摘要 食品安全问题关系到人民群众的身体健康和生命安全, 关系到经济发展和社会稳定, 关系到公民对社会和政府的信赖 保障食品安全, 必须强化政府对食品安全监管的职责 作为食品安全监管主体, 参与立法 执行监管 服务社会 引导行业是政府的职责 我国目前的食品安全监管模式是分段监管为主, 品种监管为辅,

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4 摘要 食品安全问题关系到人民群众的身体健康和生命安全, 关系到经济发展和社会稳定, 关系到公民对社会和政府的信赖 保障食品安全, 必须强化政府对食品安全监管的职责 作为食品安全监管主体, 参与立法 执行监管 服务社会 引导行业是政府的职责 我国目前的食品安全监管模式是分段监管为主, 品种监管为辅, 这种模式为促进我国食品安全作出了积极贡献 论文首先从我国流通环节食品安全监督管理入手, 阐述文章的研究背景, 进而说明文章的研究目的和意义并对国内外相关研究进行了简要的述评 其次, 论文从我国流通环节食品安全的监管主体及责任的确定入手, 阐述了我国食品安全监管主体的确立, 同时, 指出我国食品安全监管主体的职责 再次, 文章介绍了我国目前的食品安全监管模式, 并阐释了我国流通环节食品安全监管的基本情况, 然后指出我国流通环节食品安全监管存在的主要问题 : 法制建设缺陷 市场准入门槛过低 食品标准不统一 食品检测体系不完善 食品安全信用体系建设滞后 监管部门职能交叉 然后, 介绍了美国 日本 欧盟 加拿大等发达国家的食品安全监管模式实践, 同时借鉴了一些宝贵的经验, 指出确保食品安全, 关键是要建立先进的食品安全标准体系和检测体系以及完善的监督管理体系 最后, 探讨了如何构建我国流通环节食品安全长效监管机制 : 进一步完善我国的食品安全法律体系, 构筑食品安全一家为主 多家配合的政府监管体制, 完善食品市场准入制度, 构建四位一体的流通环节食品安全监管机制, 建立健全食品安全信用体系 关键词 : 食品安全政府监管流通环节

5 Abstract Food safety issues related to people's health and safety, relating to economic developme nt and social stability, and to civil society and the government's trust. To make sure food safet y, we must strengthen the Government's food safety supervision responsibilities. As a princip al food safety supervision, it s responsible for government to have a participation in legislativ e and executive supervision, to serve the community and guide the industry. China's current food safety supervision model is focus on section regulation, then on species monitoring. This kind of model has made a positive contribution to promote food safety in China. Firstly, this paper started from our circulation of food safety supervision and managemen t. It expressed the article's research background, and then explained the purpose and significa nce of research, then gave a brief review related to research in China and abroad. Secondly, th is paper started from our circulation of food safety main supervision and determining responsi bility. It expounded China's establishment of the main food safety supervision. At the same ti me, it pointed out the responsibilities of China's principal food safety supervision. Then, the article introduced China's current food safety supervision model, and explained the circulatio n of food safety supervision in China's basic situation. It pointed out the main problems of the circulation of food safety supervision in China: defects in the legal system, low market acce ss threshold, non-uniformed food standards, imperfect food inspection system, delayed constr uction of credit system in food safety, crossed regulatory functions.in addition, it introduced the practice of food safety regulatory approach of United States, Japan, the European Union, Canada and other developed countries, drawing on a number of valuable experience, pointing out that the key to ensure food safety is to build an advanced system of food safety standards and inspection systems and improved supervision management system. Finally, it discussed how to build a long-term food security in China's circulation control mechanism:improving legal system of China's food safety, building a system of government regulation which is focus on food security and with a number of others, improving the food market access system, building a entire circulation of food safety supervision mechanism, establishing a sound credit system for food safety. Key words: Food Safety; Government Regulatory; Circulation

6 目录 摘要...I Abstract... II 第 1 章绪论 研究背景和意义 研究背景 研究意义 国内外研究综述 国外研究现状 国内研究现状 国内外研究述评 研究的主要内容 方法及可能的创新点 主要内容 研究方法 本文可能的创新点... 6 第 2 章流通环节食品安全监管的理论阐释 食品安全监管的概念界定 食品安全的概念 食品安全监管的概念 我国食品安全监管主体的确立及其职责 我国食品安全监管主体的确立 我国食品安全监管主体的职责 加强流通环节食品安全监管的意义... 9 第 3 章我国流通环节食品安全监管的现状及存在的问题 我国目前的食品安全监管模式 我国流通环节食品安全监管的现状 推行食品经营主体信用分类监管 建立健全食品质量市场准入体系 强化工商部门食品安全日常监管 开展食品安全专项执法活动 完善食品质量检测体系 加强食品安全监管制度和法规建设 III

7 3.3 我国流通环节食品安全监管存在的主要问题 市场准入门槛过低 食品安全标准不统一 食品检测体系不完善 相关法律制度不健全 食品安全信用体系建设滞后 分段监管模式本身存在的体制性问题 第 4 章发达国家食品安全监管的经验借鉴 发达国家的食品安全监管模式 美国的食品安全监管模式 日本的食品安全监管模式 欧盟的食品安全监管模式 加拿大的食品安全监管模式 发达国家食品安全监管模式对我国的启示 第 5 章构建我国流通环节食品安全长效监管机制 建立职能整合 协调高效的食品安全监管机构 完善食品市场准入制度 建立科学 统一的食品安全检测体系 进一步完善我国的食品安全法律体系 完善现有的法律法规 加大惩罚力度 提高执法效能 构建四位一体的流通环节食品安全监管机制 完善食品监管执法体系 建立健全食品经营自律制度 构建食品监管消费者参与机制 强化社会监督 建立健全食品安全信用体系 参考文献 致谢 附录攻读硕士学位期间发表的学术论文 IV

8 第 1 章绪论 1.1 研究背景和意义 研究背景随着各国食品安全事件的发生, 食品安全问题逐渐被越来越多的的人关注, 日益成为全球亟待解决的问题 食品安全关系到一个国家的经济发展 繁荣昌盛及社会的稳定 并对广大人民群众的生命健康安全具有重要影响 因此, 从理论上, 各国都陆续开展了食品安全监管研究, 从理论上探讨如何保障公民的生命健康和人身安全等合法权益 实践上, 各国都试图构建一整套符合本国国情的食品安全监管体制 颁布或制定了一系列的相关法律法规 政策措施, 试图构建一套规范合理 运行顺畅的覆盖种植 ( 养殖 ) 生产 加工 流通 消费等全过程的监督管理体系 由此, 公共管理学界逐渐开始重视食品安全监管的研究, 使得 食品安全监管 成为一个热门学术研究主题以及政策研究领域 在过去, 无论从理论还是实践上, 我国对于食品质量安全问题都不够重视, 相反, 则主要关注食品的数量 食品供求关系的平衡 以及政府在食品供给方面应发挥什么样的作用等 改革开放以来, 随着我国经济和社会的不断发展, 以及人民物质生活水平的日益提高, 人们的安全意识逐步警醒 加上近几年来三聚氰胺奶粉 苏丹 地沟油等食品安全事件的频频发生, 我国食品安全形势的严峻以及矛盾凸显, 以及食品安全供给与需求明显失衡, 公众逐渐日益关注食品质量安全 食品安全问题具有社会性和公共性, 不只是单纯的市场需求问题 因此政府有责任和义务保障消费者食品安全问题, 并提供制度保障 但是, 由于食品安全事件的屡屡发生, 给经济和社会造成了一定的负担和危机, 而且凸显了政府供给与食品安全需求保障的矛盾, 使得政府食品安全监管面临困境, 具有一定的不适应性 公众要求当前国家职能部门要加强企业监管 提高食品安全监督管理水平的呼声在舆论界和 两会 期间不断出现 从苏丹红到三聚氰胺, 这两年接二连三的食品安全问题, 成了老百姓的心头之痛, 食品安全仍然成为 2009 年 两会 上代表委员们关注的热点话题 由此可知, 食品安全己经成为公众最根本的利益需求 因此, 探讨如何构建一套完善的 有效的食品安全监管体系成为公共行政的一项重要学术课题 研究意义食品安全关系到一个国家的经济发展 繁荣昌盛及社会的稳定 并对广大人民群众的生命健康安全具有重要影响 努力探索一套完善的 有效的流通环节食品安全监督管理体系, 严格经营主体资格审查 把好准入关 规范经营主体的行为规范 有效确保食品质量安全卫生 有效遏制假冒伪劣产品销售行为 完善食品退市流程, 抓好流通环节 1

9 食品安全工作, 切实保障公众的合法权益 增强消费者的信心和消费安全感 扭转食品安全形势是落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的本质要求, 也是本文的研究的现实意义所在 此外, 我国流通环节食品安全监管形势严峻 任务十分繁重 监管范围非常庞大, 主要原因在于流通环节食品的主客体多样化 渠道非常复杂 ; 其次, 流通环节经营的食品种类千差万别 初级产品 加工食品 新产品品种繁多 ; 再次, 加上消费者的收入差距较大, 消费结构很复杂, 难以不统一 因此, 传统的监管模式已无法适应时代的需求 首先, 分段监管模式是流通环节食品安全监管难以突破的体制性问题, 最主要的表现就是因为多头监管或分段监管引起的监管缺位 第二, 是相关食品安全监管法律法规不够完善, 缺乏完整性和系统性 ; 再次是食品信用体系建设滞后, 假冒伪劣产品仍然横行于市, 屡禁不止, 打击力度不够 最后, 食品安全检测系统 预警机制及产品召回制度仍然不够完善 因此, 基于上述情况, 探讨如何构建流通环节的食品安全监督管理体系, 解决食品安全存在的问题, 具有一定的理论意义和现实意义 1.2 国内外研究综述随着人们对食品安全需要的不断提高及频繁发生的食品安全事件的增多, 政府 企业及学术界开始逐渐关注食品安全监督管理, 为有效解决食品安全监督管理中存在的突出矛盾, 探讨如何构建一套科学完善的的食品安全监督管理体系, 国内外专家 学者从不同的层面对食品安全监管问题做了很多研究, 现在对这些研究做一个简单的综述 : 国外研究现状 (1) 从生态环境的角度探讨影响食品安全的因素 :20 世纪后期至 21 世纪初, 国外的一些专家 学者的研究主要侧重于将食品安全与生态环境相结合, 如结合环境资源的开发与利用 效率与价值的评估问题等 这主要与当时日益严峻的环境资源问题的产生有关 比较具有代表性的专家学者有 Rosegrant(1997), 他以资源与环境为逻辑起点, 首先阐释了这些制约因素对食品安全影响的内涵, 进而分析了能够制约食品生产增长的资源和环境因素, 最后介绍和论述了未来食品市场及相关政策 学者 Altieri(2002) 则站在农业生态发展的立场, 首先探讨了食品安全与生态农业的关系, 进而得出解决食品安全问题的重要而可行方式之一就是发展生态农业 Pretty(2002) 等专家学者则提出要基于文化协调性及生态原则, 将食品安全研究与农业的可持续发展结合起来 要注重集体能力以及生产者自身的知识等, 应该不断创新和拓展食品生产与消费新形式, 同时要正视食品的适度多样性 (2) 从影响食品安全管理的生产者和消费者的角度来研究 : 一些发达国家的学者一般以肉类 奶制品为对象, 以食品安全中消费者的行为为依据, 进而分析消费者的个体特征与市场的需求的影响因素, 最后得出食品的营养特征及安全特性等因素会对消费者心理及市场需求产生影响 Sfiglitz(1998) 主要研究了构成食品安全的重要条件是消费 2

10 者的食品安全知识 他指出, 若要市场为消费者提供高效的 优质的 健康安全 让消费者放心的食品, 前提必须是具有完全信息共享下的市场经济, 或者不完全信息共享但是企业都非常有信用的市场经济条件下 但实际上, 现实生活中市场经济本身存在着信息不对称现象, 大大降低了消费者支付意愿 因为需要政府出面为消费者食品安全提供切实的保障措施 由于保障安全生产的成本较高, 消费者无力承担, 因为政府有义务和责任制定相关法律措施 政策规范为消费者获取更多 更全面的消费信息, 积极引导和保护消费者消费行为 Ant1er(l999) 等学者则假定在完全市场竞争条件下, 构建了以美国的牛肉 猪肉及鸡肉屠宰为基础的成本函数模型 通过分析和预算食品产出与质量控制相关联的成本, 指出食品的质量与食品的生产成本呈正相关关系, 也就是说要提高产品质量, 就必须加大食品安全生产的监管力度, 尤其是要充分发挥政府的主导作用 (3) 从食品供应链的角度进行食品安全管理问题研究 : 食品安全生产全过程包括生产 加工 销售等环节 因此, 要确保食品的质量安全, 提高管理效能与管理水平, 必须加强对整个产品供应链的管理 Maze(2000) 主要探讨了食品质量与治理结构在食品供应链中的关系, 采取的是案例分析的方法 而学者 Vetter(2001) 则以食品产业治理结构纵向一体化为依托, 探讨了如何解决在市场上因消费者自身原因无法识别质量问题而产生的道德风险问题 Weaver(2003) 等学者则基于不完全契约理论和交易成本理论, 分析和探讨了食品供给链中的契约协作 主要研究的重点在于契约协作对于食品安全的影响 国内研究现状 (1) 经济学的角度 : 国内一些学者对于影响食品安全的分析, 主要基于信息不对称或者信息不完全的市场竞争环境, 进而引发食品市场失灵的角度来探讨 学者吴海华首先论述了我国食品安全问题的现状, 进而指出影响食品安全的一个重要因素就是不完全竞争市场条件下的信息不对称, 最后提出应通过政府干预或者市场发出讯号来解决食品安全问题 岳中刚同样以我国食品安全现状为依托, 分析影响我国食品安全生产的重要原因就是信息不对称, 由此而导致市场失灵 进而提出政府监管应合理利用政府这只看得见的手, 调控市场行为, 缓解信息不对称现象, 弥补市场失灵 蒋抒博则从动态博弈的角度入手对食品安全监管进行分析, 他首先建立了一个基于不完全信息市场的动态博弈模型, 通过分析验证得出市场由于自身的局限, 无法有效解决食品安全问题 学者刘宁以社会规制理论为基础, 从经济学的角度分析了食品安全监管中存在着信息不对称和外部性等问题 (2) 法律的角度 : 国内另一些学者主要从法律的角度探讨食品安全问题 他们认为由于我国食品安全监管的相关法律法规体系建设滞后, 制约了我国食品安全问题的有效解决 学者李长健主要从行政法和经济法的角度探讨了解决食品安全监管的有效措施 他指出, 颁布一部专门的食品安全法是解决食品安全监管的必然选择, 可以有效弥 3

11 补食品安全的立法漏洞问题 学者张晓 郝翔鹰等指出我国食品安全监管中对违法行为打击力度不够, 最主要的原因就是我国有关的食品安全的法律法规体系不健全, 存在着职责不清 内容不全面等缺陷 学者张涛主要从经济法的角度入手, 提出完善保障中国食品安全法律规制的若干建议, 详细论述了在保障食品安全方面食品安全法律规制的重要作用 冉翚从食品安全危机的特点及其成因入手, 指出应当建立和完善具有真正安全内涵的食品安全法律体系 (3) 政府在食品安全管理中的角色扮演研究 : 随着食品安全问题的日益凸显, 政府在食品安全监管中扮演什么样的角色逐渐成为我国一些专家 学者开始研究的课题 索珊珊等学者指出政府相关部门可以建立一个信息准确可靠的交流平台, 供消费者与政府 市场 进行消费信息的交流, 充分发挥政府在食品安全危机预警及危机应对中的重要作用 学者严文燕则结合实际, 通过对安徽省近些年来发生的食品安全事故的案例研究, 从事前 事中 事后多方面探讨了导致我国食品安全监管存在的问题及原因, 探讨了如何构建和完善我国食品安全监督管理体系 学者邓淑芬以系统论为依托, 探讨了食品安全监管问题, 并研究政府食品安全调控策略 进而提出定期对食品生产商实行安全信用等级评估, 规范食品安全管理 建立健全食品安全信用评估体系 孙莹探讨了政府在保障食品安全应该履行什么样的职能以及必要性分析, 并提出完善其职能的对策措施 (4) 供应链中的食品安全问题研究 : 一些学者从食品行业中的生产 流通到消费链条中出现的监督管理问题进行研究 李铜山在 中国食用农产品安全生产面临的新挑战及其对策 (2006) 一文中指出中国食用农产品安全生产面临的新挑战, 既包括农业生产所面临的环境恶化 优质与高产的不可兼得等内部问题, 还存在对外依赖性过强的风险, 进而提出完善全程监测预警系统等行之有效的应对策略 刘红燕的 深圳食品流通领域市场准入现状及问题分析 (2007) 从深圳食品流通领域市场实施 准入制度 的现状入手, 分析了实施 准入后 存在的问题以及效果 司腾飞在 我国流通领域食品安全监管体系研究 (2008) 一文中以我国面临的严峻的流通环节食品安全形势入手, 分析了我国流通环节食品安全监管体系存在问题及其成因 (5) 与发达国家食品安全监管的比较研究 : 由于我国食品安全管理体系与发达国家仍然存在着一定的差距, 加之, 理论上, 我国食品安全监管的研究起步较晚, 因而, 国内一些专家学者则开始着手对国外食品安全监督管理体系与国内的比较研究 学者任发政以国外近年来发生的一些重大食品安全事件为基础, 通过案例分析, 论述了食品安全事件发生的原因及危害程度 然后详细论述了美国 日本 欧盟等国家及地区在制定食品安全法规 食品安全管理体系及具体操作方面的成功做法, 为我国的食品安全管理以及相关法律法规的制定提供了重要的借鉴 林镝等学者首先对食品安全的内涵的进行了阐述, 进而分析了对我国食品安全管理体制中存在的一些问题, 然后通过对中美食品安全管理体制的比较分析, 提出了完善我国食品安全管理的若干对策建议 时洪洋等学者首先对我国食品安全监督管理体系与欧美国家的就进行了比较分析, 分析了我国食品 4

12 安全监督管理中存在的问题, 并提出如何构建中国有效率的食品安全监管模式 王康英 薛庆根等学者对美国食品安全监督管理政策措施里的依法监管 过程监管 市场准入监管三项内容进行了探讨, 并对如何建立适合中国国情的食品安全监管措施提出了建议 国内外研究述评从上述研究可以看出, 国内外学者从不同的领域和角度对食品安全问题进行了研究 首先, 由于国外一些专家 学者们对食品安全问题研究的起步较早, 因而发达国家较早的建立起较为完整的的食品安全监督管理体系, 故而国外学者专家对于食品安全的研究主题主要侧重于从政府监管层面以外 而从理论上讲, 我国对食品安全问题的研究起步比较晚, 大概是从改革开放以来国民基本解决温饱问题以后开始的 ; 而在实践中, 我国的食品安全监管体制与发达国家仍存在很大的差距 综合国内研究成果, 有关食品安全监督管理研究的文献资料非常之多, 主要内容可以归纳为以下两方面 : 一方面侧重于对食品安全问题发生机理的探讨, 一方面是对发达国家食品安全管理体系的介绍或比较研究, 而对于食品安全中政府监管问题的研究, 大都比较局部和零散, 而且多集中于表面的现象描述, 还没有形成系统的理论分析和研究 1.3 研究的主要内容 方法及可能的创新点 主要内容本文研究的主要内容分为五章 : 第一章 : 绪论 介绍了本文的选题背景及意义, 论述了国内外相关研究动态, 阐明了本文研究的主要内容 研究方法以及可能的创新点 第二章 : 阐述我国流通环节食品安全的监管主体及责任 首先, 确立了我国食品安全监管主体, 然后, 详细分析和阐述了我国食品安全监管主体的职责 : 参与立法 执行监管 服务社会 引导行业 第三章 : 介绍了我国目前的食品安全监管模式, 并阐释了我国流通环节食品安全监管的基本情况, 然后指出我国流通环节食品安全监管存在的主要问题 : 法制建设缺陷 市场准入门槛过低 食品标准不统一 食品检测体系不完善 食品安全信用体系建设滞后 监管部门职能交叉 第四章 : 介绍了美国 日本 欧盟 加拿大等发达国家的食品安全监管模式实践, 同时借鉴了一些宝贵的经验, 指出确保食品安全, 关键是要建立先进的食品安全标准体系和检测体系以及完善的监督管理体系 第五章 : 探讨了如何构建我国流通环节食品安全长效监管机制 : 进一步完善我国的食品安全法律体系, 构筑食品安全一家为主 多家配合的政府监管体制, 完善食品市场准入制度, 构建四位一体的流通环节食品安全监管机制, 建立健全食品安全信用体系 5

13 1.3.2 研究方法 (1) 比较研究法 比较研究 方法主要是对国外的食品安全监管模式进行比较分析, 从中可以借鉴其先进的监管经验, 吸收成熟的理论成果 比较研究先从欧美等发达国家各自的监管模式展开, 在归纳它们各自的监管特点后, 又分析它们共同的监管经验, 并加以吸收借鉴 (2) 实证分析与规范分析相结合既要对食品安全管理中的成功做法进行总结, 得出规律性的方法, 又要对工作实际中存在的问题及难点, 提出具体的管理措施与原则 本文可能的创新点本文的创新点主要体现在两个方面 : 一是研究角度的创新 在我国政府食品安全监管的研究成果比较多, 但多数研究都是对整个食品行业从生产 流通到消费链条中出现的所有监管问题进行的研究, 对于单一环节的食品监管细节问题研究并不多, 本文着重从流通环节的食品安全入手, 探讨这一环节的食品安全监管问题, 做到分段监管为主 品种监管为辅 二是对政府在流通环节的食品安全如何监管, 提出有一定的新意的对策, 特别是在构建四位一体的流通环节食品安全监管机制方面有一定的创新 6

14 第 2 章流通环节食品安全监管的理论阐释 2.1 食品安全监管的概念界定 食品安全的概念传统的食品安全在某种程度上类似于食物卫生, 而食品安全问题的典型代表为食物中毒 如 1984 年世界卫生组织曾经将其定义为 在生产 加工 储存 分配和制作食品过程中确保食品安全可靠, 有益于人们健康并且适合人们消费的各种必要措施和条件 国内有学者则认为食品安全应包括食品数量安全 食品质量安全和食品可持续安全三个方面 1 从现实来看, 有如下四种具有代表性观点被国际社会普遍认同 : 第一, 从法律的角度来界定食品安全的内涵 从 20 世纪 80 代开始, 一些国家和地区开始用食品安全这个概念逐渐替代原来要素立法中的食品质量 食品卫生等概念 第二, 从社会概念的角度来理解食品安全 : 在不同国家以及不同的时期, 食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同 第三, 从政治概念的角度理解食品安全 它指出食品安全是与人的生存与发展紧密结合的, 与每一位公民的日常生活息息相关, 从而会影响到整个国家的发展与稳定 第四, 从一个综合概念的角度理解 : 食品安全既包含食品种植 ( 养殖 ) 加工 包装 贮藏 流通 消费等环节, 还包括食品质量 食品卫生 食品营养等内容, 同时提出了对食品质量 卫生 营养的要求 从这个意义上来理解, 食品质量 食品卫生 食品营养等常常被界定为行业概念或者部门概念, 从而作为食品安全的属概念存在 综上所述, 笔者认为, 食品安全是指 : 食品 ( 食物 ) 的种植 ( 养殖 ) 加工 包装 贮藏 流通 消费等环节中符合国家强制要求和标准, 不存在可能会威胁或损害人体健康的有毒 有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患 食品安全既包括生产安全, 也包括经营安全 ; 既包括结果安全, 也包括过程安全 ; 既包括现实安全, 也包括未来安全 2 因而, 对食品安全监管的研究是基于一个食品链的全过程研究, 涉及生产 加工 流通 消费等诸多环节和门类 食品安全监管的概念从词源上来看, 一般意义上的监管是指某主体为使某事物正常运转, 基于规则, 对其进行的控制或调节 3 本文所论及的食品安全监管主要是指政府作为监 1 李哲敏. 食品安全内涵及评价指标体系研究 [J]. 北京农业职业学院学报,2004,(2): 张涛. 食品安全法律规则研究 [M]. 厦门 : 厦门大学出版社,2005:6. 3 马英娟. 政府监管机构研究 [M]. 北京 : 北京大学出版社,2007:

15 管主体 政府监管产生于对政府和市场关系的处理, 主要指的是政府机构在市场机制运作的条件下的, 为弥补市场失灵现象, 通过制定公共政策或者法律规范对微观经济活动进行干预和控制的一种政府行为活动方式 笔者认为, 所谓食品安全监管是指政府为了维护公共利益, 通过公共政策的制定对食品的安全性保证所进行的一种监督管理活动 要准确理解食品安全监管的内涵, 必须从如下几个角度进行把握 : 第一, 食品安全监管的出发点在于保护消费者的身体健康以及生命安全, 以维护市场秩序, 从而减少因食品安全问题给国家和社会带来经济和社会损失 第二, 食品安全监管的性质是提供非物质形态的公共产品, 在消费上具有强制性 从投入角度看, 政府监管一般表现为与食品安全相关的法律 制度和规则等, 从产出角度看, 则表现为社会效益或社会非效益 1 第三, 食品安全监管要求政府部门对与食品安全的组织和运行进行多方面考虑, 宛如一个复杂的系统工程, 为此要做好两项工作 : 第一, 要科学设计食品监管体系的结构和功能, 从而构建作为食品安全监管实施载体的框架 第二, 要处理好食品安全监管与其他政府管理活动之间的关系 2.2 我国食品安全监管主体的确立及其职责 我国食品安全监管主体的确立食品安全乃民生之本, 食品安全监管则是政府之责 食品安全监管作为一项关系民生的社会公共事务, 通过市场调控 消费导向 行业自律 舆论监督等手段, 尚无法足够承受民生之重 而正是由于食品安全的特殊性 公共性及社会性, 决定了政府在食品安全监管中的主导地位 食品安全监管是政府通过干预社会经济事务进行社会性监管的一种重要方式 我国食品安全的监管主体必须是由依靠国家政权力量所创立的, 依法行使国家法律并能对食品的再生产过程进行干预 控制和监督等强制性管理活动的政府机构来承担 政府进行食品安全监管的主要目的是为消费者提供健康 安全的食品, 维护消费者合法权益, 保障公共健康和安全 我国食品安全监管主体的职责 1 参与立法 我国食品安全监管机构的首要职责便是积极参与立法工作 首先, 我国现有食品安全法律法规体系尚不健全, 职责尚不明确 食品安全监管机构需要由谁管 管什么 怎么管 监管程度等一系列实际问题都需要法律法规给予明确和规定 目前, 改善我国食品安全监管现状的最紧迫的任务就是要尽早 1 肖兴志, 宋晶. 政府监管理论与政策 [M]. 大连 : 东北财经大学出版社,2006:7. 8

16 建立一套相对完善的食品安全法律法规体系 其次, 食品安全监管机构有责任和义务通过行政渠道向专门的立法机关传达重要的信息, 为食品安全监管提供立法依据和参考, 并且可以依据执法实践, 制定一些自身权限范围内的相关法律规范 2 执行监管 食品安全监管机构的主要职能就是进行食品安全监管 食品安全监管是指各级政府的各类食品安全监管机关在现有的法律法规的参照下, 通过主动监测或者依据消费者举报 投诉等各种方式对食品安全监管客体施加影响, 从而确保食品生产 流通和消费各环节的安全秩序不受干扰, 以维护食品安全的职能活动 实际上, 各级食品安全监管机关一般是通过监管执法对食品安全进行监督管理, 以国家利益 社会利益为出发点, 保护消费者的身体健康和生命安全, 维护大多数诚信守法的食品生产经营主体的权益, 从而达到规范市场秩序 促进经济和社会发展的目的 执行监管是食品安全监管机关的根本任务 3 引导行业 引导行业规范发展是我国食品安全监管的重要目标 食品行业的健康发展和规范运行, 一方面可以减少经济运行的社会成本, 另一方面可以减轻食品安全日常监管的沉重负担 因此, 引导行业规范发展是保障食品安全的必由之路和治本之举 但是由于我国食品行业实行全面的食品安全监管起步较晚, 引导行业规范发展的任务也很紧迫和艰巨 因此, 在引导过程中必须坚持政府引导为主, 同时辅以市场自觉规范 这也是食品安全监管机构职能转变的重要目标, 就是要逐步实现 引导为主 监管为辅 的食品安全监管机制, 构建健康的食品安全环境 4 服务社会 服务社会是食品安全监管机构应尽的社会职责 它是指食品安全监管机构旨在改善食品生产 流通以及消费环境, 面向全社会的 通过示范教育 法律咨询和受理投诉活动等方式服务于社会, 从而达到维护食品安全的目的 示范教育, 既可以教育同行业相关人员, 从而遏制违法意识的产生, 预防违法行为 ; 也可以起到警示的作用, 通过各种食品安全违法行为的具体表现, 提醒消费者, 使消费者掌握丰富的相关食品安全常识, 积累必要的消费经验, 提升消费认知水平 法律咨询, 是指通过传播法律法规知识 改善食品安全信息传递不对称, 从而指导消费者通过法律途径解决食品安全问题 受理投诉, 是指消费者因食品安全危害可以向食品安全监管机构对违法行为人进行投诉, 食品安全机构受理投诉并协助解决问题, 从而维护消费者的合法权益 2.3 加强流通环节食品安全监管的意义流通领域食品安全监管是工商部门的重要工作 而随着人们对食品安全要求的不断提高, 食品安全监管工作的难度不断加大 加之我国流通领域食品安全又存在的各种隐患, 因此加强流通领域食品安全监督管理, 进一步规范监督管理行 9

17 为, 充分履行工商行政管理机关在食品安全监管中的职能, 切实维护消费者的合法权益及生命安全, 以保障食品的安全卫生, 规范市场经济秩序是关系到整个社会的大问题 此外, 由于流通环节经营的食品, 从初级农产品到加工品, 再到到进口食品 新资源食品, 品种繁多 ; 加上主客体的多样性, 导致流通渠道复杂 ; 再者, 由于收入的高低差别, 造成食品消费结构层次也很复杂, 差异性较大 面对流通环节如此庞大的监管范围以及如此繁重的监管任务, 传统的食品安全监管模式已无法适应当前严峻的食品安全形势 首先分段监管模式是流通环节食品安全监管难以突破的体制性问题, 分段监管 多头监管的体制造成了监管缺位的状况 ; 其次是相关法律法规不够完善, 缺乏完整性和系统性 ; 再次是食品信用体系建设滞后, 假冒伪劣食品打击力度不够, 屡禁不止 ; 最后, 食品安全的预警机制 检测体系和召回制度仍不健全 所以, 构建流通环节的食品安全监督管理体系, 关系到公众的身体健康和生命安全, 关系到经济的可持续发展和社会的稳定, 关系到政府的形象 做好流通领域食品安全监管工作, 是建设社会主义和谐社会的本质要求, 是落实科学发展观的客观需要, 是切实履行好行政管理职能的关键所在 10

18 第 3 章我国流通环节食品安全监管的现状及存在的问题 3.1 我国目前的食品安全监管模式党中央 国务院一直以来高度重视食品安全工作, 已经建立了全国统一领导 地方政府负责 部门协调 各方联动的食品安全工作机制 在政府的统一领导下, 按照 一个监管环节由一个部门监管 的原则, 基本确立了食品药品监管 农业 质检 工商 卫生 商务 发展改革等职能部门的食品安全监管职责, 建立了 精简 统一 效能 的食品安全管理体制 2004 年, 国务院为解决实际工作中存在的部门职能交叉 多头执行等问题, 发布了 关于进一步加强食品安全工作的决定, 确立了我国 分段监管为主 品种监管为辅 的食品安全监管模式 在该模式下, 各监管部门的职能职责得到进一步明确 : 食品药品监管部门主要负责食品安全的综合监管 组织协调以及依法组织查处重大食品安全事故 ; 初级农产品生产环节的监管则由农业部门负责 ; 质检部门主要监管食品生产的加工环节 ; 食品流通环节的监管的工作则由工商部门负责 ; 卫生部门主要负责餐饮业等消费环节的监管 ; 商务 发展改革等职能部门主要是做好种植生产 加工 流通 消费等环节的行业管理工作 分段监管的食品安全监管模式, 更加明确了各监管部门的权利和职责, 有利于各部门监管职责的责任落实, 为保障我国食品安全发挥了重要作用 但这种监管模式在实施中也存在不少问题 首先, 由于食品安全问题都是以产品为依托, 每一种食品大都是要经过种植 ( 养殖 ) 生产 加工 流通 消费等环节, 各个环节环环相扣, 而按照分段监管的原则, 每一种食品的各相关监管部门都有职责和义务, 而且紧密相接, 出了问题责任不易分清, 造成大家都有责任, 结果等于没责任此外, 分段监管中有一些环节责任模糊, 不难出现监管 真空地带, 各相关监管部门难免不会趋利避责 例如质监部门在食品市场准入制度上引入了 QS 标志, 然而这项措施的执行效果与流通环节工商部门的执法检查紧密联系 ; 而工商部门却又不能援引质监部门的规章作为法律依据查处市场上未标注 QS 标志的食品, 从而导致准入制度在很大程度上的落空 如果一个部门制定的管理政策要依靠其他部门的执法来保证实施的话, 那么这种部门之间的合作模式是匪夷所思的 在食品生产到食品加工, 再到销售的过程很难划清质检部门与工商部门的职责和权限, 生产企业直接销售食品到底是由质检部门监管还是由工商部门监管, 这是食品安全监管中一直以来未解决的争议问题 再者, 分段监管很难形成一种监管合力, 从而造成很多食品案件需要各部门间转交或者联合执法才能彻底查处 案件转移流程复杂, 协调难度大, 而且事后法律责任不明 ; 而部门间联 11

19 合执法不但工作效率低, 而且成本较高 这些问题很大程度上障碍了食品安全监管工作 我国食品安全监管工作坚持 标本兼治 防打结合 分类监管 综合治理 的原则, 但是由于分段监管模式使得事前防范工作比较被动 因为事前防范工作需要将该部门各环节的的监管工作向上一环节推进一步, 而分段监管的模式无法为其提供法律上的支持 而实际上, 我国食品安全监管工作一直以来大都采取的是问题式监管, 即食品安全事故发生后或媒体曝光后才进行突击整治, 而政府带头开展的主动式专项整治却难以收到长期性实效 3.2 我国流通环节食品安全监管的现状我国流通环节食品安全监管致力于建构 工商监管 经营者自律 消费者参与 社会监督 四位一体的长效监管体系 食品流通环节介于生产和消费环节之间, 位置关键, 监管范围广, 任务繁重, 责任重大 近些年来, 工商部门坚持以保障流通环节食品安全为目标, 把流通环节食品安全监管工作作为一项重大的政治任务来抓, 积极开展专项整治, 加强日常监管, 努力探索构建一套长效监管机制, 有力地维护了食品市场的消费安全, 维护了公民的生命健康安全, 促进了经济与社会的和谐 稳定发展 推行食品经营主体信用分类监管对食品经营主体进行全面的规范和清理, 规范注册程序, 实行依法登记, 把好食品经营主体市场准入关 对涉及前置审批事项的, 实行先证后照 ; 对未取得食品安全卫生许可证的, 一律不予办理登记注册 进一步加强食品经营主体登记档案管理, 完善食品经营主体经济户口管理制度, 切实强化食品经营主体经济户口管理 具体操作程序如下 : 首先, 各食品生产经营者采用书面或者计算网络的形式将自身的基本情况上报给各级工商行政管理注册登记机关, 然后由各级工商行政管理注册登记机关通知所在区域基层工商所, 最后, 工商所再结合市场巡查对食品经营主体进行户口管理 同时, 建立经济户口数据库, 完善食品经营主体的电子档案, 逐步建立和完善食品经经营主体户口管理网 基层工商所要为每户食品经营者建立经济户口卡片, 设立登记台帐, 实行本辖区食品经营主体一户一卡一账制, 做到底数清晰 规范有序 建立和完善个体工商户及食品经营企业信用体系, 积极推行食品生产经营主体信用分类监管制度 根据食品安全监管法律法规及制度要求, 并结合企业信用分类监管制度及个体工商户分层分类登记监管制度, 将食品生产经营主体分类为四种, 使得监管工作更有针对性 有效地强化了对个体工商户与食品生产经营主体的监管 12

20 3.2.2 建立健全食品质量市场准入体系实施 场地挂钩 场厂挂钩 协议准入制度, 重点加强对集贸市场 超市大商场 养殖与种植场以及食品加工包装企业的监管 为保证入市的厂品质量安全过关, 政府要督促和引导食品经营主体建立和实施质量承诺 不合格产品主动退市 进货检验等制度 为从源头上切实保障食品安全质量, 对于市场开办者 展销会的举办者或者柜台出租者的入场经营主体, 要实行严格的市场准入制度管理 强化食品生产经营主体质量安全责任意识, 切实加强对集贸市场 超市大商场 养殖与种植场以及食品加工包装企业内部经营各环节的监管 提高其自我检查 自我监管的能力, 切实保障消费者的合法权益 建立健全食品市场准入体系, 积极协调相关食品安全监管部门创建放心超市 放心商场 放心城市 放心社区 强化工商部门食品安全日常监管各级工商行政管理机关将监管责任和任务层层落实到基层工商所, 不断推进食品安全监管工作重心下移 国家工商总局颁布下发了 工商行政管理所食品安全监督管理工作规范, 各基层工商所则按照规范将辖区分为几个监管责任区, 然后再根据监管人员责任安排图 辖区食品经营分布图以及食品经营者与工商所订立的 食品安全责任书, 实施 两图一书管理模式 重点坚强对食品经营主体 食品质量和食品经营行为的监管, 进一步落实食品安全监管任务和职责 监管措施和工作人员安排 基于 两图一书 的管理模式, 各级工商所对食品经营市场的监管实施 六查六看 第一 查看食品经营主体的资格, 观看其经营执照是否齐全, 是否存在出租借出证照行为, 是否按要求安全悬挂 是否在规定的范围内经营 第二 检查市场开办者的责任, 检查经营场所内部质量管理制度是否健全和落实, 以及进场经营主体是否通过了市场开办者的资格审查 第三 检查食品经营主体进货票证 检查食品经营主体在进货时是否索取供货方相关票证, 是否实施了检查验收 第四 检查经销食品的质量, 查看其是否为国家明令禁止销售 淘汰或变质的食品, 是否以假乱真 以次充好, 是否有检验检疫证明, 是否有质量合格证明 第五 检查商标广告, 查看食品广告是否有虚假和误导宣传之嫌, 食品商标是否有侵权或违法使用行为 ; 第六 检查包装标识, 查看食品标识是否准确标明了食品成分及含量 食品名称, 是否标明食品生产日期及使用期限, 是否标示内容存在虚假现象 同时工商所要不断的创新监管方式 提高基层工商所日常监管的科技化水平, 积极借助现代办公软件设备, 利用信息化网络 采用快速检测手段, 实现监管现代化, 确保基层食品安全监管职责到位 13

21 3.2.4 开展食品安全专项执法活动各级工商部门根据不同情况, 在不同时期开展一系列的食品安全专项整治行动及专项执法检查, 切实规范了食品经营行为, 保障了食品市场消费的安全性 近几年来, 各级工商部门主要围绕与广大消费者日常生活密切相关的食品进行了专项整治行动, 这类食品消费者投诉较多 出现问题频繁, 主要包括烟酒 粮肉蔬菜 儿童保健食品等 分别对不同的经营场所进行了专项整治, 包括超市 批发市场 大商场等, 落实了经营主体自律机制 实施了重点区域专项整治, 主要围绕城乡 农村市场及城市社区 并针对不同的季节或不同的节日展开季节性食品及节日食品专项检查 切实解决了食品经营主体资格的确立和流通环节食品安全及假冒伪劣食品销售问题 各级工商部门切实加强食品违法案件的查处工作, 重点查处了大量食品安全违法案件 主要包括经营食品无营业执照 商标侵权 制造假包装 假标识 制造假冒伪劣产品 销售有毒有害产品等不合格产品 非法使用食品添加剂等 完善食品质量检测体系各级工商行政管理机关特别是工商所, 定期发布食品安全信息 消费提示, 配备了检测箱以及快速检测车等设备, 强化了食品安全卫生的快速检测和日常监管, 逐步建立起食品质量安全检测机制 此外, 流通领域食品质量检测办法 的颁布, 要求各级工商系统特别是基层工商所认真贯彻落实, 强化了食品质量安全监管的重要手段为检测,, 逐步确立了经营者自我检测 消费者主动送检 各级工商行政管理机关抽检相结合的流通环节食品质量检测体系 各级工商行政管理机关加强检测重点区域食品的质量安全, 并构建了食品质量安全数据检测直接上报制度 鼓励和监督超市 大商场 批发市场等食品经营主体构建食品质量自检制度 并配备相关检测人员和设备, 切实保障其经营的食品安全质量 各级工商行政管理机关结合流通环节食品的日常监管及监测掌握的情况, 并根据不同的生产方式及不同的来源, 实行食品分类监管 对于已经加工包装的食品, 则主要检查其是否有厂名 厂址 合格证书等, 以及食品包装标识有没有符合法律及所制定的标准的规定 而对于质监部门检测通过市场准入的 525 种食品, 则主要检测食品是否存在 QS 标识, 以及其所加贴的 QS 标识是否为伪造或者假冒 对于大宗鲜活食品 农畜产品 水产品, 则主要检测是否有农药残留 是否存在甲醛等有毒有害物质, 一般采用快速检测方法 ; 对于现场制作完成的食品, 一般要监督其经营者标明出产时间 使用期限等内容 ; 重点检查食品生产经营的条件及使用材料的质量卫生 对于裸装或者散装食品, 则需重点检测食品的名称 出产时间 保质期 出产地等, 并需要加强对监督经营者制作食品标签的管理 ; 对于 14

22 速冻食品, 应该结合相关部门法律法规和标准规范, 重点强化从出产 运输 销售各环节的监管 此外, 各级工商行政管理机关对于对消费者安全隐患大的食品安全风险等级进行评估, 并根据结果将食品划分为高风险 低风险 一般风险三种风险级别的食品, 实行按风险等级进行食品监管, 逐步构建食品安全风险等级监管机制 同时, 可以运用现代化办公工作, 实现网上监管, 提高监管现代化水平, 确保对高风险食品监管到位 加强对食品退市的监管, 构建了经营者主动退市 行政强制退市及协议退市相结合的管理制度和运行机制 对于通过消费者举报投诉 质量检测等途径发现食品不合格情况, 依据相关法律法规应责令销售者停止出售 对于情况严重的, 可以要求召回或者退市等措施 如果已经被责令退市的同种类 同型号的产品想重新入市, 则需要依法检验合格后方可实现 而对于某些产品被强制退市却仍然在继续销售的, 或者表面上退市, 实际上却只是改头换面继续销售的行为, 则应依法给予从重处罚 加强食品安全监管制度和法规建设第一 建立了食品安全监管法制体系 目前, 我国施行的有关食品的法律法规主要有 食品卫生法 产品质量法 以及国务院出台的一系列相关政策和规定 依此构建了较为完善的食品监管制度, 它包括食品经营主体分类监管制度 食品责任制度 食品质量信息公开制度 食品查验制度 不合格食品退市制度等, 制度内容主要涵盖食品市场经营主体准入体系 食品质量监管 经营者行为的规范以及依法取缔食品无照经营 从而, 推动了食品市场监管的规范化及制度化水平 第二 以 行政执法体系为基础, 实现网络进市场 进商家 通社区 通村镇, 开展网上办公, 实现网上发布 查询, 网上投诉申诉及反馈, 网上指挥协调及督办, 逐步构建工商系统五级贯通的流通环节食品安全监督管理的信息网络以及食品安全投诉受理 案件查处与跟踪督办相结合的行政执法网络, 从而建立起专业的食品安全监管执法网络体系 大大提高了食品安全监管的能力和水平 第三 构建食品安全应急管理体系及预警机制 形成了全国工商系统上下统一贯通的食品安全预警防范与应急管理机制 第四 建立了食品安全社会监督体系 充分发挥新闻媒体的舆论宣传 导向作用, 食品行业组织的自律作用, 积极引导和鼓励广大人民群众参与食品安全社会监督 构建食品安全社会监督氛围, 完善食品安全社会监督管理体系 15

23 3.3 我国流通环节食品安全监管存在的主要问题 市场准入门槛过低食品市场主体包括食品生产经营主体和食品本身 在生产经营主体准入方面, 有一套比较严格的准入制度, 主要是发放卫生许可证 食品生产许可证和营业执照 卫生许可证目前由卫生部门颁发, 通过对生产经营单位的卫生情况进行审查, 从而作出是否可以进行食品生产经营的决定 工商部门凭借许可证和其它相关形式要件颁发营业执照 我国的食品质量安全市场准入制度 ( 简称 QS), 自 2002 年 8 月开始实施, 主要由质量技术监督部门对重点食品生产企业颁发食品生产许可证, 目前已经将 28 大类食品分三批纳入监管 但由于目前的市场准入制度仅在生产 加工环节实施, 然而影响食品安全的因素还包括农产品种植 养殖过程 流通环节等诸多环节以及农产品经销 代理企业等多种主体 这些环节的准入规范对于保障食品的安全也同样起到非常重要的作用, 但这些环节的主体是否属于食品经营主体, 其定位还比较模糊 在食品入市准入方面, 工商部门主要参照是否加贴 QS 标志以及实行索证索票制度进行把关, 但工商部门在这方面缺乏强制性法律依据和手段, 一般是倡导性推行, 工作难度较大 同时存在着大量的农产品 地方特色食品很难纳入职能部门监管范畴的情况 如果农产品本身就不符合相关安全标准, 那么其经过生产加工后的产品质量也就无从保证 同样, 如果流通环节食品安全监管未严格执行准入制度, 质量达不到要求的产品同样可以上市销售, 那么生产加工领域实行的市场准入制度就形同虚设 食品安全标准不统一食品安全标准是食品质量和安全的重要保证 目前国际比较通用的食品安全标准是联合国食品法典委员会标准 ( 简称 CAC), 它是联合国粮农组织 237 种食品的检测标准和 41 个卫生安全标准, 对 158 种农药 54 种兽药 1005 种添加剂和 25 种食品污染物进行评估, 一共有 8000 个左右与食品相关的标准 发达国家更多地采用 CAC 国际标准, 某些国家的标准甚至高于现行的 CAC 标准水平 我国目前的食品安全标准主要存在如下问题 : 第一 许多标准不统一而且设置较低, 缺乏科学性和可操作性, 在技术内容方面与 WTO 有关协定和 CAC 标准存在着较大差距 目前我国国家标准只有 40% 左右等同采用或等效采用了国际标准, 而食品行业国家标准的采标率甚少, 只有 14.63%; 第二 标准之间存在着矛盾和冲突 国家标准 行业标准和地方标准之间存在交叉 重复 部分企业标准甚至低于相应的国家标准或行业标准第三 一些重要的标准短缺, 而部分标准的实施力度不够, 甚至某些强制性标准也未能得到很好的实施 食品安全标准出现偏差引发的将是全国性甚至国际性的食品安全问题 因此, 食品安全标准问题是当前 16

24 我国应该引起重视并亟待加以解决的问题 食品检测体系不完善食品质量检测是判断和检验食品的安全性, 是当今世界食品安全监管的重要手段 通过对食品安全性的检测, 起到保护人民大众的生命健康, 维护国家利益 推动国际贸易的技术保障 在实行从农田到餐桌管理的食品安全监管体系中, 检测工作起着至关重要的作用 各国政府都十分重视培养食品质量检测人员 设置专业检测机构, 运用先进的检测方法以及建立专门的质量保证体系 与发达国家和国际组织相比, 我国目前的食品安全检测技术设备和技术水平都比较落后 首先是检测技术问题, 在批发市场上对进入的蔬菜进行检测时, 受技术的限制, 每次只能提取少量样本进行检测, 无法进行大量抽样, 这种蜻蜓点水式的检测, 根本无法达到保障入市蔬菜安全的要求 其次是检测方法问题, 目前主要采用的方法有实验室检测法和快速检测法 食品尤其是大宗鲜活农产品的保质期都比较短, 实验室检测方法虽然准确性和安全性较强, 但适用性不够, 尤其是对于大宗鲜活的农产品的售前日常检测 因为农产品批发市场历来有 鲜鱼水菜 之说, 如果售前检测将占用太多时间, 从而对农产品的质量造成直接影响 快速检测法最适合于农产品的售前检测, 它可以在很短的时间内对很多样本进行同时检测, 但是时效性却不够 实验室检测法无法满足农产品销售前检测的要求, 而快速检测法却无法作为执法的根本依据, 这无疑让监管部门陷入了两难的境地 最后是检测经费问题, 一方面, 食品安全监管部门有时会遇到检测经费不足的情况, 另一方面, 批发市场自行检测的费用成本过高, 难以长期维系 受经费不足的影响, 市场或者超市在政府及相关职能部门的协助与督促下自建的检测室, 绝大部分成为摆设, 不能发挥应有的作用 相关法律制度不健全首先, 部门立法产生法规冲突, 职权分离, 责权不统一 我国食品立法一直沿袭部门立法的模式 例如 食品卫生法 是由卫生部门掌管 ; 产品质量法 是由质量监督部门牵头 ; 而农业部门负责牵头 动物防疫法 ; 生猪屠宰条例 则是商业部门牵头等 这种立法模式造成食品法律法规冲突 职权不统一 第二, 注重事后查处, 事前预防机制不健全 强化国家食品控制体系导则 指出 : 传统的立法 一般是将不合格或者不安全的食品的概念罗列出来, 然后提出如何采用法律手段将不安全 ( 不合格 ) 的食品从流通环节移走, 并对相关责任主体进行处罚 而 现代的立法 则应当允许有关部门在食品安全监管体系中建构预防性措施 我国目前的 食品卫生法 产品质量法 等食品安全法律法规基本属于传统立法模式, 缺少预防性措施 第三 相关法律法规不够完善 立法中缺乏对整 17

25 个食品链条的控制, 大大降低了食品安全系数 ; 对目前最先进的技术吸收也很少, 尤其是对信息的搜集 发布与分析, 风险性分析以及基于风险性分析的预警体系都没有在立法中体现, 这些内容的欠缺使食品安全监管工作举步维艰 最后, 处罚力度过轻, 无法达到惩戒 震慑违法者和预防违法的效果 以违法经营无检疫证明的畜禽产品为例, 生猪屠宰管理条例 仅规定由兽医卫生监督机构责令其停止经营, 没收违法所得收入, 依法补检未出售的畜禽及其产品 这种处罚力度出自以前对农民自宰畜禽产品的监管, 对于专业购销户的监管, 根本不适宜 因为其违法收益远远高于违法成本, 使得一些违法经营者肆无忌惮 愿意承担违法风险, 造成再次违法现象的发生 食品安全信用体系建设滞后一些发达国家食品安全信用体系较为完善, 他们以较为完善的信用数据信息为基础, 通过制定信用制度法律法规, 以信用管理的手段约束企业 个人, 从而达到既节约行政成本, 也能有效督促企业 个人严于律己, 提高社会整体的诚信意识 而目前我国食品安全信用体系的建设还比较滞后, 相关职能部门运用信用进行监管的方式还比较粗放, 监管力度还不够, 还不能达到通过信用体系来引导 规范和控制食品生产经营行为和消费行为的目的 从现实情况来看, 一些违法者今天被处罚, 明天又改头换面, 重操旧业 ; 一些不合格产品这次被召回, 下次又卷土重来, 重换包装上市销售 由于这些少数食品企业和经营者信用的缺失, 导致整个食品行业的信用受到影响 由于信用体系的不完善, 造成食品行业失信行为时有发生, 从而严重挫伤了消费者的信心, 影响了经济的健康 可持续发展及国家和社会的稳定 分段监管模式本身存在的体制性问题食品安全问题主要出现在流通环节和消费环节 工商部门负责监管流通这个中间环节, 在监管过程中面临着很多困惑, 常常处于两难的境地 第一, 职能交叉 在食品生产经营主体监管上, 工商部门担负着市场主体资格准入及相关经营行为的监管职责, 然而却与质检部门职能交叉 ; 第二, 职能冲突 事物都是普遍联系的, 食品安全监管也不例外 食品质量问题是一个关联性的问题, 流通环节食品质量问题必然要追溯到生产领域, 生产领域食品质量问题也必然会延续到流通领域, 因而造成职能部门之间经常相互冲突 ; 最后, 监管职责存在缺位现象, 如果流通领域发生食品质量问题, 工商部门是否应该将其延伸到消费环节来进行清查监管, 仍需要准确定位 相对于企业和经营者来说, 更为困惑的是重大食品安全事件发生以后或者遭遇节假日的到来, 一般企业 市场或者超市几乎都会面临多个部门的抽检 如此的监管令守法经营的企业无所适从, 而非法经营者却可以利用监管环节上的漏洞去规避法律法规的惩处 18

26 第 4 章发达国家食品安全监管的经验借鉴 4.1 发达国家的食品安全监管模式 美国的食品安全监管模式美国的食品安全监管模式采取的是按品种划分监管权限 美国食品安全监管职责主要由农业部食品安全检验局 食品药品监督管理局 联邦环境保护署 联邦卫生福利部等部门行使 美国食品安全检验局是隶属于美国农业部的健康保护机构, 负责保障美国所有流通环节的肉类 家禽 蛋类产品的安全 卫生 健康及标签的正确标注和包装是否符合标准 ; 食品药品监督管理局隶属于联邦卫生福利部, 负责确保除大部分肉类和家禽类产品之外外的食品的安全 卫生 健康及标签的正确标注 ; 联邦环境保护署 (EPA) 负责制定饮用水安全标准, 测定新杀虫剂的安全性, 公布杀虫剂安全使用指南, 并制定食品中可容许的杀虫剂残留标准, 此外, 还负责有关水和食物中有毒化学物质的管理和研究项目 在加强食品安全监管的策略方面, 从内部来看, 美国政府在管理机构内部组织优秀的科学家加强前沿问题的研究 ; 从外部来看, 则积极利用政府部门以外的科学家资源, 与世界卫生组织 粮农组织等机构保持密切联系, 从中分享最新的科学研究成果 美国的食品安全检验机构主要由一些生物化学家 病理药理学家 食品 卫生学家 毒物 微生物学家组成, 他们的主要工作就是负责食品的检测与监控 通过对售前行为的检测 分析所收集的样品 对进口产品的监控等展开消费者研究以及消费者教育 对于不符合规定的食品, 则其上市销售是不允许的 在风险管理方面, 食品安全监管主要采用三种方法 : 首先是风险管理, 即通过制定一系列的规定和标准防范风险的发生 其次是风险评估, 即通过检验有安全风险的食品的影响人群 时间 范围 程度来分析其是否符合标准, 从而评估其对人类的健康是否有利 最后是风险信息互动, 即通过食品安全风险信息的传播与交流达到使公众远离不安全食品的侵害 日本的食品安全监管模式日本法律明确规定食品安全监管主体由厚生劳动省和农林水产省共同承担, 采取的是高度集权的监管模式 厚生劳动省主要负责制定食品安全相关法律法规及安全标准 监管食品规格及卫生质量 监督食品生产的经营环境及流程 审批食品添加剂的使用及新食品的生产 管理食品标签 检验进出口食品等 农林水产省掌管食品品质管理系统 主要负责受理消费者投诉 监管办理 JAS 认证及 19

27 认证产品, 它在全国设立了 7 个消费技术服务中心, 主要用来调查分析全国 47 个都道府县的食品质量安全 除此之外, 日本还拥有规范性的食品安全相关法律法规 在 2003 年, 日本就颁布了 食品安全基本法 2006 年 5 月, 则开始实施新修订的食品卫生法, 并有配套的相关法规, 主要包括食品质量卫生 农药等投入品质量安全 动植物防疫与保护等内容 日本建设食品安全法律法规的主要目标和原则是 : 从农场到餐桌的全程管理 ; 食品安全确保消费者至上 ; 为了给农产品建立各自的 身份证, 则启动了生鲜食品的原产地标识制度 ; 运用科学方法进行风险评估 ; 构建农产品质量安全全程监管机制, 以提高消费者信心 到目前为止, 日本已经基本形成了一整套具有较强规范性 较完善的食品安全监管法律法规体系 除此之外, 日本还拥有一整套较为完善的农产品质量安全认证体系 它已成为食品质量安全监管的重要措施和工具, 为广大消费者所青睐 日本的农产品质量安全认证主要包括常规认证和特殊认证, 一般都由社会中介组织担任 特殊认证以有机农产品认证为代表, 其中, JAS 为有机食品的标识, 生产者可以自愿申请获得并认证 如果有机食品没有贴 JAS 标识, 则国外进口的食品就不准许其入境销售 欧盟的食品安全监管模式欧盟从开始制定食品安全法开始, 就一直在更新和完善食品管理体制和管理措施, 以适应变幻莫测的国内外环境的变化 因而, 欧盟的食品安全监管模式是一个不断创新和发展的动态的发展模式 2002 年, 欧盟各国境内疯牛病不断蔓延, 鉴于此, 欧盟委员会拟定了一个庞大的食品安全保障计划, 有针对性地发布了 食品安全白皮书, 内含 84 项具体措施, 长达 60 页 除此之外,2000 年 7 月 17 日, 欧盟还颁布修改了一项食品安全法规, 它维持了 25 年 新法规遵循如下三个原则 : 统一 精简 透明 同时, 它还具有三大明显的特征 : 第一 为加强生产经营者的安全卫生责任, 要求他们强制实施危害分析与关键控制点 (HACCP) 体系, 也是就是要求他们为确保食品安全, 必须依据自我检查机制以及运用现代化技术监控有害物质 进一步明确了食品生产经营者对食品安全所负有的主要责任 第二 实施从 农田到餐桌 全过程管理, 并将其纳入食品安全卫生法规 第三 要求所有的食品经营企业进行登记注册, 确保所有的食品和成分具有可追溯性 为明确各食品链各生产环节的责任, 以及提高食品安全的透明度, 建立了食品安全监管记录保存制度, 要求强制性的保留用于鉴定食品供应商和食品成分的记录 此外, 欧盟各国还成了专门的食品安全监管部门和指导机构, 主要负责协调中小企业检验新产品的安全指数, 定期检查食品安全生产企业的卫生质量情况 以及执行封存 销毁和停止生产存在问题的产品 20

28 4.1.4 加拿大的食品安全监管模式加拿大的有关食品质量安全的法律法规体系主要包括 食品与药品法 植物保护法 种子法 加拿大农产品法 等 1997 年, 加拿大政府成立了食品检验署, 它是由加拿大工业部 卫生部 农产食品部 渔业与海洋部以及食品安全监管相关部门合并而成, 它的主要职责是负责全国的食品安全监管工作 食品检验署将食品安全监管工作划分为十四个方面, 并将食品安全区域检验系统纳入单一的体制管理 除此之外, 为使所有的食品种类在不同的检验情况下, 能在相同的准则和指导原则下进行, 加拿大研究了一套综合检验系统, 降低了食品安全的风险, 节约了食品安全监管的成本 4.2 发达国家食品安全监管模式对我国的启示美国 日本 欧盟 加拿大等发达国家食品安全监管工作的实践证明, 要实践政府监管职能到位, 确保食品安全与卫生, 其关键在于建立先进的食品质量安全标准体系 食品安全检测体系以及完善的监督管理体系 值得我们借鉴的主要有以下四个方面 :(1) 要建立符合国情及自身特点的食品安全监管模式, 对于机构设置 职能权限划分 运行机制以及从业人员素质等方面都需要有明确的规定 (2) 有一个较为完备的食品质量安全监督管理体系, 食品质量安全政策制定与相关法律法规建设较为成熟 (3) 运用先进的监控手段和方法 在整个食品质量安全市场监控系统建立了预警系统 应急系统 可追溯系统 监测系统等, 实现了对食品生产 加工和流通即 从农田到餐桌 全过程监管 (4) 食品安全监管措施具体, 可操作性强 其中包括实施食品质量安全市场准入制度 食品质量安全认证制度 食品召回制度以及建立可追溯的食品安全数据库等 借鉴发达国家的经验, 我国当前迫切需要解决的问题就是提高食品生产经营主体和食品入市门槛, 统一并提高食品安全标准 ; 要统一 规范食品立法, 改进部门立法的弊端 ; 整合政府监管职能资源, 改善分段监管模式, 进一步提高政府监管效能 21

29 第 5 章构建我国流通环节食品安全长效监管机制 流通环节食品安全监督管理是食品安全监管的重要环节 加强流通环节食品安全监管, 对于保障食品安全 维护消费者合法权益和社会稳定, 具有十分重要的意义 5.1 建立职能整合 协调高效的食品安全监管机构我国目前食品安全的监管模式是 : 各级政府首先成立了一个食品安全委员会, 并在食品药品监督管理局中增加了食品监管职能, 统筹食品安全工作 这种模式只是在原来部门职能交叉基础之上, 又增加了新的在食品药品监督管理局与其他部门之间的职能交叉 因此, 应变革分段监管模式, 建立起一个职能整合 协调高效的食品安全中心监管协调机构, 才能体现出其中心协调的功能作用 新建立的食品安全中心监管协调机构应具有以下主要职能 : 第一 信息收集与发布职能 首先需要汇集各部门及各种来源的信息, 进行综合分析 ; 然后把各种信息, 包括检测信息 信用信息和监管信息向社会统一发布 第二 指挥协调职能 食品安全中心监管协调机构的主要负责制定食品安全监管整体工作规划, 整合各部门的执法资源和权责以及负责统一的执法和检测行动, 并对涉及多个部门的案件或事件组织会商和综合处理 ; 负责指挥和调度重大紧急突发事件以及案件的协调和指定管辖等 第三 监察督导职能 监察各部门的食品安全监管职责的实施情况, 负责重大食品安全事故的调查以及督导重大案件的查处等 第四 综合政策的制定以及提供技术保障 要以科学合理 协调一致为原则通过实施立法 检测 执法 监控 科研 教育计划等, 对食品从生产 加工 包装 流通 销售和进出口环节进行严格监管, 从而建立起现代化食品安全监管体系 要以中心监管协调机构为主体建立统一的监管执法体系, 改变多部门分散管理的格局 5.2 完善食品市场准入制度针对目前我国食品安全的现状, 应对食品及其经营者实施严格的市场准入制度, 强化关卡功能 要进一步加强食品生产加工企业的食品生产许可证管理, 重点食品企业必须通过 QS 认证才能生产, 而且其产品必须加贴 QS 标识才能上市销售 ; 应大力推进农产品生产的无公害基地建设, 逐步推行上市标准化 ; 水产品则需要提供产品检测合格证明以及水质合格证明才能被许可上市 ; 畜禽产品则要求通过检疫后才能上市 ; 市场或超市内现场加工的食品必须办理相关食品加工卫 22

30 生许可证, 而不能以零售项目替代 ; 屠宰企业应严格实施资格达标准入管理, 加强托屠代宰监管, 严禁私屠乱宰 ; 餐饮业及集体食堂要逐步推行 HACCP 管理制度, 应强化从业人员的资格管理, 从业人员必须取得健康证并通过食品安全培训合格后才可以上岗 强化对批发市场内经营主体的资格准入, 批发市场必须经过政府部门审批才能经营粮食 鲜肉 水果 蔬菜 水产等, 同时相关部门要求完善各项管理制度, 建立检测机构 重点规范批发市场经营主体, 从而改变以往主体不清的情况 而对于自产自销的农民及 一次性 销售的商贩则要区别对待, 要求通过检测后才能销售, 并实行分区经营, 5.3 建立科学 统一的食品安全检测体系首先, 要协调综合农业 卫生 国家质量检验检疫 进出境检验检疫等食品监管部门以及食品安全监管相关部门的检测机构, 从而建立起科学 统一的食品安全检测体系, 防止重复检测 多头管理, 以提高检测水平和效率 其次, 政府要统一规划和建设市场检测机构 第三 要加快快速检测立法工作, 提升快速检测的法律权威性及法律效力, 并出台快速检测的操作流程 快速检测具有针对性强 时效性强等特点 目前我国快速检测设备可以完成蔬菜残留农药 肉类水分 肉制品中亚硝酸盐含量 酒中甲醇 30 多种食品有毒物质的检测, 其范围几乎覆盖了日常生活中的各类食品, 从而弥补了法定的定量检测制度不能满足对鲜活食品快速检测需要的不足 最后, 要强化市场和食品经营者的自检意识, 把食品自检纳入常规工作 应规定农产品生产地 食品加工企业 批发市场 超市 餐饮企业等都应该根据自身规模设立食品自检机构, 配备自检设备, 或与专门检测机构签订检测协议, 开展监测工作, 确保食品安全 5.4 进一步完善我国的食品安全法律体系 完善现有的法律法规首先, 以制定一部完整 统一的食品安全监管法为依托, 对现行法律法规要根据具体情况逐步完善配套的实施细则和条例, 应尽可能的减少或避免立法和执法上的矛盾, 有效防止法律体系混乱的问题, 同时修改或废止一些与食品安全有关的旧的法律法规, 综合调整散布于各类法律法规有关食品安全监管的内容, 从而保障法律的一致性与完整性 今后我国制定或调整食品安全相关法律的基本内容应当包括食品安全治理体制 治理原则 治理责任 治理内容 治理环节, 应该覆盖从农田到餐桌的全过程 其次, 围绕 食品安全法 制定与食品安全相关的单行法规, 逐步完善法律支撑体系, 为技术性法规的实施营造基础 为加快我 23

31 国与国际社会食品安全工作的接轨, 应逐步构建适应国际贸易与交流的食品质量安全监督管理法规体系, 在立法和修正法规的过程中, 要积极吸取国外先进经验, 总结我国执法实践经验和不足, 增加政府促进和社会参与等内容, 避免部门立法, 成为单纯的管理法 许可法或者处罚法 加大惩罚力度食品安全监管要坚持重典治乱, 加大惩罚力度, 提高处罚标准, 增进违法生产经营食品的风险成本 坚持人身刑和财产刑并重执行, 即对生产有毒有害食品的, 无论其生产数量大小, 在经济上, 要加大惩罚力度, 可以使其倾家荡产, 没有经济条件卷土重来, 重操旧业 ; 或者禁止其终身不得再从事食品行业, 同时要移送司法机关追究其刑事责任, 从而加强食品法律法规的权威性, 促使食品经营者自觉守法经营 提高执法效能食品安全关系到广大人民群众的生命安全和合法权益, 因此, 食品安全监管需要政府活动加强连续性和强制性 要提高食品安全的水平, 必须对生产食品的相关企业和经营者加强监督, 强化管理 第一, 要依据 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定 的精神, 各级政府负总责, 统一协调各职能部门的职责分工, 解决农业 卫生 工商 质量监督等部门 政出多门 职能交叉 责权不清 的问题, 确保落实食品安全监管责任 其次, 目前我国食品安全监管存在着执法不严 处罚较轻 违法不究等严重问题, 此外, 产品检查 产品追踪及产品召回制度也不健全 执行不力 因而, 需要加大食品安全相关执法部门的职责权限, 其中包括要求企业向相关管理部门报送产品清单 提供不合格产品信息 上报农药兽药使用记录 检查食品生产和销售记录以及保存与食品安全有关的食品生产和销售记录 5.5 构建四位一体的流通环节食品安全监管机制食品流通环节介于生产和消费环节之间, 位置关键, 监管范围广, 任务繁重, 责任重大 我国流通环节食品安全监管致力于建构 工商监管 经营者自律 消费者参与 社会监督 四位一体的长效监管体系 完善食品监管执法体系建立和完善流通环节食品安全监管执法体系 第一, 要全面实施市场巡查制 坚持以 六查六看 为主要内容, 定期或不定期对食品 食品经营单位或商品交易场 24

32 所进行经常性巡查检查, 做好巡查记录, 并及时录入企业经济户口管理数据库, 使经济户口管理数据能够准确反映企业的动态管理信息 第二, 全面实施流通环节食品质量监测制度 建立健全食品检测协作网络, 鼓励食品经营主体建立自检机构, 逐步形成工商部门抽检 经营主体自检和消费者送检的食品质量监测体系 第三 推行食品质量信息公示制度 对通过执法检查 案件查处 申诉举报 监测检测等途径获得的食品安全信息以及消费者协会 行业协会提供的食品质量信息进行分析 整合 归纳, 定期向社会公布市场食品质量状况信息, 并向消费者 经营者发出消费警示或市场预警, 从而构建一套完善的食品质量信息公示体系 第四 建立并实施不合格食品退市制度 相关食品安全职能部门通过日常巡查及监测发现危及人身健康 财产安全的不合格食品, 则立即责令其停止销售, 并坚决清除出市场 ; 对于生产标识不符合规定 且不涉及人身健康 财产安全的食品等违法程度较轻的行为, 则责令经营者停止销售, 并要求其限期改正 建立健全食品经营自律制度首先, 要明确食品安全的第一责任人是食品生产经营单位, 从而培育食品生产经营者的自律意识 其次, 要进一步建立健全四项制度 : 第一 要建立健全食品安全销售责任制度 市场开办者应按照 谁主办 谁负责 的原则, 严格把关各经营者入场资格, 签订食品质量合同, 建立简易检测点, 切实承担起市场食品安全管理职责 经营单位应建立和完善食品质量承诺 保管维护 售后服务 投诉处理等食品质量管理体系, 强化经营者的食品质量销售责任 第二 建立和完善食品质量登记查验制度 经营者在商品购入 存储 销售等环节, 应实施索取并查验相关票证 购销台账等内部管理措施, 并设立简易检测点或配备简易检测设备, 查验商品生产主体及商品来源, 强化入库检验, 保障商品质量的真实性与合法性 第三 进一步建立健全重要食品 场地挂钩 场厂挂钩 等协议准入制度 市场 经营企业 超市 商场应与产地 供货厂家签订挂钩协议, 明确双方的权利义务关系 加强市场 经销企业对蔬菜 肉类等农副产品和鲜活产品协议准入制度的实施, 支持经销食品的市场 超市或商场建立 试行协议准入制度 通过协议准入制度的实施, 达到规范食品进货渠道 从源头上保证食品的质量和安全的目的 第四 创建不合格食品召回制度 经营者通过查验发现或者从工商部门检查中发现的不合格食品应立即停止销售, 下架退市 对已售出的不合格食品, 要在其经营场所重要位置张贴告示要求召回 ; 对数量较大且销售范围广泛的还要在相关媒体上发布公告, 实施召回制度 最后, 工商部门要担负起指导 检查 和督促市场和经营者创建并实施四项制度的责任 25

33 5.5.3 构建食品监管消费者参与机制消费者与食品质量具有直接关联, 是最好的监督者 要建立和完善消费者参与食品质量监督的渠道, 应引导消费者共同参与到食品质量监督工作中来, 充分发挥消费者的参与监督的作用 要建立食品消费投诉举报制度 要依托 等消费投诉热线, 建立完善具有受理 分析 处理 反馈 披露等基本职能的食品安全投诉举报制度, 推动食品消费投诉举报进市场 进企业进社区 进乡镇活动, 逐步实施科学评估 紧急处置 快速预警和实时跟踪食品消费安全隐患以及危害信息的动态采集, 实现对重大食品消费安全隐患做到早发现 早处置 早控制, 努力提高对重大食品消费安全事件的防范能力和控制能力 强化社会监督要充分发挥各个方面的重要作用, 努力构建政府统一指挥 部门强化职责 企业行业自律 社会中介参与 群众舆论监督的食品安全监管的新格局 首先, 政府应带头建立流通环节食品安全监管联席会议制度, 定期研究和协调解决流通环节食品安全监管工作中遇到的重大问题 第二 强化工商部门在流通环节食品安全监管工作中的主导地位, 加强领导, 强化职能, 明确职责 第三 加强部门间的协调配合 要建立各环节食品安全信息互通制度, 切实加强部门间协调配合, 增强监管合力, 提高监管效能 第四 发挥行业组织 社团 中介的 三自作用, 引导本行业和会员开展诚信经营, 提高产品质量 第五 加强舆论监督 充分发挥新闻媒体的舆论导向作用, 通过宣传法律法规, 鼓励诚信经营, 通报优秀案例, 正面引导消费, 增强人民群众食品的消费信心, 提高广大消费者的自我保护能力, 为强化流通环节食品安全监管创造良好的舆论环境和社会氛围 5.6 建立健全食品安全信用体系食品安全信用体系的建设应以培养食品生产经营企业诚实守信 遵守诺言为核心, 通过建立一整套运行机制, 以相关法律制度规范为依据, 实施信用活动 : 对守信的行为采取奖励政策, 而对于失信行为则采取惩戒措施 从而达到保障食品安全卫生 维护广大人民群众的生命健康及合法权益 满足人们的消费是食品生产经营的最终目的, 而食品安全卫生是人们消费最基本的前提 故而, 生产经营安全的食品是食品企业及经营者赖以存在的基础, 也是食品生产者及经营者对于国家和社会最重要的责任 因此, 食品的安全状况直接取决于食品企业及经营者的食品安全条件 食品安全意识等食品安全状况 近几年来, 尽管我国食品安全工作的开展取得了一定的成绩, 但仍存在一些不足之处 如制假售假等违法行为仍然时有发生, 食品市场经营秩序仍然比较混乱等 食品生产经营企业信用的 26

34 缺失是此现象产生的重要原因, 建立健全食品安全信用体系显得十分迫切 建立健全食品安全信用体系应该确立如下重要目标 : 首先, 在制度建设方面, 为确保食品安全信用体系各项工作有章可循 有法可依, 需建立较为完善 系统的有关食品安全信用建设的各项法律法规 制度规范 第二, 在运行机制方面, 为充分发挥食品安全信用体系建设对食品安全监管的督促 规范 引导功能, 可建立和完善食品安全信用约束机制及激励机制, 从而不断推进食品安全生产经营企业的安全监管和服务水平 第三 在运作系统方面, 为提高我国食品安全信用体系的服务与管理水平, 必须努力构建科学 完善 有效的食品安全信用服务系统与管理系统, 着实满足社会对于食品安全信用体系的服务与管理水平日益提升的要求 最后, 在实际操作层面, 为增强广大人民群众的食品安全信用意识, 应大力实施活跃而广泛的食品安全信用宣传活动, 以塑造食品安全信用社会环境 培育食品安全信用文化 建立健全食品安全信用体系建设应遵循的基本原则有 : 市场化 政府引导 部门间协调配合 公民参与原则 ; 制度规范与宣传教育并重 褒奖守信和惩戒失信并举 行政监管与信用建设有机结合原则 构建完善的食品安全信用体系应包括如下基本内容 : 第一 要合理配置各类食品安全信用监管主体的权力与责任 权利与义务, 进一步明确食品安全信用的监管主体和监管对象, 建立健全食品安全信用监管体制 第二 建立食品安全信用标准制度, 确立统一的信息标准, 实现信用信息的互联互通, 资源共享 第三 要完善食品安全信用信息征集的内容 原则 程序 方法 要求等, 进一步完善食品安全信用信息征集制度 第四 建立和完善食品安全信用的评价指标 评价方法 评价级别 评价机构 评价结果, 从而建立食品安全信用评价制度 第五 以信用等级为依据, 将食品生产经营企业进行分类管理, 同时鼓励各级食品安全部门在各自管辖范围内各司其职, 从而建立及完善分类管理为基础的的食品安全信用奖惩制度 最后, 进一步明确和完善食品安全信用信息披露的主体 原则 程度 渠道, 从而建立健全食品安全信用信息披露制度 27

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37 致谢 在论文结束的此刻, 我的心情非常的复杂 回顾整个学习和研究的过程, 这是一个痛苦的过程, 一个磨练的过程, 一个与苦相伴, 与难相随的过程 但这更是一个收获的过程, 一个快乐的过程, 与欢为朋, 与乐为友的过程 在这过程中, 我一直坚持聚精会神搞学习, 一心一意做研究的原则 我相信经过这个过程磨练, 在今后的学习和生活当中, 我会更加深刻懂得怎样去从学习中工作, 又怎样从工作中学习这个道理! 我能够完成这篇论文, 首先要感谢我的导师颜佳华教授 他渊博的专业知识 严谨的治学态度和平易近人的人格魅力都对我产生了深远的影响, 他的谆谆教诲不仅让我领略到了学术的博大精深, 还使我明白了许多为人处世的道理 毕业论文从选题 构思到行文都凝结了颜老师的辛勤和汗水 在此, 我以诚挚地祝福颜老师身体健康, 工作顺利! 欣慰之余, 我还要感谢公共管理学院彭国甫教授, 成志刚教授, 谢罗奇教授, 陈建斌教授, 王凯伟教授 他们就论文的结构和内容也给予了我许多宝贵的意见和建议, 让我受益匪浅, 在此我致以我最崇高的敬意和衷心的感谢! 再次, 本论文的完成, 还离不开我的亲爱的师兄师姐和同学, 谢谢你们的热心帮助和鼓励, 感谢你们的陪伴, 让我的学习生涯有了更多的坚持 最后, 感谢我的父母给予我的一贯支持和理解, 帮我实现了自己的人生理想, 对此致以深深的谢意! 30

38 附录攻读硕士学位期间发表的学术论文 [1] 黄欣芳. 关于运用反不正当竞争法保护商业秘密权的几点思考 [J]. 企业家天地,2010,(4). 31

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