政 治 大 學 王 奕 晟 緊 接 著, 有 鑑 於 他 山 之 石, 可 以 攻 錯, 乃 介 紹 世 界 上 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 於 海 洋 保 護 區 制 度 內 之 國 家, 包 括 : 美 國 澳 洲 中 國 大 陸 等 之 實 踐, 尤 其

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1 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 未 來 展 望 * 從 海 洋 自 然 保 育 與 水 下 文 化 資 產 保 護 之 兼 容 觀 點 王 奕 晟 國 立 政 治 大 學 法 律 學 系 碩 士 班 公 法 組 [email protected] 論 文 摘 要 一 全 文 摘 要 婆 娑 之 洋, 美 麗 之 島 (Ilha Formosa), 臺 灣 四 面 環 海, 位 於 洋 流 交 會 處, 而 有 豐 富 之 海 洋 生 物 多 樣 性 ; 又 位 於 季 風 亞 洲, 周 圍 海 域 不 僅 為 國 際 著 名 航 道, 也 因 海 難 頻 仍, 而 有 許 多 被 喻 為 時 間 膠 囊 之 水 下 文 化 資 產 靜 謐 地 躺 在 海 底, 這 些 都 是 人 類 珍 貴 的 寶 藏 因 此, 以 海 洋 保 護 區 制 度, 進 行 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護, 實 有 研 究 之 必 要 本 文 所 稱 海 洋 保 護 區 (Marine Protected Areas, MPAs) 之 概 念, 其 定 義 主 要 參 酌 以 下 三 端 : 第 一 1992 年 聯 合 國 生 物 多 樣 性 公 約 第 二 條, 及 2004 年 生 物 多 樣 性 公 約 秘 書 處 建 議 報 告 ; 第 二 1994 年 世 界 自 然 保 育 聯 盟 (IUCN) 出 版 保 護 區 管 理 類 別 指 南, 與 該 聯 盟 2008 年 就 保 護 區 之 定 義 ; 第 三 1988 年 世 界 自 然 保 育 聯 盟 (IUCN) 第 十 七 次 會 員 大 會 第 號 決 議 定 義 之 海 洋 保 護 區, 與 美 國 及 澳 洲 對 海 洋 保 護 區 之 定 義 歸 結 以 上 定 義, 足 以 證 立 海 洋 保 護 區 是 能 兼 容 海 洋 自 然 保 育 與 水 下 文 化 資 產 保 護 為 一 爐 之 概 念, 其 所 建 構 之 法 律 制 度, 是 人 類 維 護 海 洋 生 物 多 樣 性 及 保 護 水 下 文 化 資 產 之 重 要 利 器 爰 此, 本 研 究 透 過 爬 梳 國 際 上 與 海 洋 保 護 區 概 念 相 關 之 國 際 文 件, 包 括 直 接 提 及 保 護 區 之 生 物 多 樣 性 公 約, 或 與 海 洋 保 護 區 精 神 大 致 相 符 之 聯 合 國 海 洋 法 公 約, 以 及 提 到 現 地 保 存 水 下 文 化 遺 產 之 聯 合 國 水 下 文 化 遺 產 保 護 公 約 等 國 際 文 件, 並 分 別 從 國 際 法 及 公 法 學 之 視 野 切 入 探 討 與 海 洋 保 護 區 相 關 之 理 論, 確 立 海 洋 保 護 區 法 制 建 立 之 必 要 性 並 充 實 其 意 涵 * 論 文 完 成 時 間 年 月 為 2015 年 7 月, 本 文 涉 及 部 分 法 律 草 案 ( 如 水 下 文 化 資 產 保 存 法 等 ) 在 論 文 完 竣 後 始 通 過, 本 論 文 摘 要 因 應 現 況 略 為 更 動, 特 此 敘 明 1

2 政 治 大 學 王 奕 晟 緊 接 著, 有 鑑 於 他 山 之 石, 可 以 攻 錯, 乃 介 紹 世 界 上 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 於 海 洋 保 護 區 制 度 內 之 國 家, 包 括 : 美 國 澳 洲 中 國 大 陸 等 之 實 踐, 尤 其 美 國 1972 年 國 家 海 洋 庇 護 區 法 澳 洲 大 堡 礁 海 洋 公 園 之 多 重 使 用 區 劃 方 法 制 度 卓 然 有 成, 可 作 為 我 國 建 置 海 洋 保 護 區 法 制 之 借 鏡 之 後, 爬 梳 我 國 與 海 洋 保 護 區 相 關 之 法 令, 探 討 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 現 況 及 相 關 問 題, 另 著 重 在 國 內 最 具 代 表 性 之 海 洋 保 護 區, 亦 即 由 海 洋 國 家 公 園 管 理 處 所 管 轄 之 東 沙 環 礁 國 家 公 園 及 澎 湖 南 方 四 島 國 家 公 園 之 相 關 議 題 分 析 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 現 況 後, 可 以 察 覺 目 前 國 內 保 護 區 法 制 尚 未 統 合, 主 管 機 關 眾 多, 其 權 責 及 協 調 機 制 時 有 不 明 確 之 處, 迭 有 爭 議 發 生 之 可 能, 本 文 則 取 向 未 來, 首 先 鑑 於 劃 設 保 護 區 此 一 對 物 之 一 般 行 政 處 分, 對 權 益 關 係 人 之 權 益 實 有 影 響, 而 有 必 要 建 置 足 夠 之 民 眾 參 與 機 制, 方 能 促 進 海 洋 保 護 區 之 劃 設 及 治 理 等 相 關 議 題, 從 而 本 文 亦 介 紹 民 眾 參 與 之 相 關 理 論, 建 議 我 國 保 護 區 法 制 未 來 之 改 革 方 向 ; 其 次, 有 鑑 於 國 內 海 洋 保 護 區 相 關 立 法, 目 前 以 水 下 文 化 資 產 保 存 法 之 推 動 較 為 積 極, 未 來 即 有 可 能 專 為 保 護 水 下 文 化 資 產 之 目 的, 劃 設 水 下 文 化 資 產 保 護 區, 即 與 既 有 相 關 法 令 產 生 競 合, 故 得 先 就 相 關 法 律 適 用 問 題 事 先 釐 清 ; 最 後, 探 討 組 織 改 造 議 題, 目 前 政 府 組 織 改 造 持 續 進 行, 也 已 確 立 新 設 海 洋 委 員 會 及 海 洋 委 員 會 海 洋 保 育 署 等 海 洋 事 務 專 責 行 政 機 關, 目 前 海 洋 保 護 區 之 治 理 亂 象 或 許 有 了 轉 變 之 契 機, 而 有 加 以 探 討 之 必 要 本 研 究 乃 展 望 未 來, 勾 勒 我 國 未 來 實 踐 藍 色 革 命 海 洋 興 國 理 念 之 治 理 願 景 本 文 以 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 觀 點, 探 討 相 關 議 題, 期 望 海 洋 保 護 區 法 制 能 夠 海 納 百 川, 妥 適 維 護 海 洋 生 物 多 樣 性 及 保 護 水 下 文 化 遺 產, 達 到 永 續 發 展 之 境, 進 而 為 後 代 子 孫, 留 下 這 片 兼 容 海 洋 生 物 及 水 下 文 化 遺 產, 永 遠 散 發 蔚 藍 光 輝 的 無 盡 海 洋 關 鍵 字 : 海 洋 保 護 區 海 洋 自 然 保 育 海 洋 生 物 多 樣 性 水 下 文 化 遺 產 水 下 文 化 資 產 保 護 區 海 洋 國 家 公 園 民 眾 參 與 2

3 二 論 文 簡 介 ( 一 ) 第 一 章 : 緒 論 傳 統 海 洋 環 境 保 護 措 施 主 要 集 中 在 避 免 污 染, 隨 著 觀 念 之 改 變 與 演 進, 海 洋 環 境 保 護 措 施 逐 漸 轉 而 處 理 所 有 因 人 類 發 展 所 造 成 海 洋 環 境 惡 化 之 衝 擊, 因 此, 海 洋 環 境 保 護 措 施 不 再 僅 是 避 免 海 洋 污 染, 更 進 一 步 保 護 棲 息 地 和 海 洋 生 物 多 樣 性 1 從 而, 海 洋 自 然 保 育 之 國 際 趨 勢, 晚 近 漸 漸 獲 得 世 人 的 重 視, 如 在 1995 年 生 物 多 樣 性 公 約 第 二 次 締 約 方 會 議 中 通 過 海 洋 及 沿 海 生 物 多 樣 性 雅 加 達 委 任 案, 要 求 締 約 方 應 正 視 海 洋 及 沿 海 生 物 多 樣 性 保 育 之 問 題, 主 要 內 容 是 對 於 整 體 海 洋 和 沿 海 生 物 多 樣 性 之 養 護 與 永 續 利 用 訂 立 一 總 體 目 標 年 聯 合 國 第 42 屆 大 會 中, 世 界 環 境 與 發 展 委 員 會 發 布 我 們 共 同 的 未 來 報 告, 強 調 人 類 永 續 發 展 的 概 念, 並 定 義 為 : 能 夠 滿 足 當 代 的 需 要, 且 不 致 危 害 到 未 來 世 代 滿 足 其 需 要 的 發 展 過 程 自 此, 永 續 發 展 成 為 人 類 的 共 念, 更 在 後 續 的 國 際 法 文 件 中 成 為 至 高 的 指 導 原 則 從 而, 如 何 保 育 海 洋, 進 而 復 育 海 洋 資 源, 使 得 海 洋 得 以 永 續 發 展, 實 為 當 代 人 類 不 可 忽 視 之 議 題 據 指 出, 海 洋 保 護 區 的 劃 設, 目 前 被 認 為 係 一 項 海 洋 環 境 保 護 與 生 物 資 源 保 育 中 重 要 的 可 行 方 式 3 海 洋 保 護 區 有 許 多 功 能 4 大 多 數 國 際 條 約 推 薦 海 洋 保 護 區 制 度 者, 亦 是 著 眼 於 海 洋 生 物 多 樣 性 之 保 育 5 海 洋 保 護 區 之 淵 源, 肇 始 於 姜 皇 池 主 持, 海 洋 事 務 統 合 法 制 之 研 究 ( 第 一 冊 ), 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 委 託,2009 年 12 月, 頁 包 括 :⑴ 整 合 海 洋 與 沿 海 區 域 管 理 ⑵ 建 立 海 洋 與 沿 海 保 護 區 域 ⑶ 永 續 使 用 海 洋 與 沿 海 生 物 資 源 ⑷ 培 育 水 生 動 植 物 及 ⑸ 防 止 控 制 或 消 除 外 來 物 種 等 五 個 方 案 主 題, 詳 見 : 鄭 敦 宇, 從 國 際 法 談 海 洋 生 物 多 樣 性 之 新 願 景, 社 教 資 料 雜 誌, 第 274 期,2001 年 5 月, 頁 7-10; 莊 慶 達 李 健 全 游 乾 賜 黃 向 文 碧 菡, 海 洋 事 務 概 論, 五 南 出 版,2013 年 9 月, 頁 參 : 邱 文 彥, 海 岸 管 理 理 論 與 實 務, 五 南 出 版,2003 年 4 月 二 版, 頁 包 括 ::⑴ 保 護 海 洋 生 態 系 以 及 海 洋 生 物 多 樣 性 ;⑵ 減 緩 漁 業 資 源 枯 竭 的 速 度 甚 至 予 以 復 甦 ; ⑶ 帶 來 海 洋 生 態 旅 遊 等 商 機, 繁 榮 地 方 經 濟 ;⑷ 提 供 教 育 訓 練 認 識 海 洋 文 化 的 機 會 ;⑸ 提 供 長 期 科 學 研 究 場 所 ;⑹ 增 加 面 對 氣 候 以 及 環 境 變 遷 的 能 力 ;⑺ 增 加 多 樣 化 的 產 業 以 及 工 作 機 會 詳 見 : 漁 業 署, 世 界 海 洋 日, 網 址 : tent.aspx?id=3&chk=3c1655f a4-88bb-bc2c77505fcf&param=pn%3d1( 最 後 瀏 覽 日 :20 15/6/27) 5 Wen-chen Shih (2012), A Comparative Study on Marine Protected Area Legislation in Taiwan and 3

4 政 治 大 學 王 奕 晟 年 第 一 屆 世 界 保 護 區 大 會 (First World Conference on National Parks, Seattle 1962)( 亦 譯 為 世 界 國 家 公 園 大 會 ) 中 首 次 提 出 ;1975 年 5 月 12 至 14 日 IUCN 在 日 本 東 京 召 開 之 國 際 海 洋 公 園 及 保 護 區 大 會 6 中, 首 次 闡 明 須 以 系 統 性 及 代 表 性 方 法 在 海 洋 環 境 中 建 立 保 護 區 7 ;1982 年 第 三 屆 世 界 保 護 區 大 會 決 議 將 海 洋 沿 岸 及 淡 水 保 護 區 納 入 ;1988 年 2 月 1 日 至 10 日 IUCN 在 哥 斯 大 黎 加 聖 荷 西 市 第 17 屆 會 員 大 會 之 決 議 8, 倡 議 鼓 勵 各 國 劃 設 能 達 到 保 護 復 育 明 智 利 用 瞭 解 和 享 受 世 界 的 海 洋 遺 產 目 的 之 海 洋 保 護 區 ;1992 年 第 四 屆 世 界 保 護 區 大 會, 在 其 行 動 方 案 3.5 中 列 舉 MPAs 之 三 大 目 標 :⑴ 促 進 全 球 的 海 域 分 區 系 統, 以 做 為 評 估 海 洋 保 護 區 設 立 適 合 度 的 基 礎 ;⑵ 積 極 參 與 近 岸 區 管 理 計 畫, 以 保 障 海 洋 和 陸 地 保 護 區 之 主 要 的 管 理 計 畫 ;⑶ 發 展 和 落 實 海 洋 保 護 區 的 整 體 管 理 計 畫 9,MPAs 概 念 並 列 入 1992 年 聯 合 國 環 境 與 發 展 會 議 (UNCED) 於 巴 西 里 約 熱 內 盧 第 一 屆 地 球 高 峰 會 之 二 十 一 世 紀 議 程 第 17 章, 成 為 許 多 國 家 保 育 海 洋 資 源 之 方 法, 也 被 視 為 保 育 漁 業 資 源 海 洋 生 物 多 樣 性 及 海 洋 生 態 系 管 理 之 重 要 工 10 具 2003 年 在 南 非 德 班 召 開 第 五 屆 世 界 保 護 區 大 會, 強 調 海 洋 保 護 之 重 要 性, 11 會 中 達 成 諸 多 目 的 2010 年 10 月 在 日 本 名 古 屋 舉 行 之 生 物 多 樣 性 公 約 第 China, Vermont Journal of Environmental Law, Vol.14, p IUCN (1976), An International Conference on Marine Parks and Reserves: papers and proceedings of an international conference held in Tokyo, Japan, May, IUCN, Morges, Switzerland. 7 Mohamed I. Bakarr & Michael Lockwood, Establishing Protected Areas, in MANAGING PROTECTED AREAS: A GLOBAL GUIDE 201(Michael Lockwood et al. eds., 2006).;Zacharias, M. (2014). Marine policy: an introduction to governance and international law of the oceans. Routledge, p Resolutions adopted by the General Assembly of IUCN, at its 17th Session in San Jose, Costa Rica, 1-10 February. available at: < 0Guidelines_for_marine_protected_areas/Pag-003/Annex%204%20Resolutions% %20And% %20Of%20The%20Iucn%20General%20Assembly.html>(last visited:2015/5/10) 9 內 政 部, 東 沙 海 洋 國 家 公 可 行 性 評 估 及 範 圍 劃 設 說 明 書,2003 年 12 月, 頁 11, 網 址 :http: //npda.cpami.gov.tw/media_src/attach/38/cpami-np-bk-enp pdf( 最 後 瀏 覽 日 :2015/5/1 0) 10 參 : 莊 慶 達 李 健 全 游 乾 賜 黃 向 文 碧 菡, 海 洋 事 務 概 論, 五 南 出 版,2013 年 9 月, 頁 336, 11 包 括 : ⑴ 提 高 全 球 海 洋 保 護 之 意 識 - 在 德 班 協 定 (Durban Accord) 中 突 顯 海 洋 議 題 之 急 迫 性 與 重 要 性, 研 擬 劃 設 MPA 之 政 策 之 新 準 則 及 綱 領, 並 與 全 球 性 之 生 物 多 樣 性 公 約 拉 姆 薩 濕 地 公 約 世 界 遺 產 會 議 區 域 性 海 洋 會 議 等 等 密 切 結 合 4

5 十 次 締 約 方 會 議, 設 立 未 來 十 年 之 保 育 目 標 愛 知 目 標 (Aichi Biodiversity Targets), 在 維 護 生 物 多 樣 性 之 策 略 目 標 C 中, 目 標 11 為 : 到 2020 年, 至 少 有 17% 陸 地 內 陸 水 域 和 10% 沿 海 和 海 洋 區 域, 尤 其 是 對 於 生 物 多 樣 性 和 生 態 系 服 務 具 有 特 殊 重 要 性 的 區 域, 藉 由 全 面 生 態 上 有 代 表 性 和 妥 善 關 聯 的 系 統 性 有 效 管 理 的 保 護 區 和 其 他 手 段 受 到 保 護, 並 納 入 更 廣 泛 的 地 景 和 海 景 管 理 年 11 月 在 澳 洲 雪 梨 舉 行 之 第 六 屆 世 界 保 護 區 大 會, 所 為 之 雪 梨 承 諾 (The 13 Promise of Sydney), 賡 續 強 調 海 洋 保 護 之 重 要 性, 亦 在 海 洋 保 護 主 題 之 文 件 內, 提 到 相 較 於 2003 年 在 南 非 德 班 召 開 第 五 屆 世 界 保 護 區 大 會 時, 當 時 只 有 不 足 1% 之 海 域 獲 得 充 分 保 護, 迄 2014 年 已 提 升 到 3% 以 上, 足 見 海 洋 自 然 保 育 在 國 際 潮 流 推 動 下, 已 漸 漸 有 了 成 果 但 根 據 過 去 實 例 顯 示, 所 謂 海 洋 保 護 區 多 半 僅 是 陸 域 保 護 區 在 海 域 之 延 伸 而 已, 往 往 忽 略 海 陸 之 間 的 差 異, 因 此 從 研 究 陸 地 保 14 護 區 所 得 到 的 理 論 在 建 立 海 洋 保 護 區 時, 常 顯 得 並 不 合 適 鑑 於 海 洋 與 陸 地 之 ⑵ 研 提 具 前 瞻 性 之 MPA 議 題, 如 公 海 或 遠 洋 (high sea) 之 劃 設 保 護 區 及 其 經 營 管 理, 以 遏 止 大 洋 或 深 海 物 種 之 滅 絕 ⑶ 建 立 及 改 進 海 洋 保 護 區 之 網 路 基 礎 - 啟 動 世 界 遺 產 之 海 洋 網 路, 促 進 東 西 非 及 東 南 亞 地 區 MPA 之 工 作 推 動 ⑷ 研 擬 一 份 新 的 更 可 行 之 海 洋 行 動 計 劃 來 落 實 全 球 MPA 系 統 之 建 立, 以 便 2012 年 可 以 達 成 區 域 代 表 性 MPA 之 網 路 建 立 ⑸ 提 供 管 理 者 及 政 策 制 定 者 所 需 要 的 綱 要 或 指 導 準 則 包 括 綜 合 性 海 岸 管 理 有 效 之 MPA 管 理 建 立 MPA 網 路 以 達 成 生 物 多 樣 性 及 漁 業 資 源 保 育 之 目 的 產 卵 場 之 判 定 及 保 護 如 何 劃 設 具 彈 性 (resilience) 之 MPA MPA 與 氣 候 變 遷 之 關 聯 經 費 支 援 之 永 續 推 動 GAP 分 析 方 法 以 便 於 排 定 應 保 護 之 優 先 順 序 ⑹ 建 立 全 球 MPAs 資 料 庫 之 倡 議 - 整 合 及 改 進 目 前 全 球 MPA 之 資 料 庫, 包 括 聯 合 國 各 國 政 府 或 NGO 所 擁 有 的 MPA 空 間 分 布 資 料 庫, 並 建 議 由 加 勒 比 海 及 西 太 平 洋 區 域 開 始 詳 見 : 邵 廣 昭, 海 洋 保 護 區 在 漁 業 資 源 永 續 利 用 方 面 的 國 際 趨 勢, 國 際 農 業 科 技 新 知, 第 23 期,2004 年 7 月, 財 團 法 人 中 正 農 業 科 技 社 會 公 益 基 金 會, 網 址 : n/pdf/23.pdf( 最 後 瀏 覽 日 :2015/5/16) 12 CBD Secretariat, Aichi Biodiversity Targets, available at: < C>(last visited:2015/5/16) 13 IUCN, A strategy of innovative approaches and recommendations to enhance implementation of marine conservation in the next decade, 22 December 2014, available at: < scongress.org/downloads/approaches/9-enfoques%20innovadores%20final.pdf> (last visited:2015/ 5/11) 14 邱 文 彥, 海 岸 管 理 理 論 與 實 務, 五 南 出 版,2003 年 4 月 二 版, 頁 ; 邱 文 彥 主 持, 海 洋 保 護 區 規 劃 與 管 理 制 度 之 研 究, 行 政 院 國 家 科 學 委 員 會 專 題 研 究 計 畫,1998 年 主 因 係 陸 地 上 之 生 態 系 可 被 視 為 二 維 的, 並 大 多 依 附 在 場 所 附 近 ; 但 海 域 屬 於 三 度 空 間, 風 浪 流 與 生 態 系 有 密 切 的 關 係 5

6 政 治 大 學 王 奕 晟 不 同, 在 海 洋 法 制 尚 待 完 善 之 時 刻, 如 何 轉 化 既 有 知 識 ( 尤 其 是 陸 地 保 護 區 ), 建 構 適 合 海 洋 保 護 區 的 制 度, 進 而 妥 適 地 保 護 海 洋 資 源, 維 護 海 洋 生 物 之 多 樣 性, 實 值 得 吾 人 加 以 研 究 此 外, 廣 袤 的 海 洋 中, 除 海 洋 生 物 多 樣 性 之 維 護 外, 水 下 文 化 資 產 之 保 護 亦 屬 重 要, 與 人 類 挑 戰 海 洋 之 大 無 畏 壯 舉 相 伴 隨 的 總 是 無 情 的 海 難, 諸 如 沉 船 航 空 器 人 類 遺 骸 等 都 是 封 存 在 水 底 之 歷 史 資 料, 為 後 人 提 供 許 多 有 關 當 時 航 海 造 船 貿 易 工 藝 技 術 農 工 產 品, 以 及 歷 史 事 件 等 方 面 之 訊 息, 對 人 類 歷 史 和 文 化 研 究 具 有 重 要 價 值, 因 此 有 人 將 之 比 喻 為 時 間 膠 囊 15, 水 下 文 化 遺 產 保 護 公 約 草 案 最 原 始 起 草 人 Patrick O'Keefe 教 授 稱 之 為 歷 史 在 特 定 時 間 點 的 快 照 16 聯 合 國 教 科 文 組 織 於 2001 年 11 月 2 日 第 31 屆 大 會 通 過 水 下 文 化 遺 產 保 護 公 約, 在 獲 得 二 十 個 國 家 批 准 後, 於 2009 年 1 月 2 日 正 式 生 效, 成 為 維 護 世 界 水 下 文 化 資 產 最 基 本 之 國 際 規 範 縱 然 我 國 現 階 段 囿 於 非 聯 合 國 會 員 國 尚 無 法 加 入 水 下 文 化 遺 產 保 護 公 約, 惟 相 較 於 國 內 尚 未 就 海 洋 自 然 保 育 目 的 為 主 要 考 量 訂 立 海 洋 保 護 區 專 法 之 現 況 以 言, 就 水 下 文 化 資 產 保 存 保 護 及 管 理 目 的 訂 立 專 屬 於 水 下 文 化 資 產 之 保 護 區 專 法, 在 我 國 法 制 內 業 已 實 現, 文 化 部 依 照 水 下 文 化 遺 產 保 護 公 約 第 2 條 第 5 項 揭 示 現 地 保 存 (preservation in situ) 應 為 首 選 之 原 則, 委 託 國 立 中 山 大 學 海 洋 政 策 研 究 中 心 胡 念 祖 教 授 草 擬 水 下 文 化 資 產 保 存 法 ( 草 案 ) ; 立 法 委 員 邱 文 彥 等 亦 於 2015 年 4 月 提 出 同 名 草 案 ; 2015 年 8 月 27 日 行 政 院 院 會 亦 通 過 同 名 草 案 函 請 立 法 院 審 議, 並 於 同 年 11 月 15 Dromgoole, S. (2013). Underwater cultural heritage and international law (Vol. 101). Cambridge University Press, p.1.; 臧 振 華, 甚 麼 是 水 下 考 古, 人 文 與 社 會 科 學 簡 訊, 第 12 卷 第 3 期, 2011 年 6 月, 頁 Marina Papa Sokal, International law for the protection of the underwater cultural heritage: can our past be salvaged?, Culture Without The Newsletter of the Illicit Antiquities Research CentreIssue 16, Spring 2005, p.22. available at: < ds/2012/07/cwc-16.pdf> (last visited:2015/6/18) 17 原 名 為 中 華 民 國 水 下 文 化 資 產 保 存 保 護 與 管 理 條 例, 經 文 化 部 內 部 研 修 後 方 改 為 現 名 18 立 法 院 第 8 屆 第 7 會 期 第 10 次 會 議 議 案 關 係 文 書, 院 總 1082 號 委 員 提 案 第 號,2015 年 4 月 29 日 邱 文 彥 委 員 版 亦 有 水 下 文 化 資 產 保 護 區 之 相 關 條 文 6

7 24 日 立 法 院 三 讀 通 過 根 據 水 下 文 化 資 產 保 存 法 19 第 27 條 第 1 項 規 定 : 水 下 文 化 資 產 應 以 現 地 保 存 為 原 則 同 條 第 2 項 規 定 : 前 項 現 地 保 存, 得 以 列 冊 管 理 劃 設 保 護 區 或 其 他 適 當 保 存 方 式 為 之 明 文 規 定 現 地 保 存 之 方 式, 並 例 示 保 護 區 為 現 地 保 存 之 方 式 之 一, 另 於 同 法 第 28 條 第 3 項 授 權 主 管 機 關 就 水 下 文 化 資 產 保 護 區 之 劃 設 基 準 分 級 範 圍 變 更 廢 止 與 其 程 序 說 明 會 之 辦 理 程 序 及 其 他 應 遵 行 事 項 訂 定 辦 法, 在 草 案 階 段 業 已 委 託 國 立 政 治 大 學 法 律 系 陳 貞 如 教 授 主 持 之 研 究 團 隊 研 擬 完 成 水 下 文 化 資 產 保 護 區 劃 設 辦 法 及 水 下 文 化 資 產 保 護 區 進 入 與 禁 止 行 為 許 可 辦 法 20, 更 為 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 完 善 開 拓 了 嶄 新 之 一 頁 我 國 目 前 較 為 成 功, 也 較 符 合 國 際 定 義 之 海 洋 保 護 區, 首 推 依 據 國 家 公 園 法 設 立 之 海 洋 國 家 公 園 目 前 已 先 後 成 立 東 沙 環 礁 國 家 公 園 及 澎 湖 南 方 四 島 國 家 公 園, 目 前 更 於 彭 佳 嶼 棉 花 嶼 花 瓶 嶼 等 進 行 北 方 三 島 國 家 公 園 之 規 劃, 在 此 之 前 更 有 規 劃 成 立 綠 島 國 家 公 園 和 蘭 嶼 國 家 公 園 等 相 關 討 論 本 研 究 之 焦 點, 主 要 關 懷 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 兼 容, 恰 好 東 沙 環 礁 及 澎 湖 南 方 四 島 所 在 地 附 近 均 為 海 洋 生 物 多 樣 性 水 下 文 化 資 產 豐 沛 之 水 域, 以 自 然 保 育 為 主 之 內 政 部 營 建 署 海 洋 國 家 公 園 管 理 處, 亦 在 該 處 官 方 網 站 未 來 展 望 頁 面, 強 調 保 護 人 類 水 下 文 化 遺 產, 培 養 水 下 考 古 人 才 23, 故 以 國 內 此 二 案 例 作 為 研 究 案 例, 實 有 研 究 實 益 19 中 華 民 國 一 百 零 四 年 十 二 月 九 日 總 統 華 總 一 義 字 第 號 令 制 定 公 布 全 文 44 條 ; 並 自 公 布 日 施 行 20 陳 貞 如 主 持, 水 下 文 化 資 產 保 護 區 相 關 法 規 委 託 研 究, 文 化 部 文 化 資 產 局 委 託 研 究,2015 年 2 月 21 關 鍵 評 論 編 輯 部, 第 10 座 國 家 公 園 北 方 3 島 有 譜? 漁 民 : 要 保 育 也 要 生 存, 網 址 : ww.thenewslens.com/post/125603/( 最 後 瀏 覽 日 :2015/3/8) 22 詳 見 : 內 政 部 營 建 署 臺 灣 國 家 公 園, 綠 島 國 家 公 園 計 畫 推 動 情 形,2007 年 1 月 12 日, 網 址 : 26( 最 後 瀏 覽 日 :2015/7/2); 內 政 部 營 建 署 臺 灣 國 家 公 園 數 位 典 藏 網, 蘭 嶼, 網 址 : npda.cpami.gov.tw/tab1/web1_main.php?mod=e3( 最 後 瀏 覽 日 :2015/7/2) 23 海 洋 國 家 公 園 管 理 處, 未 來 展 望, 網 址 : =com_content&view=article&id=115&itemid=10( 最 後 瀏 覽 日 :2015/3/8) 7

8 政 治 大 學 王 奕 晟 鑑 於 海 洋 保 護 區 相 關 文 獻 汗 牛 充 棟, 定 義 有 待 廓 清, 且 無 論 國 際 國 內 之 研 究 發 展 與 法 制 健 全 趨 勢, 亦 是 以 海 洋 自 然 保 育 占 絕 大 宗, 涉 及 水 下 文 化 資 產 保 存 者, 雖 未 必 採 取 保 護 區 方 式 進 行 保 護, 但 制 度 發 展 有 成 者, 則 是 訂 有 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 存 之 法 制 或 政 策, 值 得 我 國 加 以 借 鏡 與 卓 參, 為 行 文 實 益 考 量, 故 本 文 將 側 重 在 能 兼 容 彼 等 之 海 洋 保 護 區 法 制 上 另 鑑 於 我 國 海 域 中 有 豐 富 之 海 洋 生 物 多 樣 性 及 水 下 文 化 遺 產, 我 國 除 完 成 水 下 文 化 資 產 保 存 法 之 24 立 法, 政 府 組 織 改 造 仍 在 進 行 中,2015 年 6 月 16 日 立 法 院 三 讀 通 過 海 洋 委 員 會 組 織 法 海 洋 委 員 會 海 洋 保 育 署 組 織 法 海 洋 委 員 會 海 岸 巡 防 署 組 織 法 及 國 家 海 洋 研 究 院 組 織 法, 合 稱 海 洋 四 法, 並 於 同 年 7 月 1 日 公 布 施 行, 職 司 海 洋 事 務 之 專 責 單 位 海 洋 委 員 會, 預 計 將 於 2016 年 7 月 上 旬 成 立 盱 衡 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 現 況 並 展 望 未 來, 設 計 能 兼 容 海 洋 自 然 保 育 水 下 文 化 資 產 保 護 之 制 度 當 屬 必 要, 也 是 未 來 法 制 之 大 致 走 向, 爰 此, 本 研 究 亦 將 提 出 展 望 未 來 之 宏 觀 藍 圖, 為 我 國 海 洋 法 政 之 健 全 略 盡 棉 薄 之 力 ( 二 ) 第 二 章 : 海 洋 保 護 區 概 述 及 各 國 實 踐 1. 概 述 海 洋 保 護 區 乃 海 洋 環 境 保 護 及 海 洋 資 源 保 育 之 重 要 方 式, 目 前 國 際 上 多 以 保 護 海 洋 生 物 多 樣 性 作 為 海 洋 保 護 區 制 度 之 探 討 主 軸, 而 保 護 水 下 文 化 資 產 雖 已 有 強 調 現 地 保 護 (In Situ Protection) 之 共 識, 但 是 否 以 保 護 區 方 式 作 為 保 護 水 下 文 化 資 產 之 方 式, 雖 非 水 下 文 化 遺 產 保 護 公 約 要 求, 但 確 係 發 展 水 下 文 化 資 產 保 護 法 制 之 最 佳 方 式 之 一 本 文 之 立 基 構 想, 乃 在 於 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 海 洋 保 護 區 制 度, 且 相 較 於 水 下 文 化 資 產 多 為 不 會 移 動 之 遺 產, 海 洋 生 物 則 在 海 洋 中 自 由 洄 游, 人 類 很 難 或 不 宜 任 意 去 改 變 海 洋 生 物 之 生 活 方 式 及 生 活 範 圍, 況 且 海 洋 生 24 依 據 行 政 院 功 能 業 務 與 組 織 調 整 暫 行 條 例 第 21 條 規 定, 原 預 定 2016 年 1 月 31 日 前 完 成 組 織 改 造, 惟 迄 今 尚 有 許 多 部 會 尚 未 改 造 完 成, 立 法 院 已 於 2015 年 12 月 7 日 三 讀 通 過 修 正 草 案, 延 長 至 107 年 1 月 31 日 8

9 物 多 樣 性 及 水 下 文 化 資 產 之 保 護 均 為 人 類 之 共 同 關 切 事 項 (common concern of humankind), 從 而, 設 計 海 洋 保 護 區 法 制 時 縱 然 保 護 標 的 會 因 個 案 而 有 差 異, 卻 不 宜 將 海 洋 生 物 多 樣 性 之 保 育 及 水 下 文 化 資 產 之 保 護 兩 者 鋸 箭 式 地 割 開, 倘 兩 者 真 不 相 容 時, 始 考 慮 海 洋 生 物 之 移 地 保 育 (ex-situ conservation) 或 將 水 下 文 化 資 產 發 掘 出 水 (recovered) 故 在 討 論 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 現 況 及 未 來 展 望 前, 須 對 國 際 上 海 洋 保 護 區 之 定 義 國 際 上 與 海 洋 保 護 區 有 關 之 重 要 國 際 公 約 國 際 法 及 國 內 法 有 關 建 置 海 洋 保 護 區 制 度 之 理 論 論 述, 與 世 界 各 國 就 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 設 計 海 洋 保 護 區 制 度 之 實 踐 有 所 認 識, 下 分 五 節 闡 述 之 : 第 一 節 為 定 義, 先 闡 述 海 洋 保 護 區 在 國 際 上 定 義 之 遞 嬗, 並 介 紹 世 界 自 然 保 育 聯 盟 (IUCN) 之 保 護 區 類 型 及 發 展 趨 勢, 即 生 物 圈 保 留 區 (biosphere reserve), 以 作 為 後 續 章 節 之 開 展 基 礎 第 二 節 從 國 際 法 論 海 洋 保 護 區 之 相 關 法 制, 主 要 聚 焦 海 洋 法 公 約 生 物 多 樣 性 公 約 及 水 下 文 化 遺 產 保 護 公 約 此 三 個 公 約 中 與 海 洋 保 護 區 有 直 接 相 關 ( 如 直 接 提 及 保 護 區 ), 或 精 神 與 保 護 區 大 致 相 符 ( 如 提 及 現 地 保 存 ) 之 規 範 內 容, 予 以 分 析 介 紹 及 詳 加 探 討, 了 解 其 中 之 重 要 精 神 與 規 範 意 旨 第 三 節 設 立 海 洋 保 護 區 之 理 論 基 礎, 分 別 從 國 際 法 及 公 法 學 之 視 野 切 入, 證 立 無 論 是 從 國 際 法 或 公 法 學 之 理 論, 均 能 為 劃 置 海 洋 保 護 區 奠 定 相 關 理 論 基 礎 第 四 節 乃 以 比 較 法 之 視 野, 爬 梳 世 界 各 國 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 海 洋 保 護 區 制 度, 以 美 國 澳 洲 及 中 國 大 陸 等 國 之 法 制 作 概 要 性 之 介 紹, 以 供 我 國 建 置 相 關 法 律 制 度 之 借 鏡 及 參 考 第 五 節 為 小 結, 試 著 歸 結 前 述 脈 絡 所 述, 提 出 我 國 未 來 法 制 發 展 方 向 之 精 神 指 引 2. 海 洋 保 護 區 定 義 及 類 型 英 國 學 者 Natalie Brown Tim Gray 及 Selina M. Stead 指 出, 有 很 多 海 洋 保 護 區, 尤 其 發 展 中 國 家 之 海 洋 保 護 區, 欠 缺 妥 適 管 理, 僅 在 名 稱 上 履 行 該 國 9

10 政 治 大 學 王 奕 晟 保 育 海 洋 資 源 之 義 務, 這 其 中 的 問 題, 部 分 來 自 於 決 定 該 國 的 角 色 是 什 麼 因 為 海 洋 保 護 區 此 一 名 詞 定 義 之 不 精 確, 蓋 有 時 稱 為 海 洋 保 留 區 (marine reserve, MR) 海 洋 保 育 區 (marine conservation zone, MCZ) 或 完 全 禁 漁 區 (no-take zone, NTZ), 這 表 明 可 藉 由 海 洋 保 護 區 滿 足 多 樣 的 目 的, 從 就 特 定 捕 魚 活 動 ( 如 底 拖 網 ) 暫 時 性 或 季 節 性 之 限 制, 到 對 所 有 漁 船 全 時 性 的 永 久 禁 捕 令 均 屬 之 25 而 海 洋 保 護 區 之 相 關 別 名, 概 有 : 海 洋 公 園 (marine park) 海 洋 保 留 區 (marine reserve) 漁 業 保 留 區 (fisheries reserve) 禁 區 (closed area) 海 洋 庇 護 區 (marine sanctuary) 海 洋 與 海 岸 保 護 區 (marine and coastal protected areas, MACPAs/MCPAs) 自 然 保 留 區 (nature reserve) 生 態 保 留 區 (ecological reserve) 恢 復 保 留 區 (replenishment reserve) 海 洋 管 理 區 (marine management area) 海 岸 保 護 區 ( coastal preserve) 保 育 考 量 區 (area of conservation concern) 敏 感 海 域 區 (sensitive sea area) 生 物 保 留 區 (biosphere reserve) 完 全 禁 漁 區 ( no-take area ) 海 岸 公 園 (coastal park) 國 家 海 洋 公 園 (national marine park) 海 洋 保 育 區 (marine conservation area) 及 海 洋 荒 野 區 (marine wilderness area) 26 等 名 稱, 在 面 對 這 些 名 稱 時, 應 體 認 這 些 名 稱 應 與 國 家 或 地 方 具 有 關 聯 性, 並 能 促 進 理 解 及 接 受, 而 非 一 味 地 去 符 合 某 些 國 際 計 畫 之 框 架 27, 更 何 況 世 界 各 國 保 護 區 系 統 根 據 各 國 在 國 家 需 要 及 優 先 事 項 立 法 政 府 體 制 或 財 政 資 源 之 不 同 而 有 差 異 28, 從 而 各 國 依 其 特 色 目 標 及 資 源 等, 劃 設 不 同 類 型 之 海 洋 保 護 區 並 25 Bown, N., Gray, T. S., & Stead, S. M. (2013). Contested Forms of Governance in Marine Protected Areas: A Study of Co-management and Adaptive Co-management. Routledge, p Agardy, T., Bridgewater, P., Crosby, M. P., Day, J., Dayton, P. K., Kenchington, R.,... & Peau, L. (2003). Dangerous targets? Unresolved issues and ideological clashes around marine protected areas. Aquatic Conservation: Marine and Freshwater Ecosystems, 13(4),.p Salm, R. V., Clark, J. R., & Siirila, E. (2000). Marine and coastal protected areas: a guide for planners and managers. IUCN, p UNEP-WCMC, Biodiversity A-Z, Protected area, available at: < nt/protected-area> (last visited:2015/5/18) 10

11 使 用 不 同 的 名 稱 29 話 雖 如 此, 但 是 若 不 對 海 洋 保 護 區 之 定 義 有 較 為 精 確 的 了 解, 將 不 知 道 設 置 該 保 護 區 之 目 的, 更 遑 論 要 達 到 怎 樣 的 保 育 ( 保 護 ) 成 效, 甚 至 淪 為 紙 上 保 護 區, 從 而, 仍 應 對 國 際 上 對 海 洋 保 護 區 之 定 義 ( 含 保 護 範 圍 ) 有 所 認 識 此 外, 誠 如 前 述, 海 洋 保 護 區 被 認 為 係 一 項 海 洋 環 境 保 護 與 資 源 保 育 中 重 要 的 可 行 方 式, 但 海 洋 環 境 中 所 保 育 ( 保 護 ) 之 資 源 客 體, 除 海 洋 生 物 多 樣 性 之 生 物 資 源 外, 諸 如 沉 船 水 下 遺 址 類 之 水 下 文 化 資 產, 是 否 為 海 洋 保 護 區 制 度 所 稱 之 資 源, 亦 即 文 化 資 源 是 否 受 海 洋 保 護 區 制 度 所 保 護? 藉 由 爬 梳 海 洋 保 護 區 之 各 式 定 義 後, 或 能 有 所 定 論 至 於 世 界 自 然 保 育 聯 盟 (IUCN) 海 洋 保 護 區 制 度 之 類 型 分 類 及 發 展 趨 勢, 亦 於 本 節 述 之 3. 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 海 洋 保 護 區 法 制 各 國 實 踐 從 本 文 分 析 可 發 現 美 國 澳 洲 中 國 大 陸 及 加 拿 大 均 採 取 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 相 關 海 洋 保 護 制 度, 美 國 甚 至 將 兩 者 統 合 在 同 一 部 1972 年 國 家 海 洋 庇 護 區 法 內 ; 澳 洲 雖 然 未 立 在 同 一 部 法 內, 但 該 國 不 但 將 海 洋 生 物 多 樣 性 及 遺 產 業 務 統 合 在 聯 邦 環 境 部 之 統 籌 指 揮 下, 在 聯 邦 環 境 部 網 站 之 主 題 欄 位, 亦 是 明 列 遺 產 (Heritage) 生 物 多 樣 性 (Biodiversity) 及 海 洋 (Marine) 30 等, 所 立 環 境 保 護 與 生 物 多 樣 性 保 存 法 (EPBC Act) 亦 將 沉 船 等 水 下 文 化 遺 產 涵 蓋 在 其 歷 史 遺 產 (historic heritage) 之 概 念 內, 且 在 大 堡 礁 海 洋 公 園 內, 即 是 利 用 分 區 計 畫 之 管 制, 兼 容 海 洋 自 然 保 護 及 水 下 文 化 資 產 保 護 ; 中 國 大 陸 則 是 發 展 出 海 洋 自 然 保 護 區 及 海 洋 特 別 保 護 區 之 概 念, 其 海 洋 環 境 保 護 法 不 僅 對 海 洋 自 然 保 護 區 之 釋 義 指 出 包 括 諸 如 沉 船 遺 址 之 水 下 文 化 遺 產, 而 該 國 發 展 之 海 洋 功 能 區 劃, 亦 是 透 過 分 區 計 畫 之 管 制 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 凡 此 種 種, 透 過 規 範 計 畫 及 相 關 部 門 之 分 工 合 作, 謀 求 鎔 29 姜 皇 池 主 持, 海 洋 事 務 統 合 法 制 之 研 究 ( 第 一 冊 ), 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 委 託,2009 年 12 月, 頁 詳 參 網 址 : 最 後 瀏 覽 日 :2015/7/16) 11

12 政 治 大 學 王 奕 晟 鑄 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護, 均 為 海 洋 保 護 區 此 一 概 念 下 得 以 兼 容 之 保 護 目 標, 應 可 得 證 附 帶 一 提 者, 如 在 美 國 法 制 內, 非 常 重 視 權 益 關 係 人 參 與 劃 設 程 序 等 所 謂 民 眾 參 與 之 制 度 實 踐, 而 且 美 國 澳 洲 及 加 拿 大 法 制 都 十 分 注 重 原 住 民 族 之 權 益 保 障, 且 不 論 美 國 澳 洲 或 中 國 大 陸 等, 法 制 設 計 也 兼 顧 其 他 永 續 使 用 方 式, 也 是 值 得 注 意 及 借 鏡 之 處 4. 小 結 : 對 我 國 未 來 法 制 發 展 之 精 神 指 引 由 本 章 之 分 析 可 知, 就 海 洋 自 然 保 育 與 水 下 文 化 資 產 保 護 之 目 的 所 立 之 相 關 法 規, 在 早 期 國 際 規 範 內 縱 然 未 必 一 定 有 海 洋 保 護 區 用 語 之 呈 現, 不 過 現 地 保 存 ( 護 ) 之 精 神 早 已 涵 蓋 其 中 蓋 屬 無 疑 ; 而 且 海 洋 保 護 區 之 概 念 範 圍, 更 已 擴 大 到 沿 岸 地 區 在 爬 梳 國 際 規 範 過 程 中, 可 以 窺 見 海 洋 大 國 們 深 怕 擴 充 沿 海 國 之 管 轄 權 可 能 妨 礙 航 行 自 由, 但 在 較 無 爭 議 部 分 ( 如 保 護 水 下 文 化 資 產 ) 卻 透 過 各 國 國 內 法 擴 充 沿 海 國 之 管 轄 權, 而 有 言 行 不 一 之 情 況 而 海 洋 保 護 區 制 度 所 欲 保 護 之 客 體, 揆 諸 IUCN CBD 美 國 與 澳 洲 等 國 際 規 範 或 定 義, 均 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護, 或 許 鑑 於 水 下 文 化 資 產 保 護 之 理 念 較 為 晚 起, 故 在 文 獻 法 制 之 呈 現 比 例 上 仍 以 海 洋 自 然 保 育 為 多 此 外, 環 境 法 相 關 理 論 均 可 作 為 劃 設 海 洋 保 護 區 之 背 後 精 神 基 礎, 其 中 包 括 以 生 態 系 統 方 法 維 護 海 洋 生 物 多 樣 性, 整 合 整 體 性 的 海 域 空 間 規 劃 或 使 用 管 理 等, 都 是 未 來 值 得 持 續 發 展 之 方 向 凡 此 種 種, 均 能 發 現 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 觀 點 之 必 要 性, 而 海 洋 保 護 區 法 制 正 為 前 述 觀 點 提 供 了 絕 佳 之 展 演 舞 台 就 海 洋 保 護 區 之 立 法 模 式 加 以 分 析, 或 許 能 從 集 中 式 或 分 散 式 深 入 觀 察, 各 國 法 制 雖 然 有 其 發 展 歷 史 背 景, 也 未 必 能 逕 自 割 裂 為 集 中 或 分 散 模 式, 或 許 能 從 偏 向 集 中 或 分 散 立 法 加 以 觀 察 尤 其 諸 如 美 國 澳 洲 聯 邦 國 家 中 央 及 地 方 之 權 限 爭 議 而 演 變 為 當 今 法 制 現 況, 我 國 為 單 一 國, 自 然 無 法 直 接 移 植 到 我 國 法 制 內, 但 這 些 國 家 就 海 洋 保 護 區 或 有 直 接 立 一 部 上 位 法 集 中 管 理 ( 例 如 美 國 ), 12

13 或 分 散 立 法 另 外 利 用 在 中 央 設 立 專 責 單 位 統 合 各 海 洋 保 護 區 之 相 關 治 理 議 題 ( 例 如 澳 洲 ), 按 集 中 式 立 法 著 重 探 討 由 誰 主 管, 分 散 式 立 法 則 聚 焦 在 機 關 間 之 合 作, 對 照 我 國 現 行 法 制 加 以 分 析, 似 乎 可 以 發 現 我 國 雖 然 採 分 散 立 法 分 散 管 理, 但 無 論 漁 業 署 對 海 洋 保 護 區 之 定 義, 或 未 來 即 將 成 立 海 洋 委 員 會 海 洋 保 育 署, 似 乎 又 欲 採 美 國 式 的 集 中 管 理 方 向 前 進, 我 國 海 洋 保 護 區 之 管 理 法 制 模 式 究 竟 偏 向 何 者 較 為 妥 適, 值 得 未 來 再 詳 加 研 究, 本 文 所 介 紹 之 美 國 國 家 海 洋 保 護 區 系 統 澳 洲 環 境 部 主 管 該 國 遺 產 生 物 多 樣 性 及 海 洋, 加 拿 大 聯 邦 海 洋 保 護 區 網 路 等, 都 是 值 得 卓 參 之 對 象 秉 承 本 章 之 分 析, 我 國 現 有 法 制 是 否 能 承 接 本 章 所 述 之 價 值 精 神 或 理 念? 如 有 不 足, 未 來 將 何 去 何 從? 接 下 來 將 分 析 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 現 況, 進 一 步 提 出 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 未 來 展 望 ( 三 ) 第 三 章 : 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 現 況 分 析 1. 概 述 在 討 論 完 海 洋 保 護 區 之 定 義 國 際 公 約 及 各 國 法 律 中 有 關 海 洋 保 護 區 之 規 定 與 理 論 基 礎 規 範 實 踐 後, 本 章 著 重 在 海 洋 保 護 區 在 我 國 法 制 之 現 況 分 析, 先 於 概 述 部 分 探 討 為 我 國 建 立 起 完 整 海 域 主 張 之 重 要 規 範 : 海 域 二 法 : 中 華 民 國 領 海 及 鄰 接 區 法 ( 下 簡 稱 領 海 及 鄰 接 區 法 ) 中 華 民 國 專 屬 經 濟 海 域 及 大 陸 礁 層 法 ( 下 簡 稱 專 屬 經 濟 海 域 及 大 陸 礁 層 法 ) 後, 再 進 行 目 前 與 海 洋 自 然 保 育 有 關 之 國 內 法 律 探 討, 瞭 解 其 主 要 內 容 執 法 情 形 及 現 行 法 制 不 足 之 處 等, 包 括 : 國 家 公 園 文 化 資 產 保 存 法 野 生 動 物 保 育 法 漁 業 法 濕 地 保 育 法 海 岸 管 理 法 及 發 展 觀 光 條 例 等, 並 依 照 法 律 之 性 質 分 別 納 入 計 畫 法 與 部 門 法 之 區 塊 內 論 述 而 在 水 下 文 化 資 產 保 存 法 通 過 公 布 施 行 政 府 組 織 改 造 完 竣 後 之 治 理 願 景 及 挑 戰, 則 留 待 下 一 章 未 來 展 望 再 行 論 述 13

14 政 治 大 學 王 奕 晟 表 臺 灣 自 然 保 護 區 設 置 法 令 依 據 主 管 機 關 及 數 量 面 積 一 覽 表 保 護 區 項 目 法 令 依 據 管 理 單 位 數 量 面 積 ( 公 頃 ) 1 國 家 公 園 國 家 公 園 法 內 政 部 9 748, 陸 域 :310, 海 域 :438, 國 家 自 然 公 園 1 1, 自 然 保 留 區 文 化 資 產 保 存 法 中 央 : 農 業 委 員 會 地 方 政 府 22 65, 陸 域 :65, 海 域 : 野 生 動 物 保 護 區 野 生 動 物 保 育 法 野 生 動 物 重 要 棲 息 環 境 地 方 政 府 為 主 20 27, ( 10 參 照 ) 中 央 : 農 業 委 員 會 農 業 委 員 會 宜 蘭 縣 雙 連 埤 由 縣 政 府 為 地 方 主 管 機 關 陸 域 :27, 海 域 : , 陸 域 :325, 海 域 : 自 然 保 護 區 森 林 法 農 業 委 員 會 6 21, 禁 漁 區 ( 含 漁 業 資 源 保 育 區 ) 漁 業 法 中 央 : 農 業 委 員 會 地 方 政 府 6 重 要 濕 地 濕 地 保 育 法 中 央 : 內 政 部 地 方 政 府 7 一 級 及 二 級 海 海 岸 管 理 法 中 央 : 內 政 部 岸 保 護 區 地 方 政 府 8 國 家 風 景 特 定 發 展 觀 光 條 中 央 : 交 通 部 區 例 地 方 政 府 2,650, 漁 業 資 源 保 育 區 有 27 處 83 內 政 部 營 建 署 城 鄉 32 發 展 分 署 網 站 有 各 濕 地 之 面 積, 尚 未 見 統 計 資 料 故 無 從 列 入 尚 未 公 告 13 部 分 國 家 風 景 區 官 網 有 公 布 數 據, 但 暫 無 全 部 數 據 統 計 故 省 略 編 號 1-5 合 計 95 扣 除 範 圍 重 複 部 分 後 總 面 積 : 31 漁 業 署 就 此 禁 漁 區 之 統 計 敘 明 : 國 家 公 園 海 域 保 護 區 國 家 風 景 特 定 區 野 生 動 物 保 護 區 自 然 保 留 區, 以 上 海 域 範 圍, 除 台 江 國 家 公 園 有 4.3 km2 未 與 3 海 浬 禁 漁 區 重 疊 外, 餘 均 與 禁 漁 區 重 疊, 詳 見 : 漁 業 署, 國 內 已 有 法 令 依 據 之 海 洋 保 護 區 資 料 彙 整 表, 網 址 : gov.tw/cht/taiwanoceansprotectionareas/content.aspx?id=7&chk=f5d07a6b a376-f632f b1ed1f9&param=pn%3d1( 最 後 瀏 覽 日 :2015/7/18) 32 國 家 重 要 濕 地 保 育 計 畫, 網 址 : 最 後 瀏 覽 日 :2015/7/18) 14

15 1,133, 陸 域 :694, 海 域 :438, 資 料 來 源 : 行 政 院 農 業 委 員 會 自 然 保 育 網 (2014/7/9); 本 研 究 整 理 2. 小 結 經 由 本 章 分 析 可 以 發 現, 我 國 海 洋 保 護 區 並 無 一 部 具 有 前 瞻 指 引 性 質 之 上 位 專 法, 各 個 計 畫 法 部 門 法 間 之 性 質 範 圍 各 異, 在 適 用 上 常 生 疑 義, 也 不 利 於 經 營 管 理, 更 遑 論 在 中 央 及 地 方 均 有 許 多 主 管 機 關, 執 法 成 效 更 有 賴 彼 等 之 溝 通 協 調 或 合 作 特 別 是 早 期 頒 布 之 法 律, 其 重 陸 輕 海 之 規 範 思 維 尤 甚, 比 保 護 小 範 圍 特 定 物 種 之 保 護 區 為 多, 進 行 整 合 性 管 理 之 大 型 海 洋 保 護 區 甚 少, 而 且 民 眾 參 與 制 度 不 足, 這 些 現 況 都 是 未 來 應 該 改 善 之 處 ( 四 ) 第 四 章 : 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 未 來 展 望 1. 概 述 奠 基 於 前 文 之 論 述, 本 章 就 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 未 來 展 望 提 出 相 關 說 明 蓋 成 功 之 海 洋 保 護 區 制 度, 自 然 不 能 忽 視 在 地 社 區 在 ( 海 洋 ) 保 護 區 中 之 角 色, 將 權 益 關 係 人 (Stakeholder) 之 參 與 納 入 海 洋 保 護 區 制 度 誠 屬 必 要, 設 立 水 下 文 化 資 產 保 護 區 政 府 組 織 改 造 完 成, 均 會 對 海 洋 保 護 區 之 治 理 產 生 挑 戰, 以 下 共 分 四 節 闡 述 之 : 第 一 節 為 權 益 關 係 人 參 與 海 洋 保 護 區 之 劃 設 及 經 營 管 理, 在 永 續 發 展 之 思 維 下, 民 眾 參 與 尤 其 是 權 益 關 係 人 之 參 與, 對 環 境 保 護 有 莫 大 助 益, 本 節 將 從 民 眾 參 與 之 相 關 理 論 出 發, 並 以 環 境 決 策 程 序 中 之 民 眾 參 與 為 主 要 規 範 內 容 之 國 際 規 範 奧 胡 斯 公 約 (Aarhus Convention) 之 三 大 支 柱 精 神 檢 視 我 國 環 境 行 政 ( 海 洋 保 護 區 ) 法 制, 尤 其 著 重 在 保 護 區 劃 設 程 序 之 探 討 ; 此 外, 就 保 護 區 之 經 營 管 理 層 面,2010 年 在 日 本 名 古 屋 舉 辦 之 第 十 屆 生 物 多 樣 性 公 約 大 會 提 出 2011 年 至 2020 年 生 物 多 樣 性 之 新 目 標 : 愛 知 目 標 (Aichi Biodiversity Targets), 15

16 政 治 大 學 王 奕 晟 此 目 標 之 願 景 (vision) 在 於 與 自 然 和 諧 共 生 (Living in Harmony with Nature), 該 次 大 會 並 提 出 取 徑 從 日 本 而 來 之 里 山 倡 議 國 際 夥 伴 關 係 網 絡 ( 簡 稱 里 山 倡 議 ) 宣 言, 若 將 里 山 倡 議 運 用 到 某 些 沿 海 地 區, 即 成 為 旨 在 促 進 人 與 沿 海 環 境 和 諧 共 生 之 里 海 倡 議 (Satoumi Initiatives), 本 文 將 探 討 里 海 倡 議 之 內 涵, 亦 即 社 區 參 與 保 護 區 規 劃 及 經 營 之 可 能 性, 以 健 全 我 國 海 洋 保 護 區 制 度 之 內 涵 及 實 效 第 二 節 乃 設 立 水 下 文 化 資 產 保 護 區 後 相 關 法 制 之 調 和, 蓋 水 下 文 化 資 產 保 存 法 通 過 後, 未 來 若 就 水 下 文 化 資 產 所 處 水 域 劃 設 保 護 區 或 以 其 他 現 地 保 存 方 式 保 護 之, 均 會 對 既 有 法 制 建 構 之 治 理 模 式 產 生 影 響 或 衝 擊, 本 節 將 探 討 法 規 競 合 之 狀 況 下, 行 政 機 關 在 行 政 運 作 關 聯 分 際 及 權 責 劃 分 之 問 題 第 三 節 探 討 組 織 改 造 後 海 洋 保 護 區 之 治 理 願 景, 蓋 海 洋 委 員 會 ( 含 海 洋 保 育 署 ) 之 海 洋 事 務 專 責 機 關 即 將 成 立, 內 政 部 環 境 資 源 部 農 業 部 等 組 織 改 造 雖 尚 未 完 竣, 只 差 立 法 院 之 臨 門 一 腳, 理 論 上 近 期 也 會 完 成 改 造, 這 些 新 設 機 關, 與 既 有 ( 包 括 改 造 完 成 ) 之 機 關 如 文 化 部, 在 相 關 治 理 事 務 上 如 何 在 組 織 改 造 之 過 程 及 完 竣 後 攜 手 合 作, 以 利 於 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 順 利 運 行, 本 節 將 提 供 筆 者 之 初 步 淺 見, 用 供 參 考 第 四 節 為 小 結, 以 收 結 本 章 2. 小 結 本 章 從 民 眾 參 與 之 理 論 出 發, 得 出 權 益 關 係 人 對 海 洋 保 護 區 之 劃 設 及 經 營 管 理 扮 演 重 要 角 色 不 過 海 洋 保 護 區 法 制 相 關 之 法 制 眾 多, 隨 著 法 律 性 質 之 殊 異, 民 眾 參 與 之 密 度 亦 有 別, 越 是 趨 向 計 畫 法, 其 民 眾 參 與 更 是 廣 泛, 採 取 公 聽 會 之 民 眾 參 與 模 式 已 是 能 兼 顧 民 眾 參 與 精 神 與 行 政 效 率 維 護 之 可 行 方 式 ; 越 是 趨 向 部 門 法, 則 依 據 各 該 部 門 法 之 性 質, 而 定 民 眾 參 與 之 密 度, 若 涉 及 權 利 侵 害 之 可 能 時, 更 應 當 往 聽 證 方 向 前 進 分 析 我 國 海 洋 保 護 區 相 關 法 制 後, 不 僅 得 出 目 前 規 範 集 中 於 海 洋 自 然 保 育 層 16

17 面, 而 未 能 妥 適 維 護 水 下 文 化 資 產, 遂 有 另 定 專 法 之 必 要 由 水 下 文 化 資 產 保 存 法 起 草 者 本 欲 以 海 洋 保 護 區 一 詞 保 護 水 下 文 化 資 產, 後 因 以 海 洋 保 護 區 為 名 不 具 鑑 別 性, 改 稱 為 水 下 文 化 資 產 保 護 區 一 事 來 看, 水 下 文 化 資 產 保 存 法 還 是 適 合 被 定 性 為 部 門 法, 雖 然 保 護 水 下 文 化 遺 產 劃 設 保 護 區, 就 地 保 護 沉 船 等 人 工 魚 礁 或 許 可 以 兼 容 保 育 海 洋 生 物 多 樣 性, 但 欲 以 水 下 文 化 資 產 保 存 法 在 保 護 水 下 文 化 資 產 之 際, 另 外 乘 載 海 洋 自 然 保 育 之 任 務 仍 非 適 合 尤 其 我 國 即 將 成 立 海 洋 保 育 署, 相 較 於 其 他 部 會 都 有 足 夠 可 操 作 之 作 用 法, 海 洋 保 育 署 之 作 用 法 為 何 尚 有 未 明 之 處 如 修 改 其 他 部 會 之 作 用 法, 例 如 將 漁 業 法 之 主 管 機 關 從 漁 業 署, 增 列 海 洋 保 育 署, 理 論 上 雖 然 可 行, 但 漁 業 署 未 必 願 意 將 自 己 的 作 用 法 與 海 洋 保 育 署 分 享 從 而, 本 文 認 為, 就 海 洋 保 護 區 之 保 育, 似 可 另 定 一 部 專 法 ( 計 畫 法 性 質 ), 作 為 國 內 其 他 海 洋 保 護 區 相 關 法 制 之 上 位 法 令, 並 以 海 洋 保 育 署 為 其 主 管 機 關, 一 來 可 以 計 畫 法 前 瞻 指 引 之 性 質 導 引 國 內 其 他 相 關 法 令, 二 來 也 可 在 其 他 法 令 競 合 甚 或 三 不 管 時, 作 為 統 合 或 補 遺 保 護 之 法 規 範, 另 外 鑒 於 國 內 目 前 立 法 採 取 分 散 立 法 模 式, 或 許 可 以 參 考 外 國 海 洋 保 護 區 系 統, 在 中 央 層 級 設 一 個 統 合 機 構 或 辦 公 室, 我 國 即 將 成 立 之 海 洋 保 育 署 或 許 可 以 承 擔 此 責, 方 可 達 到 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 兼 容 之 治 理 願 景 ( 五 ) 第 五 章 : 結 論 及 建 議 1. 結 論 本 文 主 要 爬 梳 包 括 :⑴1992 年 聯 合 國 生 物 多 樣 性 公 約 第 二 條, 及 2004 年 生 物 多 樣 性 公 約 秘 書 處 建 議 報 告 ;⑵1994 年 世 界 自 然 保 育 聯 盟 (IUCN) 出 版 保 護 區 管 理 類 別 指 南, 與 該 聯 盟 2008 年 就 保 護 區 之 定 義 ;⑶1988 年 世 界 自 然 保 育 聯 盟 (IUCN) 第 十 七 次 會 員 大 會 第 號 決 議 定 義 之 海 洋 保 護 區, 與 美 國 及 澳 洲 對 海 洋 保 護 區 之 定 義 此 外, 並 探 討 及 介 紹 直 接 提 及 保 護 區 之 生 物 多 樣 性 公 約, 或 與 海 洋 保 護 區 精 神 大 致 相 符 之 聯 合 國 海 洋 法 公 約, 以 及 提 到 現 地 保 存 水 下 文 化 遺 產 之 聯 合 國 水 下 文 化 遺 產 保 護 17

18 政 治 大 學 王 奕 晟 公 約 等 國 際 文 件, 再 從 宏 觀 之 角 度, 並 以 公 法 學 及 國 際 法 學 視 野 切 入 探 討 與 海 洋 保 護 區 相 關 之 理 論 基 礎, 確 立 海 洋 保 護 區 法 制 建 立 之 必 要 性 並 充 實 其 意 涵 更 以 比 較 法 之 視 野, 介 紹 世 界 上 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 於 海 洋 保 護 區 制 度 內 之 國 家, 包 括 : 美 國 澳 洲 中 國 大 陸 等 之 實 踐, 尤 其 美 國 1972 年 國 家 海 洋 庇 護 區 法 澳 洲 大 堡 礁 海 洋 公 園 之 多 重 使 用 區 劃 方 法 制 度 歸 結 以 上, 本 文 認 為 足 以 證 立 海 洋 保 護 區 此 一 用 詞, 是 能 兼 容 海 洋 自 然 保 育 與 水 下 文 化 資 產 保 護 為 一 爐 之 概 念, 其 所 建 構 之 法 律 制 度, 是 人 類 維 護 海 洋 生 物 多 樣 性 及 保 護 水 下 文 化 資 產 之 重 要 利 器, 從 而 必 須 以 兼 容 觀 點 加 以 設 計, 以 符 合 當 前 海 洋 保 護 區 整 合 性 管 理 之 國 際 趨 勢 之 後, 爬 梳 我 國 與 海 洋 保 護 區 相 關 之 法 令, 探 討 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 現 況 及 相 關 問 題, 另 著 重 在 國 內 最 具 代 表 性 之 海 洋 保 護 區, 亦 即 由 海 洋 國 家 公 園 管 理 處 所 管 轄 之 東 沙 環 礁 國 家 公 園 及 澎 湖 南 方 四 島 國 家 公 園 之 相 關 議 題, 這 些 都 是 發 展 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 理 想 地 點 並 在 分 析 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 之 現 況 後, 可 以 察 覺 目 前 國 內 保 護 區 法 制 尚 未 統 合, 主 管 機 關 眾 多, 其 權 責 及 協 調 機 制 時 有 不 明 確 之 處, 迭 有 爭 議 發 生 之 可 能, 本 文 則 取 向 未 來, 首 先 鑑 於 劃 設 保 護 區 此 一 對 物 之 一 般 行 政 處 分, 對 權 益 關 係 人 之 權 益 實 有 影 響, 而 有 必 要 建 置 足 夠 之 民 眾 參 與 機 制, 方 能 促 進 海 洋 保 護 區 之 劃 設 及 治 理 等 相 關 議 題, 從 而 本 文 亦 介 紹 民 眾 參 與 之 相 關 理 論, 建 議 我 國 保 護 區 法 制 未 來 之 改 革 方 向 ; 其 次, 有 鑑 於 國 內 海 洋 保 護 區 相 關 立 法, 目 前 以 水 下 文 化 資 產 保 存 法 之 推 動 較 為 積 極, 未 來 即 有 可 能 專 為 保 護 水 下 文 化 資 產 之 目 的, 劃 設 水 下 文 化 資 產 保 護 區, 即 與 既 有 相 關 法 令 產 生 競 合, 故 得 先 就 相 關 法 律 適 用 問 題 事 先 釐 清 ; 最 後, 探 討 組 織 改 造 議 題, 目 前 政 府 組 織 改 造 持 續 進 行, 也 已 確 立 新 設 海 洋 委 員 會 及 海 洋 委 員 會 海 洋 保 育 署 等 海 洋 事 務 專 責 行 政 機 關, 目 前 海 洋 保 護 區 之 治 理 亂 象 或 許 有 了 轉 變 之 契 機 本 研 究 乃 展 望 未 來, 勾 勒 我 國 未 來 實 踐 藍 色 革 命 海 洋 興 國 理 念 之 治 理 願 景 18

19 2. 建 議 (1). 建 立 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護 之 海 洋 保 護 區 制 度 海 洋 保 護 區 制 度 應 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護, 立 法 政 策 層 面 參 考 外 國 法 制, 可 採 取 偏 向 集 中 式 或 分 散 式 之 立 法, 採 集 中 式 立 法 著 重 探 討 由 誰 主 管, 分 散 式 立 法 則 聚 焦 在 機 關 間 之 合 作 對 照 我 國 現 行 法 制 加 以 分 析, 我 國 海 洋 保 護 區 法 制 採 取 散 落 立 法 模 式, 仍 以 海 洋 自 然 保 育 為 制 度 設 計 之 主 軸, 不 僅 法 出 多 門, 主 管 機 關 之 權 責 及 協 調 機 制 不 明, 迭 有 爭 議 發 生 之 可 能, 縱 然 海 洋 委 員 會 海 洋 保 育 署 成 立 後 有 了 轉 變 契 機, 但 海 洋 委 員 會 之 審 議 權 並 非 漫 無 限 制, 部 分 領 域 如 漁 業 可 能 是 海 洋 委 員 會 鞭 長 莫 及 者, 此 外, 法 律 競 合 之 相 關 爭 議, 可 能 不 是 單 純 協 調 溝 通 或 建 立 共 識 即 可 解 決, 或 許 制 定 一 部 海 洋 保 護 區 專 法 ( 計 畫 法 性 質 ) 能 解 決 這 些 疑 問, 不 僅 可 以 成 為 海 洋 保 育 署 之 作 用 法, 更 可 以 在 海 洋 國 土 上 進 行 空 間 規 劃 與 使 用 管 理 規 制 之 前 瞻 作 用, 也 能 避 免 在 國 土 計 畫 法 內 設 置 專 章 又 受 陸 域 觀 念 之 囿 限 而 無 法 發 揮 海 洋 立 法 之 特 質 如 不 制 定 專 法, 發 展 出 類 似 美 國 澳 洲 或 加 拿 大 之 海 洋 保 護 區 系 統, 也 是 值 得 參 考 之 方 式, 方 有 助 於 海 洋 保 護 區 之 治 理 成 功 至 於 部 門 法 部 分, 國 內 海 洋 保 護 區 法 制 現 況 仍 偏 重 在 海 洋 自 然 保 育, 對 水 下 文 化 資 產 保 護 尚 有 不 足, 因 此 水 下 文 化 資 產 保 存 法 施 行 後 發 揮 功 效 實 有 迫 切 需 要 (2). 強 化 保 護 區 制 度 中 之 民 眾 參 與 本 文 以 為, 根 植 於 民 主 國 與 法 治 國 原 則 之 精 神 增 強 或 調 整 民 眾 參 與, 當 是 未 33 來 環 境 行 政 法 制 調 整 時 應 念 茲 在 茲 之 信 念 而 以 奧 胡 斯 公 約 三 大 支 柱 資 訊 公 開 民 眾 參 與 權 利 救 濟 檢 視 我 國 保 護 區 法 制, 可 以 發 現 我 國 法 之 不 足 處, 33 誠 如 傅 玲 靜 教 授 指 出, 在 行 政 程 序 中, 訂 定 法 令 是 一 個 普 遍 的 事 項, 作 成 一 個 決 定 是 個 案 的 決 定, 程 序 上 的 要 求, 越 偏 向 法 令 規 定 者, 越 需 要 民 主 正 當 性 之 支 持, 於 作 成 個 案 決 定 時, 越 要 求 對 於 當 事 人 權 利 保 護 之 程 序, 而 行 政 計 畫 則 是 介 於 中 間 詳 : 杜 文 苓 等, 風 能 發 展 與 人 權 保 障 論 壇 /III, 台 灣 法 學 雜 誌, 第 259 期,2014 年 11 月 1 日, 頁 21( 傅 玲 靜 教 授 之 發 言 ) 19

20 政 治 大 學 王 奕 晟 相 關 保 護 區 法 令 中 有 關 劃 設 之 部 分, 均 應 依 照 公 告 民 眾 評 論 及 行 政 機 關 回 應 之 制 度 加 以 調 整 本 文 之 研 究 發 現, 認 為 保 護 區 法 制 中 之 民 眾 參 與 制 度 應 當 加 強, 方 能 體 現 人 與 自 然 環 境 和 諧 共 生 之 理 想 目 標 但 亦 不 否 認, 民 眾 參 與 制 度 不 能 操 作 成 勞 民 傷 34 財 又 無 法 達 成 目 標 之 制 度, 演 變 成 民 粹 政 治 並 非 吾 人 所 樂 見, 有 論 者 即 指 出 在 制 度 設 計 上 仍 應 將 行 政 成 本 及 效 率 納 入 考 量, 在 涉 及 多 數 人 時, 專 業 人 士 或 民 眾 35 應 以 推 派 代 表 方 式 參 與 決 策, 且 參 照 德 國 法 限 期 參 與, 逾 期 失 效 制 度, 政 府 須 規 範 民 眾 參 與 程 序 之 最 後 時 間 點 及 逾 期 之 失 權 效 果, 亦 即 經 公 告 而 未 能 在 一 定 時 間 內 參 與 程 序 者, 往 後 便 不 得 再 行 參 與, 以 避 免 不 斷 有 新 的 專 業 或 民 眾 看 法 加 入, 造 成 程 序 永 無 止 境 地 進 行 而 無 法 終 結, 實 值 得 參 考 從 而 國 內 相 關 法 制, 對 民 眾 參 與 之 重 要 性 已 有 所 肯 認, 只 是 在 落 實 民 眾 參 與 之 實 效 性 上, 仍 與 理 想 有 許 多 落 差, 此 問 題 正 是 吾 人 必 須 加 以 重 視 且 須 設 法 改 進 者 民 眾 參 與 必 須 完 善, 除 了 法 制 之 健 全, 更 必 須 社 會 上 有 健 全 之 非 政 府 組 織 (Non-Governmental Organization, NGO) 及 非 營 利 組 織 (Non-Profit Organization, NPO), 如 何 扶 植 這 些 團 體 之 蓬 勃 發 展, 並 能 影 響 環 境 決 策, 除 了 政 府 要 多 用 點 心 外, 民 間 也 要 多 加 努 力 (3). 結 語 : 有 疑 問, 唯 環 境 面 對 不 可 逆 之 生 死 難 題, 世 界 醫 學 學 會 (World Medical Association)1995 年 修 訂 里 斯 本 病 人 權 利 宣 言 (Declaration of Lisbon on the Rights of the Patient) 明 示 一 條 原 則 : 在 疑 惑 中 選 擇 生 命 (in dubio pro vita), 而 在 環 境 議 題 上, 呈 現 出 有 疑 問, 不 開 發 之 政 策 決 斷, 其 背 後 基 礎, 學 者 李 建 良 教 授 將 in dubio pro 34 參 : 許 宏 達, 環 境 風 險 管 制 之 法 律 建 制 : 以 行 政 管 制 方 法 之 變 遷 為 中 心, 國 立 中 正 大 學 法 學 集 刊, 第 44 期,2014 年 8 月, 頁 如 美 國 法 上 有 認 為 行 政 機 關 部 可 能 把 間 接 受 到 影 響 之 利 益 主 體 均 排 除 在 外, 而 有 藉 公 共 利 益 代 表 人 模 式 加 以 補 強,See Richard B. Stewart (1975), The Reformation of American Administrative Law, 88 Harvard Law Review,

21 vita 之 中 文 翻 譯 新 闡 釋 為 有 疑 問, 唯 環 境 36 從 而, 本 文 期 望 建 立 縝 密 宏 觀 之 海 洋 保 護 區 法 制, 兼 容 海 洋 自 然 保 育 及 水 下 文 化 資 產 保 護, 並 在 面 對 環 境 保 護 與 經 濟 發 展 之 兩 難 衝 突 時, 運 用 民 眾 參 與 機 制 建 立 共 識 化 解 紛 爭, 進 而 達 到 妥 適 維 護 自 然 生 存 基 礎, 維 護 兩 個 ( 生 物 文 化 ) 多 樣 性 之 理 想 願 景 人 類 應 該 思 索 建 構 符 合 有 疑 唯 利 環 境 原 則 之 法 制, 永 續 發 展 方 得 有 實 踐 之 機 會 36 李 建 良, 環 境 影 響 評 估 與 正 當 法 律 程 序 環 評 法 二 十 週 年 的 回 顧 與 展 望, 月 旦 法 學 雜 誌, 第 239 期,2015 年 4 月, 頁 51 21