前言

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1 资金及技术支持单位 世界银行 走向更基于市场和更可持续的生态补偿 丽江拉市海生态有偿服务试点项目 研究报告和实施建议 二零零七年六月

2 前 言 水 是 丽 江 古 城 的 灵 魂, 古 城 鲜 活 生 命 力 的 根 可 以 说 没 有 水, 就 不 可 能 出 现 丽 江 大 研 古 城, 更 不 可 能 被 世 界 文 化 遗 产 委 员 会 列 为 世 界 文 化 遗 产 今 后 的 发 展 中, 水 资 源 的 稀 缺 将 直 接 影 响 到 丽 江 的 旅 游 业 发 展, 也 是 丽 江 可 持 续 发 展 的 关 键 以 实 现 旅 游 业 的 稳 定 持 续 健 康 发 展 为 出 发 点, 以 合 理 保 护 和 利 用 水 资 源 为 目 标, 有 必 要 在 丽 江 市 寻 找 更 有 效 的 办 法 以 实 现 社 会 经 济 和 生 态 的 协 调 发 展 生 态 补 偿 机 制 是 一 项 公 认 的 解 决 生 物 多 样 性 保 护 的 有 效 政 策 手 段 当 前, 中 国 政 府 包 括 中 央 和 地 方 对 建 立 生 态 补 偿 机 制 具 有 强 烈 的 需 求, 在 国 务 院 关 于 落 实 科 学 发 展 观 加 强 环 境 保 护 的 决 定 和 国 家 环 境 保 护 十 一 五 规 划 中, 都 明 确 提 出 了 要 加 快 建 立 生 态 补 偿 机 制 可 以 说, 建 立 生 物 多 样 性 保 护 中 的 生 态 偿 机 制 具 备 良 好 的 政 治 意 愿 社 会 条 件 和 研 究 基 础 近 年 来, 丽 江 市 采 取 了 很 多 措 施 以 促 进 水 资 源 合 理 开 发 利 用 和 保 护 本 着 巩 固 和 提 升 保 护 成 果 的 目 的, 在 丽 江 市 开 展 生 态 有 偿 服 务 试 点 研 究 项 目, 不 仅 有 助 于 保 护 区 域 内 的 水 资 源, 也 有 助 于 在 全 国 范 围 内 探 索 和 推 广 如 何 应 用 更 有 效 的 经 济 手 段 缓 解 保 护 与 发 展 之 间 的 矛 盾 2006 年 7 月, 由 世 界 银 行 保 护 国 际 共 同 资 助 并 主 持, 美 国 大 自 然 保 护 协 会 恩 里 克 - 马 蒂 ENI 基 金 会 等 共 同 参 与 的 丽 江 生 态 有 偿 服 务 试 点 研 究 项 目 正 式 启 动 该 项 目 也 是 世 界 银 行 中 国 战 略 与 政 策 分 析 和 建 议 (AAA) 项 目 中 国 : 应 对 水 资 源 稀 缺 - 从 分 析 到 行 动 中 的 案 例 研 究 之 一 2

3 作 者 与 致 谢 本 报 告 由 保 护 国 际 基 金 会 中 国 项 目 美 国 大 自 然 保 护 协 会 中 国 项 目 和 恩 里 克 - 马 蒂 ENI 基 金 会 联 合 完 成 保 护 国 际 基 金 会 及 美 国 大 自 然 保 护 协 会 均 是 从 事 生 物 多 样 性 保 护 的 非 营 利 性 国 际 组 织 有 关 两 个 组 织 的 更 多 详 情, 请 访 问 网 站 : 或 致 函 yhe@conservation.org.cn 与 我 们 联 系 该 报 告 是 为 期 一 年 的 研 究 以 及 广 泛 的 国 内 国 际 交 流 后 的 结 晶 一 年 间, 当 地 政 府 社 区 团 体 非 政 府 组 织 公 司 学 者 及 其 它 有 关 群 体 均 提 供 了 反 馈 意 见 评 议 和 建 议 分 析 小 组 在 考 虑 了 所 有 意 见 和 相 关 实 地 经 验 后, 完 成 了 最 终 的 研 究 报 告 分 析 小 组 由 本 报 告 的 作 者 和 其 它 两 家 机 构 共 同 组 成, 它 们 是 中 国 农 业 大 学 人 文 与 发 展 学 院 和 天 恒 可 持 续 发 展 研 究 所 作 者 保 护 国 际 - 吕 植 雷 光 春 何 毅 美 国 大 自 然 保 护 协 会 - 张 爽 恩 里 克 - 马 蒂 ENI 基 金 会 -Alessandra Sgobbi Anil Markandya Alessandra Goria Carlo Giupponi 致 谢 报 告 的 撰 写 从 很 多 人 的 建 议 中 受 益 匪 浅 为 此, 我 们 要 特 别 感 谢 以 下 几 个 人 ( 其 所 在 单 位 进 攻 参 考 ): 世 界 银 行 - 谢 剑 Andres Liebenthal 保 护 国 际 - 丁 立 孙 姗 周 戎 美 国 大 自 然 保 护 协 会 - 杨 宇 明 田 坤 马 剑 Christine Tam 中 国 农 业 大 学 人 文 发 展 学 院 - 左 停 天 恒 可 持 续 发 展 研 究 所 - 陈 青 丁 一 丽 江 市 古 城 区 政 府 政 策 研 究 室 - 木 丽 琴 3

4 丽 江 市 水 电 勘 测 设 计 研 究 院 - 李 继 木 全 国 人 大 环 资 委 - 蔡 微 国 家 环 保 总 局 环 境 与 经 济 政 策 研 究 中 心 - 任 勇 国 家 环 保 总 局 宣 教 中 心 综 合 室 - 崔 丹 丹 国 家 林 业 局 湿 地 保 护 管 理 中 心 - 肖 红 云 南 省 林 业 厅 - 邹 恒 芳 中 国 科 学 院 寒 区 旱 区 环 境 与 工 程 研 究 所 - 何 元 庆 全 球 环 境 研 究 所 丽 江 办 公 室 - 陈 治 平 韩 百 翠 4

5 摘 要 丽 江 生 态 有 偿 服 务 试 点 研 究 由 世 界 银 行 保 护 国 际 资 助 并 主 持, 美 国 大 自 然 保 护 协 会 恩 里 克 - 马 蒂 ENI 基 金 会 等 共 同 参 与 完 成 项 目 旨 在 通 过 生 态 有 偿 服 务 机 制 的 试 点, 达 到 如 下 项 目 目 标 :1) 为 拉 市 海 周 边 农 户 创 造 新 的 收 入 来 源 ;2) 维 护 湿 地 生 态 功 能, 加 强 生 物 多 样 性 保 护 ;3) 改 善 拉 市 海 下 游 的 丽 江 古 城 的 景 观 用 水 水 质 目 前 财 政 转 移 支 付 是 当 前 中 国 生 态 补 偿 项 目 最 直 接 的 手 段 总 体 来 看, 依 靠 转 移 支 付 手 段 的 生 态 补 偿 模 式 具 有 以 下 优 势 :1) 财 政 转 移 支 付 是 生 态 补 偿 最 直 接 的 手 段, 同 时 也 是 最 容 易 实 施 的 手 段 ;2) 财 政 转 移 支 付 能 够 在 一 定 程 度 上 满 足 各 级 政 府 和 农 民 的 利 益, 与 国 家 在 生 态 环 境 方 面 的 整 体 目 标 也 保 持 一 致 ;3) 针 对 大 型 生 态 补 偿 项 目, 只 有 中 央 财 政 才 能 支 付 得 起 如 此 巨 大 的 投 入 ;4) 在 受 益 人 很 难 确 定 的 情 况 下, 政 府 主 导 的 财 政 转 移 支 付 手 段 最 有 效 另 一 方 面, 尽 管 近 年 来 中 国 的 生 态 补 偿 项 目 取 得 了 一 定 的 成 效, 但 这 种 主 要 依 靠 政 府 转 移 支 付 的 生 态 补 偿 模 式 仍 存 在 的 很 多 问 题, 具 体 表 现 为 :1) 信 息 不 对 称, 造 成 补 偿 标 准 单 一, 不 能 体 现 生 态 服 务 功 能 价 值 ;2) 补 偿 受 到 政 府 财 政 能 力 和 管 理 方 式 的 制 约 ;3) 与 扶 贫 项 目 混 淆, 难 以 达 到 保 护 和 可 持 续 利 用 生 态 系 统 服 务 的 目 的 与 我 国 生 态 补 偿 相 近 的 概 念, 在 国 际 上 一 般 被 成 为 生 态 有 偿 服 务, 或 者 环 境 服 务 付 费 或 生 态 系 统 服 务 付 费 生 态 有 偿 服 务 是 一 个 更 强 调 依 靠 市 场 机 制 的 生 态 补 偿 模 式, 从 国 际 经 验 看, 其 执 行 步 骤 包 括 1) 定 义 测 量 并 量 化 生 态 / 环 境 服 务 ; 2) 确 定 方 案 中 的 参 与 者, 并 与 之 进 行 沟 通 ;3) 建 立 偿 付 标 准 和 偿 付 机 制 生 态 有 偿 服 务 高 效 实 施 的 条 件 包 括 :1) 补 偿 应 到 达 生 态 服 务 提 供 者 手 中, 并 足 以 激 发 其 改 变 土 地 利 用 方 式 ;2) 补 偿 必 须 是 持 续 的 开 放 式 的 ;3) 有 一 个 强 有 力 的 制 度 和 政 治 环 境 ;4) 补 偿 必 须 是 有 目 标 的, 并 且 是 简 明 清 晰 的 丽 江 坝 是 丽 江 市 及 古 城 区 玉 龙 纳 西 族 自 治 县 的 政 府 所 在 地, 是 丽 江 政 治 经 济 文 化 的 中 心 近 年 来 旅 游 产 业 的 发 展 为 丽 江 带 来 了 巨 大 的 经 济 效 益, 但 同 时 也 由 于 人 口 增 长 和 水 资 源 消 耗 等 因 素 给 古 城 带 来 了 更 多 的 环 境 压 力 从 水 资 源 供 需 平 衡 分 析, 十 五 期 间, 通 过 水 源 工 程 建 设 以 及 城 市 化 进 程 加 快 后 有 效 灌 5

6 溉 的 耕 地 面 积 减 少 等 原 因, 缺 水 情 况 有 所 缓 解, 但 缺 水 率 仍 维 持 在 10% 左 右 对 2010 年 和 2020 年 的 供 需 情 况 进 行 预 测 后 发 现, 缺 水 问 题 仍 会 存 在 为 了 合 理 利 用 并 保 护 好 有 限 的 水 资 源, 丽 江 市 政 府 近 年 来 开 展 了 一 系 列 水 资 源 保 护 和 开 发 工 作, 取 得 了 一 定 的 成 效 但 当 前 的 工 作 仍 面 临 着 全 球 气 候 变 暖 旅 游 开 发 水 资 源 使 用 ( 经 济 ) 结 构 不 合 理 缺 乏 水 资 源 需 求 管 理 重 要 水 源 地 经 济 发 展 与 环 境 保 护 矛 盾 严 重 等 一 系 列 问 题 和 威 胁, 单 纯 的 依 靠 开 发 水 利 工 程 已 经 不 能 解 决 水 资 源 问 题 通 过 对 开 发 蓄 水 工 程 - 水 处 理 厂 的 成 本 和 生 态 有 偿 服 务 方 案 的 成 本 进 行 比 较 后 发 现, 建 立 流 域 生 态 有 偿 服 务 的 创 新 机 制 具 有 更 好 的 经 济 性 和 可 行 性 最 后, 我 们 选 择 拉 市 海 作 为 项 目 点 研 究 了 一 个 案 例, 以 阐 述 如 何 设 计 并 执 行 生 态 有 偿 服 务 方 案 拉 市 海 位 于 云 南 省 丽 江 拉 市 海 高 原 湿 地 省 级 自 然 保 护 区 内, 是 候 鸟 重 要 的 迁 徙 通 道 栖 息 地 和 越 冬 场 所 拉 市 海 流 域 周 围 的 人 类 活 动 提 供 了 鸟 类 生 物 多 样 性 服 务 ( 某 些 候 鸟 以 农 田 上 种 植 的 农 作 物 为 食, 但 是 使 农 民 遭 受 经 济 损 失 ): 另 一 方 面, 拉 市 海 的 淡 水 生 态 系 统 还 向 丽 江 古 城 提 供 了 具 有 经 济 价 值 的 和 景 观 服 务 ( 拉 市 海 向 丽 江 古 城 提 供 景 观 用 水 ), 来 自 拉 市 海 的 水 对 于 丽 江 这 个 依 赖 于 旅 游 业 发 展 的 城 市 来 说 仍 然 是 非 常 重 要 的 对 拉 市 海 产 生 污 染 的 主 要 污 染 源 是 非 点 源 的 农 业 活 动, 尤 其 是 在 化 肥 的 大 量 使 用 本 研 究 遇 到 的 两 个 主 要 问 题 就 是 对 鸟 类 给 农 民 造 成 损 失 的 补 偿 标 准 进 行 估 计, 以 及 设 计 最 适 当 的 激 励 机 制 来 引 导 农 民 采 用 更 加 环 境 友 好 的 农 业 生 产 方 式, 减 少 农 业 由 于 化 肥 施 用 对 水 体 的 污 染, 向 丽 江 古 城 提 供 清 洁 的 景 观 用 水 再 进 一 步, 本 研 究 试 图 对 拉 市 海 附 近 的 农 民 在 向 候 鸟 提 供 食 物 从 而 保 护 鸟 类 生 物 多 样 性 和 通 过 改 进 农 业 生 产 方 式 来 保 持 丽 江 古 城 景 观 用 水 的 水 质 两 个 方 面 提 供 的 生 态 环 境 服 务 的 价 值 进 行 估 计 ; 对 提 供 这 两 项 生 态 环 境 服 务 的 成 本 进 行 估 计, 包 括 直 接 成 本 和 间 接 成 本 ( 机 会 成 本 ); 提 出 在 本 项 目 研 究 区 域 内 实 施 生 态 有 偿 服 务 的 方 案 ; 对 支 持 生 态 有 偿 服 务 实 施 方 案 的 相 关 制 度 安 排 提 出 了 建 议 6

7 目 录 前 言...2 作 者 与 致 谢...3 摘 要...5 目 录 项 目 概 况 背 景 项 目 目 标 项 目 研 究 方 法 报 告 结 构 国 内 生 态 补 偿 项 目 实 施 情 况 中 国 建 立 生 态 补 偿 机 制 的 重 要 性 与 必 要 性 国 内 生 态 补 偿 的 研 究 与 实 践 森 林 与 自 然 保 护 区 的 生 态 补 偿 流 域 的 生 态 补 偿 矿 产 资 源 开 发 的 生 态 补 偿 区 域 生 态 补 偿 财 政 转 移 支 付 手 段 的 优 劣 势 优 势 劣 势 从 国 际 经 验 看 生 态 有 偿 服 务 方 案 生 态 有 偿 服 务 生 态 有 偿 服 务 方 案 效 果 的 评 估 生 态 有 偿 服 务 的 优 势 和 弱 点 丽 江 坝 概 况 丽 江 坝 社 会 经 济 概 况 丽 江 坝 水 资 源 概 况 丽 江 坝 降 水 量 丽 江 坝 地 表 水 资 源 概 况 丽 江 坝 地 下 水 资 源 概 况 丽 江 坝 水 环 境 质 量 评 价 丽 江 坝 水 资 源 供 需 状 况 分 析 及 预 测 丽 江 坝 区 水 资 源 供 需 现 状 分 析 丽 江 坝 水 资 源 供 需 预 测 政 府 开 展 的 水 资 源 开 发 和 保 护 工 作 水 利 设 施 和 供 水 工 程 体 系 污 染 防 治 工 作 地 下 水 治 理 保 护 工 作 重 要 生 态 区 域 的 综 合 治 理 工 作 丽 江 坝 水 资 源 利 用 和 保 护 面 临 的 主 要 问 题 和 威 胁 水 资 源 利 用 面 临 全 球 气 候 变 暖 和 旅 游 开 发 加 剧 的 双 重 威 胁 经 济 结 构 不 合 理 耗 水 农 业 比 重 过 大, 生 产 经 营 粗 放 的 传 统 发 展 观 念 和 模 式 7

8 使 有 限 的 水 资 源 存 在 巨 大 的 浪 费 和 污 染 缺 乏 水 资 源 需 求 管 理 丽 江 坝 重 要 水 资 源 径 流 区 将 面 临 经 济 发 展 和 生 态 保 护 的 双 重 压 力 从 成 本 比 较 看 生 态 有 偿 服 务 方 案 的 可 行 性 蓄 水 工 程 的 成 本 分 析 水 处 理 厂 的 成 本 分 析 总 成 本 估 算 及 分 析 结 论 在 拉 市 海 执 行 生 态 有 偿 服 务 的 试 点 研 究 拉 市 海 概 况 生 态 / 环 境 服 务 景 观 用 水 鸟 类 生 物 多 样 性 问 题 的 构 成 生 态 环 境 服 务 的 量 化 提 供 生 态 环 境 服 务 的 成 本 估 计 环 境 服 务 价 值 的 估 计 可 能 的 生 态 有 偿 服 务 选 项 替 代 土 地 利 用 方 式 探 索 扩 展 服 务 有 机 农 业 生 态 有 偿 服 务 实 施 方 案 生 态 服 务 提 供 方 生 态 服 务 受 益 方 补 偿 标 准 制 度 安 排 当 前 的 机 构 设 置 和 制 度 安 排 成 立 直 属 市 政 府 管 辖 的 跨 部 门 生 态 资 源 管 理 委 员 会 生 态 有 偿 服 务 专 项 基 金 与 符 合 要 求 的 农 地 所 有 者 签 订 合 同 结 论...79 参 考 文 献...82 附 录 1. 丽 江 市 水 资 源 保 护 基 金 会 章 程...84 附 录 2: 与 拉 市 海 农 地 所 有 者 之 间 的 合 同...91 附 录 3. 拉 市 海 湿 地 周 边 土 地 使 用 和 生 计 评 估

9 1. 项 目 概 况 1.1 背 景 当 前, 生 态 补 偿 机 制 越 来 越 受 到 政 府 和 研 究 人 员 的 重 视 研 究 如 何 运 用 一 种 创 新 的 资 金 机 制 ( 例 如 生 态 有 偿 服 务 ) 来 有 效 的 执 行 流 域 环 境 保 护, 包 括 国 家 发 改 委 财 政 部 国 家 环 保 总 局 国 家 林 业 局 等 在 内 的 几 个 中 国 政 府 部 门 都 表 示 出 浓 厚 的 兴 趣 另 外, 在 中 国 普 遍 存 在 的 水 缺 乏 现 状 也 迫 使 很 多 地 方 政 府 和 团 体 开 始 对 生 态 有 偿 服 务 机 制 展 开 尝 试 世 界 银 行 一 直 在 协 助 中 国 政 府 展 开 水 资 源 管 理 工 作 低 效 的 水 资 源 管 理 政 策 和 制 度 安 排 是 造 成 水 资 源 低 效 利 用 的 两 个 主 要 原 因, 最 近 中 国 政 府 已 经 请 求 世 界 银 行 针 对 中 国 水 资 源 缺 乏 现 状 展 开 政 策 分 析 和 咨 询 项 目 (AAA) 流 域 生 态 有 偿 服 务 是 AAA 项 目 识 别 的 一 个 理 论 工 具, 世 界 银 行 希 望 基 于 文 献 综 述 和 试 点 项 目 提 出 政 策 建 议 丽 江 项 目 就 是 其 中 一 个 试 点 项 目 从 2004 年 开 始, 保 护 国 际 与 中 国 政 府 和 公 司 展 开 了 一 系 列 合 作, 对 云 南 省 和 四 川 省 的 约 4000 公 顷 土 地 进 行 了 植 被 恢 复 保 护 国 际 中 国 项 目 还 将 对 国 家 造 林 政 策 提 出 建 议, 试 图 引 导 中 国 政 府 对 3 万 平 方 公 里 土 地 进 行 多 重 效 益 ( 同 时 考 虑 减 缓 气 候 变 化 社 区 发 展 和 生 物 多 样 性 保 护 ) 的 植 被 恢 复 保 护 国 际 试 图 通 过 生 态 有 偿 服 务 等 基 于 市 场 机 制 的 政 策, 实 现 环 境 和 经 济 的 多 重 效 益 保 护 国 际 与 美 国 大 自 然 保 护 协 会 一 起, 从 2005 年 开 始 共 同 在 丽 江 开 展 试 点 项 目 2006 年 7 月, 由 世 界 银 行 保 护 国 际 资 助 并 主 持, 美 国 大 自 然 保 护 协 会 恩 里 克 - 马 蒂 ENI 基 金 会 共 同 参 与 的 丽 江 生 态 有 偿 服 务 试 点 研 究 项 目 正 式 启 动 1.2 项 目 目 标 丽 江 生 态 有 偿 服 务 试 点 研 究 项 目 旨 在 通 过 生 态 有 偿 服 务 机 制 的 试 点 研 究, 达 到 如 下 目 的 :1) 为 拉 市 海 周 边 农 户 创 造 新 的 收 入 来 源 ;2) 维 护 湿 地 生 态 功 能, 加 强 生 物 多 样 性 保 护 ;3) 改 善 拉 市 海 下 游 的 丽 江 古 城 的 景 观 用 水 水 质 为 了 实 9

10 现 社 会 经 济 发 展 和 生 态 环 境 保 护 双 赢 的 局 面, 该 报 告 将 记 录 项 目 执 行 过 程 中 的 经 验 和 教 训 1.3 项 目 研 究 方 法 试 点 研 究 旨 在 确 定 主 要 的 生 态 / 环 境 服 务 功 能, 并 提 出 最 可 行 的 方 案 通 过 向 土 地 所 有 者 提 供 激 励 以 维 持 或 提 供 这 些 服 务 功 能 在 该 区 域 内 的 试 点 研 究 主 要 考 虑 2 个 服 务 功 能 : 第 一, 拉 市 海 湿 地 向 下 游 丽 江 古 城 提 供 了 景 观 用 水 因 为 这 些 水 系, 古 城 赢 得 了 中 国 威 尼 斯 的 美 称 在 拉 市 海 周 边 改 进 农 业 行 为 可 以 改 善 水 质, 进 而 使 古 城 受 益 第 二, 保 护 区 周 边 的 农 户 在 保 护 水 鸟 的 生 物 多 样 性 拉 市 海 湿 地 保 护 区 是 多 种 鸟 类 的 栖 息 地, 农 户 在 承 受 着 由 于 水 鸟 进 食 而 对 农 作 物 造 成 的 损 失 与 这 两 个 生 态 功 能 有 关 的 两 个 问 题 是 : 确 定 一 个 合 适 的 标 准, 补 偿 农 户 由 于 拉 市 海 保 护 区 保 护 水 鸟 造 成 的 损 失 ; 找 到 能 够 起 作 用 的 激 励 机 制, 促 使 农 户 选 用 环 境 友 好 农 业, 以 保 护 古 城 景 观 用 水 水 质 1.4 报 告 结 构 本 报 告 结 构 如 下 : 首 先, 第 1 章 介 绍 了 该 研 究 项 目 的 背 景 ; 第 2 章 综 述 了 国 内 生 态 补 偿 项 目 的 实 施 情 况, 并 分 析 了 财 政 转 移 支 付 手 段 的 优 劣 ; 国 际 上 现 有 的 PES( 生 态 有 偿 服 务 ) 方 法 及 这 些 方 法 对 维 护 相 应 生 态 环 境 服 务 功 能 起 到 的 作 用 在 第 3 章 被 综 述 ; 第 4 章 介 绍 了 项 目 研 究 区 域 内 的 水 资 源 概 况, 重 点 分 析 了 当 前 面 临 的 问 题 和 威 胁 ; 第 5 章 通 过 成 本 比 较 的 方 法 提 出, 建 立 流 域 生 态 有 偿 服 务 的 创 新 机 制 具 有 更 好 的 经 济 性 和 可 行 性 ; 第 6 章 选 择 拉 市 海 作 为 项 目 点 研 究 了 一 个 案 例, 以 阐 述 如 何 设 计 并 执 行 生 态 有 偿 服 务 方 案 第 7 章 为 结 论 10

11 2. 国 内 生 态 补 偿 项 目 实 施 情 况 中 国 建 立 生 态 补 偿 机 制 的 重 要 性 与 必 要 性 随 着 中 国 经 济 的 迅 速 发 展, 生 态 和 环 境 问 题 已 经 成 为 阻 碍 经 济 社 会 发 展 的 瓶 颈 近 年 来 党 和 政 府 提 出 了 科 学 发 展 观, 强 调 以 人 为 本, 全 面 协 调 可 持 续 发 展, 对 生 态 建 设 给 予 高 度 重 视, 并 采 取 了 一 系 列 加 强 生 态 保 护 和 建 设 的 政 策 措 施, 有 力 地 推 进 了 生 态 状 况 的 改 善 但 在 实 践 过 程 中, 也 深 刻 地 感 受 到 在 生 态 保 护 方 面 还 存 在 着 结 构 性 的 政 策 缺 位, 特 别 是 有 关 生 态 建 设 的 经 济 政 策 严 重 短 缺 这 种 状 况 使 得 生 态 效 益 及 相 关 的 经 济 效 益 在 保 护 者 与 受 益 者, 破 坏 者 与 受 害 者 之 间 的 不 公 平 分 配, 导 致 了 受 益 者 无 偿 占 有 生 态 效 益, 保 护 者 得 不 到 应 有 的 经 济 激 励 ; 破 坏 者 未 能 承 担 破 坏 生 态 的 责 任 和 成 本, 受 害 者 得 不 到 应 有 的 经 济 赔 偿 这 种 生 态 保 护 与 经 济 利 益 关 系 的 扭 曲, 不 仅 使 中 国 的 生 态 保 护 面 临 很 大 困 难, 而 且 也 影 响 了 地 区 之 间 以 及 利 益 相 关 者 之 间 的 和 谐 要 解 决 这 类 问 题, 必 须 建 立 生 态 补 偿 机 制, 以 便 调 整 相 关 利 益 各 方 生 态 及 其 经 济 利 益 的 分 配 关 系, 促 进 生 态 和 环 境 保 护, 促 进 城 乡 间 地 区 间 和 群 体 间 的 公 平 性 和 社 会 的 协 调 发 展 当 前, 尽 快 建 立 生 态 补 偿 机 制 的 要 求 已 成 为 社 会 各 界 广 泛 关 注 的 热 点 问 题 全 国 人 大 代 表 和 政 协 委 员 多 次 提 案, 呼 吁 尽 快 建 立 相 关 机 制 和 政 策 与 此 同 时, 学 术 界 也 开 展 了 相 关 的 研 究 工 作, 特 别 是 关 于 生 态 系 统 服 务 功 能 的 价 值 评 估 和 生 态 系 统 综 合 评 估 等 的 研 究, 为 生 态 补 偿 机 制 建 立 和 政 策 设 计 提 供 了 一 定 的 理 论 依 据 此 外, 中 央 政 府 和 许 多 地 方 积 极 试 验 示 范, 探 索 开 展 生 态 补 偿 的 途 径 和 措 施 2005 年 12 月 颁 布 的 国 务 院 关 于 落 实 科 学 发 展 观 加 强 环 境 保 护 的 决 定 2006 年 颁 布 的 中 华 人 民 共 和 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 一 个 五 年 规 划 纲 要 等 关 系 到 中 国 未 来 环 境 与 发 展 方 向 的 纲 领 性 文 件 都 明 确 提 出, 要 尽 快 建 立 生 态 补 偿 机 制 为 了 建 立 促 进 生 态 保 护 和 建 设 的 长 效 机 制, 党 中 央 国 务 院 又 提 出 按 照 谁 开 发 谁 保 护 谁 破 坏 谁 治 理 谁 受 益 谁 补 偿 的 原 则, 加 快 建 立 生 态 补 偿 机 制 这 些 都 充 分 表 明, 中 国 目 前 已 经 具 备 了 建 立 生 态 补 偿 机 制 的 科 学 研 究 基 础 实 践 基 础 和 政 治 意 愿 1 中 国 环 境 与 发 展 国 际 合 作 委 员 会 中 国 生 态 补 偿 机 制 与 政 策 课 题 组 报 告 11

12 2 2.2 国 内 生 态 补 偿 的 研 究 与 实 践 我 国 关 于 生 态 补 偿 的 研 究 和 实 践 开 始 于 上 世 纪 90 年 代 初 期 一 些 科 学 研 究 人 员 借 鉴 国 际 生 态 系 统 服 务 功 能 研 究 的 思 路 与 方 法, 对 不 同 尺 度 上 的 各 种 生 态 系 统 的 服 务 功 能 进 行 定 量 估 算 虽 然 由 于 采 用 的 指 标 和 方 法 的 不 同 使 所 得 到 的 结 果 有 很 大 差 异, 但 是 研 究 结 果 仍 然 揭 示 了 生 态 系 统 在 生 态 与 环 境 服 务 方 面 的 巨 大 价 值, 证 明 了 单 纯 以 GDP 为 核 算 标 准 的 现 行 经 济 核 算 体 系 的 缺 陷 和 环 境 生 态 效 应 的 外 部 性 造 成 的 市 场 失 灵, 从 而 从 理 论 上 阐 明 了 进 行 生 态 补 偿 的 重 要 意 义, 同 时 也 为 生 态 补 偿 标 准 的 制 定 提 供 了 理 论 依 据 在 生 态 补 偿 的 实 践 方 面 所 开 展 的 工 作 可 以 概 括 为 几 个 方 面, 一 是 由 中 央 相 关 部 委 推 动, 以 国 家 政 策 形 式 实 施 的 生 态 补 偿 ; 二 是 地 方 自 主 性 的 探 索 实 践 ; 三 是 近 几 年 来 初 步 开 始 的 国 际 生 态 补 偿 市 场 交 易 的 参 与 总 体 而 言, 目 前 的 实 践 工 作 主 要 集 中 在 森 林 与 自 然 保 护 区 流 域 和 矿 产 资 源 开 发 的 生 态 补 偿 等 方 面 森 林 与 自 然 保 护 区 的 生 态 补 偿 森 林 与 自 然 保 护 区 的 生 态 补 偿 工 作 起 步 较 早, 国 家 投 入 较 多, 取 得 了 较 明 显 的 成 效, 除 了 森 林 生 态 效 益 补 偿 基 金 制 度 之 外, 天 然 林 保 护 退 耕 还 林 等 六 大 生 态 工 程 也 是 对 长 期 破 坏 造 成 生 态 系 统 退 化 的 补 偿 1998 年 修 订 的 森 林 法 第 六 条 明 确 表 明 国 家 设 立 森 林 生 态 效 益 补 偿 基 金, 用 于 提 供 生 态 效 益 的 防 护 林 和 特 种 用 途 林 的 森 林 资 源 林 木 的 营 造 抚 育 保 护 和 管 理 2001~2004 年 为 森 林 生 态 效 益 补 助 资 金 试 点 阶 段 ;2004 年 正 式 建 立 中 央 森 林 生 态 效 益 补 偿 基 金, 并 由 财 政 部 和 国 家 林 业 局 出 台 了 中 央 森 林 生 态 效 益 补 偿 基 金 管 理 办 法 中 央 森 林 生 态 效 益 补 偿 基 金 的 建 立, 标 志 着 我 国 森 林 生 态 效 益 补 偿 基 金 制 度 从 实 质 上 建 立 起 来 了 流 域 的 生 态 补 偿 在 流 域 的 生 态 补 偿 方 面, 地 方 的 实 践 主 要 集 中 在 城 市 饮 用 水 源 地 保 护 和 行 政 2 中 国 环 境 与 发 展 国 际 合 作 委 员 会 中 国 生 态 补 偿 机 制 与 政 策 课 题 组 报 告 12

13 辖 区 内 中 小 流 域 上 下 游 间 的 生 态 补 偿 问 题, 如 北 京 市 与 河 北 省 境 内 水 源 地 之 间 的 水 资 源 保 护 协 作 广 东 省 对 境 内 东 江 等 流 域 上 游 的 生 态 补 偿 浙 江 省 对 境 内 新 安 江 流 域 的 生 态 补 偿 等 应 用 的 主 要 政 策 手 段 是 上 级 政 府 对 被 补 偿 地 方 政 府 的 财 政 转 移 支 付, 或 整 合 相 关 资 金 渠 道 集 中 用 于 被 补 偿 地 区, 或 同 级 政 府 间 的 横 向 转 移 支 付 同 时, 有 的 地 方 也 探 索 了 一 些 基 于 市 场 机 制 的 生 态 补 偿 手 段, 如 水 资 源 交 易 模 式 浙 江 省 东 阳 市 与 义 乌 市 成 功 地 开 展 了 水 资 源 使 用 权 交 易, 经 过 协 商, 东 阳 市 将 横 锦 水 库 5000 万 m3 水 资 源 的 永 久 使 用 权 通 过 交 易 转 让 给 下 游 义 乌 市 在 宁 夏 回 族 自 治 区 内 蒙 古 自 治 区 也 有 类 似 的 水 资 源 交 易 的 案 例, 上 游 灌 溉 区 通 过 节 水 改 造, 将 多 余 的 水 卖 给 下 游 的 水 电 站 使 用 矿 产 资 源 开 发 的 生 态 补 偿 中 国 从 上 世 纪 80 年 代 中 期 开 始 实 施 90 年 代 中 期 进 一 步 进 行 改 进, 对 矿 产 资 源 开 发 征 收 了 矿 产 资 源 税, 用 以 调 节 资 源 开 发 中 的 级 差 收 入, 促 进 资 源 合 理 开 发 利 用 从 1994 年 又 开 征 了 矿 产 资 源 补 偿 费, 目 的 是 保 障 和 促 进 矿 产 资 源 的 勘 察 保 护 与 合 理 开 发, 维 护 国 家 对 矿 产 资 源 的 财 产 权 益 尽 管 国 家 和 地 方 有 将 补 偿 费 用 于 治 理 和 恢 复 矿 产 资 源 开 发 过 程 中 的 生 态 环 境 破 坏 的 情 况, 但 在 政 策 设 计 上 却 没 有 考 虑 矿 产 资 源 开 发 的 生 态 补 偿 问 题 1997 年 实 施 的 中 华 人 民 共 和 国 矿 产 资 源 法 实 施 细 则 对 矿 山 开 发 中 的 水 土 保 持 土 地 复 垦 和 环 境 保 护 做 出 了 具 体 规 定, 要 求 不 能 履 行 水 土 保 持 土 地 复 垦 和 环 境 保 护 责 任 的 采 矿 人, 应 向 有 关 部 门 交 纳 履 行 上 述 责 任 所 需 的 费 用, 即 矿 山 开 发 的 押 金 制 度 这 一 政 策 理 念, 符 合 矿 产 资 源 开 发 生 态 补 偿 机 制 的 内 涵 也 有 些 地 方 如 广 西, 采 用 征 收 保 证 金 的 办 法, 激 励 企 业 治 理 和 恢 复 生 态 环 境, 若 企 业 不 采 取 措 施, 政 府 将 用 保 证 金 雇 佣 专 业 化 公 司 完 成 治 理 和 恢 复 任 务 在 各 地 的 实 际 操 作 过 程 中, 多 是 按 照 矿 产 资 源 销 售 量 或 销 售 额 的 一 定 比 例 征 收 生 态 补 偿 费, 用 于 治 理 开 发 造 成 的 生 态 环 境 问 题 区 域 生 态 补 偿 从 上 世 纪 80 年 代 以 来, 中 国 开 始 了 大 规 模 的 生 态 建 设 工 程, 包 括 防 护 林 体 系 建 设 水 土 流 失 治 理 荒 漠 化 防 治 退 耕 还 林 还 草 天 然 林 保 护 退 牧 还 草 三 江 源 生 态 保 护 等 一 系 列 生 态 工 程 均 具 有 明 显 的 生 态 补 偿 意 义, 投 入 资 金 有 数 13

14 千 亿 之 多 年, 中 央 政 府 用 于 西 部 基 本 建 设 的 国 债 资 金 达 到 2200 亿 元, 占 同 期 国 债 发 行 总 量 的 37%; 中 央 财 政 转 移 支 付 额 从 2000 年 的 53 亿 元, 迅 速 增 加 到 2003 年 的 170 亿 元,4 年 达 到 450 亿 元 在 中 央 的 基 本 建 设 基 金 中, 用 于 西 部 的 资 金 从 2000 年 的 170 亿 元, 增 加 到 2003 年 的 240 亿 元 年, 中 央 用 于 西 部 扶 贫 资 金 是 175 亿 元 从 区 域 补 偿 的 角 度 看, 尽 管 这 些 财 政 转 移 支 付 和 发 展 援 助 政 策 没 有 考 虑 生 态 补 偿 的 因 素, 也 极 少 用 于 生 态 建 设 和 保 护 方 面, 但 其 对 西 部 地 区 因 保 护 生 态 环 境 而 牺 牲 的 发 展 机 会 成 本, 或 承 受 历 史 遗 留 的 生 态 环 境 问 题 的 成 本 变 相 给 予 了 一 定 的 补 偿 天 然 林 保 护 退 耕 还 林 等 六 大 生 态 工 程 也 是 对 长 期 破 坏 造 成 生 态 系 统 退 化 的 补 偿 2.3 财 政 转 移 支 付 手 段 的 优 劣 势 由 政 府 来 购 买 社 会 所 需 的 生 态 环 境 服 务 然 后 提 供 给 社 会 成 员 是 生 态 补 偿 的 主 要 形 式 在 我 国, 退 耕 还 林 还 草 等 生 态 补 偿 项 目 的 资 金 来 源 于 政 府 的 财 政 转 移 支 付 协 调 不 同 地 区 间 经 济 发 展 水 平 是 政 府 转 移 支 付 的 主 要 目 标 之 一, 而 生 态 补 偿 的 目 标 也 在 于 对 经 济 相 对 不 发 达 的 流 域 上 游 等 生 态 重 要 去 进 行 补 偿 二 者 目 标 的 一 致 使 生 态 补 偿 项 目 的 资 金 采 用 政 府 转 移 支 付 的 形 式 成 为 可 能 而 中 央 政 府 和 地 方 政 府 在 财 权 和 财 力 方 面 存 在 着 巨 大 的 差 距, 地 方 政 府 对 于 退 耕 还 林 还 草 项 目 和 天 然 林 保 护 工 程 这 样 的 大 型 项 目 在 财 力 方 面 无 能 为 力, 因 此 中 央 政 府 必 然 要 负 担 起 投 资 的 责 任 财 政 转 移 支 付 是 生 态 补 偿 最 直 接 的 手 段, 同 时 也 是 最 容 易 实 施 的 手 段 这 是 世 界 上 最 普 通 的 生 态 补 偿 方 式 优 势 大 型 生 态 补 偿 项 目 的 受 益 人 是 整 个 流 域 甚 至 全 国 乃 至 全 世 界, 中 央 政 府 负 责 投 资 也 是 理 所 当 然 的 生 态 服 务 的 受 损 方 和 受 益 方 不 是 十 分 明 确, 市 场 在 建 立 生 态 补 偿 方 面 的 条 件 作 用 无 法 发 挥, 也 就 是 我 国 生 态 补 偿 机 制 主 要 依 靠 政 府 转 移 支 付 的 重 要 原 因 之 一 14

15 以 退 耕 还 林 工 程 为 例, 其 环 境 外 部 效 应 的 表 现 形 式 主 要 有 : 涵 水 效 应 林 木 和 草 地 能 有 效 地 提 高 土 壤 的 涵 水 能 力 和 减 缓 雨 水 对 地 表 土 的 冲 刷, 有 利 于 水 库 江 河 水 源 供 应 及 蓄 水 能 力, 这 是 退 耕 还 林 ( 草 ) 环 境 之 外 部 效 应 的 重 要 表 现 形 式 防 护 效 应 林 木 和 草 地 可 以 有 效 减 缓 和 阻 止 沙 漠 化 对 耕 地 居 民 点 厂 矿 的 侵 袭, 一 方 面 提 高 农 产 品 的 质 量 和 数 量, 另 一 方 面 改 善 人 居 环 境 质 量 和 厂 矿 的 生 产 环 境, 从 而 提 高 产 品 质 量 调 节 气 候 效 应 林 木 和 草 地 对 调 节 周 边 气 温 变 幅 降 水 频 率 和 密 度, 降 低 各 种 灾 害 性 天 气 的 危 害 具 有 非 常 明 显 的 效 果 林 木 和 草 地 在 生 长 过 程 中 大 量 消 耗 CO2, 同 时 释 放 O2 降 低 温 室 效 应, 对 周 边 环 境 质 量 的 改 善 有 着 显 著 作 用 洁 净 效 应 林 木 和 草 地 对 各 种 污 染 物 具 有 吸 附 作 用 阻 隔 作 用, 能 有 效 减 轻 大 气 污 染 和 对 水 环 境 的 危 害 程 度, 还 能 防 止 水 土 流 失 和 尘 沙 飞 扬, 达 到 洁 净 环 境 之 功 用 休 闲 和 教 育 效 应 树 林 成 林 绿 草 如 茵, 可 以 使 人 赏 心 悦 目, 平 和 心 境, 调 节 人 们 的 心 理 情 绪 良 好 的 自 然 环 境 以 及 所 产 生 的 社 会 功 能, 也 具 有 教 育 人 们 树 立 正 确 的 环 境 观 和 自 觉 爱 护 环 境 的 教 育 功 能 以 上 这 些 生 态 服 务 的 受 损 方 和 受 益 方 不 是 十 分 明 确, 因 而 市 场 在 建 立 生 态 补 偿 方 面 的 条 件 作 用 无 法 发 挥, 所 以 退 耕 还 林 项 目 的 资 金 只 能 来 自 于 政 府 的 财 政 转 移 支 付 像 退 耕 还 林 这 样 的 国 家 级 生 态 补 偿 项 目, 采 用 政 府 的 财 政 转 移 支 付 具 有 以 下 优 势 : 财 政 转 移 支 付 是 生 态 补 偿 最 直 接 的 手 段, 同 时 也 是 最 容 易 实 施 的 手 段 退 耕 还 林 项 目 的 实 施 符 合 西 部 地 区 各 级 政 府 和 农 民 的 根 本 利 益, 一 定 程 度 上 满 足 了 农 民 的 利 益 需 求, 与 国 家 在 生 态 环 境 方 面 的 整 体 目 标 也 保 持 一 致 退 耕 还 林 项 目 涉 及 的 范 围 广, 只 有 中 央 财 政 才 能 支 付 得 起 如 此 巨 大 的 投 入 在 受 益 人 很 难 确 定 的 情 况 下, 政 府 是 责 无 旁 贷 的 出 资 者 15

16 2.3.2 劣 势 尽 管 近 年 来 中 国 的 生 态 补 偿 项 目 取 得 了 一 定 的 成 效, 但 这 种 主 要 依 靠 政 府 转 移 支 付 的 生 态 补 偿 模 式 仍 存 在 的 很 多 问 题, 具 体 表 现 为 : 信 息 不 对 称, 造 成 补 偿 标 准 单 一, 不 能 体 现 生 态 服 务 功 能 价 值 转 移 支 付 模 式 中 的 突 出 问 题 是 信 息 不 对 称 政 府 很 难 掌 握 每 块 土 地 转 为 生 态 用 地 的 机 会 成 本, 因 为 该 机 会 成 本 与 土 地 肥 力 有 关 与 土 地 位 置 有 关 与 当 地 当 时 的 经 济 条 件 和 市 场 条 件 有 关 于 是, 政 府 转 移 支 付 模 式 中, 各 国 政 府 都 倾 向 于 用 几 乎 单 一 的 支 付 标 准 来 购 买 生 态 环 境 服 务 例 如 中 国 的 退 耕 还 林 工 程 有 两 个 支 付 标 准 : 长 江 流 域 退 耕, 补 偿 标 准 是 150 公 斤 粮 食 / 亩 / 年 20 年 现 金 补 助, 合 计 230 元 / 亩 / 年 黄 河 流 域 退 耕 的 补 偿 标 准 是 100 公 斤 粮 食 / 亩 / 年 20 年 现 金 补 助, 3 合 计 160 元 / 亩 / 年 还 林 的 标 准 统 一 为 50 元 / 亩 但 据 徐 晋 涛 等 对 农 户 土 地 退 耕 机 会 成 本 的 估 算, 陕 西 省 样 本 地 块 退 耕 前 的 每 亩 净 收 益 平 均 为 43 元, 远 远 低 于 补 贴 标 准 160 元 ; 甘 肃 样 本 退 耕 地 块 退 耕 前 的 每 亩 净 收 益 平 均 为 142 元, 也 低 于 国 家 补 贴 标 准 160 元 ; 四 川 样 本 退 耕 地 块 退 耕 前 单 位 面 积 的 净 收 益 平 均 为 191 元, 比 国 家 补 贴 标 准 低 了 10% 可 见, 退 耕 的 机 会 成 本 在 地 块 之 间 差 异 显 著 政 府 支 付 水 平 远 高 于 农 民 机 会 成 本, 意 味 着 支 付 成 本 过 高, 政 府 购 买 行 为 有 很 大 的 成 本 节 约 空 间 另 一 方 面, 单 位 面 积 的 种 苗 补 助 标 准 却 整 体 偏 低, 难 以 满 足 营 造 高 质 量 的 林 分 要 求 这 一 情 况 在 自 然 条 件 恶 劣 的 西 部 地 区 尤 为 突 出 据 孔 凡 斌 4 的 研 究, 营 造 乔 木 生 态 林 每 亩 种 苗 费 平 均 在 60 元 左 右, 而 经 济 林 的 每 亩 在 元 通 过 以 上 对 退 耕 还 林 工 程 的 分 析, 我 们 发 现 该 国 家 级 生 态 补 偿 项 目 只 是 根 据 地 理 位 置 制 定 了 两 个 稍 有 差 别 的 补 偿 标 准 而 实 际 上, 不 同 地 区 在 生 态 环 境 方 面 所 发 挥 的 作 用 可 能 差 别 极 大 补 偿 标 准 的 单 一 不 能 体 现 不 同 地 区 的 生 态 服 务 价 值 的 不 同, 也 就 是 说, 统 一 的 标 准 反 而 不 能 体 现 公 平 3 徐 晋 涛, 陶 然, 徐 志 刚. 退 耕 还 林 : 成 本 有 效 性 结 构 调 整 效 应 与 经 济 可 持 续 性 基 于 西 部 三 省 农 户 调 查 的 实 证 分 析 [J]. 经 济 学 季 刊, 2004 (1): 孔 凡 斌. 退 耕 还 林 ( 草 ) 工 程 政 策 问 题 分 析 与 优 化 建 议. 林 业 科 学, 2004(9):

17 补 偿 受 到 政 府 财 政 能 力 和 管 理 方 式 的 制 约 官 僚 体 制 本 身 的 低 效 率 寻 租 腐 败 的 可 能 性 以 及 政 府 预 算 优 先 考 虑 领 域 的 转 移, 都 可 能 影 响 转 移 支 付 模 式 的 实 际 效 果 中 国 的 退 耕 还 林 工 程 国 家 经 费 中, 不 包 括 该 工 程 的 实 施 费 用, 这 使 得 有 些 地 方 政 府 部 门 克 扣 应 支 付 给 退 耕 户 的 国 家 资 金 据 徐 晋 涛 等 (2004) 对 陕 西 甘 肃 和 四 川 退 耕 还 林 实 施 的 调 查, 粮 食 补 贴 兑 现 率 只 有 15%-90%, 现 金 补 贴 兑 现 率 只 有 15%-85%, 平 均 兑 现 率 都 只 有 35% 每 亩 50 元 的 种 苗 费, 都 没 发 到 农 户, 而 是 由 林 业 部 门 掌 握 并 分 发 种 苗 给 农 户 此 外, 在 公 共 治 理 不 完 善 时, 这 种 转 移 支 付 手 段 还 有 可 能 伴 随 着 乱 收 费 寻 租 腐 败 资 金 在 支 付 体 系 中 大 量 流 失 等 问 题 另 一 方 面, 由 于 政 府 优 先 考 虑 领 域 的 转 移, 也 会 影 响 这 种 单 纯 依 靠 政 府 主 导 的 生 态 补 偿 模 式 的 可 持 续 性 政 府 实 施 的 工 程 项 目 常 常 是 为 多 目 标 服 务 的, 很 少 有 实 现 某 一 单 一 目 标 而 启 动 一 个 发 展 项 目 例 如 退 耕 还 林 工 程, 从 1999 年 开 始 试 点 到 2001 年 正 式 实 施, 一 直 到 2003 年, 工 程 规 模 急 速 扩 张, 但 2004 年 退 耕 还 林 工 程 又 大 规 模 缩 减, 从 2003 年 的 计 划 退 耕 5000 万 亩, 减 少 到 2004 年 的 1000 万 亩 这 种 剧 烈 变 化 与 宏 观 经 济 环 境 的 变 化 相 对 应 因 为 退 耕 还 林 工 程 虽 然 是 一 个 国 家 投 资 的 生 态 建 设 工 程, 但 从 一 开 始 它 就 含 有 其 它 政 策 目 标, 如 解 决 年 农 业 连 年 丰 收 带 来 的 粮 食 库 存 压 力 粮 食 价 格 走 低 引 起 的 农 民 收 入 增 长 停 滞 问 题 国 有 粮 食 企 业 改 革 效 果 甚 微 导 致 的 巨 额 亏 损 挂 帐 问 题 ( 陶 然 等, 2004) 年 9 月 以 后, 随 着 粮 食 购 销 体 制 改 革 ( 取 消 收 购 垄 断 和 顺 价 销 售 等 ) 粮 食 产 量 在 此 前 的 年 连 年 减 产, 粮 食 库 存 大 幅 度 减 少, 粮 食 价 格 上 涨 40% 以 上 宏 观 经 济 发 生 了 很 大 的 变 化, 这 就 使 退 耕 还 林 工 程 失 去 了 它 原 有 的 一 些 重 要 目 标 再 加 上 退 耕 还 林 工 程 本 身 在 执 行 中 存 在 的 问 题, 该 巨 型 生 态 补 偿 工 程 规 模 的 缩 减 就 是 自 然 而 然 的 了 与 扶 贫 项 目 混 淆, 难 以 达 到 保 护 和 可 持 续 利 用 生 态 系 统 服 务 的 目 的 有 关 研 究 表 明 6, 中 国 生 态 环 境 脆 弱 县 中 贫 困 县 占 51.4% 这 种 贫 困 - 生 5 6 陶 然, 徐 志 刚, 徐 晋 涛. 退 耕 还 林, 粮 食 政 策 与 可 持 续 发 展. 中 国 社 会 科 学, 2004 (6): 郑 易 生, 钱 薏 红. 从 战 略 全 局 高 度 加 强 对 我 国 生 态 补 偿 机 制 的 研 究. 17

18 态 脆 弱 往 往 处 于 长 期 的 人 口 膨 胀 - 环 境 恶 化 - 贫 困 的 恶 性 循 环 之 中, 如 果 这 种 恶 性 循 环 地 区 恰 恰 是 处 于 具 有 较 大 生 态 外 部 性 的 位 置 上, 例 如 处 于 重 要 生 态 功 能 区 ( 江 河 源 头, 水 土 流 失 敏 感 地 区 等 ) 或 自 然 保 护 区 ( 一 些 濒 危 物 种 的 栖 息 地 ), 那 么 就 存 在 着 一 种 不 断 破 坏 整 个 生 态 系 统 的 经 济 社 会 机 制 这 种 贫 困 型 ( 生 态 ) 外 部 性 的 广 泛 存 在 正 是 我 国 生 态 环 境 系 统 恶 化 趋 势 的 主 要 社 会 经 济 原 因 基 于 这 种 背 景, 当 前 的 很 多 生 态 补 偿 示 范 项 目 都 是 在 贫 困 区 域 展 开 的, 生 态 补 偿 项 目 的 实 施 也 确 实 在 一 定 程 度 上 缓 解 了 当 地 的 贫 困 状 况 但 在 很 多 区 域, 国 家 给 予 的 经 济 政 策 支 持 一 概 被 冠 之 以 扶 贫, 一 个 以 解 决 生 态 环 境 问 题 为 主 要 目 的 的 生 态 补 偿 项 目 完 完 全 全 演 变 成 一 个 以 解 决 贫 富 差 距 问 题 为 目 的 的 扶 贫 项 目, 这 将 可 能 产 生 鼓 励 生 态 破 坏 的 负 面 效 应 实 际 上, 生 态 补 偿 与 扶 贫 有 着 本 质 的 区 别 第 一, 扶 贫 的 目 标 主 要 是 从 贫 困 人 口 经 济 状 况 出 发 的 在 一 些 地 方 的 实 践 中, 只 是 将 人 口 的 年 人 均 纯 收 入 等 少 数 经 济 指 标 作 为 脱 困 脱 贫 的 标 准, 而 生 态 补 偿 的 出 发 点 是 生 态 环 境 的 稳 定 或 改 善, 两 者 尽 管 常 常 方 向 一 致, 但 毕 竟 不 同 第 二, 扶 贫 的 概 念 是 帮 助 困 难 者, 或 从 社 会 平 等 性 出 发, 暗 含 同 情 人 道 之 义, 是 不 对 等 的 给 付 但 生 态 补 偿 则 认 为 贫 困 - 生 态 脆 弱 区 的 人 民 获 得 经 济 补 偿, 首 先 不 是 因 为 他 们 贫 困, 而 是 因 为 他 们 在 整 个 经 济 - 生 态 系 统 中,( 或 在 与 发 达 的 生 态 受 益 区 的 交 换 中 ) 为 保 护 整 个 生 态 系 统 所 承 担 的 代 价 应 当 被 承 认 并 被 适 当 偿 还 虽 然 环 境 保 护 的 公 益 性 综 合 性, 决 定 了 政 府 作 为 公 共 主 体 参 与 生 态 补 偿 的 必 然 性 和 重 要 性 但 政 府 主 导 的 生 态 补 偿 模 式 逐 渐 显 示 出 诸 多 弊 端 要 真 正 实 现 环 境 公 平 和 共 同 富 裕, 将 我 们 的 生 态 系 统 形 成 一 个 利 益 共 同 体, 还 必 须 建 立 利 益 相 关 者 的 买 房 和 卖 方 之 间 的 市 场 机 制, 充 分 体 现 谁 开 发 谁 保 护 谁 破 坏 谁 恢 复 谁 受 益 谁 补 偿 谁 排 污 谁 付 费 的 原 则 18

19 3. 从 国 际 经 验 看 生 态 有 偿 服 务 方 案 3.1 生 态 有 偿 服 务 生 态 系 统, 不 管 是 自 然 的 或 受 人 为 管 理 的, 都 在 提 供 众 多 的 生 态 / 环 境 服 务 功 能 (EES) 这 些 生 态 / 环 境 服 务 功 能 表 现 为 各 种 形 式 : 生 态 系 统 可 以 提 供 用 于 消 费 和 生 产 的 商 品, 如 食 品 或 水 ( 供 应 服 务 ); 生 态 系 统 也 可 以 调 节 其 它 生 态 系 统 活 动, 如 调 节 流 量 或 污 染 传 播 ( 调 节 服 务 ); 生 态 系 统 还 支 撑 着 很 多 维 持 生 产 性 资 产 的 过 程, 如 保 证 养 分 循 环 ( 支 持 服 务 ); 最 后, 生 态 系 统 还 可 以 提 供 很 多 休 闲 的 精 神 上 的 宗 教 的 和 其 它 非 物 质 的 服 务 ( 文 化 服 务 ) 尽 管 生 态 / 环 境 服 务 很 重 要, 但 它 经 常 被 弱 化 甚 至 消 失, 尤 其 当 其 与 私 有 利 益 联 系 在 一 起 时 比 如, 当 生 态 / 环 境 服 务 带 来 的 好 处 被 别 人 享 用, 而 维 护 这 些 服 务 的 成 本 又 需 要 土 地 所 有 者 承 担 时, 土 地 所 有 者 就 不 会 再 有 动 力 去 保 护 近 年 来, 向 土 地 所 有 者 提 供 的 服 务 进 行 偿 付 已 经 成 为 一 项 保 证 服 务 持 续 下 去 的 手 段 而 被 大 力 提 倡 生 态 有 偿 服 务 将 识 别 生 态 环 境 服 务 ( 例 如 清 洁 的 水 ) 带 来 的 好 处, 并 找 到 提 供 这 些 服 务 的 土 地 所 有 者 : 生 态 有 偿 服 务 机 制 激 励 土 地 所 有 者 维 护 一 个 健 康 的 生 态 系 统, 这 也 是 一 个 能 改 善 其 生 计 的 新 的 融 资 渠 道 (Pagiola, et al., 2005), 同 时 也 可 以 为 保 护 项 目 进 行 融 资 生 态 有 偿 服 务 的 概 念 与 我 国 的 生 态 补 偿 概 念 相 近, 在 国 际 上 也 经 常 被 称 为 环 境 服 务 付 费 或 生 态 系 统 服 务 付 费 生 态 有 偿 服 务 的 原 理 简 单 而 且 具 有 吸 引 力, 但 执 行 起 来 却 并 不 那 么 容 易 (Pagiola and Platais, 2003) 7 生 态 有 偿 服 务 的 设 计 必 须 要 充 分 考 虑 当 地 情 况, 考 虑 的 因 素 不 仅 应 包 括 与 服 务 交 易 有 关 的 因 素, 还 应 包 括 制 度 上 的 约 束, 以 及 潜 在 的 服 务 供 应 者 和 受 益 者 的 能 力 ( 财 务 和 人 力 上 的 ) 表 1 对 不 同 的 生 态 有 偿 服 务 设 计 进 行 了 分 类, 也 对 各 种 设 计 的 优 点 进 行 了 分 析 从 理 论 上 说, 建 立 一 套 生 态 有 偿 服 务 方 案 必 须 有 以 下 3 个 基 础 :(1) 定 义 7 我 们 应 注 意 生 态 有 偿 服 务 基 于 受 益 者 支 付 的 原 则 这 与 经 常 被 采 用 的 污 染 者 支 付 的 原 则 相 矛 盾 这 两 种 形 式 都 可 以 实 现 资 源 的 合 理 分 配, 但 不 同 的 在 于 分 配 的 含 义 在 具 体 案 例 时, 应 考 虑 这 两 个 原 则, 而 只 有 当 实 现 真 正 的 合 理 分 配 时 才 能 使 用 生 态 有 偿 服 务 19

20 测 量 并 量 化 生 态 / 环 境 服 务 ;(2) 确 定 方 案 中 的 参 与 者, 并 与 之 进 行 沟 通 ;(3) 建 立 偿 付 标 准 和 偿 付 机 制 另 外, 从 近 期 的 生 态 有 偿 服 务 案 例 中 能 得 到 一 些 更 高 效 的 实 施 这 项 机 制 的 经 验, 如 : 需 要 从 一 开 始 就 广 泛 的 向 当 地 利 益 相 关 者 咨 询 ; 除 了 以 现 金 形 式 的 偿 付 外, 其 它 形 式 的 如 培 训 技 术 转 让 投 资 社 会 事 业 ( 医 疗 和 教 育 等 ) 可 以 作 为 补 充 的 手 段 ; 政 府 的 角 色 在 目 前 还 是 非 常 显 著 的, 在 未 来 也 可 能 是 这 样 政 府 可 以 作 为 生 态 / 环 境 服 务 的 直 接 购 买 方, 同 时 也 创 造 了 一 个 允 许 市 场 交 易 的 环 境 表 1: 生 态 有 偿 服 务 的 主 要 类 型 生 态 有 偿 服 务 类 型 参 与 者 生 态 / 环 境 服 务 类 型 要 求 志 愿 性 契 约 协 议 企 业 到 企 业 政 府 的 (VCS) 角 色 仅 限 于 产 权 的 执 行 公 共 支 付 (PS) 政 府 到 企 业 政 府 到 政 府 政 府 到 其 它 组 织 ( 例 如 NGO 社 会 组 织 等 ) 贸 易 (TS) 企 业 到 企 业, 政 府 建 立 初 始 的 标 准 和 产 权 分 配 与 私 有 产 品 有 关 的 高 价 值 生 态 / 环 境 服 务 提 供 生 态 / 环 境 服 务 的 成 本 清 晰 并 且 可 执 行 的 产 权 契 约 少 量 的 提 供 者 和 受 益 者 低 小 范 围 有 显 著 外 部 性 的 公 共 商 品 提 供 给 政 府 的 资 金 高 生 态 / 环 境 服 务 价 值 ( 例 如 税 或 使 用 费 提 供 生 态 / 环 境 服 务 的 成 本 等 ) 高 清 晰 的 制 度 公 众 参 与 生 态 / 环 境 服 务 与 私 有 商 品 有 很 强 的 制 度 结 构 关 很 强 的 监 测 和 执 法 机 高 生 态 / 环 境 服 务 价 值 提 供 制 生 态 / 环 境 服 务 的 成 本 不 定 清 楚 的 初 始 产 权 分 不 同 供 应 者 提 供 的 生 态 / 环 境 配 服 务 可 以 互 相 代 替 3.2 生 态 有 偿 服 务 方 案 效 果 的 评 估 经 过 对 已 有 生 态 有 偿 服 务 方 案 的 应 用 进 行 分 析 后, 我 们 识 别 出 了 一 些 让 这 些 方 案 有 效 实 施 的 关 键 条 件 当 然, 我 们 的 评 估 并 不 一 定 很 全 面, 因 为 生 态 有 偿 服 务 本 身 是 一 个 很 新 的 方 法 Landell-Mills 和 Porras(2002) 近 来 对 全 世 界 的 生 态 有 偿 服 务 方 法 进 行 的 分 析 发 现 只 有 很 少 的 研 究 对 执 行 生 态 有 偿 服 务 方 法 的 成 本 效 益 和 减 缓 环 境 恶 化 的 效 果 进 行 了 客 观 并 且 全 面 的 分 析 但 仍 旧 可 以 找 到 一 些 条 件, 它 们 能 够 增 加 生 态 有 偿 服 务 工 具 实 现 环 境 目 标 的 效 果, 也 能 够 增 加 生 态 有 偿 服 务 工 具 与 其 它 工 具 ( 如 传 统 的 市 场 许 可 或 环 境 标 准 ) 相 比 的 优 越 性 表 2 对 这 20

21 些 分 析 进 行 了 总 结 总 而 言 之, 只 有 当 偿 付 到 达 服 务 提 供 者 手 中 并 且 能 够 激 发 他 们 改 变 ( 或 不 改 变 ) 土 地 利 用 方 式, 这 样 的 工 具 才 是 有 效 的 给 予 土 地 所 有 者 的 偿 付 必 须 是 持 续 开 放 式 的, 生 态 / 环 境 服 务 是 被 持 续 提 供 的, 因 此 服 务 提 供 者 应 当 获 得 持 续 的 偿 付, 前 提 是 其 继 续 提 供 这 些 服 务 针 对 提 供 服 务 的 质 量 和 数 量 方 面 的 需 求, 偿 付 必 须 是 有 目 标 的, 并 且 是 简 明 清 晰 的 但 是 有 目 标 的 方 案 往 往 意 味 着 比 较 高 的 交 易 成 本, 因 此 需 要 找 到 一 个 平 衡 点 另 外, 一 个 强 有 力 的 制 度 和 政 治 环 境 也 是 必 需 的 如 果 上 述 所 有 条 件 都 满 足, 生 态 有 偿 服 务 将 会 是 一 个 维 持 生 态 / 环 境 功 能 的 有 力 工 具 在 无 法 满 足 这 些 条 件 时, 采 用 其 它 传 统 方 法 进 行 环 境 保 护 有 可 能 是 更 有 效 的, 如 标 准 或 法 规 的 制 定 等 表 2: 影 响 生 态 有 偿 服 务 方 法 有 效 性 的 主 要 因 素 生 态 / 环 境 服 务 的 类 型 和 价 值 提 供 的 服 务 是 独 特 稀 缺 并 且 难 以 替 代 的 服 务 能 够 很 清 晰 地 被 确 定 能 够 很 容 易 的 量 化 这 些 服 务 对 于 受 益 者 的 价 值, 提 供 者 的 成 本 也 能 够 被 量 化 服 务 与 生 态 系 统 质 量 的 关 系 需 要 是 明 确 的 市 场 并 不 是 太 大 ( 从 地 理 学 范 围 和 潜 在 参 与 者 的 数 量 看 ) 生 态 有 偿 服 务 设 计 生 态 有 偿 服 务 的 设 计 是 灵 活 的 低 的 交 易 成 本 偿 付 标 准 水 平 是 基 于 服 务 对 于 受 益 者 经 济 重 要 性 的 价 值 估 算 而 得 出 的 偿 付 足 够 支 付 提 供 服 务 的 成 本 ( 包 括 改 变 或 不 改 变 土 地 利 用 方 式 的 机 会 成 本 ) 土 地 所 有 者 和 使 用 者 都 能 得 到 偿 付 社 会 范 畴 利 益 相 关 者 能 够 积 极 的 参 与 决 策 过 程 向 所 有 的 利 益 相 关 者 咨 询, 包 括 处 于 社 会 边 缘 的 团 体 成 本 和 收 益 的 分 配 是 能 够 被 接 受 的 生 态 有 偿 服 务 方 案 不 会 对 公 平 和 贫 困 问 题 产 生 不 利 影 响 受 益 者 愿 意 并 且 有 能 力 支 付 偿 付 资 金 用 于 维 持 生 态 系 统 功 能 制 度 设 立 政 治 环 境 稳 定 产 权 清 晰 并 且 没 有 争 议 存 在 适 当 的 制 度 架 构 监 测 执 行 土 地 利 用 变 化 和 服 务 的 提 供 存 在 实 施 策 略 生 态 有 偿 服 务 的 管 理 是 公 平 并 且 透 明 的 21

22 3.3 生 态 有 偿 服 务 的 优 势 和 弱 点 我 们 建 议 生 态 有 偿 服 务 方 案 应 该 是 灵 活 和 直 接 的 机 制, 提 供 者 由 于 维 护 生 态 系 统 和 提 供 生 态 / 环 境 服 务 而 获 得 偿 付, 而 服 务 受 益 者 为 其 获 得 的 好 处 支 付 偿 付 根 据 近 年 来 的 经 验, 生 态 有 偿 服 务 方 案 可 能 会 (1) 帮 助 参 与 者 提 高 对 自 然 资 源 的 意 识, 促 进 冲 突 管 理 并 找 到 折 衷 方 案 ;(2) 从 新 的 渠 道 获 得 保 护 和 环 境 治 理 的 资 金 ;(3) 调 配 资 源 到 提 供 环 境 服 务 但 社 会 经 济 方 面 薄 弱 的 部 门 生 态 有 偿 服 务 的 一 些 特 性 可 能 会 影 响 到 其 执 行 效 率 ( 如 达 到 需 要 的 生 态 系 统 保 护 水 准 的 成 本 ) 和 效 力 ( 即 达 到 设 定 环 境 目 标 的 能 力 ) 不 同 生 态 有 偿 服 务 方 案 和 支 付 机 制 的 优 点 和 缺 点 与 应 用 范 围 有 关 在 评 估 生 态 有 偿 服 务 在 特 定 背 景 下 的 可 行 性, 和 最 有 效 和 最 低 成 本 的 支 付 机 制 和 制 度 安 排 时, 应 考 虑 下 列 一 般 性 的 优 势 与 劣 势 : 生 态 有 偿 服 务 方 案 要 求 明 确 产 权 和 环 境 外 部 性 这 就 要 求 对 活 动 ( 如 土 地 利 用 ) 产 生 的 外 部 性 和 提 供 服 务 的 数 量 和 质 量 建 立 清 晰 的 因 果 联 系 建 立 一 个 准 确 的 因 果 模 型 花 费 很 高 而 且 很 费 时 间, 并 且 经 常 缺 少 相 关 资 源 ; 同 时, 当 这 个 因 果 联 系 对 提 供 者 和 受 益 者 都 很 清 晰 并 且 他 们 也 都 认 识 到 重 要 性 时, 生 态 有 偿 服 务 方 案 可 能 是 高 效 的 ( 最 低 成 本 并 不 是 必 要 条 件 ) 需 要 确 定 存 在 合 理 的 制 度 框 架, 这 样 能 够 减 低 潜 在 的 财 富 分 配 带 来 的 负 面 影 响, 并 且 交 易 成 本 很 低 复 杂 有 目 标 的 系 统 ( 支 付 水 平 和 机 制 基 于 不 同 土 地 使 用 者 提 供 服 务 的 价 值 和 水 平 ) 会 更 有 效, 但 交 易 成 本 也 会 比 较 高, 因 为 需 要 更 多 的 沟 通 和 提 供 给 不 同 服 务 提 供 者 的 合 同 经 验 表 明, 在 同 时 提 供 非 现 金 形 式 的 偿 付 时 ( 如 能 力 建 设 贷 款 其 它 集 体 或 个 人 的 服 务 ), 支 付 给 土 地 所 有 者 的 偿 付 会 更 有 效 (Mayrand and Paquin, 2004, Rosa, et al., 2003) 最 后, 全 国 性 或 大 区 域 的 项 目, 也 包 括 需 要 大 动 作 的 项 目, 其 有 效 性 会 低 于 小 范 围 的 项 目 22

23 4. 丽 江 坝 概 况 4.1 丽 江 坝 社 会 经 济 概 况 丽 江 坝 是 丽 江 市 及 古 城 区 玉 龙 纳 西 族 自 治 县 的 政 府 所 在 地, 是 丽 江 政 治 经 济 文 化 的 中 心 丽 江 古 城 是 我 国 首 批 被 列 入 世 界 文 化 遗 产 的 古 城 之 一, 具 有 极 高 的 民 族 文 化 价 值 历 史 文 化 价 值 和 建 筑 艺 术 价 值, 是 纳 西 先 民 智 能 的 结 晶, 体 现 出 纳 西 族 人 与 自 然 和 谐 相 处, 历 史 与 现 实 相 互 辉 映 的 文 化 内 涵 丽 江 古 城 是 丽 江 旅 游 业 最 重 要 的 基 础 性 资 源 随 着 丽 江 旅 游 业 的 迅 速 发 展, 丽 江 古 城 已 成 为 海 内 外 游 客 向 往 的 名 城, 国 内 外 游 客 首 选 旅 游 目 的 地 图 1: 丽 江 的 地 理 位 置 如 图 2 所 示 的 那 样, 旅 游 产 业 近 年 来 发 展 的 十 分 迅 猛, 丽 江 已 经 成 为 国 内 游 客 最 喜 欢 的 地 方 之 一 旅 游 产 业 的 发 展 为 古 城 带 来 了 巨 大 的 经 济 效 益, 但 同 时 也 23

24 由 于 人 口 增 长 和 水 资 源 消 耗 等 因 素 给 古 城 带 来 了 更 多 的 环 境 压 力 图 2: 到 丽 江 古 城 游 客 ( 国 外 游 客 和 本 国 游 客 ) 人 数 及 旅 游 业 年 收 入 4,500,000 4,000,000 3,500,000 International tourism Domestic tourism 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000, , Revenue (million RMB/year)

25 图 3. 丽江坝重要水源示意图 25

26 4.2 丽 江 坝 水 资 源 概 况 丽 江 坝 降 水 量 丽 江 坝 处 于 青 藏 高 原 东 南 边 缘 横 断 山 脉 向 云 贵 高 原 过 渡 的 衔 接 地 段, 兼 有 横 断 山 峡 谷 和 滇 西 高 原 的 地 貌 特 征, 处 于 低 纬 高 原 区, 具 有 较 独 特 的 高 原 山 地 季 风 气 候 特 征, 具 有 干 湿 季 分 明, 降 雨 量 年 内 分 配 不 均, 年 际 变 化 不 大 的 特 点 本 地 区 年 降 雨 量 最 多 为 mm(1999 年 ), 最 少 为 648.1mm(1983 年 ), 多 年 平 均 降 雨 量 970.0mm, 多 年 平 均 降 雨 日 数 132 天 ; 受 季 风 气 候 影 响, 降 雨 量 年 内 分 配 不 均, 主 要 集 中 夏 秋 两 季 的 5~10 月 间, 降 雨 量 约 占 全 年 降 雨 量 的 84.7% 以 上, 干 季 (11 月 ~ 次 年 4 月 ) 仅 占 全 年 雨 量 的 14.7% 左 右 受 局 部 地 形 影 响, 年 降 雨 量 空 间 分 布 极 不 均, 多 集 中 于 断 陷 盆 地 四 周 的 山 坡 一 带 多 年 平 均 蒸 发 量 为 mm(20cm 口 径 ) 丽 江 坝 地 表 水 资 源 概 况 地 表 水 资 源 量 是 指 区 域 内 逐 年 可 以 得 到 恢 复 和 更 新 的 河 流 湖 泊 冰 川 等 地 表 水 体 的 动 态 水 量, 其 来 源 是 大 气 降 水 扣 除 蒸 发 损 失 后 的 天 然 河 川 径 流 量 丽 江 坝 多 年 平 均 地 表 水 资 源 量 1.73 亿 m 3, 折 合 径 流 深 360mm 丽 江 坝 子 属 漾 弓 江 流 域, 漾 弓 江 流 域 是 丽 江 市 的 政 治 经 济 文 化 中 心, 市 委 市 政 府 及 古 城 区 玉 龙 县 党 政 机 关 均 设 置 在 丽 江 坝 子 内 丽 江 坝 区 域 内 的 河 流 主 要 有 漾 弓 江 干 流 青 龙 河 以 及 其 二 三 级 支 流 西 干 河 东 界 河 清 溪 河 玉 河 渔 米 河 东 山 河 等 坝 区 周 边 出 露 多 群 泉 水, 较 大 的 有 龙 泉 寺 清 溪 黑 龙 潭 三 束 河 俄 吉 玉 湖 玉 龙 等 天 然 湖 泊 有 拉 市 海 和 文 海, 均 为 古 老 的 冰 蚀 湖 玉 龙 雪 山 冰 川 九 子 海 洼 地 拉 市 海 径 流 区 为 丽 江 坝 区 周 边 水 资 源 的 主 要 补 给 水 源 漾 弓 江 流 域 丽 江 坝 段 径 流 面 积 480km 2, 多 年 平 均 产 水 量 1.73 亿 m 3, 拉 市 海 原 属 一 封 闭 区, 其 径 流 面 积 241.1km 2, 上 世 纪 九 十 年 代 完 成 通 海 工 程 后, 拉 市 海 水 26

27 量 可 调 入 漾 弓 江 流 域, 其 多 年 平 均 产 水 量 亿 m 3 按 流 域 2005 年 人 口 计 算, 人 均 占 有 水 资 源 量 近 1800m 3, 仅 为 全 市 人 均 占 有 水 资 源 量 的 1/5, 也 低 于 全 省 全 国 人 均 占 有 水 量, 属 中 度 缺 水 的 区 域 按 流 域 2005 年 耕 地 面 积 计 算, 亩 均 占 有 水 资 源 量 1200m 3, 仅 为 全 市 亩 均 占 有 水 量 的 1/5, 与 全 省 亩 均 占 有 水 量 基 本 持 平 总 的 来 说 丽 江 古 城 所 在 流 域 水 资 源 总 量 虽 然 较 为 丰 富, 但 由 于 流 域 区 属 丽 江 市 的 政 治 经 济 文 化 中 心, 人 口 稠 密, 人 均 亩 均 占 有 水 资 源 量 都 比 较 低, 水 的 供 需 矛 盾 突 出 水 资 源 一 年 之 中 的 变 化, 主 要 受 控 于 降 水 量 的 年 内 季 节 性 变 化, 湿 季 的 5~ 10 月, 降 水 量 占 全 年 降 水 的 80%~90%, 干 季 11~4 月, 仅 占 10%~20%, 雨 季 与 干 季 分 明, 在 农 业 用 水 高 峰 期 的 4~5 月 降 雨 量 仅 占 年 降 雨 量 的 2%~3% 另 一 方 面, 从 丽 江 历 年 最 大 和 历 年 最 小 径 流 的 比 值 看, 全 市 在 2.11~6.58 之 间 丽 江 坝 水 资 源 受 坝 区 内 径 流 和 降 水 量 的 影 响, 年 内 和 年 际 变 化 大, 对 水 资 源 的 开 发 利 用 及 保 护 是 一 个 不 利 的 因 素 丽 江 坝 地 下 水 资 源 概 况 丽 江 盆 地 位 于 玉 龙 雪 山 东 侧 溶 蚀 高 原 区, 属 断 陷 盆 地 丽 江 盆 地 总 地 下 汇 水 面 积 约 595km 2, 地 下 水 补 给 以 大 气 降 水 雪 山 冰 川 溶 化 水 补 给 为 主, 其 次 为 大 气 凝 结 水 和 断 裂 带 水 的 补 给, 丽 江 坝 多 年 平 均 地 下 水 资 源 总 量 为 亿 m 3, 折 合 地 下 径 流 深 309.4mm, 其 中 : 冰 雪 溶 化 水 补 给 量 占 13%, 约 为 亿 m 3 丽 江 坝 区 内 地 下 水 和 地 表 水 交 替 强 烈, 地 下 水 主 要 以 泉 群 形 式 出 露 据 有 关 部 门 的 观 测 资 料 丽 江 坝 内 共 计 泉 水 点 有 26 处 之 多, 这 些 泉 群 多 年 平 均 出 流 量 4.51m 3 /s, 折 合 年 径 流 量 亿 m 3 这 些 泉 水 为 丽 江 的 工 农 业 生 产 和 城 市 生 活 用 水 提 供 了 稳 定 水 源, 世 代 养 育 了 丽 江 这 块 富 足 的 土 地 但 是 由 于 自 然 因 素 和 人 为 因 素 的 影 响, 个 别 泉 水 点 水 环 境 出 现 了 一 些 水 体 污 染 水 土 流 失 地 下 水 位 下 降 和 出 流 量 减 少 等 现 象 丽 江 坝 水 环 境 质 量 评 价 根 据 丽 江 坝 区 主 要 河 流 水 库 及 其 他 重 要 水 体 ( 如 拉 市 海 )1998 年 ~

28 年 水 质 监 测 资 料 分 析 : 丽 江 坝 主 要 泉 群 出 流 点 水 质 一 般 为 Ⅰ 类 少 量 为 Ⅱ 类, 丽 江 坝 主 要 水 库 水 质 一 般 为 Ⅰ~Ⅱ 类, 漾 弓 江 干 流 常 年 水 质 为 Ⅱ 类, 古 城 景 观 用 水 水 质 一 般 情 况 在 Ⅲ 类, 拉 市 海 现 状 水 质 较 差 : 非 汛 期 水 质 为 Ⅲ 类, 汛 期 水 质 为 Ⅳ 类, 全 年 水 质 为 Ⅳ 类, 是 唯 一 未 达 标 的 重 要 水 体 4.3 丽 江 坝 水 资 源 供 需 状 况 分 析 及 预 测 丽 江 坝 区 水 资 源 供 需 现 状 分 析 丽 江 坝 现 状 供 水 情 况 表 3. 丽 江 坝 区 供 水 量 分 布 情 况 2000 年 2005 年 供 水 量 所 占 比 例 供 水 量 所 占 比 例 ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) 地 表 水 源 % % 地 下 水 源 % % 总 计 表 4. 丽 江 坝 区 地 表 水 源 供 给 构 成 情 况 2000 年 2005 年 供 水 量 所 占 比 例 供 水 量 所 占 比 例 ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) 蓄 水 工 程 % % 引 水 工 程 % % 提 水 工 程 % % 总 计 丽 江 坝 现 状 用 水 用 水 分 为 河 道 外 用 水 及 河 道 内 用 水 两 种 类 型 河 道 外 用 水 消 耗 水 量, 主 要 为 农 业 灌 溉 农 村 人 畜 饮 水 城 镇 生 活 用 水 和 工 业 用 水 河 道 内 用 水 一 般 不 消 耗 水 量, 丽 江 坝 区 内 主 要 为 水 力 发 电 及 景 观 娱 乐 用 水 2000 年 和 2005 年 丽 江 坝 现 状 8 9 其 中 拉 市 海 调 水 1287 万 m3 其 中 拉 市 海 调 水 1570 万 m3 28

29 用 水 结 构, 请 参 见 表 5 表 5. 丽 江 坝 现 状 用 水 结 构 2000 年 2005 年 用 水 量 所 占 比 例 供 水 量 所 占 比 例 ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) 农 业 灌 溉 用 水 % % 林 牧 渔 用 水 % % 城 镇 工 业 用 水 % % 农 村 工 业 用 水 % 城 镇 生 活 用 水 % % 农 村 生 活 用 水 % % 总 计 耗 水 量 耗 水 量 是 指 在 输 水 用 水 过 程 中, 通 过 蒸 腾 蒸 发, 土 壤 吸 收 产 品 带 走 居 民 和 牲 畜 饮 用 等 各 种 形 式 消 耗, 且 不 能 回 归 到 地 表 水 体 或 地 下 含 水 层 的 水 量 耗 水 量 的 计 算 采 用 耗 水 率 乘 用 水 量 求 得, 耗 水 率 采 用 2000 年 水 资 源 公 报 提 供 的 耗 水 率 表 进 行 计 算 2000 年 和 2005 年 丽 江 坝 水 资 源 耗 水 情 况, 请 参 见 表 6 表 6. 丽 江 坝 水 资 源 耗 水 情 况 耗 水 率 耗 水 量 ( 万 m 3 ) 2000 年 2005 年 农 业 灌 溉 用 水 67.7% 林 牧 渔 用 水 85% 工 业 用 水 28.8% 城 镇 生 活 用 水 45% 农 村 生 活 用 水 80% 总 计 水 资 源 利 用 程 度 和 现 状 供 需 平 衡 分 析 根 据 水 文 资 料, 根 据 丽 江 坝 区 水 资 源 总 量 丽 江 坝 区 供 水 用 水 成 果 综 合 分 析, 供 水 量 占 水 资 源 总 量 近 25%~35%, 这 是 一 个 较 高 的 水 平 现 状 水 资 源 供 需 分 析 系 指 现 有 水 利 设 施 遇 不 同 来 水 保 证 率 能 否 满 足 各 部 门 29

30 用 水 要 求 的 余 缺 水 量 分 析 经 过 对 2000 年 和 2005 年 得 供 需 水 情 况 进 行 分 析 后, 得 出 了 缺 水 率 状 况, 见 表 7 表 7. 丽 江 坝 水 资 源 现 状 供 需 平 衡 分 析 供 水 量 需 水 量 缺 水 量 缺 水 率 ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) 2000 年 % 2005 年 % 从 现 状 供 需 平 衡 分 析, 十 五 期, 通 过 水 源 工 程 建 设 以 及 城 市 化 进 程 加 快 后 有 效 灌 溉 的 耕 地 面 积 减 少 等 原 因, 缺 水 情 况 有 所 缓 解, 但 缺 水 率 仍 维 持 在 10 % 左 右 丽 江 坝 水 资 源 供 需 预 测 根 据 规 划 的 一 般 要 求, 近 期 水 平 年 为 2010 年, 中 远 期 水 平 年 为 2020 年 需 水 预 测 以 现 状 年 为 基 础, 丽 江 市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 十 一 五 规 划 及 2020 年 远 景 目 标 纲 要 丽 江 市 城 市 规 划 为 主 要 依 据 按 照 各 个 规 划 水 平 年 的 社 会 经 济 发 展 指 标, 贯 彻 可 持 续 发 展 的 原 则, 统 筹 兼 顾 社 会 经 济 各 部 门 对 水 的 需 求 和 生 态 用 水 需 求 量 10 农 业 灌 溉 需 水 预 测 采 用 定 额 法, 以 计 算 单 元 的 灌 溉 面 积 乘 以 综 合 需 水 定 额, 进 行 预 测 ; 工 业 需 水 基 本 按 照 用 水 增 长 率 法 进 行 预 测 分 析 ; 城 镇 生 活 需 水 预 测 按 各 水 平 年 用 水 人 口 和 需 水 定 额 进 行 预 测 农 村 生 活 林 牧 渔 需 水 量 的 确 定 按 定 额 法 预 测 预 测 结 果 见 表 8 表 8. 丽 江 坝 用 水 量 预 测 2010 年 2020 年 用 水 量 所 占 比 例 用 水 量 所 占 比 例 ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) 农 业 灌 溉 用 水 % % 10 该 部 分 预 测 由 丽 江 市 水 电 勘 测 设 计 研 究 院 李 继 木 工 程 师 完 成 30

31 工 业 用 水 % % 城 镇 生 活 用 水 % % 农 村 生 活 用 水 % % 总 计 供 水 规 划 可 供 水 量 预 测 主 要 依 据 丽 江 市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 十 一 五 规 划 及 2020 年 远 景 目 标 纲 要 及 丽 江 市 中 长 期 水 利 发 展 规 划 进 行 到 2010 年, 在 保 证 率 为 P=80% 时, 丽 江 坝 区 可 供 水 量 万 m 3, 其 中 地 表 水 万 m 3, 地 下 水 700 万 m 3 到 2020 年, 在 保 证 率 为 P=80% 时, 丽 江 坝 区 可 供 水 量 万 m 3, 其 中 地 表 水 万 m 3, 地 下 水 700 万 m 供 需 平 衡 分 析 根 据 2010 年 2020 年 供 需 水 预 测 结 果, 规 划 区 供 需 水 平 衡 情 况 见 表 9 表 9. 丽 江 坝 水 资 源 供 需 平 衡 预 测 供 水 量 需 水 量 缺 水 量 缺 水 率 ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) ( 万 m 3 ) 2010 年 % 2020 年 % 2010 年 和 2020 年, 通 过 在 规 划 区 挖 掘 供 水 潜 力, 虽 然 可 供 水 量 有 所 增 加, 但 仍 存 在 缺 水 问 题 4.4 政 府 开 展 的 水 资 源 开 发 和 保 护 工 作 丽 江 坝 区 内 水 资 源 蕴 藏 丰 富, 但 水 资 源 年 内 和 年 际 分 配 不 均 匀, 洪 枯 流 量 变 化 和 水 资 源 空 间 分 布 差 异 很 大, 再 加 上 受 地 形 条 件 的 限 制, 本 区 域 内 水 量 可 调 节 31

32 性 差, 水 资 源 的 可 利 用 率 比 较 低, 加 之 长 期 以 来 水 资 源 的 开 发 利 用 和 保 护 管 理 粗 放, 浪 费 现 象 突 出 为 了 合 理 利 用 并 保 护 好 有 限 的 水 资 源,1991 年 年 期 间, 原 丽 江 纳 西 族 自 治 县 先 后 制 定 出 台 了 8 个 地 方 性 法 规 文 件, 以 县 政 府 文 件 或 通 告 形 式 下 发 执 行 这 些 地 方 性 法 规 文 件 在 一 定 程 度 上 为 保 护 和 合 理 利 用 水 资 源 起 到 了 积 极 作 用, 产 生 了 良 好 效 果, 为 顺 利 开 展 水 资 源 保 护 管 理 工 作 奠 定 了 基 础 具 体 的 水 资 源 开 发 和 保 护 工 作 包 括 : 水 利 设 施 和 供 水 工 程 体 系 丽 江 坝 区 作 为 丽 江 政 治 经 济 文 化 的 中 心, 自 新 中 国 成 立 以 来, 为 满 足 社 会 经 济 发 展 需 要, 开 展 了 大 规 模 的 水 利 基 础 设 施 建 设, 基 本 建 成 了 相 对 完 善 的 水 利 设 施 和 供 水 工 程 体 系 截 止 2005 年, 丽 江 坝 所 在 的 流 域 区 ( 包 括 拉 市 海 流 域 ) 内 已 建 成 水 利 工 程 441 处 其 中 蓄 水 工 程 114 处, 总 库 容 8680 万 m3, 兴 利 库 容 6082 万 m3, 其 中 中 型 水 库 2 座, 总 库 容 6539 万 m3, 兴 利 库 容 4367 万 m3, 小 型 水 库 15 座, 总 库 容 1977 万 m3, 兴 利 库 容 1551 万 m3, 塘 坝 97 座, 总 库 容 164 万 m3, 兴 利 库 容 164 万 m3, 引 水 渠 道 76 条, 提 水 工 程 32 座, 机 电 井 219 眼 这 些 水 利 工 程 的 建 成 极 大 地 促 进 了 丽 江 市 工 农 业 旅 游 业 等 社 会 各 项 事 业 的 发 展, 基 本 保 障 了 流 域 社 会 经 济 的 可 持 续 发 展 污 染 防 治 工 作 在 全 市 的 污 染 防 治 工 作 方 面, 十 五 期 间, 丽 江 市 工 业 企 业 投 入 环 境 污 染 治 理 的 资 金 总 额 达 万 元 在 人 口 增 加 经 济 发 展 城 市 不 断 扩 大 的 情 况 下, 通 过 一 系 列 的 工 程 和 环 保 专 项 行 动, 查 处 了 一 批 违 法 排 污 企 业, 依 法 予 以 关 闭 限 期 治 理 ; 加 快 了 淘 汰 落 后 生 产 工 艺 和 生 产 方 式 的 进 程, 有 力 地 促 进 了 经 济 结 构 战 略 性 调 整, 提 高 了 经 济 效 益 和 经 济 运 行 质 量, 有 效 遏 制 了 环 境 污 染 反 弹 和 生 态 破 坏 加 剧 的 势 头, 使 全 市 环 境 质 量 有 了 明 显 改 善 自 1997 年 以 来, 丽 江 古 城 先 后 实 施 了 污 水 处 理 厂 和 排 污 管 网 建 设 工 程,2000 年 底 建 成 日 处 理 污 水 1 万 吨 的 无 水 处 理 厂 一 座, 到 2003 年 12 月 共 铺 设 63 公 里 32

33 的 排 污 管 网, 使 古 城 内 2600 多 户 民 居 院 落 和 330 多 个 经 营 店 铺 建 立 了 较 为 完 善 的 污 水 收 集 系 统, 并 实 现 了 雨 污 分 流, 使 古 城 内 的 污 水 基 本 上 能 够 通 过 排 污 管 道 排 放 至 污 水 处 理 厂, 对 古 城 水 质 的 保 护 起 到 了 重 要 的 作 用 同 时 排 污 完 善 后 加 强 了 管 理, 明 确 规 定 不 允 许 任 何 人 任 何 时 间 在 古 城 河 道 内 洗 衣 服 洗 拖 把, 防 止 污 染 河 道, 并 加 强 巡 查 制 度, 凡 发 现 往 玉 河 中 乱 倒 垃 圾 污 水 洗 衣 物 洗 拖 把 的, 一 律 给 予 出 发 通 过 古 城 截 污 管 网 的 建 设, 使 古 城 自 然 景 观 和 历 史 文 化 风 貌 得 到 有 效 保 护, 也 使 古 城 玉 河 东 中 西 河 干 流 的 水 质 有 所 好 转, 水 质 指 数 有 所 提 高, 水 质 污 染 状 况 得 到 了 有 效 遏 制 地 下 水 治 理 保 护 工 作 随 着 国 民 经 济 的 发 展 城 市 化 进 程 步 伐 加 快 和 人 民 生 活 水 平 的 提 高, 对 水 的 需 求 量 日 趋 上 升, 而 地 下 水 资 源 管 理 由 于 职 责 不 明 立 法 滞 后, 乱 开 滥 采 已 成 为 当 前 丽 江 市 水 资 源 管 理 面 临 的 突 出 问 题 为 了 认 真 贯 彻 落 实 市 政 府 下 发 的 丽 江 市 地 下 水 资 源 管 理 办 法 ( 试 行 ), 切 实 加 强 地 下 水 资 源 的 管 理, 实 现 水 资 源 的 优 化 配 置, 丽 江 市 开 展 了 地 下 水 治 理 保 护 工 作, 重 点 重 点 针 对 酒 店 宾 馆 餐 饮 及 个 人 家 中 的 承 压 井, 逐 步 实 施 封 填 工 作 截 止 2007 年 4 月 17 日, 丽 江 坝 内 已 封 填 封 闭 承 压 水 井 247 口 这 247 口 承 压 井, 据 科 学 测 算, 浪 费 水 量 和 取 水 量 达 723 万 立 方 米, 相 当 于 7 座 清 溪 水 库 的 库 容 量 通 过 对 地 下 水 资 源 开 采 情 况 的 治 理 整 顿, 将 对 规 范 丽 江 市 地 下 水 资 源 管 理, 建 设 节 水 型 社 会, 实 现 地 下 水 资 源 的 有 效 保 护 和 合 理 开 发 利 用 起 到 十 分 重 要 的 作 用 重 要 生 态 区 域 的 综 合 治 理 工 作 玉 龙 雪 山 泸 沽 湖 程 海 等 重 要 生 态 区 域 综 合 治 理 取 得 明 显 成 效 玉 龙 雪 山 区 域, 在 加 强 保 护 管 理 的 基 础 上, 组 织 开 展 了 ISO14000 环 境 质 量 管 理 体 系 认 证 工 作, 全 面 提 升 了 环 境 管 理 能 力 和 效 果 切 实 加 大 程 海 和 泸 沽 湖 水 污 染 综 合 防 治 工 作 的 力 度, 狠 抓 污 染 防 治 和 生 态 恢 复 与 建 设, 投 入 4200 多 万 元 资 金, 先 后 组 织 实 施 了 55 个 重 点 项 目 认 真 落 实 流 域 内 环 境 影 响 评 价 三 同 时 制 度, 有 33

34 效 控 制 工 业 和 生 活 污 水 垃 圾 的 污 染 通 过 重 点 工 程 的 实 施 和 各 项 工 作 的 开 展, 有 效 地 改 善 了 两 湖 流 域 的 生 态 环 境, 降 低 了 泥 石 流 等 水 土 流 失 的 危 害, 改 善 了 湖 滨 景 区 的 卫 生 环 境 对 现 有 的 玉 龙 雪 山 泸 沽 湖 拉 市 海 等 三 个 省 级 自 然 保 护 区, 进 一 步 强 化 了 监 督 管 理, 有 效 保 护 了 自 然 生 态 环 境 和 生 物 多 样 性 同 时, 完 成 了 把 老 君 山 建 为 国 家 级 自 然 保 护 区 的 初 勘 综 合 考 察 综 合 考 察 报 告 编 制 工 作, 为 争 取 把 老 君 山 列 为 国 家 级 自 然 保 护 区 奠 定 了 基 础 此 外, 按 照 建 设 生 态 示 范 区 的 有 关 要 求, 开 展 了 城 镇 绿 化 美 化 亮 化 工 作, 切 实 整 治 城 镇 环 境, 改 善 市 容 市 貌 4.5 丽 江 坝 水 资 源 利 用 和 保 护 面 临 的 主 要 问 题 和 威 胁 当 前, 市 政 府 和 当 地 民 众 都 在 关 心 水 资 源 的 发 展 问 题 根 据 丽 江 市 政 协 2004 年 的 报 告, 水 资 源 问 题 应 该 被 列 为 最 重 要 的 城 市 发 展 战 略 然 而, 丽 江 坝 的 水 资 源 利 用 仍 在 面 临 着 一 系 列 的 问 题, 包 括 : 水 资 源 利 用 面 临 全 球 气 候 变 暖 和 旅 游 开 发 加 剧 的 双 重 威 胁 玉 龙 雪 山 是 丽 江 旅 游 最 重 要 的 旅 游 景 区, 又 是 其 周 边 区 域 最 重 要 的 固 体 供 水 水 源, 是 一 个 固 体 大 水 库 丽 江 坝 靠 玉 龙 雪 山 冰 雪 溶 化 水 的 补 给 量 占 水 资 源 量 约 13%, 尤 其 重 要 的 是, 其 冰 雪 溶 化 水 补 给 主 要 产 生 在 枯 水 年 和 枯 水 季 节, 对 丽 江 坝 枯 水 年 枯 水 季 节 的 水 资 源 供 需 平 衡 起 到 举 足 轻 重 的 作 用 但 目 前, 由 于 面 临 全 球 气 候 变 暖 和 温 室 气 体 效 应 影 响, 玉 龙 雪 山 的 冰 川 正 发 生 快 速 变 化, 具 体 表 现 为 冰 川 消 融 量 增 加 冰 舌 位 置 后 退 冰 川 面 积 减 小 雪 线 上 升 等 特 征 根 据 观 测 统 计, 从 1982 年 到 2002 年, 玉 龙 雪 山 最 大 的 白 水 1 号 冰 川 的 冰 舌 大 约 后 退 了 250m; 最 近 几 年, 冰 川 退 缩 的 速 度 在 加 快, 仅 仅 从 1998 年 到 2002 年 的 5 年 时 间 内, 冰 川 就 后 退 了 100m 与 此 同 时, 冰 川 厚 度 和 积 雪 面 积 也 在 减 小 11 再 加 上 玉 龙 雪 山 作 为 丽 江 最 为 重 要 的 风 景 名 胜 区, 每 年 均 要 接 待 众 多 世 界 各 地 的 游 客, 其 受 人 类 活 动 的 影 响 甚 大, 客 观 上 对 玉 龙 雪 山 冰 川 亦 造 成 了 不 利 影 响, 玉 龙 11 何 元 庆, 章 典. 气 候 变 暖 是 玉 龙 雪 山 冰 川 退 缩 的 主 要 原 因. 冰 川 冻 土, 2004(2):

35 雪 山 冰 川 面 临 全 球 气 候 变 暖 和 旅 游 开 发 的 双 重 压 力, 形 势 十 分 严 峻 如 果 玉 龙 雪 山 冰 川 大 面 积 畏 缩 甚 至 消 失, 丽 江 坝 的 气 候 将 趋 于 干 热, 降 水 将 趋 于 减 少, 将 造 成 丽 江 坝 水 资 源 量 下 降 更 为 严 重 的 是, 一 些 靠 冰 川 融 水 补 给 的 重 要 泉 群, 在 枯 水 年 和 枯 水 季 节 将 可 能 出 现 断 流 现 象, 这 对 整 个 丽 江 坝 将 造 成 灾 难 性 的 后 果 另 一 方 面, 丽 江 是 世 界 著 名 的 旅 游 胜 地, 旅 游 业 是 目 前 丽 江 的 龙 头 产 业, 在 未 来 旅 游 业 的 龙 头 地 位 还 将 进 一 步 加 强 2006 年, 国 家 投 资 10 亿 元 用 于 扩 建 丽 江 机 场, 扩 建 后 的 丽 江 机 场 年 吞 吐 量 有 望 达 到 450 万 人 次, 成 为 云 南 第 二 大 机 场 2004 年, 全 长 168 公 里 的 大 ( 理 ) 丽 ( 江 ) 铁 路 开 工 建 设, 铁 路 客 运 开 通 后, 也 必 将 使 来 丽 江 游 客 人 数 大 幅 增 长 在 丽 江 市 的 旅 游 接 待 能 力 方 面,2004 年 为 360 万 人,2006 年 这 一 数 字 已 经 突 破 了 460 万 人 而 根 据 丽 江 市 十 一 五 规 划, 预 计 2010 年 这 一 数 字 将 达 到 680 万 人 基 于 这 些 基 础 设 施 的 建 设, 预 计 到 2008 年, 前 往 丽 江 旅 游 的 游 客 数 将 突 破 700 人 次,2015 年 将 达 到 1500 万 人 次 旅 游 的 开 发 对 径 流 区 的 水 资 源 质 和 量 均 造 成 了 不 利 的 影 响 同 时, 随 着 丽 江 坝 经 济 的 快 速 发 展 和 城 市 化 进 程 的 加 快, 污 染 物 排 放 量 将 持 续 增 加, 水 质 性 缺 水 的 问 题 将 日 益 严 重 经 济 结 构 不 合 理 耗 水 农 业 比 重 过 大, 生 产 经 营 粗 放 的 传 统 发 展 观 念 和 模 式 使 有 限 的 水 资 源 存 在 巨 大 的 浪 费 和 污 染 以 灌 溉 为 主 的 农 业 种 植 业 部 门 一 直 是 丽 江 坝 地 区 国 民 经 济 的 重 要 产 业 部 门, 甚 至 在 过 去 曾 一 度 是 国 民 经 济 的 主 体 其 直 接 后 果 就 是 当 今 丽 江 坝 地 区 灌 溉 农 田 面 积 过 大, 且 多 采 用 漫 灌 的 传 统 种 植 方 式, 对 水 资 源 的 消 耗 非 常 大 据 统 计, 丽 江 坝 流 域 内 的 主 要 农 作 物 是 高 耗 水 的 小 麦 和 玉 米, 地 区 农 业 工 业 和 城 乡 生 活 用 水 三 者 比 例 2000 年 为 85:9:6,2005 年 为 72:19:9 经 过 预 测,2020 年 的 用 水 结 构 为 66:23:11 可 见, 在 很 长 的 一 段 时 间 内, 农 业 耗 水 仍 将 占 据 很 大 的 比 例 另 一 方 面, 由 于 丽 江 坝 水 资 源 时 空 分 布 不 均, 径 流 年 际 变 化 较 大, 水 的 供 需 矛 盾, 尤 其 是 枯 季 水 资 源 供 需 矛 盾 更 加 突 出 伴 随 干 旱 的 发 生, 用 水 纠 纷 事 件 不 断 上 升, 解 决 问 题 的 难 度 逐 年 加 大 35

36 同 时, 农 药 和 化 肥 的 大 量 使 用 是 水 资 源 污 染 和 水 质 恶 化 的 重 要 因 素 化 肥 施 入 田 间 之 后, 经 暴 雨 冲 刷 地 表 径 流 使 化 肥 中 氮 磷 等 营 养 元 素 大 量 进 入 地 面 水 体, 导 致 水 体 氮 磷 浓 度 升 高, 引 起 水 体 富 营 养 化, 造 成 化 肥 对 地 表 水 的 非 点 源 污 染, 给 环 境 带 来 很 大 的 破 坏 在 滇 池 的 氮 磷 面 源 污 染 中, 自 农 田 地 表 径 流 带 入 湖 泊 的 氮 素 和 磷 素 分 别 占 氮 磷 总 污 染 物 来 源 的 53% 和 42% 12 在 对 拉 市 海 的 研 究 中 我 们 发 现, 拉 市 海 周 边 农 田 单 位 面 积 化 肥 使 用 量 远 高 于 中 国 平 均 水 平, 而 农 作 物 的 平 均 产 量 却 低 于 中 国 平 均 水 平 缺 乏 水 资 源 需 求 管 理 造 成 水 资 源 问 题 除 了 自 然 因 素 之 外, 人 为 因 素 特 别 是 水 资 源 需 求 管 理 上 的 不 足 也 是 影 响 水 资 源 问 题 的 主 要 原 因 由 于 经 济 的 发 展 和 社 会 的 进 步, 丽 江 坝 区 域 各 类 用 水 迅 猛 增 长 面 对 这 种 现 状, 政 府 近 年 来 投 入 巨 额 资 金 加 强 水 利 基 础 设 施 建 设, 千 方 百 计 满 足 全 社 会 用 水 需 要 但 另 一 方 面, 人 类 对 于 水 资 源 及 其 水 环 境 的 不 合 理 需 求 问 题 也 在 丽 江 坝 地 区 日 渐 显 现 这 说 明 传 统 的 单 纯 依 靠 增 加 投 入 兴 建 更 多 的 水 利 工 程 解 决 问 题 的 思 路, 已 经 不 能 适 应 新 形 势 的 要 求 了, 必 须 把 水 资 源 与 经 济 社 会 的 发 展 紧 密 联 系 起 来, 对 全 社 会 日 益 增 长 的 水 资 源 及 其 水 环 境 需 求 实 施 严 格 管 理 和 控 制 水 需 求 管 理 就 是 在 这 种 背 景 下 提 出 的, 即 管 理 部 门 采 取 有 效 的 激 励 和 诱 导 措 施 以 及 适 宜 的 运 作 方 式, 对 用 户 的 水 资 源 消 费 量 及 其 需 求 施 加 导 向 作 用, 从 而 实 现 高 效 用 水 合 理 用 水 的 目 的 造 成 丽 江 坝 地 区 水 资 源 需 求 管 理 欠 缺 的 一 个 主 要 原 因 是 水 资 源 管 理 体 制 不 顺 水 资 源 应 以 流 域 为 单 元 实 行 统 一 管 理, 但 目 前 在 丽 江 的 情 况 是 城 市 用 水 由 建 设 部 门 管 理, 其 它 用 水 由 水 利 部 门 管 理, 存 在 多 头 治 水 的 现 象 丽 江 撤 地 设 市 中 古 城 区 和 玉 龙 县 分 设, 由 于 主 要 径 流 区 在 玉 龙 县, 用 水 户 主 要 在 古 城 区, 这 更 加 大 了 丽 江 坝 区 水 资 源 的 管 理 难 度 12 邵 孝 侯. 农 业 环 境 学 [M]. 南 京 : 河 海 大 学 出 版 社,2005:

37 4.5.4 丽 江 坝 重 要 水 资 源 径 流 区 将 面 临 经 济 发 展 和 生 态 保 护 的 双 重 压 力 丽 江 坝 区 及 古 城 水 资 源 的 径 流 区 主 要 位 于 丽 江 坝 四 周 的 面 山, 而 古 城 地 下 水 的 补 给 区 主 要 在 九 子 海 和 腊 日 光 一 带 这 些 区 域, 由 于 地 处 高 寒, 耕 地 的 产 出 率 低, 再 加 上 基 础 设 施 滞 后 等 历 史 的 原 因, 这 些 区 域 内 的 原 住 民 相 对 于 城 区 和 坝 区 内 的 群 众 生 活 较 为 贫 困, 他 们 企 盼 着 开 发 流 域 区 内 的 旅 游 资 源 生 物 资 源 和 其 他 资 源, 必 须 通 过 加 速 发 展, 才 能 缩 小 与 周 边 区 域 群 众 的 生 活 差 距 由 于 丽 江 坝 水 资 源 的 保 护 客 观 上 要 求 这 些 区 域 内 的 原 住 民 必 须 加 强 对 区 域 生 态 环 境 的 保 护, 他 们 因 此 丧 失 了 很 多 发 展 的 机 会 和 条 件, 经 济 发 展 和 生 活 水 平 提 高 均 十 分 缓 慢 虽 然 为 丽 江 市 的 经 济 发 展 作 出 了 巨 大 的 贡 献, 但 这 些 区 域 的 居 民 并 没 有 得 到 足 够 的 补 偿, 当 地 开 发 建 设 与 水 源 地 保 护 的 矛 盾 日 趋 突 出 而 这 些 区 域 地 势 一 般 较 陡 峭, 土 层 较 薄, 土 壤 熟 化 程 度 低, 尤 其 是 灰 岩 地 区 情 况 更 为 突 出, 生 态 十 分 脆 弱, 且 遭 受 破 坏 后, 非 常 难 以 恢 复 如 何 以 公 平 公 正 可 持 续 的 原 则 处 理 好 流 域 内 外 的 依 存 关 系, 是 流 域 上 下 游 的 共 同 需 求, 是 亟 待 解 决 的 重 大 问 题 5. 从 成 本 比 较 看 生 态 有 偿 服 务 方 案 的 可 行 性 丽 江 古 城 所 在 流 域 水 资 源 总 量 虽 然 较 为 丰 富, 但 由 于 流 域 区 属 丽 江 市 的 政 治 经 济 文 化 中 心, 人 口 稠 密, 人 均 亩 均 占 有 水 资 源 量 都 比 较 低, 水 的 供 需 矛 盾 突 出 此 外, 由 于 水 资 源 量 的 年 内 变 化 比 较 大, 因 此 在 枯 水 季 节 水 资 源 短 缺 问 题 尤 其 严 重 更 为 紧 迫 的 是, 丽 江 古 城 的 景 观 用 水 也 在 面 临 着 水 量 减 少 水 质 变 差 的 威 胁, 这 种 威 胁 在 枯 水 季 节 尤 其 严 重 为 了 缓 解 丽 江 古 城 景 观 用 水 短 缺 的 状 况, 以 实 现 旅 游 业 稳 定 持 续 健 康 的 发 展, 丽 江 市 政 府 在 近 年 开 展 了 一 系 列 的 水 利 基 础 设 施 建 设, 在 不 久 的 将 来, 仍 37

38 有 可 能 进 一 步 修 建 蓄 水 工 程 向 古 城 供 应 景 观 用 水 为 了 探 究 这 种 工 程 建 设 的 方 法 是 不 是 最 行 之 有 效 的 解 决 途 径, 我 们 对 其 成 本 进 行 了 分 析 : 5.1 蓄 水 工 程 的 成 本 分 析 丽 江 古 城 的 水 系 叫 玉 河, 源 头 为 黑 龙 潭 泉 群 但 黑 龙 潭 供 水 保 证 率 并 不 高, 干 旱 年 需 从 外 调 水 调 节 黑 龙 潭 泉 径 流 量 在 干 旱 年 或 特 大 干 旱 年 会 出 现 季 节 性 或 跨 年 度 干 涸, 一 般 干 旱 年 4 8 月 短 期 干 涸, 特 大 干 旱 年 则 出 现 跨 年 度 持 续 性 干 涸, 如 近 期 的 1982 年 6 月 底 至 1984 年 9 月 跨 年 干 涸 达 755 天 之 多 在 黑 龙 潭 上 游 的 清 溪 水 库, 原 主 要 功 能 是 解 决 农 田 灌 溉 用 水, 但 随 着 城 市 及 旅 游 的 发 展 它 已 逐 渐 承 担 部 分 城 市 生 活 用 水 和 景 观 用 水 的 任 务, 是 黑 龙 潭 和 丽 江 古 城 景 观 用 水 的 重 要 补 充 水 源 但 在 每 年 的 枯 水 季 节, 经 常 会 出 现 黑 龙 潭 和 清 溪 水 库 的 水 量 不 足 以 满 足 丽 江 古 城 景 观 用 水 需 求 的 情 况 因 此, 市 政 府 一 直 在 积 极 开 发 新 的 备 用 水 源, 以 满 足 旅 游 业 的 可 持 续 发 展 可 以 说, 水 利 工 程 的 开 发 工 作 一 直 被 市 政 府 列 为 各 项 工 作 中 的 重 点 为 了 探 究 水 利 工 程 建 设 方 案 的 经 济 性, 有 必 要 对 其 进 行 成 本 分 析 据 丽 江 市 玉 龙 县 水 利 局 估 算, 在 每 年 4-8 月 的 枯 水 季 节, 丽 江 古 城 景 观 用 水 欠 缺 的 补 给 量 在 1-2/s 左 右 以 此 推 算, 丽 江 古 城 景 观 用 水 每 年 需 要 的 额 外 补 给 量 为 1300 万 万 m 3 这 大 致 相 当 于 拟 建 的 拉 市 海 调 蓄 水 工 程 的 规 模 ( 增 加 年 供 水 量 2000 万 m 3 ), 而 该 工 程 的 工 程 建 设 投 资 为 1.8 亿 元 此 费 用 不 包 括 引 水 工 程 设 施 的 建 设 费 用 据 丽 江 市 玉 龙 县 水 利 局 估 算, 水 库 和 引 水 工 程 的 供 水 成 本 在 8 分 / m 3 左 右 因 此 每 年 供 水 2000 万 m 3 的 成 本 约 为 160 万 元 其 中 包 括 运 行 管 理 费 大 修 理 费 和 折 旧 费 5.2 水 处 理 厂 的 成 本 分 析 丽 江 市 环 境 监 测 站 在 2005 年 和 2006 年 4 月 对 丽 江 古 城 水 质 监 测 的 结 果 如 表 10 所 示 : 38

39 表 10. 丽 江 古 城 水 质 监 测 结 果 CODMn (mg/l) NH3-N (mg/l) TP (mg/l) 另 一 方 面, 作 为 丽 江 古 城 景 观 用 水 重 要 补 给 水 源 的 拉 市 海, 其 水 质 状 况 与 古 城 景 观 用 水 水 质 仍 有 一 定 距 离 2003 年 年 的 水 质 监 测 结 果 见 表 11 表 11. 拉 市 海 水 质 监 测 结 果 CODMn (mg/l) TN (mg/l) TP (mg/l) 为 了 保 证 使 用 拉 市 海 备 用 水 源 时 古 城 景 观 用 水 水 质 不 会 下 降, 有 必 要 对 拉 市 海 的 来 水 进 行 处 理 据 来 自 北 京 大 学 环 境 工 程 系 的 专 家 估 算, 采 用 生 物 滤 池 - 接 触 氧 化 法 对 拉 市 海 来 水 进 行 处 理, 以 1.5m 3 /s 的 来 水 量 计 算, 水 厂 建 设 成 本 约 为 1.9 亿 元, 每 年 的 水 处 理 运 营 费 用 约 为 583 万 元 左 右 需 要 说 明 的 是, 丽 江 市 环 境 监 测 站 并 没 有 对 反 应 景 观 用 水 水 质 的 色 嗅 漂 浮 物 透 明 度 等 其 它 水 质 指 标 进 行 长 期 监 测, 因 此 水 处 理 厂 的 成 本 分 析 只 能 基 于 专 家 的 粗 略 估 算 5.3 总 成 本 估 算 及 分 析 结 论 由 上 面 的 估 算 可 知, 通 过 水 利 工 程 和 水 处 理 厂 建 设 的 方 法 解 决 古 城 景 观 用 水 短 缺 的 现 状, 初 始 建 设 投 资 需 要 约 3.7 亿 元, 而 每 年 的 运 营 成 本 需 要 743 万 元 虽 然 丽 江 经 济 近 年 来 发 展 很 快, 但 目 前 仍 属 于 欠 发 达 地 区,2006 年 全 年 财 政 收 入 也 仅 为 2.2 亿 元, 投 资 水 利 工 程 和 水 处 理 厂 的 方 案 会 在 一 定 程 度 上 让 丽 江 市 经 39

40 济 背 上 沉 重 的 包 袱 另 一 方 面, 采 用 工 程 建 设 的 办 法, 还 会 产 生 生 态 破 坏 移 民 等 一 系 列 问 题, 一 旦 处 理 不 好 会 造 成 新 的 社 会 矛 盾 近 年 来, 流 域 生 态 有 偿 服 务 机 制 作 为 一 种 解 决 上 下 游 环 境 和 经 济 矛 盾 的 有 效 手 段, 在 国 内 外 进 行 了 一 系 列 的 试 点 和 研 究 以 目 前 的 试 点 项 目 情 况 分 析, 采 用 流 域 生 态 有 偿 服 务 机 制 作 为 水 利 工 程 建 设 的 替 代 方 案, 在 经 济 上 是 具 有 很 大 优 势 的 如 在 纽 约 市 进 行 的 流 域 生 态 有 偿 服 务 试 点, 如 果 采 用 建 设 水 净 化 处 理 厂 的 方 案, 建 设 投 资 为 50 亿 美 元, 年 运 营 费 用 为 2.5 亿 美 元, 而 试 试 流 域 生 态 有 偿 服 务 项 目 所 花 费 的 费 用, 只 有 使 用 水 净 化 厂 这 一 方 案 的 1/8 13 在 拉 市 海 - 古 城 之 间 建 立 生 态 有 偿 服 务 机 制, 通 过 减 少 拉 市 海 周 面 面 源 污 染 改 善 拉 市 海 水 质 的 方 案, 每 年 仅 需 要 投 入 114 万 元, 这 一 费 用 大 大 低 于 工 程 建 设 的 方 案 详 细 分 析 请 参 见 后 面 章 节 需 要 说 明 的 是, 由 于 缺 少 拉 市 海 水 质 的 长 期 监 测 资 料, 目 前 无 法 建 立 农 业 行 为 与 水 质 的 量 化 关 系, 因 此 对 生 态 有 偿 服 务 方 案 实 施 成 本 无 法 进 行 准 确 的 计 算 通 过 上 文 的 分 析 我 们 得 出 结 论, 工 程 建 设 并 不 是 解 决 丽 江 水 资 源 问 题 的 最 好 解 决 办 法, 建 立 流 域 生 态 有 偿 服 务 的 创 新 机 制 具 有 更 好 的 经 济 性 和 可 行 性 6. 在 拉 市 海 执 行 生 态 有 偿 服 务 的 试 点 研 究 生 态 有 偿 服 务 的 概 念 是 很 吸 引 人 的, 但 其 在 国 际 和 中 国 的 应 用 都 表 明 在 执 行 过 程 中 会 有 很 多 困 难 在 报 告 的 最 后 部 分, 我 们 研 究 了 一 个 案 例, 以 阐 述 如 何 设 计 并 执 行 生 态 有 偿 服 务 方 案 试 点 研 究 的 主 要 目 的 是 探 索 使 用 生 态 有 偿 服 务 机 制 保 证 生 物 多 样 性 服 务 的 提 供 和 改 善 景 观 用 水 水 质 的 有 效 性 细 化 后 的 目 标 为 : ⅰ) 估 算 生 活 在 拉 市 海 湿 地 周 边 的 农 户 提 供 的 环 境 服 务 的 价 值, 这 些 价 值 包 括 : 13 靳 乐 山, 李 小 云, 左 停. 国 外 生 态 环 境 服 务 付 费 案 例 和 经 验 以 及 对 我 国 的 借 鉴. 生 态 建 设 补 偿 机 制 与 政 策 设 计 高 级 研 讨 交 流 会,

41 a) 通 过 改 变 农 业 活 动 改 善 丽 江 古 城 景 观 用 水 的 水 质 ; b) 通 过 向 候 鸟 提 供 食 物 维 持 生 物 多 样 性 ⅱ) 估 算 提 供 这 些 服 务 的 成 本, 包 括 : a) 直 接 成 本 ( 当 前 的 农 业 活 动 ); b) 土 地 利 用 方 式 改 变 后 ( 例 如 果 树 种 植 低 强 度 农 业 开 发 生 态 旅 游 ) 的 直 接 和 机 会 成 本 ⅲ) 提 出 了 在 研 究 区 域 执 行 生 态 有 偿 服 务 的 指 南 和 建 议 6.1 拉 市 海 概 况 14 拉 市 海 位 于 云 南 省 丽 江 拉 市 海 高 原 湿 地 省 级 自 然 保 护 区 内, 该 保 护 区 建 于 1998 年 ( 已 经 列 入 Ramsar 湿 地 公 约 ), 是 候 鸟 的 重 要 栖 息 地 拉 市 海 湿 地 位 于 长 江 上 游, 海 拔 在 2440 米 到 3100 米 之 间, 是 一 个 独 特 的 高 原 淡 水 湖, 周 边 是 沼 泽 性 草 甸 有 将 近 200 种 动 物 选 择 拉 市 海 作 为 其 冬 季 的 栖 息 地, 其 中 有 76 种 野 生 鹅 类 和 鸭 类, 还 有 很 多 保 护 动 物 如 黑 颈 鹤 等 拉 市 海 的 水 会 流 入 金 沙 江, 后 者 有 着 防 洪 储 水 和 调 节 长 江 中 下 游 水 平 衡 的 功 能 作 为 一 个 生 物 多 样 性 热 点 地 区, 每 天 有 个 游 客 来 拉 市 海 旅 游, 主 要 的 娱 乐 项 目 为 观 鸟 和 骑 马 目 前 水 资 源 保 护 的 主 要 办 法 包 括 控 制 ( 或 者 禁 止 ) 捕 鱼 和 打 猎 等 行 为, 但 由 于 旅 游 的 无 序 开 发 和 农 业 活 动 的 存 在, 拉 市 海 的 生 态 系 统 仍 面 临 着 潜 在 的 威 胁 14 云 南 丽 江 拉 市 海 高 原 湿 地 自 然 保 护 区, 包 括 拉 市 海 文 海 吉 子 水 库 文 笔 水 库 等 4 个 片 区, 总 面 积 6523 公 顷, 其 主 体 部 分 拉 市 海 片 区, 面 积 5330 公 顷 41