.1: 框 9.2: 框 9.3: 框 9.4: 框 9.5: 哪些撒哈拉以南非洲国家是脆弱的 脆弱国家的共同特点 和巨大的差别 2008 到 2009 年的危机是如何打击撒哈拉以南非洲脆弱国家的 援助的有效性和对脆弱国家的拨款 脆弱是如何进入发展议题的 赞比亚采铜业的繁荣和萧条 行为准则与自然资源宪章 非洲的大型土地收购 揭开土地交易的详情 在苏丹的国际投资 阿拉伯地区的 粮仓 定义坚韧性和脆弱性 脆弱国家的经济增长 发展和福祉 非洲金融市场 冲击的外溢 中国正在填补空白吗 不利的冲击和社会的保护 正规和非正规金融机构的作用是什么 为何地方的坚韧性可以改善安全状况 索马里和索马里兰 非洲治理模式 在脆弱国家的国际参与 学习苏丹南部 学习当地社区 支持前女性战斗人员的方案 冲突后的过渡 赋予妇女权力的机会 促进两性平等的预算编制 解决国家的脆弱性 摘自 2005 年欧洲共识发展 关于援助有效性的巴黎宣言 和 阿克拉行动议程 对脆弱性的具体规定 OECD-DAC 在脆弱国家和局势中的良好国际参与原则 联合国安理会第 1325 号决议 脆弱性灵活措施 在脆弱的非洲国家 欧盟的共同农业政策和粮食安全 贸易援助 经济伙伴协定 脆弱局势下的安全与发展上的挑战 ESDP 行动的经验教训 一个稳定收入的建议 欧盟的政策和非洲的人力资本开发 区域一体化的适当水平 在区域领导的治理建设中 领导和霸权的困境 对治理援助进行重新评估 IX

12 缩略语 缩略语 ACP AfDB AIDS/HIV 非洲 加勒比和太平洋国家 非洲开发银行 获得性免疫缺陷综合症 / 人类免疫缺陷病毒 CAP 共同农业政策 CIFP 卡尔顿大学外交政策国家指数 CPIA 国家政策和制度评估 DAC 发展援助委员会 DFID 国际发展署 DG Development ESDP EU 欧洲委员会发展与非洲 加勒比海及太平洋国家关系总局 欧洲安全与防务政策 欧洲联盟 FAO 联合国粮农组织 FDI 外国直接投资 GDP 国内生产总值 GNI 国民总收入 GTZ 德国技术合作公司 HDI 人类发展指数 IFPRI IfS 国际粮食政策研究所 稳定化工具 IIED 国际环境与发展学会 ILO 国际劳工组织 MDGs 千年发展目标 NATO 北大西洋公约组织 ODA OECD DAC UNCTAD UNDP UNECA UNIFEM 官方发展援助 发展援助委员会 经济合作与发展组织 联合国贸易和发展会议 联合国开发计划署 联合国非洲经济委员会 联合国妇女发展基金 UNMIS 联合国苏丹特派团 UNODC 联合国毒品和犯罪问题办事处 UNRISD 联合国社会发展研究所 WFP 世界粮食计划署 WHO 世界卫生组织 WPF 世界人口基金会 WTO 世界贸易组织 ZCCM 赞比亚联合铜矿公司 X

13 概述 概述 2008 至 2009 年的危机引发了自 1929 年以来最严重的全球经济衰退 经济和金融危机已经使欧盟和其他发达国家 的预算遭受到打击 造成巨额的债务积压 失业和社会问题 并且它对脆弱国家特别具有破坏性 其中大多数位 于撒哈拉以南的非洲 最初被认为由于其与世界其他地区的金融一体化程度低而会得到庇护 尽管撒哈拉以南非 洲地区的严峻社会经济状况要求做出新的承诺 欧盟对国内社会问题的关切可能会减少来自欧盟发展援助政策的 关注和资金 但是欧盟必须保持 还有可能加强其对撒哈拉以南非洲地区做出的承诺 以避免低效率的援助政策 对欧盟关于撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的发展政策的重新评估已准备就绪 这就是 ERD 2009 的目标 分析了脆弱性的代价和特点 第一部分 脆弱国家应付负面冲击 像 2008 至 2009 年金融 危机的能力 第二部分 和欧盟与脆弱国家目前的接触 以及欧盟的发展政策在协助国家利益相关方提高坚韧 性方面的潜力 第三部分 重点是撒哈拉以南非洲地区 因为这一地区在巩固国家这一领域显得尤为落后 一 个程式化的事实比在围绕脆弱性的定义和测定上的所有理论争论都要长久 即撒哈拉以南非洲国家一直是脆弱 国家类别中所占数目最多的 框 框 0.1: 哪些撒哈拉以南非洲国家是脆弱的 若干国家脆弱性的分类和排名存在 框表 0.1 示出了本报告所使用的操作列表 列出处于脆弱局势中的撒 哈拉以南非洲国家 框表 0.1: 处于脆弱局势中的撒哈拉以南非洲国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 赞比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 这份列表由经合组织 OECD 2009 年提出 但并未正式被经合组织批准 这是对 2007 年世界银行国家 政策和体制评价 底部的两个五等份 2008 年关于世界发展中国家脆弱性的布鲁金斯指数和 2007 年卡尔 顿大学关于外交政策的国家指数编译的结果 2009 年的欧洲发展报告 ERD 为操作的目的使用此列表 但并不表示就赞同它 因为我们认为 定义本身是动态的 见第一章 脆弱性在人力和经济上的代价要求发展模式 战略和行动面向增进社会的坚韧性 即面向增强社会经济系统在不 损害人们能力的条件下 对冲击与千变万化情况的应变和处理能力 在这个世界上 全球性的冲击日趋严重 遭 受打击的人变得越来越多 社会经济系统的坚韧性成为一个国家发展道路的根本 它应成为国家发展战略 因而 发展援助的核心目标 撒哈拉以南非洲地区的脆弱国家有许多共同特点 它们都存在严重的结构性问题和功能失常的机构 但它们在许 多方面也有所不同 ( 框 0.2) 对它们来说 遭遇紧急情况是常规 而非例外 在试图抵消冲击的过程中 它们在 做选择时往往缺乏一个长期的视野 眼前需要曲解了长期的目标 欧盟能够帮助它们坚持远离脆弱性 面向坚韧 性和可持续发展的道路 为此 欧盟需要采取一个灵活的 长期参与的办法 以及管理援助以提高其效率的新方式 它应该制定可靠的长期性政策和在预算上的承诺 并坚持不干预国家主权的原则 这些承诺将使脆弱国家增长其 政策的时间范围 1 例如 2009 年被经合组织 OECD 认定为脆弱的 49 个国家中的 29 个位于撒哈拉以南非洲地区 1

14 概述 从理清工作重点到制定具体解决办法以及干预的指导原则 需要对实际情况有很深的了解 并且考虑到撒哈拉以 南非洲地区脆弱国家在历史 文化 经济形势和政治上显著的差异性 只有通过把政策上的专门知识同对本地情 况的深入了解相结合 才能制定出详细的政策规定 2 欧盟的比较优势 开发人力和社会资本 支持机构的发展 欧盟和成员国的发展援助具有很大的潜力 对于大多数撒哈拉以南非洲地区的脆弱国家来说 欧洲是最主要的捐 助者 贸易伙伴 外部投资的来源以及理想的移民目的地 而且欧盟是一个重要的政治 外交和经济集团 不过 欧洲也不能忘记 脆弱性的根源往往来自殖民和非殖民化进程 问题不时还因外国公司不负责任的做法和往来于 欧洲的非法和犯罪性的交易而被放大 欧盟应坚持致力于脆弱国家的事务 尊重其国家主权 超越单纯的机构建设 充分发挥自身的比较优势 并集中 精力在地方和区域的层面上发展人力和社会资本以及支持体制的发展 不像大多数援助机构 3 潜在的欧盟政策领域远远超出财政援助 可扩展到包括贸易 农业 渔业 安全 移民 气候变化 环境 经济全球化 就业 研究和发展 信息社会 能源以及治理等领域 4 此外 欧盟自己的历史就 是一个在多元化的社会中进行体制发展的历史 以多种机构拥有不同的根源 传统和历史为特色 因此 在其 自己扩大的历史中 欧洲联盟必须处理从军事独裁统治向民主过渡过程中 如 1970 年的希腊 葡萄牙和西班牙 以及最近才转向市场手段的国家在一体化方面的问题 这些经验为处理脆弱性问题提供了非常有用的知识 但是 欧洲行动的潜力绝不应当被夸大 世界秩序已经变得更加多极化 新兴的政治和经济中心正在加入到最原 先的参与者之列 美国 中国与欧盟的配置已成为国际体系的关键 除了主要的国际组织 其他国家一直在致力 于脆弱国家的事务 从美国到东亚以及阿拉伯海湾国家 尤其是 中国已经建造了很多基础设施 在土地上进行 投资 并且在大多数脆弱国家增强了其软实力 此外 欧盟解决国家脆弱性问题的举措 诸如其对国家和和平建设的援助 可能被伙伴国家认为具有干涉性并在 政治上缺乏中立性 它们会 也可能是无意地 对本质上是内部事务的过程和动态产生影响 另外 欧盟内部的 阻力和约束会削弱对发展政策的承诺 还有人口老龄化 在危机中所积累的巨额债务以及欧盟的扩大都会削弱把 公共资源投入国际发展合作上的积极性 框 0.2: 脆弱国家的共同特点 和巨大的差别 脆弱国家没有能力调动国内资源和通过税收获取大量的财政收入 撒哈拉以南非洲脆弱国家的政府收 入 除去拨款 很少超过 GDP 的 20% 以上 税收范围为 GDP 的 6% 至 13% 因而提供公共产品和服务的空 间非常有限 人力发展程度低 在人力发展上的公共投资很低 这反映在教育和卫生保健系统运作不良 事实上 尽管许多脆弱国家减少了其军事开支 但此下降并没有被卫生和教育方面的开支增幅所补偿 人口密度低 大多数脆弱国家 都以平均人口密度非常低为特征 29 个国家中的 15 个每平方公里不 到 40 个居民 而非脆弱国家的人口密度约为 84 个 其人口结构很年轻 并在增加 与欧盟的人口金字塔 形成鲜明的对照 此外 在这些国家 大部分人口生活在农村地区 德国技术合作公司 2008 年 对六个国家的研究做了分析 它强调地域差异和不同的政府阶段和发展方向 the do no harm approach sensitivity to context and thorough knowledge of the country remain indispensable to any strategy development 不损害 的做法 对背 景的敏感和对国家的透彻了解仍然是任何战略发展所不可或缺的 ( 第 12 页 ) 援助机构和国际组织的行动范围很有限 往往局限于短期的补救措施 而且由于其组织的职责 往往针对一个具体的问题 见 Paul Collier 2009a 卷 1B 关于这个问题的背景论文 参见欧盟 2009 年关于发展政策连贯性的报告 其中确定了 12 项相关的政策领域 2

15 概述 框图 0.1: 撒哈拉以南非洲脆弱国家的人口金字塔 Ⴀ ఴႠ 人口 百万 框图 0.2: 欧洲联盟的人口金字塔 Ⴀ ఴႠ 人口 百万 来源 美国人口普查局国际数据库 基础设施软 硬件差 脆弱国家每平方公里只有 8 米长的铺设道路 而非脆弱国家则有 18 米 脆弱 国家的运输成本 特别是非洲内部贸易 是东南亚的两倍还多 把一个集中箱从在中非共和国的工厂运到 最近的港口需要大约 116 天 同样的运输从哥本哈根只需 5 天 乍得和尼日尔最直接的航班是通过法国 有 4000 多公里 从中非共和国的班吉到欧洲每周只有一个航班 每 1000 名居民移动电话线路的数量 尽 管最近有所增加 仍只有非脆弱国家的一半 出口的集中 出口多样化指数不到非脆弱国家的一半 显示集中度非常高 除了少数例外 脆弱国家 的出口主要是初级产品 2006 年 平均而言 初级产品占到 80% 以上 其中 30% 是燃料 一些国家像安哥拉 乍得 刚果共和国和赤道几内亚更高达 90% 以上 爆发武装冲突的危险高 处于 底部十亿人 国家中的人民 这是脆弱国家列表的另一种表示 73% 的人最近经历过或正在经历内战 此外 这些国家在任何一个 5 年期间陷入内战的风险十分高 六个之中 就有一个 5 但是 相异的增长 2000 年至 2008 年度 脆弱国家增长了 4% 左右 但是 资源丰富的脆弱国家增长了 6.3% 2002 年达到顶峰为 10% 2004 年为 8.5% 资源不丰富的脆弱国家增长了 2.3% 收入 撒哈拉以南非洲脆弱国家的实际人均收入 2008 年平均为 600 美元 从刚果民主共和国的 100 美元 至赤道几内亚的 4,500 美元不等 预期寿命 在圣多美和普林西比 人在出生时的预期寿命超过 65 岁以上 与发展中国家的平均数相 一致 但塞拉利昂和津巴布韦公民的预期寿命只有 40 岁 5 Collier 2007 年 3

16 概述 外国直接投资 FDI 只流向资源丰富的国家 从 2000 年到 2007 年 投向撒哈拉以南非洲脆弱国家 的所有外国直接投资 超过 70% 投向仅仅 5 个国家 安哥拉 乍得 赤道几内亚 尼日利亚和苏丹 它们 自然资源都很丰富 外汇储备很少或充足 有些脆弱国家的外汇储备非常低 支撑不到 90 天的进口 在 2009 年 4 月 埃塞俄比亚 几内亚和津巴布韦的储备只够不超过 1 个月的进口之用 而石油输出国则有半年之多 外债 石油输出国已经遏制住了外债 债务困扰的指标基本上得到控制 例如 安哥拉和苏丹自 2000 年以来 债务与国民总收入的比例以及货物和服务出口的总债务已大大改善 资源匮乏的脆弱国家 如几内亚比绍和利比里亚仍然有大量的债务负担 这将损害其未来的发展 1 为了欧盟更好地应对脆弱性 对目前欧盟在脆弱状况上做法的审核 第八章 显示 在几个方向上的进展是必要的 首先 和更普遍的改进方向 是要缩小执行上的差距 它在理论政策框架与实际具体干预措施的制定之间制造了 间隙 这标志着一个根本的挑战 因为政策的效果是在其执行中看到的 此外 这类执行必须正确地量体裁衣 因为 一个尺寸适合所有人 的政策不适合脆弱国家的需要 下面是需要取得进展的具体方面 充分了解当地实际情况 在这种了解的基础之上 设计有效的干预措施 6 探讨在与这样的国家打交道时 如何调整运用当家作主的原则 这些国家拥有无能或非法的国家机构 这会使 预算资助成为特别具有挑战性的选择 这种情况在大多数脆弱国家很普遍 即使在拥有民主机构的国家 政府 的合法性往往是短暂的 使得通过预算资助来实施长远的政策变得非常困难 除非加以密切的监测 避免使欧盟政策的广度在效果上适得其反 以致不同的政策对脆弱国家产生间接不利的影响 在政策连贯性的 横向方面需要通过更好地探索一个垂直方面的连贯性与之匹配 以确保欧共体内部 以及欧共体和欧盟成员国 之间更好的协调 它们往往不愿失去主角的作用 这种协调将使欧盟采取统一行动 用一个声音讲话 使欧盟 的发展政策更加负责任并使受援国能更好地理解 使欧盟的贸易政策更加符合撒哈拉以南非洲脆弱国家的具体需要 并确保双边协定不损害区域或多边一体化进 程 虽然世贸组织规则对发展中国家 特别是对最不发达国家有例外范围 但对脆弱国家或脆弱局面没有做任 何具体规定 这是一个有可能取得巨大进展的领域 从响应性干预到预防性干预转变 以便使处于脆弱局势的国家不致陷入一个螺旋式的下滑 这将逐渐侵蚀其 国家机构的能力与合法性 这种转变可能需要朝向建立一个应对脆弱的区域性办法 因为 恶邻效应 bad neighbour effects 可能危及国家建设和社会凝聚 7 更好地了解如何能使安全与发展的之间关系得到妥善处理 和平与安全是欧盟和非洲联盟战略伙伴关系的关键 问题 虽然已经有了一些积极的经验 但在其他情况下 安全行动则干扰了发展政策 缩小差距需要重新评估优先事项 将努力集中于少数明确界定并达成一致的目标 简化程序 并在国家机构没有 能力或不愿意履行职责的情况下 找到适当的组织或合作伙伴执行这些政策 8 这不仅是执行政策 而且是在受援 国和捐助者之间建立信任 从政策经验中学习的问题 虽然进展是明显的 并且欧盟的政策文件现在提供更全面的政治性指导 但在将承诺变为现实上还有很长的路要 走 金融工具和程序可能变得更加简单 灵活 但它们对受援国仍然过于复杂 繁琐 冗长和不友好 在冲突后的局势中 the context is subject to very fast changes and numerous challenges must be addressed simultaneously.here a flexible mix is necessary 环境受非常快的变化影响 并且诸多挑战必须同时加以解决 在此灵活组合是必需的 (GTZ 2008 第 22 页 ) 许多处理脆弱的历史经验表明需要区域性的办法 巴尔干即是一个例子 参见 Collier (2009b) 第 9 章的框 9.5 及 GTZ (2008) 实际中学到的经验 4

17 概述 框 0.3: 2008 到 2009 年的危机是如何打击撒哈拉以南非洲脆弱国家的 脆弱国家 几乎没有融入全球经济一体化 起初幸免受到金融危机的直接影响 但是它们遭受到其所导致 的全球经济衰退和贸易崩溃的打击 经济和金融危机是在一个时期粮食和燃料价格上涨和波动的状况之上发生的 到 2008 年中期它们价格的 居高不下 使撒哈拉以南非洲脆弱国家中的粮食和石油进口国遭受严重的压力 削减了它们的外汇储备 使之难以支付进口和维持经济增长 繁荣与衰退导致产量波动 阻碍了对长期生产能力的投资 大多数的撒哈拉以南非洲脆弱国家几乎同时遭到燃料 粮食和金融冲击的影响 最近估计 2009 年的实际 国内生产总值增长率约为 1.5% 比 2008 年 10 月估计的 5.5% 大为降低 这些数字将使 2009 年成为 10 年来 撒哈拉以南非洲脆弱国家的实际人均国内生产总值录得负增长的第一年 威胁在实现千年发展目标上的进 展 破坏政治稳定 经济增长放缓并不总是威胁可扭转人类的发展 但它使人们遭受挫折 特别是通过在 教育和保健支出上的削减 这已经造成了严重的长期性后果 撒哈拉以南非洲脆弱国家的国内银行系统较小 股票市场薄弱或是不存在 考虑到该地区低下的金融发展 水平 以及脆弱国家与全球金融体系的有限联系 危机传播的主要渠道是实体经济领域 它们受到危机的 影响主要是通过贸易 出口收入的减少伴随着贸易遭受影响的不利条件 撒哈拉以南非洲脆弱国家对商品 出口的过度依赖和其出口的极化现象使这些影响得以强化 贸易在 2009 年遭遇崩溃 撒哈拉以南非洲国 家受到这一发展的影响比其他国家更加厉害 这是因为贸易融资的缩减 最不可靠的更容易受到削减 和 其出口的组成结构 脆弱国家也由于外国直接投资 FDI 流入量的下降而遭受影响 这是因为在不确定的 情况下 投资者采取 观望 的态度 有可能 造成外国援助和移民汇款流入的减少 非洲内部的汇款 尤为重要 因为来自脆弱国家的移民无法承担移居到高收入国家的昂贵费用 转而向附近国家迁移 但是 脆弱国家移民的主要目标市场 尼日利亚和南非 是撒哈拉以南非洲仅有的直接受到危机影响的国家 脆弱国家遭受沉重的打击 但其影响在各国高度不同 结果是 对于脆弱国家 没有比这更严重的脆弱性了 有什么太低 那就是从冲击中恢复的能力 5

18 概述 图 0.1: 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的坚韧性 非脆弱的 脆弱但无数据 高坚韧性 中等坚韧性 低坚韧性 图 0.2: 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家的脆弱性 非脆弱的 脆弱但无数据 低脆弱性 中等脆弱性 高脆弱性 6

19 2 概述 确定优先次序 建立在过去的经验基础之上 从错误中学习 适应迅速变化的环境 同时尊重国家主权 欧 盟必须制定自己优先干预的领域 2009 年的欧洲发展报告 ERD 分析显示 欧盟在长期致 力于撒哈拉以南非洲地区脆弱国家增强坚韧性的目标中 有五个优先事项 1. 支持国家建设和社会凝聚 与脆弱国家对外交往的基本目标是促进其内部的国家建设进程 9 欧盟已在其欧 洲发展共识 10 中同意这一核心优先 以便其在参与撒哈拉以南非洲脆弱国家的事务时 将重点集中于这一长期的 目标 这种参与的复杂性应归于这一事实 即对这些过程 我们不能持有外部 欧洲 的观点 撒哈拉以南非洲 脆弱国家的国家建设进程将不会类似于 19 世纪欧洲的国家建设进程 同样 种族和宗教之间的社会凝聚也不会 相同 它们之间的分歧存在长达数百年之久 对本地情况的了解在与脆弱国家的对外交往中发挥着重要的作用 确定哪些参与者可以带来变革是必要的 它们可使这些国家摆脱脆弱性 也可能是通过不同的途径 虽然 引起 变革者 必须得到加强 特别是鼓励妇女参与国家建设 削弱可能的 否决者 并支持领导人努力在国家与公民 以及不同派别和种族之间重建一种新的社会契约也很重要 如果某些群体受到歧视 在政治代表中遭到排斥 则 冲突的可能性就会变高 摆脱脆弱就会更加困难 2. 克服短期需求和长期的坚韧性之间的鸿沟 要把脆弱国家的注意力从满足短期的迫切需求转移到拥有一个 更长远的视野上来 欧盟可以设立一个保险机制 以保障脆弱国家免受出口收入波动的影响 随着得到 更多 稳定的收入 脆弱国家可加强其潜在的 长期的比较优势 3. 加强人力和社会资本 在脆弱国家的公民教育上投资 努力缩小性别差距 和建立社会资本是实现持续增 长和发展 增强坚韧性的最佳途径 在脆弱和受冲突影响的国家 公共教育遭到破坏 这从而使得入学率下降 并且成人文盲率增加 不仅是基础教育 而且高等教育也一样 都必须给予充足的资金 解决性别不平等问题 促进当地的知识开发和创新 针对青少年的干预措施也至关重要 尤其是在冲突后的脆弱国家 以减少如贩卖或 走私等非法活动的吸引力 4. 支持更好的区域治理 包括区域一体化进程 区域贸易协定能够使非洲国家从较大的区域市场获得更大的 规模经济效益 以提高国内竞争力和投资回报 并且吸引外国直接投资 从而带来技术转移和增长 它们还可以 使这些经济体聚合资源以共同提供一系列的基础设施项目 充分利用规模经济效益 将这些投资的跨国区域效应 内部化 它们将使非洲的小国就经济政策问题与其他贸易集团或大型私人伙伴进行更有效的谈判 从体制角度看 区域协定也可以提供有关决策和改革的承诺机制 它们对国内承诺能力差的国家尤其有用 在这方面 区域一体 化协定可以用作制度建设的工具 加入一个具有强的 俱乐部规则 的贸易集团 可以帮助成员国稳定民主改革 以及建立信誉 5. 促进本地区的安全与发展 安全与发展上的行动 需要多方面的策略 需要长期的努力 才能完成欧洲政 治文化从中立和内向到参与全球治理的转变 将欧盟的全球责任与欧洲国内公民的福祉联系起来因而是至关重要 的 欧盟的政策制定者应该认识到 欧盟在各个领域的行动 从农业和渔业到贸易以及研究与发展 都可能对安 全产生影响 反之亦然 安全倡议也会对发展和贸易造成影响 欧盟应该从重视其可用手段的线性 社会工程方法 转移到更灵活的战略方针上来 其承认许多捐助者在目标和政策上拥有争议和政治性的品性 诉诸于民事和军事 危机管理工具的日益增加是一个机会 它不仅鼓励联合制定 军事 民用和发展 计划 而且鼓励更加战略性地 思考问题 这也是一个奖励欧盟职员冒险的机会 它在脆弱的局势下往往至关重要 无视这些紧迫的安全问题会 适得其反 绝非实施预先制成的蓝图 只要人们在安全上的需要得以认真对待 我们就能够取得许多成就 这是 朝着真正的当地所有权迈出的第一步 包括解决基于性别暴力的方法 9 10 参见 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 参见欧洲议会委员会 2006 年 7

20 概述 总之, 无所作为将对捐助国和受援国都带来非常高的代价 对于脆弱国家, 代价反映在人力发展上的薄弱, 以及缺乏与持续发展不足相关联的安全 : 这是没有实现坚韧性而带来的代价 对于欧洲 在地理上接近非洲和其人口爆炸 非法贩运 走私 盗版 基于性别的暴力等这些问题和环境方面的威胁 其负面的外溢影响是巨大的 因此, 欧盟的行动应重新加以评估 欧盟经不起再浪费资金或效率不高 为有一个高效率 有影响的发展政策, 关键是欧盟需要 : 步调一致 统一行动, 用一个声音制定政策 欧盟成员国之间 与欧共体的讨论, 可以是开放和活泼的, 但一旦某政策被共同商定, 欧盟就应该坚持执行这一政策 必须致力于长远的政策, 避免在政策目标和感兴趣的核心领域上的转变, 因为在脆弱局势下的国家的具体问题, 主要是结构性的和持续性的, 以及脆弱的普遍特性是没有能力遵循长期的目标 建立 权利的委派, 用以政策的实施 委派很关键, 因为考虑到需要解决当地的复杂问题, 捐助者和受援者往往并不能最好地实施或监测方案 在这些情况下, 划分政府的不同职能可能是应该的 : 将政策的制定从专项资金的分配和监测划分出来, 其中最后一项由独立机构来执行 懂得撒哈拉以南非洲国家的国家建设和社会凝聚是个长期演化的过程, 它在国家和区域层面以新的 多样化和不可预测的形式出现 这种过程需要不断的关注, 并获得当地机构的正确支持 综合所有这些因素也显示了我们需要在许多方面深化我们的理解 一个是在脆弱局势下持续存在的不平等所起的作用 ; 另一个是在建立坚韧性上对社会安全网和社会团体的需求 8

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22 第一节理解脆弱性

23 第一章 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 1 变化中全球环境下的欧洲发展政策 消除贫困和可持续发展比过去任何时候都更为重要 消除贫困的努力所处的背景是一个日益 全球化和相互依存的世界 这种情况创造了新的机遇 也造成了新的挑战 2005 年欧洲发展共识 欧洲联盟致力于在全球范围内促进更公平和可持续的发展 需要处理二十一世纪全球化带来的挑战 国家 社会 会 和经济之间相互的关联变多了 相互的孤立变少了 因而更容易受到不断变化的情况和与内在动力相互作用的不 同外部力量的影响 更大的整合伴随着经济活动向东方的转移 中国和印度在世界国内生产总值和出口中所占比 重的增加使他们成为国际舞台上的关键成员 特别是中国在撒哈拉以南的非洲 发展政策不能忽视新的社会政治 均衡 人口结构是二十一世纪全球化的另一个特点 鉴于欧盟人口的老龄化 撒哈拉以南非洲以人口的低龄化为特征 到 2010 年 非洲有 40% 的人口在 0 至 14 岁 20% 的人口在 15 至 24 岁 低于 25 岁的人口占到 60% 相对欧盟 的 28% 这些趋势与全球变暖 国际犯罪组织和最近的国际粮食价格的冲击所带来的挑战一起 是社会所面临的 挑战的主要例子 在此背景下 2008 至 2009 年度是 1929 年以来最严重的全球性衰退 经济和金融危机已经使欧盟和其他发达国家 的预算遭受到了打击 而且它对世界上最贫穷的国家特别具有破坏性 其中大多数是在撒哈拉以南的非洲 初步 估计表明 由于这场危机 多达 9000 万人会继续处于贫困之中 1 以及多达 40 万的婴儿额外死亡 2 但是这场危机 对人类所造成的代价很难用数字来表达 人员和经济上的代价要求发展模式和行动面向增进社会坚韧性的策略 即这样的策略 它增强社会经济系统在不 损害人们能力的条件下 对干扰与不断变化情况的应变和处理能力 在这个世界上 全球性的冲击日趋严重 并 且遭受影响的人也变得更多 包括许多以前很少受到影响的穷人 社会经济系统的坚韧性是一个国家发展道路的 基本方面 它应成为国家发展战略 因而发展援助的核心目标 1 2 英国国际发展部 2009 和世界银行 2009a 世界银行 2009b 11

24 第一章 1.1 对脆弱国家发展援助上的矛盾 近年来 脆弱国家已成为发展界的一个核心优先事项 由于其低的发展成果 以及严重的侵犯人权的行为 3 该类 国家 以其国家机构的极度失败为特点 在全球发展上 对国际社会构成巨大的挑战 脆弱性强加给人的代价是 巨大的 广泛和持久的 在脆弱国家生活意味着国家的基本服务和对安全和人权的保障遭受严重的剥夺 它还带 来负面的外溢影响 既有区域性的和也有全球性的 对脆弱国家的发展援助与在其他背景下相比面临的挑战更大 他们往往是难于合作的伙伴 援助的流入可引发不 良的后果 援助的有效性受到国家政府能力软弱的阻碍 应对脆弱的国家机构可意味着与非法的 不具代表性或 软弱的政府打交道 或与相互竞争的几个参与者打交道 在这些情况下 援助不太可能达到目标人群或者支持一 个长远性的眼光 捐助者甚至可以阻碍从脆弱性摆脱出来 事实上 援助资金 不包括技术援助 可以减少从脆弱国家集团中退出 来的可能性 4 这样的结果 由 Dambisa Moyo 在她的畅销书 死亡的援助 中所反映 表示与脆弱国家的国际交往 存在改进的余地 5 在这些情况下 国家建设成为与脆弱国家进行国际交往的中心目标 正如在 脆弱国家和局势 中的良好国际参与原则 中所称的那样 6 基于绩效的援助分配 松散地定义为增加发展援助资金用以奖励表现良好者 已使脆弱国家变为 援助的孤儿 框 1.1 撒哈拉以南非洲的脆弱国家更可能被远远地甩在后面 在 48 个脆弱国家中 29 个撒哈拉以南非洲国家 吸收了 2000 至 2007 年官方发展援助 ODA 净额总数的 49% 7 在西非 一些国家从来没有接近过国家的巩固 并且该地区是世界上最贫穷和最不稳定的地区之一 1998 年至 2005 年期间 在科特迪瓦 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 利比里亚 马里 尼日尔 尼日利亚 塞内加尔和塞 拉利昂至少有 35 个武装集团在活动 8 苏丹和大湖地区经历了最近的种族灭绝 并且在非洲之角有一个标志性的失 败国家 即索马里 因此 撒哈拉以南非洲国家在脆弱国家中占取了主要地位 国家的脆弱性可能有一个明确的共同历史根源 第三 章 对该地区的聚焦可以提高在脆弱性对发展所构成的挑战上的认识 国际社会必须克服给最需要的国家分配较少援助的矛盾 同时调整发展援助的做法 使之与具体的条件 特点和 脆弱国家的动态相适合 脆弱国家代表了对欧盟如下承诺的试验台 它由欧洲发展共识所重申 即承诺提供更好 的和更多的援助 这一过程并不容易 在目前的经济和金融危机中 欧盟国家必须为其不断增长的公共赤字提供 资金 而欧盟最近的扩大使之在拨款上更加难以达成一致 国家脆弱性存在的几种分类和排名 如果没有不同的规定 本报告采用的 非官方 是 2008 年关于脆弱和受冲突影响国家的资 源流动年报 (OECD 2009) 中使用的脆弱和冲突后国家名单 这是三个名单的汇编 五等份中底部两个的国家政策和制度评估 CIPA 2007; 在发展中国家国家脆弱布鲁金斯指数 2008; 与卡尔顿大学外交政策 CIFP 2007 国家指数 这个脆弱国家名单包括阿富汗 安 哥拉 布隆迪 柬埔寨 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 海地 伊拉克 肯尼亚 基里巴斯 老挝 利比里亚 毛里塔尼亚 缅甸 尼泊尔 尼日尔 尼日利亚 朝鲜 巴基斯坦 巴布亚新几内亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 所罗门群岛 索马里 苏丹 塔吉克斯坦 东帝汶 多哥 汤加 乌干达 乌兹别克斯坦 瓦努阿图 巴勒斯坦管理区 民主也门和津巴布韦 就像在 下一节讨论的 这个脆弱国家名单汇编有政治和分析上的争议 并没有正式认可这一分类 这仅用于操作上 的用途 Chauvet 和 Collier 2008 Moyo 2009 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 经济合作与发展组织 年发展援助委员会在线统计数据库 UNODC 2009 年 12

25 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 框 1.1: 援助的有效性和对脆弱国家的拨款 作者 Mark McGillivray 澳大利亚国际开发署 (AusAID) 首席经济学家 在无援助的情况下 脆弱国家的经济增长将变低 变高或大致保持相同 从发展的角度来看 对脆弱国家 的援助 就整体和个别而论 是不足 过多 还是适当呢 在过去的 10 年里 由于更好的数据 更深刻的基本理论和更严格的实证方法的应用 关于援助对经济增 长影响的文献已经取得了很大的进展 9 这并不是说 文献不是没有局限性 因为事实上许多仍然存在着局 限性 可以说 主要缺点是 它未能阐明援助影响增长的渠道 从文献中得出了一个强有力的结论 几乎所有最近的研究都得出的结论 援助与增长的增量关系就像个倒 U 形 更高的援助水平带来更高的增长率 直至达到援助的某个临界值水平而已 超过此临界值水平 更 高的援助水平反而带来更低的增长 此临界值被称为对援助的 增长有效的 水平 在这个水平 援助对 人均收入增长的增量影响在受援国被最大化 援助和增长之间倒 U 形关系的发现 对脆弱国家具有特殊的意义 对超出了 增长有效的 水平 援助将 导致增量影响下降的解释是 在受援国吸收能力存在局限性 局限性的起源被认为有几个原因 其中主要 的是政策和体制效能的低质量 这是脆弱国家的基本特征 在此背景下 研究人员提出这样的假说和并被一些政策制定者所接受 认为在脆弱和其他 非脆弱 国家 援助与增长的关系如图 1 中所示 对于脆弱国家 援助和增长之间的关系 预计同非脆弱国家相像 但是 增长有效的 水平 ainf * 较低 超过这一水平 援助对增长的增量贡献变成负数 并且援助对增长的总 体增量贡献在所有的援助水平都要低 框图 1.1: 援助对发展增长的影响 gi 0 aif* aif** ainf* ainf** 脆弱国家 ai 非脆弱国家 注释 ai 指对受援国 i 援助的一种衡量 gi 指 i 的实际人均 GDP 增长 ainf* 是非脆弱国家 增长有效的 援助水平 ainf** 是这样的援助水平 超过此水平 援助水平的增加对这些国家增长的贡献变为负的 McGillivray 和 Feeny 2008 年 研究了 1977 年到 2001 年援助和经济成长的数据 以确定是否有经验上的依 据支持图 1 中的关系 他们认为国家是脆弱的 如果它属于 CPIA 指数底部的两个五等份 在最底层五等 份的国家 如 McGillivray 和 Feeny 2006 年 给予它们的称谓 高脆弱的国家 官方发展援助在此期间对 实际人均 GDP 增长的贡献为 1.37 个百分点 与属于 CPIA 指数倒数第二个五等份的其他脆弱国家的 2.47 个 百分点相对比 9 此文献的调查可以在 Morrissey (2001) Clemens 等 (2004) 和 McGillivray 等 (2006) 中找到 13

26 第一章 McGillivray 和 Feeny 2008 年 是唯一的特别针对脆弱国家的援助增长所作的研究 虽然已有一些研究了撒 哈拉以南非洲国家的援助和增长 10 如 Gomanee 等 2005 年 研究了 1970 至 1997 年期间对撒哈拉以南 25 个非洲国家的援助 发现援助占国民生产总值的比例每增加一个百分点 对这些国家的增长率平均贡献四 分之一个百分点 Clemens 等 2004 年 研究了援助的短期影响 发现在 1973 年至 2001 年期间 它至少 将撒哈拉以南非洲的人均年收入增长提高了 0.5 个百分点或更多 Lensink 和 Morrissey 2000 年 发现 虽 然援助在撒哈拉以南非洲对增长的影响比其他地区要弱 但这种影响是积极和重要的 这些研究似乎给 McGillivray 和 Feeny 2008 年 所报告的结果提供了一些支持 McGillivray 和 Feeny 2008 年 及 Feeny 和 McGillivray 2009 年 还提供了对 aif* 和 ainf* 所作的估计 即高度 脆弱国家 国内生产总值的 13.88% 和其他脆弱国家 国内生产总值的 38.38% 将这些数额与 2004 年双 边和多边机构的实际官方发展援助 ODA 相比较 显示从增长效率的角度看 对脆弱国家的援助不足 框 表 1 相对于国内生产总值 在高度脆弱国家中援助最不足的国家是 科特迪瓦和尼日利亚 与 2004 年 的实际援助相比 如果按 增长有效的 水平分配援助 则会对所考虑的全部脆弱国家在平均增长上带来 1.92 个百分点的贡献 但是 并非所有的脆弱国家都援助不足 10 个脆弱国家在 2004 年得到比 增长有效的 水平更多的援助 在所考虑的全部脆弱国家中 从发展的角度来看 援助最过量的是布隆迪和所罗门群岛 框表 1.1: 2004 年对脆弱国家的援助 高脆弱国家 其他脆弱国家 全部脆弱国家 官方发展援助 百万美元 6,629 2,719 9,348 增长有效的 官方发展 援助 百万美元 14,512 10,506 25,018 实际官方发展援助下的 增长 平均百分比 增长有效的 援助对 增长的贡献 平均百分比 比 增长有效的 援助 接受得多的国家 比 增长有效的 援助 接受得少的国家 注释 高脆弱的国家处于 CPIA 指数最底层的五等份 其他脆弱国家处于 CPIA 指数倒数第二个五等份 McGillivray 和 Feeny 2008 年 及 Feeny 和 McGillivray 2009 年 强调 增长有效的 援助水平只为捐助者 应提供给脆弱国家的援助数额提供了一个粗略性的指导 他们还强调 捐助者有许多其他正当的发展目标 可支持与 增长有效的 援助水平发生偏离 但是 他们的研究结果显示 对与 增长有效的 援助水平 相差很大的国家分配 捐助者需要认真加以考虑 询问这些偏差是否在发展标准上存在正当的理由 10 注意 根据所使用的定义 大约一半脆弱国家在撒哈拉以南非洲 14

27 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 1.2 欧盟在脆弱国家的发展政策 欧盟和成员国的发展援助具有很大的潜力 对大多数发展中国家来说 欧洲是一个主要的捐助者 贸易伙伴 投 资和移民的目的地 而且欧盟是一个重要的政治 外交和经济集团 欧洲国家也对脆弱国家负有重大责任 脆弱 性的根源来自殖民和非殖民化进程 问题还不时由于外国公司不负责任的做法和往来于欧洲的非法和犯罪性的交 易而被放大 但是 欧洲行动的潜力绝不应当被高估 世界秩序正在向更加多极化的方向发展 新兴的政治和经济中心正在加 入到最原先的参与者之列 美国 中国与欧盟的配置已成为国际体系的关键 除了主要的国际组织 其他国家一 直在致力于脆弱国家的事务 从美国到东亚和阿拉伯海湾国家 此外 欧洲解决国家脆弱性问题的举措 诸如其 对国家和和平建设的援助 可能被伙伴国家认为具有干涉性并在政治上缺乏中立性 这也会对本质上是内部事务 的过程和动态产生影响 最后 欧盟内部的阻力和约束会削弱对发展政策的承诺 此外 人口老龄化 在危机中 所积累的巨额债务 以及欧盟的扩大都会增加把公共资源从国际发展合作上转移到国内使用的积极性 在这种背景情况下 是有关撒哈拉以南非洲地区的国家脆弱性 以及在国家脆弱的局势下 欧盟发展政策的情况 它分析了目前在欧盟与脆弱国家的接触中可以改进的地方 以及欧盟的发展政策在协助国 家利益相关方克服脆弱性方面的潜力 重点是撒哈拉以南非洲地区 因为这一地区在巩固国家这一领域显得尤为 落后 并且国家机构脆弱的大多数国家位于这一地区 这方面的努力是与在制定发展优先事项和政策中 以坚韧性为基础的方法相一致的 国家机构和其调动国内资源 的能力是一个社会经济系统坚韧性的核心要素 它们应维持内部秩序 保障公民的安全 控制其领土 提供社会 服务 执行规章制度 防止并适应个人和集体的风险 国家机构因而影响公民的福祉和其在面对动荡和改变时的 调整 1.3 报告的结构 2009 年的 ERD 有助于达到建立一个新的欧洲方法的目的 以克服撒哈拉以南非洲地区的国家脆弱性 通过以下三 个主要步骤 第一步 是分析国家脆弱性的意义 以及它在撒哈拉以南非洲地区的范围和代价 该报告描述了脆 弱国家的经济特点 讨论了影响国家机构 治理和社会政治稳定运作的经济因素 并探讨了文献对非洲国家脆弱 性的历史和政治根源所提出的解释 在报告的第二部分 对社会经济的坚韧性与国家的脆弱性之间的联系 从理 论的角度进行了研究 并对其与 2008 至 2009 年全球经济危机对脆弱国家的影响之间的关系进行了评估 在最后 一部分 对政策进行了讨论 第八章对欧盟参与脆弱国家的事务进行了概述 并分析了安全政策 它讨论了外部 参与者的援助在支持伙伴国的国家建设中的挑战和潜力 并试图在国际经验的基础上确定这一领域的优秀做法 最后一章提出了欧盟在脆弱局势中进行干预的标准和优先事项 15

28 第一章 2 国家脆弱性指的是什么 现有文献对 脆弱 的定义很多 框 1.2 并且在使用 脆弱国家 的表达上存在很大的争议 例如 Paul Collier 起初并没有透露组成著名的 底部十亿人 的国家名单 这通常被人们等同 于脆弱国家集团 11 因为他指出 这不是一个国家热衷于参与的集团 因为污辱一个国家往 往会创造一个自我实现的预言 12 尽管定义有分歧 但在学术和政策文献中对一些基本点还是有一致意见的 Stewart 和 Brown (2009 年 ) 发现 所有 现有的定义都是围绕脆弱性的三个主要方面 当国家不能保护其公民免受暴力 不能为所有公民提供基本的服务 并被其公民承认为合法时 就会在权威 服务和合法性三个方面分别失去效能 这一在国家脆弱性上的观点间接地体现于经合组织 OECD 在 脆弱国家和局势中的良好国际参与原则 中所做 的定义 国家是脆弱的 当国家结构缺乏政治意愿和 / 或能力 以提供减少贫困 发展所需要的基本功能 并 维护其人民的安全和人权 13 经合组织提出把重点转移到强调合法性和公民的期望所起的关键作用上来 将脆弱 国家的定义调整为 无法满足其人民的期望或通过政治进程管理在期望和能力上的变化 14 框 1.2: 脆弱是如何进入发展议题的 20 世纪 90 年代和 21 世纪初的特点是从以项目为基础的援助到对预算支持的逐步转变 并日益认识到受援 国的政策如何调节援助计划带来的影响 15 这两个重大变化引起的效果是援助选择性的增加 在 蒙特雷共 识 中所体现的对于援助选择性的日益重视 导致了在双边援助分配上的巨大转变 16 捐助者面临一种挑战 援助选择性的使用带来在最需要的地方减少援助的高代价 虽然在那里很可能是最没效果的 因此 一些 国家成为援助的孤儿 因为被划为具有不良治理记录的国家获得的援助资金急剧下降而且反复多变 17 因此 关于脆弱性 似乎是对运作问题的一个政治反应 的关切日益增加 (Guillaumont 和 Guillaumont Jeanneney 2009) 捐助机构在与 缺乏政治承诺和在制定及实施扶贫政策上能力不足的国家 互动方面面 临问题 18 经合组织发展援助委员会提供的这一定义表明 脆弱国家的概念在本质上是关系性的 因为它是 指一国的政治意愿或能力与捐助者社区的普遍优先事项这两者之间的失调 定义上的不同部分地是由于这一概念的极端政治敏感性 此概念明确或隐含地 质疑一个国家的政治优先 事项 或者其实施它们的能力 脆弱国家被视为 甚至在对美国的 9 / 11 袭击之前 恐怖组织可能的避难 所 考虑它们对其领土的有限控制 安全与发展在脆弱国家是密切相关的 一些作者呼吁使用更广泛的工具 包括军事干预措施 以应付这些国家在发展上所面临的挑战 19 这就是为什么经合组织发展援助委员会也开始提到脆弱的局势 从焦点单独在国家上面加以扩大 20 其良 好的国际参与原则断言 在这些国家参与的长期目标是 帮助国家的改革派建立有效 合法和有坚韧性的 国家机构 可富有成效地带领其人民促进持续的发展 21 提到国家的改革派有助于表达这样的思想 即国 家建设是一个内部过程 外部参与者对其的影响很微弱 Zoellick 2008 Collier 2007 第 7 页 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 第 2 页 OECD 2008 Chhotray 和 Hulme 2009 Dollar 和 Levin 2006 Levin 和 Dollar 2005 Fielding 和 Mavrotas 2008 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2006 年 Bourguignon 等 2008 Collier 2009 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 OECD/DAC 经济合作与发展组织发展援助委员会 2007 年 第 1 页 16

29 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 定义中的一个相关变化是对脆弱定义的转变 从强调国家和捐助者社区之间的关系为主 到尝试确定一个 脆弱国家的实质性特征 虽然这一转变很含蓄 欧洲联盟理事会认识到 脆弱性是指薄弱或失效的结构和局势 那里社会契约被打破 这是由于国家没有能力或意愿履行其在 以下方面的基本职能 义务及责任 即法治 人权和基本自由的保护 人民的安全 减少贫困 提供服务 对资源透明和公平的管理以及获得权力诸方面 22 对社会契约的引用 它是社会和国家之间永无止境的讨价还价的结果 大幅度地扩大了脆弱性在其普遍 影响上的重要性 基于人民期望的国家脆弱性的概念 在社会契约的内容上不采取立场 它在定义上引 入了有趣的动态观点 由于脆弱性可以被视为无力管理可影响社会契约内容的扰动 这样的重点是与 Baliamoune-Lutz 和 McGillivray 的论点相一致的 他们认为 脆弱国家一词只应该用于 仅仅根据其崩溃的 可能性或易受负面冲击的脆弱性来描述国家 23 而这正是经合组织发展援助委员会所认为的 由于国家满足 人民期望的能力上的错位所引起的社会契约的解体 制造了一个潜在的不稳定因素 它可能导致冲突 而 冲突则代表了脆弱的最终表现形式 Kaplan 对这一论点做了进一步的推动 根据在国家设计上的特色来定义脆弱国家 以及在正式和非正式机 构之间是否存在明显的 失配 根据 Kaplan 迫使很少具有共同历史的多个拥有不同特性的团体在一起 共同工作的边界 以及不反映社会价值观 信仰和组织方式的法律和政治制度 可以很容易地使国家与其 本要服务的人口脱离 这样的社会政治条件是不可能产生能够满足公民期望的政府的 24 Engberg-Pedersen 等人给出了进一步的定义 他们抛弃了我们到目前为止已修订的定义 此定义的特点是 以国家为唯一的中心 而把脆弱性局势定义为 体制的不稳定 损害了公共决策过程中的可预测性 透明 度和问责性以及给人民提供安全和社会方面的服务 25 根据这一论点 Ikpe 认为脆弱性涉及 国家的能力 以适应变化了的情况 保护公民 吸收冲击和用不诉诸暴力 的方式管理冲突 26 在满足公民的期望 采取积极的政治进程 以管理国家与社会关系的变化 或维持对其领土 的控制上 国家能力的突然中断或逐步削弱 因而是国家脆弱性的关键因素 值得强调的是 合法性 职权和服 务上的失败 尽管在概念上不同 其实是相辅相成和相互关联的 举例来说 即使公民的期待与文化和国别有关 确保人民的基本需要和人权的能力可以被认为是国家机构拥有合法性的条件 脆弱性在各国之间 不论在质量和数量上都显示了较大的变化 它可以由不同的因素引发 从暴力冲突到国家能 力和合法性的逐渐削弱 它可以显示不同的强度 国家职能在这些时期遭到破坏的风险最大 即在政治和经济转 型时期 政治极端的不稳定时期 发生冲突后政治和国家的重建时期 国家成立的早期阶段 长期遭受频繁和严 重的外部干扰和冲击的时期 对这些微妙阶段的管理不善可以引起成倍增加 并自我助长的推力 并导致国家脆 弱性的最终展现 冲突与进行大规模和有系统镇压的专制政权 以及对人口群体人权的侵犯 欧洲联盟理事会 2007 年 Baliamoune-Lutz 和 McGillivray 2008 Kaplan 2008 关于 Kaplan 论点的批判性讨论 请参阅第三章 Engberg-Pedersen 等 2008 第 6 页 Ikpe 2007 第 86 页 17

30 第一章 因此 异质性是脆弱的表现形式和被标为 脆弱 的国家的核心特色 有些作者还观察到 这个概念是 宽泛的 脆弱国家是动态的 沿着从稳定走向冲突 危机 因为它把很难比较的国家集合到了一起 27 如 Brinkerhoff 所论 和 / 或失败的轨道移动 并从危机中摆脱出来 迈向恢复和稳定 28 这意味着每个国家可能在能力和政治意愿方 面面临具体约束的限制 有些作者更进一步 认为根本不可能划出一条令人信服的界线将脆弱国家与非脆弱国家 分开 并对把一些国家划入宽泛定义的脆弱国家类别中的益处表示疑虑 29 Briscoe 观察到 除去它的症状 几乎没 有什么可将国家的脆弱性聚拢在一起 : 贫困 不安全 易发生冲突和腐败 30 的确 对脆弱性的辩论已将重点放回发展过程中的国家机构 并且强调需要在深入了解当地政治和经济方面知识 的基础上 调整外来干预和优先事项 脆弱性在表现形式和程度上的异质性意味着 对地方情况的深入了解是确 保外部干预在脆弱国家取得成功的关键 即使在国家失败最坏的形式 脆弱性并不意味着存在政治真空 以便非正式机构可以 至少部分地 发挥国家的 一些功能 Engberg-Pedersen 等人认为 在国家已不存在或非常弱的脆弱情况下 非国家部门经常发挥类似国家 的职能 像提供安全和社会服务 31, 这一观察与 Dixit 的理论论据是相一致的 32 例如 在索马里 法律和秩序的提 供 由伊斯兰法庭来保证 伊斯兰法庭起到建立法律秩序的工具的功能 [... ] 在无政府状态下 解决争端是免费 并且按照国际标准是迅速的 如 Leeson 所观察 33 虽然目前的情况并不很理想 但与 1991 年之前比是改善了 并 且这种改进不只限于司法系统 2001 年人类发展报告 指出 在索马里这个国家如今小学的数量比 80 年代后期要多 并且私营部门在提供水和电 34 这些观察表明 外来参与者一旦在处于脆弱局势的国家参与事务 它们就不应忽视这类机构 事实上 单独对国 家的狭隘重视 就不会获得对脆弱性有充分根据的理解 也不能找到缓解它的最佳方法 3 在撒哈拉以南非洲 国家脆弱性的代价 在塑造社会经济坚韧性 人的能力和福祉上国家所起的关键作用 是由在标为 脆弱 的国 家 由于其国家机构的失败 造成发展成果不佳来反映出来的 导致发展成果不佳和捐助国 与受援国政府之间的关系产生问题的机制是有区别的 国家的脆弱性可以沿着不同的轨道发 展 因为国家的形成 国家的运作和稳定是一个复杂过程所导致的结果 这一过程包括从公 民权益的共同意识到对领土的控制等 尽管有这种差异 在不同的背景下 脆弱性在经济 安全和发展上的代价往往是巨大的 广泛和持久的 3.1 在人员发展方面的重大代价 对脆弱性直接代价的综合 但有揭示性的核算 可以从脆弱国家的人力发展上得到 撒哈拉以南非洲地区的脆弱 国家在那些人力发展方面有不良记录的国家中所占比例过高 关于人类发展指数 它们的排名从圣多美和普林西 的 128 下降到塞拉利昂的 179 位于该指数存在的国家名单上的最后一个 2006 年 脆弱国家的平均人类发展指 数为 塞拉利昂为 圣多美和普林西比为 Faria 和 Magalhães-Ferreira 2007 Brinkerhoff 2007 第 3 页 Easterly 2009 Briscoe 2008 第 1 页 Engberg-Pedersen 等 2008 第 23 页 Dixit 2004 Leeson 2007 第 705 页 UNDP

31 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 表 1.1: 撒哈拉以南非洲脆弱国家人类的发展 国家名称 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲脆弱国家 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 撒哈拉以南非洲 人类发展 指数排名 (1) 人类发展 指数 (1) 出生时 预期寿命 (1) n.c n.c n.c n.c 成人识字率 (2) 岁以下儿童 死亡率 ( 每 1,000) (3) 产妇死亡率 ( 每 100,000 活产 ) (4) ,400 1,100 1, , , , , ,800 1,100 1,300 2, 注释... 表示没有数据 n.c. 代表尚未分类 (1) 数据是指 2006 年 (2) 数据是指 2006 年 15 岁以上者 (3) 数据是指 2008 年 (4) 数据是指 2000 年 儿童基金会 世界卫生组织和联合国人口基金对少报及错误分类的翔实记录加以审核的基础 上所做出的调整 来源 欧洲发展报告对联合国开发计划署 年人类发展报告的阐述 经合组织和非洲开发银行 年非洲经济展望 19

32 第一章 脆弱性在人类 社会和经济上的代价, 并不限于脆弱国家在人类发展指数的三个组成部分上的不良记录 与其他发展中国家相比, 脆弱国家在千年发展目标所制定的很多目标上, 取得的成就都要低 35 事实上, 脆弱性与千年发展目标上的绩效具有很强的负相关性 : 撒哈拉以南非洲地区脆弱国家最远要到 2015 年才能实现千年发展目标 通过采用根据 2006 年的 CPIA 对脆弱国家所做的分类,Harttgen 和 Klasen 发现, 脆弱性与更差的发展成果有明显的联系, 在贫困 营养不良 教育入学率和五岁以下儿童的死亡率等方面 36 在 2006 年,CPIA 所列脆弱国家名单中的贫困人口数量超过非脆弱国家的 3 倍以上 小学教育完成率, 体重不足的儿童人数, 五岁以下儿童死亡率和就业人口的比例表明, 脆弱国家在人类发展方面的纪录一般比非脆弱国家差得多 撒哈拉以南非洲的脆弱国家在五岁以下儿童死亡率和失业人口的比例名单上都排名靠前 2000 至 2006 年的业绩表现证明了这些结果 同时, 发展指标, 如贫困 预期寿命和五岁以下死亡率显示了脆弱国家集团内存在一定的差异 虽然脆弱与非脆弱国家之间的总差别是巨大的, 这掩盖了相当大的异质性 只是在一些国家近期的高速增长率似乎才转变为发展上的目标, 当然不是在几内亚, 其成人识字率仍然只有 29%, 或在安哥拉, 其五岁以下死亡率在 2008 年高于 20% 每千人中有 203( 见表 1.1) 两个最近版本的全球监测报告表明, 脆弱国家并没有在实现千年发展目标上取得进展, 甚至是在倒退 37 与中等收入和低收入国家相比,1990 年至 2006 年期间, 基于 CPIA 分类的脆弱国家显示在实现千年发展目标上取得的进展要少得多 由 Harttgen 和 Klasen 所描述的局面稍微不同, 采用不同的脆弱国家分类, 他们比较了脆弱国家在实现千年发展目标上的表现 38 他们发现, 以实现千年发展目标的绝对进步来看, 脆弱国家表现得跟其他发展中国家一样好, 虽然它们仍大为落后 39 千年发展目标的指标在 2000 年至 2006 年的变化显示, 脆弱国家之间和脆弱国家内部存在很大的异质性, 而脆弱 非脆弱国家的模式并没有什么系统上的差异 如果分析改为侧重于撒哈拉以南非洲的脆弱国家, 模式则有所改变, 并且国家的脆弱性问题对在千年发展目标上的进展显得更为重要 图 1.1 和 1.2 表明, 撒哈拉以南非洲脆弱国家在实现千年发展目标的相对和绝对变化上都比整个非洲大陆落后 脆弱性尤为严重的国家表现得更加令人失望 2007 年在所有方面 CPIA 分数低的国家中, 像在经济管理 结构政策 社会包容 / 公平 公共部门管理方面, 撒哈拉以南非洲国家占得都过多 35 参见 Harttgen 和 Klasen 的背景论文, 全面地了解不同定义是如何影响结果的 36 Harttgen 和 Klasen 世界银行 2007,2009a 38 Harttgen 和 Klasen Harttgen 和 Klasen 2009 请注意 Harttgen 和 Klasen(2009) 的结论可能会因为缺少数据而有所偏差, 因为评估实现千年发展目标进展时, 缺少了许多脆弱国家的相关信息 假如缺少数据的国家被评为比平均纪录更差, 那么对脆弱国家来说, 即使取得了实现既定目标 的绝对进展, 看起来也会更糟糕 20

33 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 图 1.1 千年发展目标主要指标的绝对变化 ( 年 ) 贫困人口 年 小学教育 年 CPIA-SSA SSA CPIA-ALL CPIA-SSA 体重不足 年 SSA CPIA-ALL 五岁以下死亡率 年 CPIA-SSA SSA CPIA-ALL -6 0 CPIA-SSA SSA CPIA-ALL 注释 CPIA-SSA 是 2007 年 CPIA 指数名单中的撒哈拉以南非洲国家 其 CPIA 指数评分小于 3.2 CPIA-All 是在 2007 年 CPIA 各个子名单 经济管理 结构政策 社会包容 / 公平 公共部门管理 中 其 CPIA 指数评分均低于 3.2 的所有国家 SSA 是撒哈拉以南非洲所有国家 为计算反映脆弱情况的每种指标的平均值 贫困人口 完成小学教育人数 体重过轻 人数和就业人口占总人口比例的变化用百分比来衡量 五岁以下死亡率的变化用每 1000 名儿童死亡的绝对变化来衡量 来源 Harttgen 和 Klasen

34 第一章 图 1.2 千年发展目标主要指标的相对变化 ( 年 ) 贫困人口 年 小学教育 年 CPIA-SSA SSA 0.25 CPIA-ALL CPIA-SSA 体重不足 年 SSA CPIA-ALL 五岁以下死亡率 年 CPIA-SSA CPIA-SSA SSA CPIA-ALL 注释 见图 1.1 的注释 来源 Harttgen 和 Klasen SSA CPIA-ALL

35 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 3.2 代价是高昂的和多方面的 脆弱性的另一个特色是它的严重程度 包括最严重的人口贫困和对生命和安全等基本人权的侵犯 它常常束缚住 了政府履行其一项主要任务的能力 如管理粮食安全 也可以引起暴力冲突和内战 造成巨大的人员 社会和经 济代价 冲突 处于 底部十亿人 国家中的人民 这是脆弱国家列表的另一种表示 73% 的人最近经历过或正在经历内战 此外 这些国家在任何一个 5 年期间陷入内战的风险十分高 六个之中就有一个 40 脆弱性与冲突之间的关系是动态的 复杂的 冲突有可能同时是脆弱的一种结果及其推动力之一 脆弱国家的通 常特点是针对特定群体的社会排斥 民族 宗教 自然资源拥有者 这可以引发冲突 但是 冲突也破坏了国 家提供公共服务的能力 削弱了机构 使得经济进步和减少贫困变得缓慢 这些因素合在一起 增加了不稳定的 力量 冲突的代价是大量而广泛的 41 有些是 直接的 和可大致被量化 死亡 伤害 疾病 国内流离失所者 大规模迁徙 有些是 间接的 像冲突破坏经济活动 将公共开支从保健和教育转移到军事 重新调配公共收入 比如从对 石油的出口税中 像在尼日尔三角洲地区的危机期间那样 冲突也会增加失业 特别是在年轻男子中 增加犯 罪的可能性和极端主义的吸引力 冲突之后 往往因为对局面控制的减弱 整个地区可以改为种植毒品 而且毒 品走私很容易 并且获利很高 因而人们可能着手从事非法活动 而不是返回他们 通常已被摧毁 的职业 一些损失不能被量化 在冲突结束后很久 公民往往仍受严重伤害的折磨 但是心理上的损失并不容易衡量 这里在理解其不确定性的同时 我们尽可能地对撒哈拉以南非洲的主要损失加以量化 42 战场死亡的人数可大体被量化 43 但是大多数由于暴力和疾病的传播而造成的平民死亡则不能被量化 因此 即使 估计由暴力冲突所引起的总死亡人数都是困难的 2009 年非洲发展报告 报道了 在某些非洲国家的战场及战争 死亡总人数 在安哥拉 1975 至 2002 年 战斗死亡总共 16 万人左右 总死亡人数达 150 万 在布隆迪 1990 至 2002 年 战斗死亡人数约 7000 共 20 万人死亡 在刚果民主共和国 1998 至 2008 年 总死亡人数高达 540 万 使之成为自第二次世界大战结束战争以来最血腥的战争 44 国内流离失所者的数据 主要集中在索马里 苏丹 刚果共和国和科特迪瓦 更容易获取并更具有可比性 表 1.2 流离失所本身即为损失 也意味着疾病的蔓延 营养不良和暴力 尤其是女性 她们容易遭受极端的暴力 并常 常被强奸 Collier 2007 Collier Hoeffler 和 Söderbom (2004) 声称内战平均持续大约 7 年 需要约 21 年时间才能恢复到战前的收入 内战的总耗费以每年近 30 亿美元计算 参见 Reynal-Querol 2009 和 非洲开发银行 2009 对冲突根源的分析 与战场相关的死亡数占与冲突有关死亡总数的比例平均低于 30% AfDB 2009 第 12 页 AfDB

36 第一章 表 1.2: 2008 年难民和国内流离失所者 原来的国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 国内流离失所者的保护 或联合国难民署的援助 总难民数 0 100, , , ,460, , , ,277,200 1,201, , ,343,016 6,343, , ,592 13, ,106 55, , ,995 22, ,398 63,878 1,352 9,495 1,065 9,688 75,213 45, ,169 72, , , ,248 16,750 7,548 16,841 2,628,765 2,592,920 35,844 关注人口总数 185, ,626 16, , , ,069 1,918, , ,094 95,552 2,489 11,517 1, ,617 88,413 53,421 1,067 24,645 90, ,480 1,860,373 1,749,536 22,679 1,466,792 51,639 10,530,951 10,478,161 52,789 来源 欧洲发展报告对联合国难民署在线人口统计数据库的阐述 冲突不仅造成生产的萎缩 而且还通过爆炸和其他行动 以及在维修和翻新开支上的降低破坏基础设施 财政和 人力资本往往从这些国家逃离 但是若没有反事实条件 要量化这一现象很难 冲突期间和之后 国内生产总值 的行业领域构成据记录发生重大的变化 (Collier 2007) 事实上 一些行业更容易受到冲突的影响 更高的军费开支 往往意味着教育开支的降低 这在长远上造成高昂的代价 并可能对一个国家的发展产生长久的影响 另一种损失 由于其对国内政策的影响很重要 是决策者和私人投资者采取行动时所考虑时间跨度的缩短 为对付持续不断的 冲突制造了连续不断的紧急情况 政府因而以短期反应疲于应对 在冲突影响的国家 相关的问题是军事部门的 最优规模 ( 参见 Acemoglu 等 2009) 24

37 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 粮食不安全 国家在建立粮食生产和分配 政府干预和改革的体制和法律框架上的作用 可影响粮食供应和不同 人群获得食物的权利 国家的脆弱性可以通过不同渠道成为粮食不安全的根本原因 47 能力的丧失 当一个国家的交付能力丧失或有风险丧失时 粮食危机的可能性变大 基本服务的不足可以产生 这种结果 脆弱国家的国家机构可能不太有能力建立起机制 以支持穷人获得粮食 并保护公民 消费者和生 产者 免受世界粮食价格的波动或其他获取食物的权利在来源和份额上的变化 例如由一些经济活动的季节性 成分所引起的周期性的粮食不安全 权力的丧失 当一个国家的权力丧失时 粮食分配系统的障碍和在保护进行农业生产和分配的生产资料上的能 力缺失 可以引发粮食危机和人道主义紧急情况 合法性的丧失 社会保障制度的实施不仅是能力的问题 而且还是国家的意愿和问责制上的问题 非法国家机 构的一些典型特征 民主有效形式的缺乏 对反对派或人口群体的迫害 军队在政府的突出作用 对媒体的控制 可威胁到众多人口群体的粮食安全 例如 根据诺贝尔奖得主 Amartya Sen 新闻自由对传播有关粮食危机的信息 并在确保政府负有责任保护和保证粮食权利上 是非常重要的 48 国家的脆弱性和粮食不安全 因此是密切相关的 表 1.3 在撒哈拉以南的脆弱国家 食物的摄入量平均每人 2093 千卡 而在撒哈拉以南的其他非洲国家为 2303 千卡 而营养不良率也高出 8 个百分点 35% 对 23% 在脆 弱国家 营养不良的指标不仅在平均水平上较低 而且发生率也达到戏剧性的高峰 在大多数撒哈拉以南的脆弱 国家 营养不良水平高于 40% 在厄立特里亚飙升至 68% 在刚果民主共和国飙升至 76% 年全球饥饿指数 它是由国际粮食政策研究所开发的衡量饥饿和营养不良的一个综合指数 50 指出了在撒哈拉以南 25 个非洲国家一 个非常令人震惊的粮食和营养安全局势 其中 16 个在我们脆弱国家的操作名单上 并在全球层面上 自 20 世纪 90 年代初 10 个粮食不安全状况恶化的国家 包括了 6 个撒哈拉以南非洲的脆弱国家 51 布隆迪 科摩罗 刚果 民主共和国 几内亚 几内亚比绍 利比里亚和津巴布韦 这些证据表明 国家的脆弱性往往有损于粮食和营 养安全局势 Stewart 和 Brown 2009 Drèze 和 Sen 1989 FAO 2008 GHI 结合了三个同等重要的指数 营养不良占人口的百分比 5 岁以下儿童体重不足率 ; 以及 5 岁以下儿童死亡率 2008 GHI 的数据 是指 2001 年至 2006 年 1990 GHI 的数据是指 1988 年至 1989 年 IFPRI2008 年 IFPRI

38 第一章 表 1.3: 脆弱国家粮食安全指数 国家 安哥拉 营养不良患病率 百分比 (1) 46 粮食供应 卡里路 / 人 / 天 (2) 粮食生产指数 (3) 1, 布隆迪 63 1, 喀麦隆 23 2, 中非共和国 43 1, 乍得 39 1, 科摩罗 1, 刚果民主共和国 76 1, 刚果共和国 22 2, 科特迪瓦共和国 14 2, 吉布提 赤道几内亚 2, 厄立特里亚 68 1, 埃塞俄比亚 46 1, 冈比亚 30 2, 几内亚 17 2, 几内亚比绍 2, 肯尼亚 32 2, 利比里亚 40 2, 毛里塔尼亚 8 2, 尼日尔 29 2, 尼日利亚 9 2, 卢旺达 40 1, , 索马里 47 1, , 圣多美和普林西比 塞拉利昂 苏丹 21 多哥 37 2, 乌干达 15 2, 津巴布韦 40 2, 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 30 2, 撒哈拉以南非洲 35 2, 撒哈拉以南非洲脆弱国家 23 2, 注释... 表示没有数据 (1) 数据指 年期间 (2) 数据是每人每天千卡数 是指 年期间 (3) 数据是指 年期间 年平均为 100 来源 欧洲发展报告对经合组织和非洲开发银行 年非洲经济展望以及粮农组织统计数据库的阐述 对人权的侵犯 关注针对妇女的暴力行为 国家的脆弱性意味着沉重的代价 特别是对需要更多社会保护的社会 最脆弱的人群 如妇女 儿童和老人 对妇女福祉的影响是国家脆弱性的高昂代价最具有象征性的表现之一 脆弱国家更容易受到暴力冲突的影响 其 后果对不同的性别并不一样 但除了传闻 官方的数字很难找到 在脆弱的情况下 低经济增长将妇女推向工作 时间更长的创收工作中 通常是在非正式行业和与农业有关的活动 资助冲突的军工行业的发展可以是一个新的 收入来源 如安哥拉 刚果布拉柴维尔 刚果民主共和国 利比里亚 塞拉利昂和苏丹的石油 钻石和其他贵重 金属行业 但是 妇女在经济上的进展可以被其他行业的关闭 政府结构的崩溃和相关就业的损失所抵消 在安 哥拉 厄立特里亚 莫桑比克和津巴布韦 妇女将她们在正规行业的工作丧失给了从冲突返回的男性 而在冲突 期间 男性的缺失将维持家庭的全部责任留给了众多妇女 并且许多人不能继承或主张要求其已故丈夫的财产 26

39 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 在苏丹 自 1956 年独立以来 那里的战争一直不断 妇女和孩子们承受了沉重的代价 在流离失所者和那些在 国内流离失所者 IDP 营地生活的大多数人为有子女的妇女 大多数苏丹妇女 特别是在苏丹的南部 生活在极 端贫困中 文盲率很高 卫生保健和水很缺乏 产妇死亡率是世界上最高的 每 10 万活产中 苏丹南部有 1700 名产妇死亡 苏丹北部有 509 在苏丹南部的所有妇女中 90% 是文盲 妇女也一直是基于性别暴力行为的受害者 如强行通过强奸受孕 到 2005 年底 当 220 万国内流离失所者生活 在难民营中 局势对妇女已变得如此不安全 每次她们离开自己的居住地去搜集薪材时都有可能会遭受强暴 52 在刚果民主共和国 战争的特点之一就是把强奸作为战争武器加以滥用 在 1998 年至 2003 年 南基伍省和卡莱 米报告了 51,000 起强奸案 医生无国界组织 报告说 他们在全球处理的 75% 的强奸案 发生在刚果东部 53 性暴力带来的耻辱非常大 妇女担心 如果她们去找警察 她们将失去结婚的可能性 或她们的丈夫将抛弃她们 她们还担心 报告了强暴 她们将受到作案者的惩罚 普遍性暴力的后果是对社会深刻的危害 以受害者的尊严 和身心健康遭受损害而开始 性暴力的规模和性质 也带来了严重的公共卫生问题 造成艾滋病和其他性传播疾 病大大增加 医疗基础设施的缺乏 特别是在边远地区 使得问题更趋严重 在乌干达北部 据大赦国际 2007 年的报告 双重受伤 的妇女和女童遭受性暴力和基于性别的暴力 以及在努 力确保将肇事者绳之以法上面临相当大的困难 54 这项在 2007 年 5 个地区进行的研究 显示了妇女在解决强奸 亵渎 家庭暴力 攻击和其他形式的暴力案件时所面临的歧视 55 大赦国际认为 目前在乌干达北部的司法系统严 重不足 特别是在保护妇女和女孩免受性暴力和基于性别的暴力方面 如这些例子表明 作为脆弱国家标志的暴力冲突 深深地影响了妇女 使其万分地困难 她们在社会上所遭受的 暴力和损失 往往阻碍她们不能成为正式公民参与重建机构和国家改革的活动 不仅在冲突环境中 而且在司法系统无法控制非法和犯罪活动时 妇女都可能遭受人权被严重侵犯的情况 最近 的一份 UNODC 报告显示 往往由于需要偿还债务 以性剥削为目的的妇女贩卖是西非妇女的沉重负担 年 在 11 个欧洲国家 有 570 个西非性剥削的受害者被发现 因此 如果 30 个中只有一个被发现 这似乎是可信的 这意味着一年约有 17,000 个受害者 57 卖淫的趋势随着时间似乎很稳定 但各国之间变化很大 性市场的价值估 计约为每年 8.5 亿美元 国家的脆弱性及其代价持续存在 在实现千年发展目标上的进展有限 以及在冲突期间和之后 支出从教育向军事的转移 给予我们所造成的人类 社会和经济上长期持久性代价的概念 脆弱性的持续涉及到国家根深蒂固的政治和体制特征 世界银行在 1979 年认定的 35 个脆弱国家在 30 年后的今天仍然是脆弱的 59 而在 1977 年至 2004 年期间 持续脱离脆弱国家集团的 概率每年仅为 1.85% 60 这一趋势符合国家形成的历史 这在欧洲历经数个世纪的战争和深刻的经济 社会 政治和技术的变革 外部参 与者对国家建设的支持可以帮助巩固国家 但这一进程仍然是内部的 在一些国家 国家的形成尚未完成 克服 脆弱性预计将会更长 更困难 脆弱状态的持续存在 也反映在治理方面的业绩和在履行法治进展上令人失望的迹象 治理不善 是一种症状 也是国家脆弱性的一个参数 脆弱国家在治理的指标上表现很差 图 1.3 大部分都受到高度的政治不稳定 腐 败盛行和法治信心不足的影响 此外 治理上的低水平往往持续存在并高度取决于所走的道路 2000 年在政府有 效性或法治上表现差 增加了 2008 年分数低的可能性 许多脆弱国家在 2008 年 与 2000 年相比 政府的有效性 和法治都变得更差 WILPF 2006 卫报 2007 大赦国际 2007 大赦国际 2007 UNODC 2009 UNODC 2009 第 7 页 UNODC 2009 OECD 2009 Chauvet 和 Collier 2008 Kaufmann 等

40 第一章 图 1.3 撒哈拉以南非洲的脆弱国家在治理指标上的趋势 政治稳定 年 政府有效性 年 法治 年 腐败 年 注释 治理指标的衡量单位大致从 -2.5 至 2.5 较高的值对应更好的治理结果 政治稳定衡量所感觉到的政府将被违宪或 暴力手段颠覆或推翻的可能性 政府有效性衡量公共服务的质量 公务员的素质和顶住政治压力的独立性程度 政策制定 和执行的质量以及政府对这些政策承诺上的可信性 法治衡量执法官员对社会规则的信心大小和遵守社会规则的程度 特 别是合同执行 警察 法院的质量 以及犯罪和暴力的可能性 腐败衡量利用公权力谋取私利的程度 包括大 小形式的 腐败 以及精英和私人集团对国家的 篡夺 来源 Kaufmann Kraay 和 Mastruzzi 2008 年 国家的脆弱性在治理上所导致的后果可以产生抵抗从脆弱性摆脱出来的力量 对制衡的侵蚀可创造出有害于社 会福祉的新利益集团 这些利益集团试图为其辩护 并为进行腐败 政治干预和攫取租金的活动重新制造机会 从而进一步削弱国家的问责制度 而在独裁政权中 国家可以转化成为个人致富的工具 虽然这些环境会具有 本质上的不稳定性 因为试图瓜分 赃物 会导致政府以剧烈的变化而告终 但掠夺性的基本系统动态很可能 保持不变 UNODC 2009 第 67 页 28

41 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 3.4 脆弱国家是 恶邻 脆弱性的代价似乎也并不在意国界 据估计 预计 80% 脆弱性的代价 损失的经济增长 由邻近国家所负担 其 遭受巨大的 恶邻效应 的影响 每个邻居每年在增长上的损失约 0.6% 因此 按每个国家平均与 3.5 个国家相邻 恶邻效应 所带来的损失每年可累计高达约 2370 亿美元 63 脆弱国家可通过其他渠道对邻国施加不利的影响 脆弱性似乎并没有传染性 但它产生不利的跨界影响 如政治 动乱和不稳定的扩散 64 没有这方面的证据 显示脆弱性导致邻国陷入内战或爆发国家间战争的概率有系统性的增 加 65 但也有众所周知的这种效应发挥了作用的例子 譬如 Charles Taylor 的利比里亚政府 它为塞拉利昂的叛乱集 团提供雇佣军 金钱 武器和基础设施 企望控制该地区的钻石矿山和经济网络 非洲广泛的区域性武器市场助长了不稳定和暴力冲突风险的跨国界扩散 66 非洲国家可渗透的边界促进了武器和弹 药在各国之间的流动 从而使他们的供应可以很容易地与需求的地理分布相匹配 67 恶邻效应 进一步的影响来自难民的跨边界流动 主要流向了邻国 给接收国造成了巨额的费用 68 难民流动导 致了疟疾在整个撒哈拉以南非洲国家的传播 69 难民从卢旺达和布隆迪向坦桑尼亚西北部卡盖拉地区的移动对健康 和教育造成了重大的损害 70 大规模难民流动也可以造成邻国的不稳定 71 如大湖地区最近的暴力事件所突出显示 难民营可以成为暴力团伙形 成的地点 撒哈拉以南非洲的难民和流离失所者几乎完全来自该地区的脆弱国家 见表 1.2 对领土只有有限控制和法治薄弱的国家吸引来了其他的非法流动 这些非法流动也威胁邻国的稳定 特别是执法 能力低的邻国 几内亚比绍是可卡因从南美向欧洲输送的转运中心 在安全和人道主义上具有相当大的影响 72 在 第十一届西非联合国维和特派团首脑高级会议上 达喀尔 2007 年 11 月 4 日 2007 年西非维和特派团团长们表 示了 对贩毒惊人的增加和其对国家和整个区域的稳定所构成的威胁的担忧 Chauvet 等 2007 Iqbal 和 Starr 2008 Iqbal 和 Starr 2008 Lambach 2004 Studdard 2004 Killicoat 2007b UNHCR 2009 Montalvo 和 Reynal-Querol 2007 Baez 2008 Mandel 1997 UNODC

42 撒哈拉以南非洲的国家脆弱性 代价和挑战 3.5 脆弱国家是全球性威胁的根源 脆弱性的不利影响可以具有全球性的影响力 事实上 国家脆弱性的概念在发展领域出现的时间正是 由国家结 构的薄弱和不存在所造成的全球安全威胁引起相当大的关切时 不过 国家的脆弱性和跨国威胁 如恐怖主义之间的因果关系 往往被质疑 73 在撒哈拉以南非洲 脆弱性和恐怖 主义之间的关系 仍存在争议 并非所有撒哈拉以南的脆弱国家都遭受恐怖主义的困扰 其中最不受那些拥有跨 国目标和影响范围的恐怖主义的影响 恐怖组织也来自 并运营于 国家机构很稳定的国家以及各种政治制度的 国家 此外 脆弱国家对跨国恐怖分子的重要性可能会下降 因为他们分散于更多的全球网络中 其在数十个国 家拥有自主的基层单元 既有穷国也有富国 74 海盗的在亚丁湾的重现被描述为脆弱性跨国威胁的典型例子 75 欧洲议会 2008 年 10 月 23 日关于海盗问题的决议 强调了这一威胁的紧迫性 并通过最近的亚特兰大使命 欧盟在非洲之角的军事反应强调了其重要性 脆弱性和 海盗之间的联系是直观 然而引起海盗和武装抢劫的脆弱性条件仍未得到足够的研究 76 在亚丁湾的海盗也揭示了 把这些威胁描绘成单由脆弱性引起的局限性 外部因素是在海盗初步重现时是至关重要的 77 因为 外国拖网渔 船积极进入索马里丰饶的和没有巡逻检查的海域 给沿海渔村带来损失 在 1991 年西亚德巴雷 Siad Barre 垮 索马里渔民对外国拖网渔船的不满和对在其水域倾倒有毒废料的指控 79 不足以解释海盗的激增 80 但它表 台后 78 明 脆弱性的某些普遍代价可以由于外部参与者收获丰厚利润的机会而产生 尽管有因果关系的对比 来自发展援助委员会 DAC 捐助国援助的分配表明 安全排在分配标准的前茅 在 2007 年援助流入的前四个脆弱国家 要么本身就是一个紧迫的安全问题 阿富汗和伊拉克 要么在极不稳定地区 扮演着重要的角色 即巴基斯坦和埃塞俄比亚 这四个国家吸收了针对脆弱国家援助的一半 脆弱国家是有组织犯罪和非法贩运的沃土 如上所述 在脆弱国家 有组织的犯罪活动猖獗 其在国家机构薄弱时容易出现 有些活动是高附加值的 如窃 取石油或贩运毒品 另外常见的是走私香烟 造假 特别是抗疟疾药 金融诈骗 高技术犯罪 军火贸易 有 组织的性剥削和洗钱 由于此类活动的高货币价值 其威胁被低估了 对于可卡因 其价值的大部分是在种植 和交易所处国家 或地区 以外实现的 每年有 250 吨可卡因从西非贩运到欧洲 如果它达到批发市场 价值约 110 亿美元 82 对于被盗石油和假冒香烟来说 大部分金额留在了该国 或地区 因此 虽然可卡因贸易在全球造 成很大的代价 石油和香烟的影响很可能会更加集中于本地 被盗石油对环境造成的影响给尼日尔河三角洲的邻 近国家带来健康上的危害 并且降低生活质量 假冒药品的非法贩运规模很大 特别涉及到许多人民受到疟疾和 艾滋病危害的国家及其邻国 没有对这类犯罪实施惩罚是国家机构软弱的表征 使得在人民的健康上进行投机变 为可能 高端武器技术如核武器 化学武器 生物武器或运载火箭扩散的风险很低 83 但是 小型武器和其他战术武器的扩 散也给地区安全带来困扰 联系是清楚的 寻求挑战国家的团体是小型武器的主要客户 1998 年至 2004 年 超 过 20 万的小型武器在此地区 西非 被没收或收集 其中至少有 7 万随后被销毁 虽然令人印象深刻 这些数 字在所估计的西非小型武器数量之中所占的比例很小 估计为 万件 Chandler (2006) 论述 失败的国家对安全构成威胁的想法是 [...] 一个被夸大的想法, 和 Hehir (2007) Patrick (2007) Newman (2007) 和 Stewart (2007) 沿着类似思路的推理 参见 例如 Korteweg 2008 Takeyh 和 Gvosdev 2002 因索马里过渡联邦政府无力在其隶属的专有经济区水域巡逻而导致联合国安理会通过 1816 号决议 授权外国海军在马里水域打击 索海盗 Guilfoyle 2008 Nincic 2008 Menkhaus 2009 第 22 页 FAO (2009) 提到 700 艘外资船只在索马里水域充分参与无牌渔业 Hansen 2008 Menkhaus (2009) 论述 索马里海盗是武装团体的动机从抱怨转移到贪婪的范例 OECD 2009 UNDP 2009 Stewart 2007 UNODC 2009 第 54 页 30

43 第二章 脆弱国家的特征 有一个广泛的共识 即国家的脆弱性与国家机构在提供基本服务上的不良记录有关 要么由 于没有能力履行基本的国家职能 要么没有给予其应有的重视 其国家机构目前处于脆弱状态的撒哈拉以南非洲国家有着显著不同的社会 结构和经济特征 这种异质性是不足 为奇的 因为每个国家都经历了自己的社会经济和历史道路 虽然可能有诸如殖民地国家形成过程中的一些常见 根源 见第三章 国家脆弱性的推动力在每个国家都有其具体的情况 一个大家都同意的脆弱国家名单并不存在 正如第一章中提到的 接下来为操作的目的 我们使用在 OECD 2009 年 中所采用的处于脆弱状态的国家名单 并将分析局限于那些在撒哈拉以南非洲地区的国家 这份名单是对 三 份名单编译的结果 即 2007 年 CPIA 底部的两个五等份 2008 年关于世界发展中国家脆弱性的布鲁金斯指数 和卡尔顿大学 [...] (CIFP) 2007 指数 [...] [ 这代表 ] 与 报告的不同 [...] 反映 DAC 对脆弱性和冲 突所做定义的两个额外指标 考虑国家的能力和合法性 并且将安全问题包括进来 目的是使列表更为健全 1 这份名单包括了另外 5 个撒哈拉以南非洲国家赤道几内亚 埃塞俄比亚 肯尼亚 卢旺达和乌干达 以前不被认 为是脆弱的国家 譬如 2007 年总统选举后的政治动荡 使得肯尼亚成为这个集团的一部分 根据世界银行的定 义 其他国家一直被列为脆弱国家 其最初是在 20 世纪 70 年代建立的 同时 如科特迪瓦和津巴布韦已经逐渐 从被视为成功的故事 而改成被视为脆弱的情况 1 脆弱国家拥有一些共同的特征 1.1 没有能力调动国内资源和对外部资源的依赖 脆弱国家没有能力调动国内资源和通过税收获取大量的财政收入 撒哈拉以南非洲脆弱国家的政府收入 除去拨 款 很少超过其国内生产总值的 20% 以上 见表 个国家中 只有 4 个国家安哥拉 刚果共和国 圣多美 和普林西比和赤道几内亚 其政府收入在国内生产总值中所占的比例较高 但这并非由于他们的征税能力 而是 他们自然资源的禀赋 如表 2.7 所示 1 OECD 2009 第 21 页 另见第一章脚注 2 31

44 第二章 表 2.1: 撒哈拉以南非洲脆弱国家的税务 政府收入和经商便利 国家 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 索马里 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 撒哈拉以南非洲 撒哈拉以南非洲脆弱国家 撒哈拉以南非洲非脆弱国家 政府收入 (1) 税收 (2) 经商便利程度等级 (3) n.c 注释... 表示没有数据 n.c. 代表尚未分类 (1) 数据不包括赠款 是指 2007 年 均以 GDP 的百分比表示 (2) 税 收收入占 GDP 的百分比 是指为公共目的强制转移到中央政府的 数据是指去年可用的 (3) 数据指 2009 年 来源 国际货币基金组织 2009a 区域经济展望 撒哈拉以南非洲 世界银行 2008a 2008 年世界发展指标 世界银行 2009 做生意的难易度排名 Gupta 和 Tareq 2008 认为 虽然在过去 25 年来 撒哈拉以南非洲国家的平均政府收入占国内生产总值的比例一 直在增加 其中大部分跟使用权费或石油和矿业公司的公司税有关 而非自然资源收入自 1980 年以来只增长约 1% 2 在一些脆弱国家 贸易税占税收总额的比例非常高 安哥拉和尼日利亚的峰值均高于 20% 3 只有少数几个国 家税收收入的数据 我们有数据的 9 个国家税收占国内生产总值的平均比例约为 11% 中非共和国和刚果民主共 和国最低为 6% 这样一个有限的税基 至少可以说 提供足够的公共物品是很难的选择 2 3 根据 Stümer 2008 的论述 2006 年刚果民主共和国征收了 1,640 万美元的采掘业税收收入 而在 2004 年矿物的价值约为 10 亿美元 德国联邦地球科学和自然资源研究所认为额外价值 10 亿美元的矿产品被走私出境 我们只有某些脆弱国家贸易税占总税收份额的数据 安哥拉 22.2% 肯尼亚 8.0% 尼日利亚 22.2% 和乌干达 9.0% 参见 Volkerink

45 脆弱国家的特征 调动国内资源能力的缺乏降低了对良好治理 高效率的政府开支 和负责任的国家上的压力 也没有诱导鼓励国 家采取以发展为导向的政策 这可以增强经济体制 并提高税收 4 一个可能的原因是统治精英的人数少 其人数 越少 其提供公共物品和制定具有深远意义的 可以促进经济增长前景的政策的积极性越低 5 撒哈拉以南非洲脆弱国家的低收入可以追溯到它们的外向性 或其国家之外的政治和经济关系 见第三章 这 些国家在历史上 特别是在殖民时代 而且在其之前 一直依赖于外部的收入来源 对于最脆弱的国家 援助的 总量 外国直接投资和汇款占国内生产总值的份额 6 很大 远远高于撒哈拉以南非洲国家的平均水平 但各个不同 国家其组成甚至有着显著的差异 图 2.1 对其大多数 官方发展援助 ODA 是最主要的收入 布隆迪 刚果 共和国 厄立特里亚 几内亚比绍 利比里亚和塞拉利昂援助占国内生产总值的份额 接近或超过政府收入 汇款 尤其在利比里亚和多哥发挥了关键的作用 7 对于其他国家 如赤道几内亚 冈比亚 乍得 毛里塔尼亚 圣多美 和普林西比和苏丹 外部收入来自少数自然资源 如石油和矿产的出口 以及寻求资源的外国直接投资 这些外部资源降低了政府透过一般税收调动地方资源的积极性 对于政治精英 税收可能产生 意外的 动态效果 引发公民将政府置于负有解释税收支出责任的境地 外向现象减弱了这种动态效果 图 2.1 外部流入 从 2003 至 2007 年的简单平均 ք ڱ ब ჱԲถ ܠ ଠဇԲ!! ߑࡕࠌ ࡔ ߐԲჱ ઙ ӆ ற ჱ ڢ ब ჱ ञք ߅ ٳ ٳ ૬༬ ჱ ү ܭ Բჱ ڥ න چ ߣܠ ߑࡕ ዷࠌ ࡔ ब ჱ න૧ჱ ఊஆ ჱ ዐ ࡔ ࠌݥ Ҿߣઙ әք ༬ ڱ 0 ᆶᇲዺࡔ ڦ ODA ৫ ࡔ থཨጨ ᅎ 注释 没有索马里的数据 津巴布韦 安哥拉 中非共和国 乍得 厄立特里亚 吉布提和刚果民主共和国没有汇款数据 利比里亚问题的数据没有被列入 因为它们代表异常值 来源 ERD 对经合组织和非洲开发银行 2009 年非洲经济展望的阐述 Tilly 1990 Adam 和 O Connell 年外国援助平均占脆弱国家 GDP 的 15% 但在一些国家 援助占 20% 以上 反映出非常高的援助依赖 援助流动比国内收入 和汇款更不稳定 妨碍了中期规划和政府开支的有效配置 正如 Gupta 和 Tareq 2008 提到的 请注意利比里亚没有在图中显示 但在汇款数量超过了 GDP 的 100% 107% 根据 OECD 和 AfDB 2009 年数据 另请注意 汇款有 可能被低估 因为数据只考虑正式汇款 最近一些估计数字称 非正式汇款非常高 世界银行 2008b 非洲发展指数 2007 世 界银行 2008b 认为 在苏丹它们可能会高达汇款总额的 85% 在加纳 65% 左右 33

46 第二章 这种融资机制主要意味着 脆弱国家依赖初级行业 而这又意味着 他们的出口产品不够多样化 并以在人力资 源开发和基础设施上投资不足为特点 框 2.1: 赞比亚采铜业的繁荣和萧条 作者 Elva Bova 伦敦大学东方和非洲研究学院博士候选人 随着中国和印度对铜的需求激增 铜价上涨 由 2002 年的每公吨 1,800 美元 涨至 2008 年的每公吨 8,000 美元 繁荣已经对赞比亚的经济产生了重大影响 其铜出口占到出口总额的 60% 有余 出口额从 2002 年的 6100 万 美元增长到 2008 年的 6 亿美元 国内生产总值平均增长稳定在 5.6% 同时也由于外国直接投资的流入 低通货膨胀率和良好的宏观经济基础 2008 年 7 月 铜价格下跌 到 10 月份跌至每公吨 3,000 美元 在 2009 年 4 月 出口下降到 2.7 亿美元 国内生产总值的增长在 2009 年预计将低于 4% 8 铜出口的大幅度下降 造成了一系列的矿井关闭 包括全国最大的矿卢安夏矿的两个工场 整体而言 到 2008 年 12 月 在采铜 业损失了 8000 个工作 9 框图 2.1: 赞比亚的出口和铜的价格 ( 年 ) 10, , ,000 ᇮ ૬ ܖݛ ӥ ᇮ 8, ,000 0 ੨ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ 0 ཟ 框图 2.1: 赞比亚的出口和铜的价格 ( 年 ) 货币上的影响 市场的繁荣和萧条加大了赞比亚货币的波动 其主要是由市场决定的 并显示了与铜价格的密切关系 繁荣时期 来自采矿出口收入的增加造成了货币升值 由于同时发生的援助 投资和外国直接投资流入的 激增而加剧 2005 年 7 月至 11 月 赞比亚克瓦查名义价值上升 30% 这一升值破坏了该国一些主要非传 统产品的出口 受影响最大的是棉花 烟草和咖啡 仅在一个作物年度 就遭受了 30% 以上的利润损失 10 随着铜业的萧条 从 2008 年 10 月到 12 月的三个月中 货币贬值 40% 贬值也是由于巨额的投资外流而引起 由卢萨卡证券交易指数每月即减少 5% 而证明 11 虽然有利于非传统出口的竞争力 货币贬值提高了国内价 格 由于货币贬值和食品价格的全球增长 该国的通货膨胀率由 2008 年 1 月的 8.5% 上升至 2008 年 12 月 的 16% 上涨的大部分来自食品价格 其构成该国进口总额的 20% 赞比亚银行试图通过销售外汇来抵消 货币的贬值 然而 此操纵导致外汇储备下降 23% 储备枯竭的危险不断升级 IMF 2009 Ndulo 等 2009 Clemens 等 2007 Weeks 2008 Fynn 和 Haggblade 2007 赞比亚出口委员会 2007 Clemens 等 2009 Ndulo 等

47 脆弱国家的特征 10,000 6,000 8,000 5,000 4,000 6,000 3,000 4,000 2,000 2,000 1,000 0 ሢԲჱਖ਼ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሆ ሢԲჱਖ਼ ᇮ ᇮ ૬ ܖݛ 框图 2.2: 铜的价格和赞比亚货币克瓦查 年 ཟ 来源 IMF - 国际金融统计 财政上的影响 铜出口对赞比亚政府的预算贡献不大 在 90 年代中期 国有企业赞比亚联合铜矿公司 ZCCM 被私有化 由于该公司在商品价格低迷期间所产生的巨额亏损 随着私有化改革 铜业被划分为六个不同的单位 由 跨国公司控制和管理 赞比亚政府在各单位留有 15% 至 20% 直接由国有公司 ZCCM- 国际控股公司控制 然而 ZCCM- 国际控股公司并没有从铜繁荣中得到什么收入 因为它仍要偿还 90 年代初累积的债务 至 2007 年 由矿业公司上缴的税款 几乎可以忽略不计 该公司与赞比亚政府通过秘密谈判达成了十分 优惠的协议 开发协议 其中规定了很低的使用费 0.6% 而不是 3% 较低的出口税 15% 而不是 25% 和一系列的优惠和扣除 如 20 年的亏损预报 Fraser 和 Lungu 2007 年 在协议于 2007 年公布时 国际组 织和当地非政府组织迫使政府修改税制 并在 2007 年底制定了新法律 然而 来自新税种的预期 9% 的预 算增加并没有实现 而财政收入在 2008 年只增加了 3% Green 2008 年 2008 年 7 月铜价格的下降 重新打开了关于采矿税的辩论 并在 2009 年 1 月给予公司新的让步 这些取 消了当铜价格高于特定水平时的暴利税 也可使公司当此费用发生时 将任何投资的 100% 作为税款折旧 而勾销 Green 2008 铜业萧条和随之而来的矿井关闭提出了是否增加政府在矿井所占股份的问题 以此来扩大在繁荣和萧条时 的宏观经济管理范围 然而 该提案受到矿业公司和世界银行的坚决反对 如世界银行非洲地区副行长 Obiageli Ezekwesili 所表述 民粹主义的反应是说让我们多占些股份 但你想在一个行业承担私营部门能够 承担的资本风险吗 () 这是一个最好留给私营部门运营的行业 Reuters

48 第二章 框图 2.3 赞比亚的矿产收入 ( 年 ) 10 ᅢሢԲჱਖ਼ 10,000 8,000 6,000 4,000 2, 来源 世界银行 世界发展指标 及赞比亚税务局 1.2 对初级产品的依赖 大多数脆弱国家 都以平均人口密度非常低为特征 29 个国家中的 15 个每平方公里不到 40 个居民 而非脆弱国 家的人口密度约为 84 个 此外 在这些国家 大部分人口生活在农村地区 在布隆迪高达 90% 见表 2.6 这 个比例意味着在农业部门的就业率很高 农业在国内生产总值所占的份额很大 特别是在自然资源不丰富的脆弱国家 见图 此外 农产品对出口的 贡献很大 对这些国家 农业仍然是出口收入的主要来源 如布隆迪 埃塞俄比亚 冈比亚和塞拉利昂 图 2.2: 2006 年农业 工业和服务业占国内生产总值 GDP 的份额 安哥拉 布隆迪 喀麦隆 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果民主共和国 刚果共和国 科特迪瓦共和国 吉布提 赤道几内亚 厄立特里亚 埃塞俄比亚 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 肯尼亚 利比里亚 毛里塔尼亚 尼日尔 尼日利亚 卢旺达 圣多美和普林西比 塞拉利昂 苏丹 多哥 乌干达 津巴布韦 0% 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % ౫ᄽ 来源 世界银行 (2008a) 世界发展指数 请注意 农业收入难以课税 参见 Volkerink % ᄽ 90 % 100 % ޜ ခ