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1 中国科技资源导刊 ISSN 年 1 月第 43 卷第 1 期 CHINA SCIENCE & TECHNOLOGY RESOURCES REVIEW ISSN Vol.43 No , Jan 我国政府信息资源共享的 SWOT 分析及策略选择王知津金鑫王文爽 ( 南开大学商学院信息资源管理系, 天津 ) 摘要 : 政府信息资源共享对促进政府改革实现社会民主有着重要的意义运用 SWOT 方法, 对我国政府信息资源共享的优势劣势机会威胁等情况进行分析, 并在此基础上分析政府信息资源共享的 4 种基本策略, 提出相应的对策, 希望能够为对该问题的研究提供一个全新的视角, 同时为政府决策提供参考关键词 : 政府信息资源共享 ; 政府信息资源 ; 电子政务 ;SWOT 分析 ; 政府信息化 ; 数字鸿沟 ; 利益冲突中图分类号 :G203 文献标识码 :A DOI: /j.issn SWOT Analysis to Sharing of Government Information Resources and Its Strategy Selection Wang Zhijin, Jin Xin, Wang Wenshuang (Department of Information Resource Management, Nankai University, Tianjin ) Abstract: Sharing of government information resources are of great significant to administrative reorganization and social democracy. The paper tries to analyze the factors of sharing of government information resources in China, analyze four basic strategies on the basis and provide corresponding strategies by using SWOT analysis from competitive intelligence. We hope the paper could supply a new perspective to the area and make suggestions for the government. Keywords: sharing of government information resources, government information resources, e-government, SWOT analysis, government informatization, digital divide, conflict of interest 1 引言众多学者从不同角度运用不同的研究方法对政府信息资源共享进行了研究和探讨例如, 对网络环境下政府信息资源共享能力评价的意义评价特征以及构成要素进行分析, 从信息资源共享基础条件共享系统建设水平共享的组织因素 3 方面构建评价指标体系, 建立了模糊综合评价模型, 并对一个市级政府的信息资源共享能力进行了实证分析 [1] ; 通过对信息边际成本的分析, 提出了边际成本的概念, 并使用边际成本证明了政府信息产品的成本次可加性, 从而给出了政府信息资源共享的经济学理论基础 [2] ; 将政府的信息资源活动看作对信息资源的开发和处理以向社会公众提供信息增值服务的流程, 以价值链为分析工具和视角, 反思当前我国政府信息资源活动的流程弊端, 并提出相应的价值链重构思路 [3] ; 从利益分析角度出发, 以政府利益在政府信息资源集成共享中的驱动效应为研究对象, 在深入分析政府利益驱动效应的基础上, 建立了一个基于利益驱动效应的激励平台, 对如何促进政府信息资源的集成共享进行了创新性和探索性研第一作者简介 : 王知津 (1947- 略信息处理与管理 ), 男, 南开大学商学院信息资源管理系教授博士生导师, 主要研究方向 : 竞争情报与竞争战收稿日期 :2010 年 5 月 8 日 33

共享的优势劣势机会威胁等情况进行分析, 并在此基础上分析政府信息资源共享的 4 种基本策略, 提出相应的对策, 希望能够为对该问题的研究提供一个全新的视角, 同时为政府决策提供参考关键词 : 政府信息资源共享 ; 政府信息资

2 中国科技资源导刊第 43 卷第 1 期 2011 年 1 月究 [4] ; 将政府信息资源的过程看作对复杂问题求解的一般决策过程, 分析了政府信息资源共享的一般决策过程及共享过程的特征, 提出了适用于政府信息资源共享过程的方法 [5] 这些学者的研究丰富和扩展了政府信息资源共享的内容, 提供了全新的研究视角, 为建立完善的政府信息资源体系提供了参考本文对政府信息资源共享进行 SWOT( 优势劣势机会和威胁 ) 分析, 并提出相应的共享策略, 对构建完善的政府信息资源共享体系获取国家竞争优势增强国家竞争力有着重要的意义 2 政府信息资源共享的 SWOT 分析 2.1 优势 (1) 政府信息资源总量大政府信息资源的数量可观, 发展速度快, 涵盖范围广, 占全社会信息资源总量的 80%, 是全社会最大的信息拥有者处理者和最大的信息技术用户政府自身的管理职能, 使得政府信息资源的范围涵盖社会生产生活的各个领域, 在经济环境教育文化交通国土资源新闻出版劳动和社会保障及国际信息资源等领域建设了大批专业性综合性信息库截至 2005 年年底, 全国人口基础信息库已加载 12.1 亿人口数据, 全国出入境人员 / 证件信息资源库已累计存储出入境查验记录和证照数据近 21 亿条, 全国机动车 / 驾驶员信息资源库已存储 1.15 亿辆机动车的数据, 驾驶员数据 1.26 亿条 [6] (2) 政府信息资源具有特殊属性这些特殊属性包括 :1 全面性 : 政府的管理活动是在全社会范围内进行的, 政府信息资源的来源是整个社会的各个领域, 是各行各业信息资源的集合 2 可靠性 : 政府是国家的管理者, 具有高度的权威性, 同时由于政府采集组织发布的信息资源对国计民生至关重要, 不容有失 3 宏观性 : 政府活动的最终目的是对国家的管理, 政府信息资源的采集组织发布也是为了对整个国家各个行业或者某个具有共同特征的领域提出宏观的战略性的政策方针, 以便进行科学管理 4 垄断性 : 政府信息资源中有一部分是其他社会组织和个人不具备的特色资源, 这种政府独有的特色信息资源往往能够对社会的生产生活产生重要的影响, 具有很高的价值潜力 (3) 政府信息化投入稳步增长政府信息化投入的增长为政府信息设备等硬件的采购使用维护提供了相对充裕的资金 2005 年, 政府 IT 投资总额达到亿元, 比 2004 年增长 16.9%; 地方政府投入继续高速增长, 地方财政的投入占政府投入总额的 85.8%, 投入增长率达 18.4%, 投资总额高达亿元 ; 长三角珠三角和京津地区的政府信息化投入增长明显, 不仅省级和重点城市政府不断加大投资力度, 而且地级市和部分经济发达的县级政府也加大了投入 [7] (4) 政府网络化建设成果显著以政府网站为例,2010 年 7 月中国互联网络信息中心发布的中国互联网络发展状况统计报告显示, 中国大陆 gov.cn 下的政府分类网站数从最初的 145 个发展到个 [8] 到 2008 年年底, 中央政府部门和地方省市一级已全部建立政府门户网站, 地市级和县级政府拥有门户网站的比例也分别达到 99% 和 92% 很多街道乡镇甚至村 ( 居 ) 委会都建立了网站或网页 [9] 政府网站的信息发布功能进一步增强, 我国约有七成政府网站提供的功能项目数超过 10 项, 提供政务新闻政府公告机构职能机构章程和会议信息的政府网站所占比例分别达到 89.21% 77.49% 75.5% 51.93% 和 53.92% [9] 2.2 劣势 (1) 政府信息资源的利用率低具体表现在 :1 政府信息资源的总量虽然很多, 但利用率偏低我国信息资源开发利用存在五多五少的现象, 即原始信息多, 加工整理信息少 ; 孤立分散的信息多, 交流共享的信息少 ; 采用传统载体方式的信息多, 电子方式信息少 ; 行政性开发的信息多, 市场化开发的信息少 ; 静态的信息多, 动态的信息少 [10] 2 公开的政府信息资源不能满足企业需求政府信息资源是为国家的宏观管理与政府决策提供支持的, 其主要构成包括各种全面的统计数据, 这些数据并不能直接满足以盈利为目的的企业信息需求政府公开的信息资源往往都是这些没有经过加工处理的一次信息, 企业若要对这些信息进行二次处理, 往往要耗费大量的人力物力和财力, 甚至会得不偿失 3 公民 34

息资源共享体系获取国家竞争优势增强国家竞争力有着重要的意义 2 政府信息资源共享的 SWOT 分析 2.

3 理论研究王知津等 : 我国政府信息资源共享的 SWOT 分析及策略选择不能便捷地获取所需的政府信息资源政府运用纳税人的税费对政府信息资源进行采集加工传递等, 因此公民应享有获取政府信息资源的权利但公民在获取政府信息资源的过程中却面临着诸多困难, 如获取方式单一获取形式被动获取内容单调, 使得政府信息资源难以满足公众的信息需求 (2) 政府信息资源分布的不对称性具体体现在 :1 政府内部同一级别部门之间信息的不对称性不同的政府部门由于管理职能涉及领域的不同, 所掌握的信息资源也不尽相同例如, 工商税务统计等政府部门掌握信息多处于信息强势地位, 其他政府部门掌握信息少处于信息弱势地位 2 政府内部上下级部门之间信息的不对称性上级政府部门能够掌握数量相对较多质量相对较高的信息 3 政府部门与其他组织机构和个人的信息不对称性在信息资源数量上, 政府掌握着全社会信息资源总量的 80%; 在信息资源的质量上, 政府信息资源中相当一部分是经过加工处理的, 是其他组织机构和个人无法获取的 (3) 政府管理体制的约束受传统政府管理模式影响, 在计划经济体制下建立的政府各部门缺乏统一的组织管理和规划, 部门之间各自为政, 信息资源重复建设, 造成严重的资源浪费 ; 尚未形成统一的计算机网络和应用平台以及统一的数据库标准, 各部门间的信息资源无法相互交流 ; 政府部门之间由于行政体制的阻隔, 缺乏相互的沟通, 难以实现信息资源共享以政府信息资源建设发达程度相对较高的北京市为例,2005 年全市 82 个政府部门及派驻机构中, 有 70% 以上的被调查单位提出与其他部门进行信息共享的要求, 而实际上得到政务信息共享的部门尚不足总数的 20% [11] (4) 政府信息资源提供信息服务的能力较差主要表现在提供信息服务的政府信息资源质量不高政府向社会提供信息服务的主要方式是政府信息公开而政府现有进行信息公开的途径主要局限于国家档案馆公共图书馆政府门户网站等通过这些方式获取的信息往往是由政府单向决定的, 缺乏政府和信息需求者间的双向沟通同时, 信息需求者往往不能第一时间获取这些信息, 从而影响了信息的时效性 2.3 机会 (1) 党和政府的政策支持党中央国务院十分重视并大力支持政府信息资源共享全国政府系统政务信息化建设的 5 年规划指出, 各地区各部门要按照系统建设的要求, 从政务信息化的全局出发, 打破条块分割, 主动提供相关信息, 实现共建共享 [12] 关于加强信息资源开发利用工作的若干意见指出, 要根据法律规定和履行职责的需要, 明确相关部门和地区信息共享的内容方式和责任, 制定标准规范, 完善信息共享制度, 加强政府信息共享 [13] 年国家信息化发展战略将推行电子政务作为我国信息化发展的战略重点之一, 将资源共享作为我国信息化的战略方针之一 [14] (2) 现代信息科学发展的技术支持在科教兴国战略的指导下, 我国信息科学得到了迅速的发展, 科技创新能力不断提高这些信息技术在扩大生产规模提高生活水平的同时, 丰富了政府信息资源共享的手段, 提高了政府信息资源共享的效率政府信息资源的共享已经从传统的纸介质文献共享发展为纸介质文献磁盘光盘等电子资源信息数据库基于 Internet 的政府信息网络数据库与系统政府网站公共信息平台等多种方式并存的共享和交流方式 (3) 高素质专业性强的人才支持近年来, 在以人为本的指导方针下, 我国对人才培养越来越重视, 已经初步形成了以高等院校为主体, 政府科研机构企业社会多渠道培养人才的格局每年都有大批优秀的专业人才通过公务员考试等方式进入政府部门工作尊重信息化人才成长规律, 以信息化项目为依托, 培养高级人才创新型人才和复合型人才 ; 发挥市场机制在人才资源配置中的基础性作用, 高度重视走出去, 引进来工作, 吸引海外人才, 鼓励海外留学人员参与国家信息化建设 [14] 这些已经成为我国信息化发展的重要保障措施 (4) 推动国民经济发展的动力支持政府信息资源具有可观的信息价值政府在公共部门信息方面的投资, 能够实现信息增值, 为全社会的 35

门由于管理职能涉及领域的不同, 所掌握的信息资源也不尽相同例如, 工商税务统计等政府部门掌握信息多处于信息强势地位, 其他政府部门掌握信息少处于信息弱势地位 2 政府内部上下级部门之间信息的不对称性上级政府部门能

4 中国科技资源导刊第 43 卷第 1 期 2011 年 1 月信息市场创造极大的信息价值 2005 年, 我国信息产业增加值占国内生产总值的比重达到 7.2%, 对经济增长的贡献度达到 16.6% 电子信息产品制造业出口额占出口总额的比重已超过 30%, 掌握了一批具有自主知识产权的关键技术, 部分骨干企业的国际竞争力不断增强 2.4 威胁 [14] (1) 信息安全问题第一, 计算机病毒在政府网络系统的传播与破坏国家计算机网络应急处理协调中心 (CNCERT/CC) 网络安全报告显示 : 2005 年全年截获新病毒数量达到个, 比 2004 年增长一倍多, 其中很多属于同一病毒种族的不同变种, 这些计算机病毒造成近 20% 网络瘫痪安全漏洞数量增长较快, 利用系统漏洞的时间越来越短针对系统漏洞的零时间攻击开始出现 [6] 第二, 黑客等非法用户对网络信息的非法窃取篡改日益增加的木马程序将造成计算机被控制, 感染木马的计算机不仅面临严重的泄密威胁, 而且容易被黑客利用发起有组织的大规模攻击, 从而严重威胁网络与信息安全僵尸网络是网络安全所面对的另一个重大威胁, 这些僵尸网络不断扫描扩张更新版本下载间谍软件和木马发动各种形式的拒绝服务攻击 [6] 其破坏行为往往比传统的方式危害更大更难防范第三, 地震火灾等自然灾害对存储政府信息资源的实体和网络所造成的破坏 2006 年 12 月 26 日, 南海海域发生了 7.2 级地震, 致使中美海缆和亚欧海缆等多条国际海底通信光缆发生中断, 造成附近国家和地区的国际和地区性通信受到严重影响国际 / 港澳台通信线路受此影响亦大量中断, 互联网访问质量受到严重影响, 话音和专线业务也受到一定影响 [15] 一个月后通信网络才完全恢复 2008 年 5 月 12 日汶川大地震, 震区的通信网络遭到了毁灭性的打击, 造成了无法估量的损失 (2) 相关法制建设尚不健全 2007 年 1 月 17 日国务院会议通过了中华人民共和国政府信息公开条例条例的施行使政府信息资源的交流与共享有法可依, 是我国政府信息化建设的一个具有重要意义的里程碑但是目前就整体而言, 我国为政府信息资源共享提供保障的法律体系还不完善政府信息资源共享涉及很多方面的问题, 是一个系统工程, 需要一个完整的法律体系的监督和保护现有问题主要表现在 : 总体上立法分散, 缺乏系统性 ; 信息系统的立法重技术, 轻安全 ; 电子政务的立法跟不上电子政务发展的速度 ; 信息标准的立法规划不合理标准繁多等迄今为止, 我国还没有一部全国统一的为政府信息资源共享提供保障的政府信息资源管理法相关的立法工作任重道远 (3) 数字鸿沟问题由于经济水平的差异, 我国区域城乡的信息化建设并不平衡这集中表现在中西部地区与东部沿海地区农村与城市信息基础设施的不平衡信息基础设施的薄弱以及经济条件等因素的差异造成不同地区政府部门信息地位的不平等, 这就导致了政府部门间的数字鸿沟问题我国第 26 次中国互联网络发展统计报告显示, 目前我国域名数最少的 10 个中西部省份域名总数, 仅占全国域名总数的 3.6%, 仅仅是排名第一的北京 23.6% 的零头 ; 这 10 个中西部省份的网站总数仅占全国网站总数的 3.4%, 比湖北省一个省的网站数还要少 [8] (4) 资源共享中的利益冲突问题在信息共享过程中, 维护利益的行为可能为信息资源共享的双方设置了障碍, 使信息资源共享活动难以顺利进行例如, 在信息资源共享的过程中, 信息资源的提供者要付出一定的成本, 但当提供者的共享行为带来的收益小于成本甚至没有收益的时候, 就很有可能放弃对信息资源的共享 ; 存在竞争的信息资源所有者在面临是否进行共享的时候, 其中的一方为了不让对方在竞争中获得优势, 也会倾向于放弃信息资源的共享 ; 在信息不对称的情况下, 信息资源所有者双方很有可能陷入囚徒困境, 使得信息资源无法实现高效的共享 3 政府信息资源共享的策略通过上述政府信息资源共享内部优势劣势与外部机会威胁的分析以及对它们的组合, 可以得到我国政府信息资源共享的 4 种基本策略, 如表 1 所示其中,SO 策略 ( 最大与最大策略 ) 是一种理想的竞争态势, 能够最大限度地发挥我 36

4 威胁 [14] (1) 信息安全问题第一, 计算机病毒在政府网络系统的传播与破坏国家计算机网络应急处理协调中心 (CNCERT/CC) 网络安全报告显示 : 2005 年全年截获新病毒数量达到 72836 个, 比 2004 年增长一倍多, 其中很多属于同

5 理论研究王知津等 : 我国政府信息资源共享的 SWOT 分析及策略选择国政府信息资源共享的内部优势并充分利用外部机会, 决策者都希望自己处于这样一种状况 ;WO 策略 ( 最小与最大策略 ) 是利用我国政府信息资源共享的外部机会来弥补内部劣势, 使其劣势地位有所改变 ;ST 策略 ( 最大与最小策略 ) 是利用我国政府信息资源共享的优势回避或减轻外部威胁或风险, 通过内部资源的合理配置, 利用自身优势将外部威胁对我国政府信息资源共享发展造成的不利影响降到最低 ;WT 策略 ( 最小与最小策略 ) 是一种应对我国政府信息资源共享危机的战略, 当出现内忧外患而时时面临危险时, 需要克服内在劣势同时回避外在威胁这 4 种基本策略能够利用外部机会和内部有利条件, 避免外部威胁和改进内部不足政府信息资源共享的优势劣势机会和威胁直接决定了政府信息资源共享战略的制定和实施从客观上说, 我国发起政府上网工程后, 虽然政府信息化的水平有了很大的提高, 建设效果比较显著, 但是政府信息化毕竟是一个完整的庞大的系统工程, 要想在短短的 10 年里既完成信息化设施的建设, 又完成政府既有的信息管理体制的改革还是很不现实的因而, 我国政府信息资源共享方面的劣势因素更值得注意从主观上说, 虽然政府信息资源共享面临着诸如信息安全法制建设数字鸿沟利益冲突等这样或那样的问题, 但相比之下, 国家政策的支持对政府信息资源共享行为的促进起了决定性的作用同时, 信息技术的发展优秀人才的输送以及信息产业推动国民经济发展的动力也为政府信息资源共享提供了保障因此, 在政府信息资源共享的过程中, 应该选择以 WO 为主的策略, 利用国家政策的支持及其他有利的外部条件, 来弥补我国政府信息化存在的不足, 进而保证政府信息资源共享的顺利实施和开展参考文献 [1] Zhang Huiming, Zhou Dequn. Research on Sharing Capability Evaluation of Government Information Resource under Network Environment[J]. Information Science, 2008(4): (in Chinese) 张慧明, 周德群. 网络环境下政府信息资源共享能力评价研究 [J]. 情报科学,2008(4): [2] Liu Qiang, Lu Sifeng, Wu Tao. The Theoretical Basis of Economics for Government Information Sharing[J]. Journal of Beijing Technology and Business University: Social Science, 2005(1): (in Chinese) 刘强, 卢思锋, 邬涛. 政府信息资源共享的经济表 1 我国政府信息资源管理共享的策略选择内部因素策略外部因素机会 (O) 1. 国家的政策支持 2. 现代信息科学发展的技术支持 3. 高素质专业性强的人才支持 4. 推动国民经济发展的动力支持威胁 (T) 1. 信息安全问题 2. 相关法制建设尚不健全 3. 数字鸿沟问题 4. 资源共享中的利益冲突问题优势 (S) 1. 政府信息资源总量大 2. 政府信息资源具有特殊属性 3. 政府信息化投入稳步增长 4. 政府网络化建设成果显著劣势 (W) 1. 政府信息资源的利用率低 2. 政府信息资源分布的不对称性 3. 政府管理体制的约束 4. 政府信息资源提供信息服务的能力差 SO 策略 ( 最大与最大策略 ) ST 策略 ( 最大与最小策略 ) 1. 以国家政策支持为先导, 保障政府信息资源 1. 利用政府信息化投入, 完善信息安全保障体共享的顺利进行系 2. 以现代信息技术为手段, 加强政府信息资源 2. 根据政府信息资源的特点, 制定政府信息资共享平台建设源共享的法律法规 3. 以推动经济发展为目标, 实现政府信息资源 3. 加快落后地区的信息化建设, 缩小数字鸿沟市场化产业化 WO 策略 ( 最小与最大策略 ) WT 策略 ( 最小与最小策略 ) 1. 建立统一领导和组织的机构 1. 制订统一的数据标准规定, 促进政府各部门 2. 通过高素质人才带动政府人员信息资源共享间的信息资源共享意识 2. 建立完善的政府信息资源法律法规体系, 加 3. 充分利用信息技术, 建立公益性信息服务机强对政府信息资源的开发利用制 3. 实现对现有政府管理体制的改革, 减少部门间的利益冲突 37

影响降到最低 ;WT 策略 ( 最小与最小策略 ) 是一种应对我国政府信息资源共享危机的战略, 当出现内忧外患而时时面临危险时, 需要克服内在劣势同时回避外在威胁这 4 种基本策略能够利用外部机会和内部有利条件, 避免外部威胁

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说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度, 对 2015 年春季期教运行基内部资料东北师范大教运行基本状态据报告 2015 年春季期教务处 2015 年 10 月 27 日说明为了反映教运行的基本状态, 为校和院制定相关政策和进行教建设与改革提供据依据, 校从程资源 ( 开类别开量规模 ) 教师结构程考核等维度,