城市学研究 第 辑 地居住而没有本地户口的人 目前 在我国 流动人口以进城务工的农民工为主体! 改革开放以来 我国流动人口规模呈迅猛增长的态势 但由于城市管理体制未能完全调和劳动力自由流动与户籍制度之间的矛盾 在大中型城市特别是流动人口密集的沿海大城市 诸多社会问题均不同程度地与流动人口相关! 流动

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1 中山市流动人口积制管理模式探析 李明超 杭州国际城市学研究中心助理研究员 博士 摘 要 流动人口管理是新时期我国各地城市管理面临的一大难题 中山市作为典型的外来流动人口流入地城市 在广东省率先推行流动人口积制管理改革试点 自 年开始实现外来流动人口入户及其子女入学方面的积制管理改革 改革面向所有外来人口 通过构建科学的积指标体系 引导外来人口通过不断提升自身素质获取相应的积 进而根据积多少享受相应的城市公共服务待遇 这对国内其他城市的流动人口管理改革具有借鉴意义 关键词 流动人口 城市管理 积制管理 中山市 城市人口管理包括户籍人口管理和外来人口管理两方面 涉及人口登记 户籍管理 权益保障 计划生育等内容 国内对外来人口的管理方式主要有外来人口登记制度 单位管理制度 社区管理制度 社会治安综合治理制度! 国外发达国家和地区在管理外来人口方面大多采用积制管理模式 实行以积制为核心的移民审核准入制度 为发达国家源源不断地提供了优秀的人才资源 增强了流入地城市的核心竞争力 在我国当前户籍管理体制下 城市在探索如何积极实现进城农民工市民化方面必须承担更多的义务和责任 在推动城市流动人口管理方式转变方面作出更大的贡献 为此本文选取国内最早开始流动人口积制管理改革的广东省中山市作为案例 探讨国内城市流动人口管理模式创新发展的可行性与实现路径 一 中山市流动人口积制管理的改革背景 流动人口通常被界定为离开户籍所在地 在外从事各种社会活动的人口 或在流入! 杨宏山 城市管理学 北京 中国人民大学出版社 年 第 页

2 城市学研究 第 辑 地居住而没有本地户口的人 目前 在我国 流动人口以进城务工的农民工为主体! 改革开放以来 我国流动人口规模呈迅猛增长的态势 但由于城市管理体制未能完全调和劳动力自由流动与户籍制度之间的矛盾 在大中型城市特别是流动人口密集的沿海大城市 诸多社会问题均不同程度地与流动人口相关! 流动人口在社会保障与福利 公共服务以及各项公民权利等方面与户籍人口有着很大的差别 由于尚未形成流动人口的属地管理模式或者委托管理模式 大量流动人口无法享其参与创造的城市价值 无法融入城市社会 没有归属感 对流动人口管理不当加剧了城市贫富化 城市治安等一系列影响城市可持续发展与社会和谐的问题! 从现有的研究文献来看 有关流动人口管理体制改革的文献并不少见 学者们别从经济和社会以及历史因素 尤其从户籍角度解析了流动人口管理体制改革及其走向 李玲等 陈颐 陆益龙 彭希哲 郭秀云 肖周燕 郭开军 尹德挺 徐伟明 综合上述文献 学者们几乎一致认为 流动人口管理体制需要创新 需要建立统一高效的协调机构 建立全国流动人口信息数据库和网络系统以及稳步推进户籍制度改革等 并提出了相对应的政策措施 综合全国各地改革实践 当前流动人口管理改革已初步形成了以下三类模式 一是治安管理模式 主要是基于传统流动人口管理模式上的改革 由政法委或综治委牵头 主要办事机构设在政法委或公安局 在基层有派出所指导的协管员队伍参与管理 是一种以治安防范机构为主要依托单位拓展服务的管理模式 全国绝大多数地区采用这种管理体制 二是通过成立单独的流动人口服务管理部门 如新市民管理局 来加强流动人口的服务和管理 强化统筹协调和搭建信息平台 三是 大人口机构统筹型 以大人口观为指导 通过某一机构 如发改委或人口计生委 牵头来协调各部门 加强对流动人口管理和服务的统筹! 为了探索流动人口管理体制方面的机制创新 广东省选择了中山市先期进行积制管理改革试点 在建立和完善对流动人口管理服务体制方面 年 月中山市流动人口管理办公室正式成立 挂靠市政府 为解决流动人口子女入读公办学校问题 从 年开始中山市按照 先局部后整体 先试点后推开 的方针 先后在该市三个镇区开! 黄小花 中国人口与社会保障 北京 经济管理出版社 年 第 页! 傅崇辉 流动人口管理模式的回顾与思考 中国人口科学 年第 期! 中国城市科学研究会 城市科学学科发展报告 北京 中国科学技术出版社 年 第 页! 肖周燕 郭开军 尹德挺 我国流动人口管理体制改革的决定机制及路径选择 人口研究 年第 期

3 户改城市研究 展流动人员子女凭积入读公办学校试点 在总结试行经验的基础上 年 月 日 中山市人民政府发布 中山市流动人员积制管理暂行规定 在全国率先全面推行流动人员积落户政策 二 中山市流动人口积制管理的实现路径 地方政府有条件地开放户籍制度对于流动人口和城市本身有益 可以有效地促进社会正常运行和协调发展 从现实的改革情况来看 地方政府考虑到外来流动人口尤其是有入户意愿者的自身利益 为他们提供相对公平的发展环境和公共服务 通过有条件地为其打开户口制度的大门 进而吸纳优秀人员在城市投资兴业和安家落户 对于有入户意愿者 户籍管理制度的准入开放是对其所作社会贡献的一种奖励 他们一旦进城入户 便享有该城市的福利 对于城市来说 适当开放公共服务体系和户籍管理制度 更激发了外来流动人口的积极性 促使其更多地为这个城市发展作贡献 在综合考虑本地经济社会发展实力和流动人口特点的基础上 中山市以服务与管理流动人口为目的 采用定性与定量相结合的方法构造指标体系与编制积表 中山市流动人口积制管理模式以流动人口在所在城市获得的积为标准 通过指标设置 鼓励农民工通过培训不断提高自身素质逐步获得高来享受相应的待遇 流动人口积制管理计标准由个人素质 工作经验 居住情况 社会贡献及减指标构成 总积为各项指标的累计得 中山市积制管理改革以相关公共福利为配套 而不是以传统的户口为标准 从而将享受教育 就业 社保 医疗等公共服务与是否具有本地户口脱钩 目前中山市改革推出的公共服务主要围绕子女入学和申请落户 中山市积制管理工作的原则是 总量控制 统筹兼顾 类管理 区排名 采取 个人自愿 区申请 统一管理 动态调整 的模式 由市政府统筹 市流动人口管理办公室负责具体实施 各相关职能部门和镇区依照职责权限协助实施 流动人员可根据其积情况享受相应的服务和管理待遇 中山市流动人口积制管理指标由 个一级指标构成 别为基础 附加和扣减部 如图 所示 这 个一级指标又可以细化为 个二级指标 它们综合反映了中山市流动人口各方面的能力水平 是计量和评估中山市流动人口积的基本依据 在综合考虑经济能力 人员素质 社会管理 发展需求等指标的基础上 根据不同镇区所能承载的流动人员入户人数和可提供公办教育资源情况 配数额不等的入学 入户指标 流动人员享受子女入读公办学校的指标数和迁入中山市户籍的指标数 由市政府在每年 月底前向社会公布 由市流动

4 城市学研究 第 辑 图 中山市流动人口积制管理的指标体系 一级指标二级指标三级指标权重值 高中 中技 中专 进修大专 学历水平 全日制大专 本科 硕士研究生及以上 技术员初级职称 基础 技能水平 助理级专业技术资格初级职称 # 职业资格达到五级 中级职称或职业资格达到四级 高级职称或职业资格三级及以上者 社会保险 累计参加社会保险年数 # 年 最高 劳动合同 连续签订并履行劳动合同 # 年 最高 固定住所 拥有合法自购房 家庭住房面积不能低于市城镇低保困难家庭标准 居住年限 连续办理暂住证年数 # 年 最高 年龄 周岁以上至 岁以下 婚姻状况 未婚 急需人才 属于中山经济社会发展急需的紧缺人才或特殊岗位人才 专利创新 近 年内获得国家专利者 # 项 获得市 厅 级荣誉称号或奖励者 个人获奖 获得省 部 级荣誉称号或奖励者 获得国家级荣誉称号或奖励者 获评镇 区 级 见义勇为 称号 见义勇为 获评市级 见义勇为 称号 获评省级 见义勇为 称号 获评国家级 见义勇为 称号 在我市参加义工 青年志愿者年数 # 年 最高 在我市个人捐款金额 # 万 最高 慈善公益附加无偿献血数量 # 最高 在我市捐献骨髓 造血干细胞 # 次 最高 投资纳税 工商登记注册资本和实收资本 # 万个人所得税 个体工商经营活动缴纳税款 # 万 办理了 流动人口婚育证 接受当地计生部门验证 和管理并及时换证计划生育按照政策自觉落实长效避孕节育措施 每年参加居住地计生部门孕情检验不少于 次 子女自觉参加计划免疫的 卫生防疫 自觉参加妇幼保健 婚前按有关规定参加婚检 按岗位要求办理从业健康证 登记管理 子女主动到流管部门办理 十六周岁以下儿童随行卡 个人信用 个人信用良好 管制 月 最少减 违法犯罪 拘役 月 最少减 有期徒刑 月 扣减 行政拘留 # 次 其他违法行为 劳动教养 月违反计划生育 卫生违规 资料来源 中山市流动人口管理办公室

5 户改城市研究 人员管理办公室对需要享受相关待遇的流动人员按其所得积高低进行类排名 排名在市政府公布的指标数内的 可按有关规定享受相关待遇 中山市的户籍改革面向所有在中山务工的外地人员 没有省份 身份和地域限制 根据 中山市流动人员积制管理暂行规定 中府! 号 的有关政策 本人户籍不在中山市 在中山市连续工作一年以上 含一年 纳入就业登记 缴纳社会保险的 由本人申请并经市流动人口管理办公室核准的流动人员 纳入中山市流动人员积制管理范围 积累计超过 的流动人员 其政策内生育的子女可在产权房屋所在地或工作地申请入读公办学校排名 积累计超过 的流动人员 其本人 配偶或直系亲属在中山拥有合法房产的 在法定工作年龄内可申请积入户排名 图 % 中山市流动人口积制管理申请流程 资料来源 中山市流动人口信息网 9 +. ##:::$;*-($( $, #. '*9 : :* ) '

6 城市学研究 第 辑 申请在中山市入户 如图 所示 根据 中山市人民政府办公室关于调整流动人员积制入学相关政策的批复 中府办复 #$ 号 规定 在中山工作 年以上的流动人员 可凭积相关资料 为其子女申请积入学 在入学积项中增加政策内生育奖励 流动人员为其政策内生育的子女申请积入学可享受此奖励加 以镇区人口计生办开具的计划生育情况审核表为依据 未能提供计生审核资料的流动人员不享受计生加 按政策外生育子女受理 按积高低先安排政策内生育子女入学 在积入学指标数有空余的情况下 再按积高低安排政策外生育子女 三 中山市流动人口积制管理的经验与教训 在当前教育 卫生 劳动就业 社会保障 住房等基本公共服务的供给方式依然存在城乡割和行政区割的情况下 任何地方政府贸然的政策变动不但往往达不到预期的改革效果 反而极有可能造成难以克服的矛盾 使户籍改革面临更大的压力和挑战 户籍制度改革的关键在于将依附于户口制度上的一系列福利待遇从户口上剥离 让户口回归本位 按经济社会均衡发展的原则 将城市居民享有的各种优惠待遇逐步与城市户口脱钩 户口不再作为享受福利待遇的唯一标准 只有降低户口的 含金量 改变了户籍上附加的教育 社保 医疗 住房 就业等方面的不公平政策和错综复杂的社会利益格局 建立城乡统一的户口登记制度才有可能 全国范围内的人口自由迁徙才有望实现 一 中山市流动人口积制管理的经验中山市以流动人口积制管理为突破口 积极推进城市人口基本公共服务均等化 为实现农民工市民化提供了一条新的路径 这一制度创新不仅能够缩小流动人口和户籍人口在教育 就业 社保 医疗等公共服务方面的差别 创造了一种推动户籍改革和流动人口市民化的新思路 更深远的意义在于 它改变了以往城市对流动人口的全方位排斥方式 即从集体排斥向个体筛选转变 过去的城市福利配主要以户口为标准 从而将不具有本地户口身份的流动人口集体排斥在外 积制管理只关注个人积结果 并不一味以户口身份为标准 非本地户籍人口只要积足够高一样可以享受与户籍人口同等待遇甚至入户 外来流动人口可以根据自己的需要去积累相应的积 从而享受相应的待遇 $ 构建科学合理的人口管理指标体系人口是地方经济社会发展的基础 人口发展必须服从和服务于城市发展的总体战

7 户改城市研究 略 城市可以根据自身发展阶段和发展条件的变化 实事求是地对积表进行调整 从而达到对人口动态管理和调控的目的 流动人口积制管理是地方政府人口宏观调控的重要手段 中山市的流动人口积制管理制度 采用定性与定量相结合的方法 通过累计积进行科学计量 具有 简便明晰 通俗易懂 操作方便 管理灵活 的基本特点 在积制管理模式中 最核心的内容就是积表的设计与优化 中山市流动人口积制管理借鉴了国际人口迁移积制管理经验 合理设置指标体系与确定指标值 遵循了目的性 科学性 系统性 可操作性 权利与义务对等等基本原则 指标与值综合反映了中山市流动人口各方面的能力水平 是计量和评估中山市流动人口积的基本依据 $ 建立统一协调的人口管理机构流动人口管理是一项复杂的社会系统工程 各级政府面临这个突如其来的问题 在缺乏思想准备和深思熟虑的情况下 一度处在一种仓促应战和被动应付的境地 在目前城市管理中 流动人口管理往往由公安部门牵头 劳动 人口计生 教育等部门参与 实行与户籍人口不同的以治安管理为主的管理模式 职能部门存在职责离 多头管理 相互脱节等问题 部门间关系协调并不顺畅 条 块 割矛盾十突出 公安部门负责流动人口的治安管理 维稳综治办负责出租房屋管理 计划生育部门的流动人口管理办公室负责流动人口计划生育管理 各司其职而缺乏内在协作机制 作为流动人口管理的主导力量 政府应在城市建立农民工管理和服务的综合协调新机制 借鉴许多发达国家设立移民局专门管理流动人口的模式 设立类似于中山市流动人员管理办公室这样专门的流动人口管理机构 统一组织 监督 协调各个管理部门 $ 依托现行户籍制度进行体制改革户籍制度目前仍然是我国人口管理最主要的载体 是城市政府能够用以调控城市人口规模 保证城市健康运行和持续发展的为数不多的手段 在引导人口合理有序流动和城市化过程中还可以发挥重要作用 所以 推动流动人口管理体制改革 不得不面对现行户籍制度如何改革的难题 我们认为较为理性的判断是 中国城乡二元经济和社会体制的瓦解将是一个长期的历史过程 是包括城乡户籍制度 社会保障制度 劳动就业制度 教育制度 医疗卫生制度等一系列制度改革的过程! 经过近 年的改革探索 尽管户籍上附着的经济利益大大减少 进城的门槛降低 但一些正式非正式的制度壁垒依然存在 在当前形势下 仅仅放开户口登记和迁移管理 而依然把户口作为社会福利! 彭希哲 郭秀云 权利回归与制度重建 对城市流动人口管理模式创新的思考 人口研究 年第 期

8 城市学研究 第 辑 配的根据 必然会造成公共资源的紧张 导致城市中新的不公 中山市流动人口积制管理试图打破长期以来把户口作为社会福利配依据的制度安排 寻找一套新标准作为流动人口享受城市基本公共服务的根据 $ 引导流动人口主动投身于流入地的社会管理流动人口接受被动管理 积极性不高 而政府的行政管理成本过高等问题一直没有得到解决 积制管理通过利益导向机制的正确引导 使流动人口实现从 被动接受管理 到 主动接受管理 的转变 流动人口为实现享受基本公共服务或入户的目的 必须达到规定的数 在这种利益导向机制的作用下 流动人口必然会对照积指标及值 有针对性地提高自身整体素质 如学历 技能 为社会作出更多贡献 如投资纳税 志愿服务 慈善捐赠 同时 在负指标的约束下 通过促使流动人口不断提高遵纪守法 诚实守信的观念和意识 也可以有效减少流动人口违法犯罪的行为 $ 建立以贡献度为核心的公共服务均等化管理模式城市人口和社会管理需要打破城乡二元体制 把外来流动人口也纳入到城市公共服务体系之中 积制管理就是这样一种新的制度设计 它根据地方政府的人才需求和财政承受能力 综合考虑流动人口在当地的连续工作年限 文化程度 技能水平 投资规模 纳税额度 获奖等级 计划生育 遵纪守法等情况进行积登记 累积达到一定积额度才可申请享受相应档次的公共服务 在城市总体承受能力相对不足的情况下 可以按照 权利与义务对等 的原则 合理设置申请门槛和准入条件 为流动人口获得市民待遇提供合理途径 构筑起有利于推动人口合理流动和流动人口社会融合的制度框架 实现户籍价值重构和流动人口的权利回归 中山市流动人口积制管理模式不仅为广大外来务工人员落户中山提供了可能 而且建立起具备一定筛选功能的城市流动人口管理体制和机制 向以贡献度为核心的公共服务均等化和社会管理体制改革迈出了重要一步 二 中山市流动人口积制管理的不足中山市流动人口积制管理改革在全国首开先河 在没有相关经验可以借鉴的情况下 其实施过程中可能会存在不少困难和问题 例如 繁杂资料审核与职能部门之间的协调配合问题 积制入户与现有入户政策的对接问题 资源有限性 有界性与积制待遇实现问题 积制指标体系的可调整性与可持续性问题等 这些问题都需要在政府的统筹协调下 在探索中逐步解决完善 从政策实施的效果来看 主要还存在以下问题

9 户改城市研究 $ 农民工申请落户情况低于预期 年 中山市流动人员积制管理入户 入读公办学校指标数别为 名和 名 最终 名流动人员获得入户待遇 名流动人员获子女入读公办学校待遇 未能完成计划指标 此外 各镇区在提供公共服务时 由于经济实力及领导重视程度的差别 镇区申请量与指标数比例不平衡 严重影响了政策执行的效果 大部农民工认为 如果真正成为 城市居民 一方面意味着失去生存的土地 失去了根 另一方面城市还没为其提供必备的住房 就业等保障性生存条件 $ 一些棘手的现实问题仍未有效解决流动人员最关心的现实利益问题没有得到解决 仍然存在入户门槛偏高 公办学位紧张 医疗医药费偏贵等现实问题 在解决农民工入学入户问题方面 中山市积管理办法的力度和惠及人群仍有限 政府为外来流动人员所提供的服务资源有限 在技能培训 就业信息 法律咨询 维护权益等方面缺位较为严重 $ 申请办理流程较为复杂中山市的积制改革涉及 个管理部门或机构 需要提供并验证 个方面的证明材料 积制管理共 个计项 每个计项均须提供相应资料 出于防伪需要 部资料须同时提供鉴定证明 程序复杂 流动人员参与积制管理的成本较高 影响了他们的积极性 此外 以工作地为积入学排名地 给工作地和居住地不在同一镇区的流动人员子女入学带来不便 $ 相关项目审核成本较高 审核难度较大由于发放资格证书的部门较多 所以在如何设定证书数和划定证书范围上存在很大的歧 原来积制设计了很多得项目 但是监督起来很难 对学历学位 技能职称的认证比较困难 证书可以造假 有些甚至无法确认 行政成本太高 $ 法律法规和后续政策不健全流动人口在城市落户作为困扰城市发展的社会问题 在国家户籍制度尚未全面改革的背景下难以根本改观 国家关于城市农民工服务的法律法规制订相对滞后 因此地方城市在推进改革过程中没有明确的法律法规可以遵循 也没有现成的模式可以借鉴 在实际工作中 农民工公共服务往往容易进入一种 三无状态 即 无法可依 无权可用 无所适从 目前中山市的改革只是迈出了第一步 还缺乏后续政策的配套和跟进 总之 在推出积制改革之后 中山市现行入户政策等于从事实上取消了单凭购买商品房在城市入户的可能性 旨在通过设置更多积指标来吸引更多高素质人群落户

10 城市学研究 第 辑 除积入户外 目前在中山市仍在执行的入户政策有 高层次人才入户 技能人才入户 投资入户 投靠入户政策和入选百佳外来务工人员! 一个以积制管理为主 其他入户方式为补充的外来流动人口管理模式在中山市逐步建立起来 这为接下来的户籍制度改革提供了经验借鉴 综上所述 人口与社会管理是城市管理的基本职能 人口登记和户籍管理是城市社会管理的前提和基础 只有通过人口登记掌握城市人口结构的基本情况和流动人口状况 才能为各项社会管理和政策制定提供基本依据! 实践表明 户籍管理是城市外来人口管理的重点和难点 在目前体制下很难一蹴而就 当前比较现实的改革举措是借鉴中山市积制管理经验 让城市流动人口根据权利与义务对等原则 通过政策体系的透明化以及管理 服务手段的不断完善 使流动人口在履行义务的同时公平地享用权利 逐步实现外来流动人口的市民化 在迁入地永久性居留并非所有流动人员的选择 流动人员的居留意愿与其在当地的生存能力 家庭策略 市场需求及企业用工等一系列非户籍因素有着密切的关系 诚然 中山市流动人口积制管理模式存在要求入户申请者自有住房等门槛问题 曾出现过农民工因不愿放弃土地而放弃入户城镇的情况 但作为一种改革的尝试 中山市流动人口积制管理最大的影响在于为其他城市提供了改革的参照 对我国当前各地创新城市管理体制具有借鉴意义! 荣获年度 % 同是中山建设者 & 外来务工人员百佳 荣誉称号者可入户 中山市每年举行 同是中山建设者 外来务工人员百佳评选活动 对获奖者进行表彰 并根据 同是中山建设者 百佳外来务工人员入户工作实施细则 给予在中山市入户的政策待遇! 杨宏山 城市管理学 北京 中国人民大学出版社 年 第 页

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