Modern Ideas of Government Reform ...

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1 现 代 政 府 改 革 理 念 与 澳 门 公 共 行 政 改 革 周 谭 陈 瑞 莲 澳 门 回 归 后, 市 民 对 澳 门 公 共 行 政 改 革 的 要 求 强 烈, 希 望 通 过 改 革 重 建 政 府 公 务 员 与 整 个 行 政 架 构 的 运 作 效 率, 使 社 会 走 向 开 放 与 透 明 政 府 也 希 望 通 过 公 共 行 政 改 革 赢 回 市 民 的 信 心 回 归 近 五 年 来, 澳 门 特 区 政 府 顺 应 时 代 与 澳 门 公 众 的 要 求, 在 以 民 为 本 的 基 本 改 革 取 向 背 景 下, 进 行 了 打 造 服 务 型 政 府 学 习 型 政 府 有 限 政 府 的 公 共 行 政 改 革 一 强 调 服 务 行 政, 打 造 服 务 型 政 府, 提 升 政 府 服 务 素 质 澳 门 回 归 后, 新 成 立 的 特 区 政 府 针 对 澳 门 旅 游 博 彩 城 市 的 特 点, 顺 应 现 代 政 府 公 共 部 门 改 革 的 服 务 承 诺 制 潮 流, 提 出 了 打 造 服 务 行 政 的 改 革 思 路 首 先, 强 调 政 府 职 能 的 转 变, 在 确 保 以 民 为 本 和 廉 洁 高 效 的 原 则 下, 要 求 公 务 员 思 维 由 官 僚 向 公 仆 作 根 本 性 转 变, 增 进 服 务 意 识 葡 澳 时 期 的 行 政 职 能 交 叉 重 复, 扯 皮 推 诿 现 象 严 重 行 政 职 务 也 多 为 葡 人 所 担 任, 他 们 身 在 澳 门 心 在 葡 国, 对 澳 门 缺 乏 归 属 感, 对 发 展 澳 门 经 济, 改 善 市 民 生 活 没 有 长 远 计 划, 对 民 间 的 诉 求 也 是 视 而 不 见, 充 耳 不 闻, 致 使 澳 葡 政 府 形 象 不 佳 因 此, 澳 门 特 区 政 府 成 立 后, 就 努 力 营 造 一 个 以 公 众 利 益 为 依 归 的 服 务 型 政 府 架 构 在 进 行 职 能 转 变 的 基 础 上, 设 立 民 政 总 署, 提 高 社 区 民 政 服 务 管 理 效 率, 加 快 改 善 市 民 生 活 素 质 ; 研 究 政 府 如 何 应 对 危 机, 提 高 统 筹 协 调 和 快 速 应 变 能 力 ; 积 极 改 善 公 共 部 门 的 臃 肿 性, 减 少 职 能 重 叠 现 象 其 次, 大 力 推 行 服 务 承 诺 计 划 澳 门 政 府 在 1999 年 至 2003 年 每 年 的 施 政 报 告 中 都 提 出 要 在 政 府 部 门 推 行 ISO9000 服 务 承 诺 计 划 如 何 厚 铧 在 2001 年 澳 门 特 别 行 政 区 政 府 的 施 政 报 告 中 就 提 出, 广 泛 的 推 行 服 务 承 诺 计 划 ; 引 入 私 人 企 业 管 理 的 模 式, 尝 试 采 用 品 质 管 理 认 证 方 法 ( 例 如 ISO9000) ;2002 年 提 出 尽 量 以 一 站 式 逻 辑, 为 市 民 提 供 公 共 服 务 ;2003 年 进 一 步 提 出 继 续 推 广 和 深 化 一 站 式 服 务 之 外, 将 加 紧 筹 建 功 能 高 度 集 中 的 一 站 式 民 政 综 合 服 务 中 心 ; 全 面 推 广 服 务 承 诺 ; 在 社 会 福 利 服 务 发 展 方 面, 政 府 会 加 强 与 民 间 团 体 的 合 作, 充 分 利 用 民 间 社 会 的 资 源 再 次, 加 强 监 督 机 关 对 公 共 行 政 部 门 与 公 职 人 员 的 监 管, 制 定 多 种 具 体 措 施 使 政 府 接 受 公 众 的 监 督 如 确 立 以 民 为 本 的 施 政 理 念, 回 应 市 民 诉 求 和 实 践 急 市 民 所 急 想 市 民 所 想 的 承 诺 ; 规 定 公 务 员 办 公 时 间 必 须 佩 带 工 作 证, 通 过 不 同 方 式 保 持 与 市 民 的 紧 密 接 触 ; 指 令 所 有 政 策 局 设 法 积 极 开 放 议 政 渠 道, 为 众 多 咨 询 法 定 委 员 会 及 机 构 注 入 具 有 专 业 知 识 的 有 识 之 士 ; 要 求 各 政 府 部 门 不 能 够 以 理 所 当 然 的 态 度 让 市 民 接 受 政 府 的 政 策, 要 以 更 谦 虚 开 放 和 诚 恳 的 态 度 争 取 社 会 的 信 任 和 支 持 等 2004 年 又 在 原 有 单 个 部 门 投 诉 机 制 的 基 础 上, 针 对 市 民 投 诉 事 项 的 特 殊 性 和 复 杂 性, 组 成 跨 部 门 跨 范 畴 的 专 责 小 组 来 处 理, 对 市 民 的 意 见 及 投 诉, 加 快 作 出 处 理 和 回 应 同 时, 政 府 就 民 政 事 务 加 强 管 理 层 和 市 民 的 直 接 沟 通, 由 目 前 的 管 理 层 公 开 例 会 进 展 到 领 导 及 主 管 人 员 前 往 基 层 的 各 区 服 务 站, 实 地 了 解 情 况 及 听 取 市 民 意 见 此 外, 除 对 组 织 实 施 服 务 承

2 诺 作 出 监 督 外, 澳 门 特 区 政 府 还 准 备 设 立 部 门 间 的 对 内 服 务 承 诺 机 制, 以 提 供 跟 进 支 持 最 后, 努 力 推 动 电 子 政 府 计 划, 进 一 步 改 善 政 府 与 市 民 的 沟 通 通 过 电 子 政 府 建 设, 简 化 市 民 申 请 公 共 服 务 的 程 序 及 手 续, 给 市 民 提 供 更 多 沟 通 渠 道, 便 利 市 民 查 询 有 关 公 共 服 务 的 咨 询 ; 积 极 拓 展 服 务 行 政 的 外 部 机 制, 聘 请 专 业 顾 问 公 司 或 有 经 验 的 专 业 人 士 对 现 时 的 行 政 架 构, 特 别 是 对 直 接 服 务 市 民 的 政 府 部 门 进 行 评 估 与 研 究, 找 出 其 不 足 与 长 处, 以 期 主 动 改 善 政 府 自 身 也 积 极 拓 展 辅 助 服 务, 完 善 服 务 行 政 的 内 部 机 制, 鼓 励 公 务 员 对 政 府 工 作 提 出 切 实 可 行 的 建 议 通 过 服 务 政 府 理 念 的 贯 彻, 澳 门 特 区 政 府 服 务 素 质 得 到 了 明 显 的 改 善, 政 府 形 象 也 大 为 改 观 一 是 提 高 了 公 务 员 素 质 和 服 务 意 识 以 往 葡 澳 政 府 公 务 员 体 制 中 存 在 着 服 务 意 识 不 强, 办 事 效 率 低 下, 以 及 缺 乏 完 善 的 培 训 机 制 和 考 核 机 制 等 问 题 特 区 政 府 实 行 的 服 务 行 政 的 改 革 措 施, 有 效 地 改 变 了 这 种 状 况, 建 立 起 新 的 公 共 行 政 文 化, 强 化 了 公 务 员 的 公 仆 服 务 意 识, 较 好 地 体 现 了 政 府 施 政 以 民 为 本 的 方 针 二 是 提 高 了 政 府 行 政 管 理 效 率 随 着 政 府 机 构 的 精 简 政 府 职 能 的 优 化 以 及 公 务 人 员 公 仆 服 务 意 识 的 提 高, 政 府 部 门 的 工 作 效 率 有 了 一 定 的 提 高 改 善 执 行 公 共 政 策 的 繁 冗 程 序, 大 力 推 行 电 子 政 务 和 一 站 式 服 务 等, 大 大 方 便 了 企 业 和 群 众, 提 高 了 政 府 行 政 效 率, 也 促 进 了 政 府 廉 政 建 设, 提 高 了 政 府 的 公 信 力 二 倡 导 责 任 行 政 打 造 有 限 政 府 提 升 政 府 竞 争 力 有 限 政 府 理 念 是 从 政 府 职 能 的 演 变 中 发 展 出 来 的 政 府 治 理 理 念 政 府 职 能 从 守 夜 人 角 色 到 全 能 主 义 政 府, 使 人 们 从 政 府 管 治 实 践 中 认 识 到, 政 府 的 作 用 范 围 不 能 太 小, 也 不 能 太 大, 政 府 规 模 必 须 适 当 ; 政 府 也 不 是 什 么 都 管 就 好, 而 必 须 是 该 出 手 时 就 出 手, 不 该 出 手 时 就 别 乱 出 手, 应 有 所 为, 有 所 不 为 相 应 地, 政 府 所 承 担 的 责 任 也 必 须 是 明 确 而 有 限 的, 必 须 是 在 自 己 应 该 发 挥 作 用 的 领 域 和 限 度 内 承 担 起 相 应 的 责 任, 建 立 有 限 且 有 效 的 政 府 已 成 为 各 国 各 地 区 政 府 的 施 政 目 标 在 各 国 公 共 行 政 纷 纷 对 政 府 规 模 进 行 检 讨 时, 澳 门 公 众 认 为, 澳 门 50 多 万 的 总 人 口, 却 有 多 名 公 职 人 员,71 个 中 央 级 政 府 机 构 和 为 数 不 少 的 地 方 基 层 机 构, 无 论 从 机 构 数 量 还 是 公 职 人 员 数 量 看 都 是 比 较 庞 大 的, 葡 澳 政 府 管 治 时 期 留 给 公 众 碌 碌 无 为 却 又 高 高 在 上 的 印 象, 更 促 使 人 们 对 政 府 规 模 过 大 的 不 满 总 体 来 看, 原 澳 门 政 府 架 构 存 在 的 问 题 主 要 体 现 在 : 一 是 事 权 分 散, 职 能 交 叉, 机 构 重 叠 如 司 法 政 务 司 与 保 安 政 务 司, 行 政 与 教 育 暨 青 年 事 务 司 与 传 播 旅 游 暨 文 化 政 务 司 之 间 与 社 会 事 务 暨 预 算 政 务 司 之 间 多 有 职 能 重 叠 之 处 二 是 行 政 架 构 功 能 不 全 监 督 不 力 如 廉 政 公 署 对 于 行 政 违 法 的 案 件 只 有 提 出 改 善 的 建 议 与 劝 告 的 权 力, 不 拥 有 司 法 权, 完 成 调 查 后 仅 可 将 情 况 向 行 政 立 法 会 报 告, 提 出 建 议, 对 及 时 纠 正 政 府 的 行 为 提 高 政 府 的 廉 洁 形 象 起 不 到 应 有 的 积 极 作 用 它 从 1990 年 成 立 至 澳 门 回 归 前, 一 直 没 有 建 树, 人 称 它 是 一 只 没 有 牙 的 老 虎, 问 题 关 键 就 在 于 它 没 有 明 确 的 法 定 职 权, 不 具 有 香 港 廉 政 公 署 那 样 的 权 威 与 职 权 三 是 行 政 组 织 的 管 理 层 次 与 管 理 幅 度 不 相 适 应 澳 门 虽 然 地 域 狭 小, 但 在 行 政 管 理 方 面 却 划 分 为 中 央 行 政 与 地 方 行 政 两 个 管 理 层 次 在 葡 澳 时 期, 中 央 行 政 主 要 是 指 以 总 督 为 代 表 的 行 政 管 理 机 构, 地 方 行 政 主 要 是 指 市 政 机 构 澳 门

3 市 政 厅 与 海 岛 市 政 厅 中 央 行 政 机 构 除 总 督 7 个 政 务 司 外, 共 有 71 个 独 立 实 体 部 门 地 方 行 政 也 充 满 矛 盾, 许 多 职 能 又 与 中 央 行 政 有 关 部 门 的 职 能 交 叉 重 叠, 造 成 职 责 不 清 四 是 缺 乏 有 效 的 反 馈 机 制 来 检 验 核 实 政 策 执 行 情 况 虽 然 有 行 政 法 院 和 反 贪 机 构, 但 也 只 是 制 约 较 为 严 重 的 违 法 事 例, 对 于 那 些 构 不 成 违 法, 但 又 在 不 同 程 度 上 损 害 市 民 利 益 的 行 为 则 缺 乏 有 效 监 管, 政 策 执 行 的 反 馈 渠 道 也 不 通 畅 通 常 一 项 决 策 由 高 层 作 出 后, 再 由 各 司 级 部 门 负 责 具 体 执 行, 涉 及 执 行 中 的 决 策 时, 往 往 也 是 一 个 人 说 了 算, 既 易 造 成 失 误, 也 易 导 致 行 政 命 令 式 的 运 作 ; 而 拥 有 决 策 权 的 高 层 却 常 常 因 要 处 理 许 多 微 观 的 决 策, 使 其 精 力 损 耗 于 琐 碎 之 事 针 对 上 述 状 况, 澳 门 特 区 政 府 落 实 责 任 行 政 理 念, 打 造 有 限 责 任 政 府 的 改 革 内 容 主 要 包 括 : (1) 改 革 与 精 简 公 共 行 政 架 构 澳 门 特 区 政 府 成 立 以 来, 在 社 会 各 界 要 求 下, 对 既 有 公 共 行 政 机 构 和 公 职 人 员 的 规 模 进 行 了 检 讨, 并 在 此 基 础 上 进 行 了 稳 健 的 架 构 改 革 一 是 改 变 原 有 政 务 司 性 质, 并 减 少 司 级 机 构 葡 澳 时 期 政 务 司 是 政 治 职 位, 是 辅 助 澳 门 总 督 的 行 政 机 关, 向 总 督 负 责, 本 身 没 有 任 何 职 权, 只 是 通 过 总 督 授 权 管 理 行 政 机 关,7 个 政 务 司 之 间 地 位 平 等, 彼 此 互 不 隶 属 与 制 约 回 归 以 后, 根 据 基 本 法 与 澳 门 实 际, 将 政 务 司 由 7 个 改 为 5 个, 其 首 长 也 改 称 司 长, 享 有 法 定 的 职 权, 受 行 政 长 官 领 导, 司 为 一 级 行 政 机 关, 司 与 司 长 的 名 称 职 责 范 围 和 职 数 基 本 固 定, 各 司 司 长 有 法 律 规 定 的 排 位 顺 序 现 有 5 个 司 分 别 是 行 政 法 务 司 经 济 财 政 司 保 安 司 社 会 文 化 司 运 输 工 务 司 二 是 撤 销 了 一 些 临 时 性 的 机 构 三 是 重 组 了 政 府 总 部 辅 助 部 门, 把 澳 门 基 金 会 与 澳 门 发 展 与 合 作 基 金 会 合 并 四 是 将 警 察 性 质 的 部 门 统 一 在 保 安 司 辖 下 五 是 将 新 闻 局 澳 门 基 金 会 直 属 于 行 政 长 官, 组 成 直 属 机 构 六 是 设 立 廉 政 公 署 审 计 署 海 关, 加 强 审 计 署 和 廉 政 公 署 的 工 作, 提 出 建 设 廉 洁 的 公 共 行 政 架 构 的 主 张 通 过 改 革 与 精 简, 初 步 理 顺 了 政 府 职 能, 政 府 部 门 总 数 也 由 回 归 前 的 71 个 下 降 到 60 个, 减 少 了 政 府 规 模, 提 高 了 行 政 效 率, 为 打 造 服 务 行 政 提 供 了 基 础 (2) 加 强 监 督, 节 省 公 共 开 支 推 行 衡 工 量 值 式 的 政 府 帐 目 审 计 方 法 ; 增 加 审 计 署 的 法 定 权 力 ; 加 强 公 共 会 计 的 规 范 化 ; 对 市 民 的 意 见 及 投 诉, 加 快 作 出 处 理 和 回 应 ; 加 强 法 治 制 度 和 打 击 贪 污, 对 各 项 规 章 制 度 和 财 务 制 度 加 强 监 控, 促 进 政 府 帐 目 审 计 模 式 的 标 准 化 和 合 理 化, 严 厉 处 置 违 纪 贪 污 及 渎 职 行 为, 并 研 究 改 进 有 关 的 纪 律 程 序, 确 保 处 理 公 正 ; 大 力 推 行 政 务 公 开, 积 极 推 行 执 法 服 务 责 任 制 过 错 责 任 追 究 制 执 法 服 务 考 评 制 度 等 (3) 进 行 公 职 制 度 改 革, 建 立 问 责 制 重 新 检 讨 公 共 行 政 部 门 的 结 构 及 人 员 编 制, 改 善 公 务 员 的 招 聘 及 遴 选 方 法 ; 对 公 职 制 度 中 的 考 评 晋 升 培 训 退 休 等 具 体 制 度 进 行 重 新 检 讨 并 改 革 首 先, 按 照 澳 门 基 本 法 要 求, 设 立 廉 政 公 署 和 审 计 署, 以 监 督 调 查 防 止 政 府 部 门 中 的 腐 败 现 象, 直 接 向 行 政 长 官 负 责, 独 立 工 作, 保 证 了 其 问 责 机 构 的 独 立 性 公 正 性 与 权 威 性 其 次, 在 香 港 推 行 问 责 制 的 影 响 下, 澳 门 也 开 始 实 行 高 官 问 责 制 一 是 确 定 问 责 高 官 有 意 效 仿 香 港 做 法, 政 府 最 高 层 的 官 员 脱 离 公 务 员 系 统, 成 为 以 合 约 方 式 聘 用 的 高 级 官 员 他 们 由 特 首 提 名, 由 中 央 政 府 任 命, 在 其 任 期 之 内, 各 自 负 责 由 行 政 长 官 指 定 的 政 策 范 畴, 统 领 所 辖 部 门 的 工 作, 并 且 为 其 政 策 的 成 败 直 接 向 行 政 长 官 负 责, 履 行 对 市 民 的 责 任, 行 政 长 官 有 需 要 时 可 以 终 止 他 们 的 合 约 二 是 问 责 制 官 员 都 进 入 行 政 会 议, 以 强 化 行 政 会 议 的 工 作, 使 施 政 能 够 更 快 捷 更 全 面 响 应 社 会 的 诉 求 和 切 合 市 民 的 需 要 这 种 做 法 在 一 定 程 度 上 强 化 了 政 府 施 政 的 责 任 意 识, 也 赋 予 了 有 限 政

4 府 以 完 整 的 含 义 上 述 的 一 系 列 措 施 有 效 推 动 了 澳 门 特 区 政 府 的 规 范 行 政 透 明 行 政 和 廉 洁 行 政 进 程, 实 施 的 一 系 列 的 约 束 性 制 度, 也 有 效 改 变 了 回 归 前 澳 门 官 商 勾 结, 黑 道 横 行, 贪 污 成 风 的 状 况, 逐 步 形 成 了 办 事 公 开 公 平 公 正 的 开 明 形 象, 政 府 的 公 信 力 得 到 了 较 大 的 提 高 三 强 化 学 习 意 识 构 建 学 习 型 政 府 推 进 澳 门 公 共 行 政 的 现 代 化 澳 门 回 归 前, 政 府 中 高 级 职 位 多 是 由 葡 人 或 土 生 葡 人 所 占 据, 华 人 进 入 公 职 的 不 多, 且 绝 大 多 数 从 事 一 些 低 层 次 的 技 术 性 或 服 务 性 的 工 作, 同 时 葡 澳 政 府 的 夕 阳 心 态 也 不 重 视 政 府 公 职 人 员 的 培 训 与 教 育, 使 本 应 在 过 渡 期 内 解 决 的 公 职 人 员 的 工 作 跟 进 问 题 没 有 得 到 应 有 的 重 视, 市 民 的 文 化 教 育 与 公 职 教 育 也 因 澳 门 长 期 缺 少 高 等 学 校 而 跟 不 上 实 际 的 需 要 以 这 样 一 支 缺 少 公 职 实 践 的 队 伍 来 应 对 回 归 后 澳 门 的 行 政 管 理 工 作, 未 免 有 点 力 不 从 心, 公 众 也 曾 对 政 府 的 管 治 能 力 存 有 许 多 疑 虑 因 此, 澳 门 回 归 后, 特 区 政 府 特 别 重 视 公 职 人 员 的 培 训, 通 过 各 种 形 式 鼓 励 公 职 人 员 进 行 脱 产 与 工 余 学 习, 藉 个 人 努 力 以 提 升 自 我 价 值, 政 府 自 身 也 注 重 对 员 工 的 学 习 教 育, 透 过 制 度 改 革 以 提 升 个 人 行 为 澳 门 特 区 政 府 构 建 学 习 型 政 府 的 措 施 主 要 有 如 下 三 个 方 面 : 一 是 加 强 对 公 职 人 员 的 培 训, 提 高 公 职 人 员 的 施 政 水 平 与 技 能 澳 门 公 务 员 培 训 历 史 虽 说 是 从 1986 年 开 始 的, 但 早 期 培 训 着 重 于 葡 语 的 学 习, 培 训 对 象 主 要 是 领 导 主 管 及 高 级 技 术 员, 而 对 大 多 数 普 通 公 职 人 员 的 培 训 则 较 少 进 行, 培 训 的 供 给 与 需 求 矛 盾 突 出 澳 门 特 区 政 府 成 立 后, 一 直 鼓 励 员 工 自 我 增 值 在 职 进 修, 以 提 升 服 务 素 质, 培 养 公 务 员 想 市 民 之 所 想, 急 市 民 之 所 急 的 主 动 积 极 的 工 作 态 度 为 推 进 学 习 型 政 府 的 建 立, 澳 门 特 首 在 2000 年 的 施 政 报 告 中 提 出 加 强 公 共 机 构 之 人 力 资 源 的 绩 效 评 估 及 在 职 培 训 ; 在 2003 年 的 施 政 报 告 中 又 专 门 提 出 继 续 强 化 公 务 员 培 训, 尤 其 加 强 领 导 及 主 管 人 员 的 训 练, 提 升 他 们 的 通 才 素 质 和 决 策 能 力 为 配 合 行 政 改 革, 澳 门 公 务 员 培 训 策 略 还 从 公 务 员 的 职 务 职 程 及 知 识 结 构 着 手, 使 公 务 员 培 训 向 整 体 性 义 务 性 和 针 对 性 方 向 发 展, 并 为 所 有 主 管 及 领 导 人 员 开 办 了 中 高 级 公 务 员 管 理 课 程, 以 提 高 管 理 技 巧 ; 推 出 新 加 坡 公 共 行 政 经 验 培 训, 以 增 进 全 局 观 念 与 目 标 导 向 另 外, 还 有 针 对 性 地 为 高 级 公 务 员 开 办 政 策 制 定 课 程, 为 加 强 同 一 范 畴 工 作 人 员 沟 通 而 设 置 工 作 坊, 为 配 合 特 区 外 向 型 经 济 对 公 务 员 的 英 语 能 力 的 要 求 而 开 展 了 外 语 培 训 等 根 据 1997 年 至 2002 年 各 类 培 训 的 项 目 课 时 参 加 人 数 等 方 面 的 数 据 比 较, 回 归 后 的 培 训 课 程 数 目 逐 步 增 加 参 加 人 次 得 到 大 幅 提 高 二 是 设 立 了 公 共 行 政 观 察 站, 学 习 和 研 究 国 内 外 行 政 改 革 的 经 验 与 理 论, 推 进 澳 门 公 共 行 政 改 革 2002 年 9 月 19 日 成 立 的 澳 门 公 共 行 政 观 察 站 是 澳 门 特 区 政 府 推 进 行 政 改 革 的 主 要 咨 询 渠 道, 其 职 能 是 收 集 关 于 其 他 国 家 地 区 行 政 现 代 化 的 资 料, 并 编 制 报 告 书 ; 就 行 政 现 代 化, 尤 其 是 优 化 行 政 运 作 及 架 构 提 高 行 政 效 率 等 事 宜 进 行 评 估 分 析, 并 提 出 相 关 建 议 ; 跟 进 上 述 事 宜 采 取 的 措 施 的 执 行 情 况 ; 就 公 职 法 律 制 度 的 修 订 建 议 发 表 意 见 ; 对 精 简 公 共 行 政 架 构 发 表 意 见 ; 根 据 需 要 制 定 内 部 规 章 ; 对 观 察 站 主 席 安 排 的 其 他 相 关 事 项 发 表 意 见 或 建 议 观 察 站 的 成 员 除 了 专 家 学 者 社 会 人 士 及 公 务 员 外, 还 包 括 行 政 长 官 办 公 室 代 表 各 司 长 办 公 室 代 表 以 及 各 专 责 部 门 代 表 等 负 责 具 体 执 行 工 作 的 政 府 部 门 人 员 等 为 展 开 工 作, 观 察 站 在 成 立 后 不 久 (2002 年 10 月 15 日 ) 的 第 二 次 会 议 上, 决 定 成 立 以 行

5 政 现 代 化 优 化 行 政 运 行 及 服 务 行 政 组 织 合 理 化 为 目 标 的 专 责 小 组 行 政 现 代 化 小 组 负 责 搜 集 外 地 有 关 公 共 行 政 改 革 的 相 关 资 料, 详 研 体 制 现 存 的 问 题, 提 出 推 动 公 共 行 政 发 展 的 大 方 向 ; 优 化 行 政 运 作 及 服 务 小 组 负 责 简 化 行 政 程 序, 提 高 行 政 效 率 和 服 务 素 质, 检 讨 服 务 承 诺 ISO 品 质 管 理 认 证 投 诉 机 制 一 站 式 服 务 电 子 政 府 等 措 施 的 成 效 ; 行 政 组 织 合 理 化 小 组 负 责 部 门 架 构 臃 肿, 职 能 重 叠 以 及 人 员 配 置 规 范 化 不 足 等 问 题 总 之, 要 参 考 和 比 较 外 地 的 公 共 行 政 状 况, 以 作 他 山 之 石, 并 在 国 际 先 进 标 准 的 鞭 策 之 下, 持 续 地 维 持 良 好 的 服 务 素 质 三 是 引 导 政 府 向 私 营 部 门 等 多 方 学 习, 打 造 学 习 型 政 府 澳 门 政 府 学 习 的 对 象 是 多 元 的 双 向 的, 临 近 的 香 港 内 地, 较 远 欧 美 的 行 政 改 革 理 念 与 做 法, 都 对 其 产 生 了 一 定 的 影 响 英 国 的 下 一 步 行 动 方 案 加 拿 大 的 行 政 改 革 白 皮 书 新 西 兰 的 行 政 文 化 运 动 等, 都 渗 透 着 私 营 部 门 的 管 理 精 神, 在 它 们 所 进 行 的 行 政 改 革 中, 较 多 地 吸 收 了 私 营 部 门 注 重 品 质 追 求 成 本 重 视 顾 客 满 意 度 强 调 管 理 效 益 等 做 法 澳 门 的 公 共 行 政 改 革 特 别 注 意 吸 收 借 鉴 这 些 经 验 并 将 之 运 用 于 公 职 制 度 改 革 与 公 共 行 政 改 革 之 中 如 更 多 地 用 合 约 制 来 取 代 编 制 内 人 员, 以 减 少 财 政 开 支 ; 学 习 英 国 的 公 民 宪 章 运 动, 推 进 服 务 承 诺 计 划 为 更 好 地 了 解 掌 握 和 借 鉴 内 地 实 施 一 站 式 服 务 的 经 验, 促 使 澳 门 进 一 步 完 善 有 关 的 服 务 工 作, 以 澳 门 特 区 政 府 公 共 行 政 观 察 站 秘 书 长 行 政 暨 公 职 局 局 长 为 团 长 的 考 察 团 还 先 后 赴 云 南 省 昆 明 市 浙 江 省 上 虞 市 及 上 海 市 访 问, 深 入 考 察 和 观 摩 这 三 个 城 市 的 便 民 服 务 中 心 和 社 区 事 务 受 理 中 心 的 筹 设 运 作 等 情 况 通 过 学 习 型 政 府 理 念 的 贯 彻, 澳 门 特 区 政 府 回 归 几 年 来 发 生 了 较 大 的 变 化, 公 职 人 员 的 素 质 与 能 力 也 有 了 较 大 提 升 四 澳 门 公 共 行 政 改 革 的 主 要 特 色 与 启 示 1. 强 调 以 民 为 本 民 本 观 念 是 中 华 传 统 行 政 文 化 的 精 髓, 也 是 当 今 世 界 各 国 行 政 改 革 所 普 遍 追 求 的 价 值 目 标 民 是 指 为 政 府 提 供 税 收 的 纳 税 人 和 享 受 政 府 服 务 的 顾 客, 也 是 社 会 整 体 利 益 的 所 在 民 之 所 欲, 天 必 从 之, 政 之 所 行, 在 顺 民 心 ; 政 之 所 废, 在 逆 民 心, 民 心 向 背 决 定 政 策 的 认 同 与 推 行 效 果 的 好 坏, 更 决 定 着 政 权 的 兴 衰 服 务 型 政 府 学 习 型 政 府 和 有 限 责 任 政 府 三 大 理 念 的 贯 彻 始 终 是 以 民 本 为 依 归, 也 是 以 民 为 本 的 最 好 体 现 服 务 型 政 府 不 是 高 高 在 上 的 仅 作 自 我 服 务 的 官 僚 机 构, 而 应 是 肩 负 使 命 感 责 任 感 的 政 府, 它 以 民 众 的 福 祉 为 基 点 以 民 众 的 需 要 为 依 归 澳 门 特 区 政 府 成 立 以 来, 在 特 首 的 几 次 施 政 报 告 中, 一 直 强 调 贯 彻 以 民 为 本 的 理 念 强 调 以 人 为 本 以 民 为 本, 不 仅 意 味 着 政 府 功 能 的 一 大 转 变, 同 时 也 表 明 治 澳 建 澳 行 为 主 体 的 拓 展 ; 不 仅 表 明 官 员 服 务 意 识 重 要, 而 且 也 表 明 居 民 自 我 奋 进 自 我 开 发 具 有 同 样 的 重 要 性 以 民 为 本 的 行 政 改 革 观, 无 疑 对 我 们 落 实 新 的 发 展 观 也 有 一 定 的 借 鉴 意 义 2. 注 重 改 革 咨 询 与 研 究 澳 门 行 政 有 重 视 咨 询 的 传 统 澳 门 特 别 行 政 区 基 本 法 的 第 115 条 第 二 款 规 定 : 澳 门 特 别 行 政 区 设 立 由 政 府 雇 主 团 体 雇 员 团 体 的 代 表 组 成 的 咨 询 性 的 协 调 组 织 行 政 长 官 在 进 行 决 策 时, 如 果 认 为 必 要 时 也 可 邀 请 有 关 人 士 列 席 会 议 澳 门 特 区 政 府 在 贯 彻 公 共 行 政 改 革 理 念 的 过 程 中, 充 分 发 挥 澳 门 自 身 重 视 咨 询 机 构 的 传 统 与 优 势, 广 泛 接 触 社 会 各 团 体 机 构 与 社 会 人 士 政 府 官 员, 了 解 民 众 的 所 思 所 想, 广 纳 贤 言, 广 采 建 议, 较 好 地 把 公 众 意 见 与 特 区 政 府 的 改 革 意 向 结 合 起 来, 有 效 地 增 进 了 政 府 改 革 理 念 落 实 的 可 行 性 如 澳

6 门 在 进 行 医 疗 卫 生 体 制 改 革 前, 将 经 过 专 业 部 门 研 究 整 理 的 澳 门 医 疗 保 健 制 度 研 究 咨 询 文 本 公 开, 并 给 予 两 个 月 的 全 民 咨 询 期, 又 经 过 十 个 月 的 整 理, 才 正 式 发 布 指 导 澳 门 公 共 卫 生 体 制 改 革 的 正 式 文 件 澳 门 卫 生 体 制 的 研 究 与 评 估, 受 到 各 方 的 认 可 与 好 评, 推 行 起 来 也 很 顺 利 其 他 重 大 的 改 革 方 案, 如 公 职 制 度 改 革, 分 别 由 澳 门 人 力 资 源 研 究 中 心 和 行 政 暨 公 职 局 对 公 职 人 员 和 社 会 各 界 进 行 过 多 次 的 问 卷 调 查, 咨 询 资 深 公 职 人 员, 聘 请 海 内 外 专 家 进 行 研 究, 才 逐 步 提 出 改 革 草 案 充 分 的 讨 论 还 是 一 个 发 扬 民 主 集 思 广 益 的 过 程, 是 一 个 凝 聚 社 会 共 识, 宣 传 改 革 方 案, 减 少 改 革 阻 力, 培 育 公 民 意 识 的 过 程 3. 改 革 稳 健 循 序 渐 进 澳 门 回 归 前 后 的 过 渡 特 色 特 殊 的 制 度 背 景 决 定 了 澳 门 公 共 行 政 改 革 只 能 采 取 循 序 渐 进 的 策 略, 不 能 一 蹴 而 就, 急 于 求 成, 更 不 能 只 求 速 度, 而 不 考 虑 安 全 性 有 效 性 如 澳 门 公 职 人 员 的 聘 用 制 度 改 革, 对 公 职 人 员 规 模 的 精 简 就 是 在 多 次 研 究 和 咨 询 之 后 逐 步 推 出 的 在 政 府 机 构 改 革 方 面,2002 年 元 旦 民 政 总 署 正 式 诞 生 之 前, 特 区 政 府 采 取 了 缓 期 过 渡 的 做 法, 先 把 原 澳 葡 政 府 时 期 的 澳 门 市 市 政 议 会 和 澳 门 市 市 政 执 行 委 员 会, 改 组 为 临 时 澳 门 市 政 议 会 和 临 时 澳 门 市 政 执 行 委 员 会 ; 原 海 岛 市 政 议 会 和 海 岛 市 政 执 行 委 员 会, 改 组 为 临 时 海 岛 市 政 议 会 和 临 时 海 岛 市 政 执 行 委 员 会 稳 健 的 改 革 步 骤 还 有 赖 于 改 革 时 机 的 选 择 改 革 支 持 力 量 的 逐 步 壮 大 因 为, 任 何 改 革 都 有 其 既 得 利 益 者 和 受 影 响 者, 改 革 的 推 行 必 须 让 支 持 改 革 的 力 量 不 断 壮 大, 反 对 改 革 的 人 逐 步 减 少 ; 改 革 应 有 一 个 底 线, 那 就 是 有 人 受 益, 同 时 还 得 给 受 影 响 的 人 以 利 益, 如 果 只 有 损 失 没 有 得 益, 是 不 会 有 改 革 推 动 力 的, 这 是 任 何 一 场 负 责 的 改 革 所 应 注 意 的 资 料 来 源 : 中 山 大 学 行 政 管 理 研 究 中 心 网 站 03/02/2006

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