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1 国际劳工大会, 第 92 届会议, 2004 年 一个公平的全球化 : 国际劳工组织的作用 由国际劳工局成立的全球化的社会影响世界委员会 局长关于全球化的社会影响世界委员会的报告 国际劳工局 日内瓦

2 ISBN ISSN 年第一版 国际劳工局出版物中所用名称与联合国习惯用法保持一致, 这些名称以及出版物中材料的编写方式并不意味着国际劳工局对任何国家 地区 领土或其当局的法律地位, 或对其边界的划分, 表示修改意见 本文件提及的商号名称 商品和制造方法并不意味着为国际劳工局所认可, 同样, 未提及的商号 商品或制造方法也不意味着国际劳工局不认可 国际劳工局出版物可通过许多国家的主要书商或国际劳工局当地办事处购得, 或直接向国际劳工局出版处 (International Labour Office,CH-1211 Geneva 22,Switzerland) 购取 新出版物的目录或书单可按上述地址索取, 免费发送 Printed in Switzerland ATA

3 目录 页次前言... 1 第一章使体面劳动成为全球目标... 3 通过对话求得共同基础... 5 连点成线 : 在广泛阵线上行动起来... 7 在实践中使体面劳动全球化... 8 动员三方性 第二章应对全球化的国家政策 国际劳工局支持连贯一致的实现公平的全球化的国家政策 减贫战略 地区踏脚石 委员会报告所建议的新倡议 关于全球化的国家政策对话 国际经济 金融和贸易政策社会影响的国别审查 经济和企业重组以及劳动力市场政策 地方发展中的体面劳动 第三章在全球生产体系中的体面劳动 社会和劳工影响 国际反应 全球生产体系的社会层面 : 国际劳工组织的作用 加强知识基础 发展企业和创造就业 促进全球社会对话 增强商业和多种利害攸关者倡议的有效性 第四章增长 投资和就业 : 对话和全球政策一致性的理由 有关增长 投资和就业的政策一致性举措 举措的理论基础 向前进 全球化政策论坛 v

4 一个公平的全球化 第五章建立社会经济基本保护层 工作中的基本原则和权利 以体面劳动获得可靠收入的就业政策 将社会保障扩大到被排斥的人 前进的道路 第六章全球经济和人员跨境流动 在全球经济中寻找工作 关于移民的现存文书和倡议 世界委员会的国际移民多边框架情况 国际劳工局针对移民采取的行动 第七章加强国际劳工标准体系 协助成员国实行劳工标准 加强国际劳工标准体系 对严重和持续违反标准的案例采取坚决行动 国际组织的促进行动 第八章动员起来为变革而行动 : 国际劳工组织的作用 二十一世纪的社会伙伴关系 工会把新成员组织起来 扩大雇主组织的成员基础 增加妇女的代表 社会伙伴的技术能力 与民间社团组织建立战略联盟 社会伙伴关系与全球化的治理 国际劳工组织的治理机制 强化能力和扩大影响 通过加强联网强化分析能力 倡导 走出去和联盟 更好和更及时的信息 劳工局的技能构成 为三方成员提供能力建设服务 资金资源 附录 在世界委员会报告中提及国际劳工组织之处 vi

5 前言 2004 年 2 月 24 日, 全球化社会影响世界委员会发布了 一个公平的全球化 : 为所有的人创造机会 的报告 我谨感谢两位联合主席坦桑尼亚联合共和国的姆卡帕总统和芬兰的哈洛宁总统在接受这一困难挑战中所体现的领导才干 敬业精神和勇气 我也感谢委员会全体成员为完成这项任务付出了时间与精力 提出了想法并继续参与其后续行动 2001 年 11 月, 理事会在设立世界委员会时, 还决定其报告的结论先在理事会的全球化社会影响工作组内做初步的讨论 姆卡帕总统于 2004 年 3 月 24 日向工作组提交了报告 我们就此开始了一个为期两天的富有成效的对话 理事会主席向大会提交的报告包括了工作组 2004 年 3 月的会议报告 此外,2003 年 11 月, 联合主席哈洛宁总统就委员会工作的最后阶段向工作组做了口头汇报 两位总统的报告受到了理事会的欢迎, 我要感谢他们的敬业精神并感谢他们拨出时间与我们在一起 理事会还决定我应该编写一份报告提交国际劳工大会, 目的是根据 3 月份工作组的讨论情况就委员会报告对国际劳工组织的隐含影响提出初步的想法 因此, 我的报告正式地将委员会的工作提上国际劳工大会的议程讨论 按照理事会的要求, 报告还启动了一个列明委员会的工作对国际劳工组织产生的影响的程序 大会辩论的结果将指导理事会 2004 年 11 月届会就报告对国际劳工组织所涉隐含影响作出的决定 理事会在审议 年战略政策框架时, 还将有机会反思报告中与本机构中期规划相关的那些方面 两年期计划预算的编写是理事会审议该报告对国际劳工组织活动所涉隐含影响的又一机会 地区和总部的项目管理人员已经在考虑以何种方式在高级管理班子的总体指导下使该报告能够对落实正在进行之中的活动有益处 关于包括与其它机构建立伙伴关系在内的政策发展问题, 全球化社会影响工作组将着手处理这些问题 理事会在其 2004 年 3 月的届会上要求我了解其它国际组织和有关方面对该报告及其建议的反应, 我将于 6 月份向大会和理事会作口头汇报 我竭力建议大会代表阅读报告全文, 其中的内容提要和见解声明作为其方法和主要调研结果的总结加以查阅甚是方便 报告对我们的工作提供了一个令人耳目一新的视角 在有些情况下, 其建议和方法激励我们以更大的热忱推动现有的业务活动 在另外一些情况下, 报告提出了我们可以根据自己的经验进一步发展 1

6 一个公平的全球化 的新思路 在很多情况下, 报告敦促国际劳工组织和其它机构在主管业务有交叉的领域以更加创新的方法建立伙伴关系和对话 因此, 我的报告首先就国际劳工组织可以如何发展委员会的中心建议 体面劳动应该成为全球目标而不仅仅是国际劳工组织的目标 提出总的看法 然后选出六个广泛的政策主题进行更为详尽的反思 : 国家处理全球化的政策 全球生产体系中的体面劳动 全球推动增长 投资和就业政策的一致性 建设社会经济基本保护层 全球经济与人员的跨界流动和加强国际劳工标准体系 最后, 作为结论, 我就这一问题提出了一些想法, 即国际劳工组织如何通过动员全球三方性, 对委员会提出的多边体系加强参与和责任的呼吁作出响应, 从而对建立全球化的社会层面作出我们的完整贡献 局长 胡安 索马维亚 (Juan Somavia) 2

7 第一章 使体面劳动成为全球目标 寻求为所有人创造机会的公平的全球化将主导未来十年的国际事务 1 无论是从社会和政治稳定以及安全关切的角度, 还是用许多对其而言所谓全球化的收益至今仍是海市蜃楼的人们的眼光来看, 不可能凭主观愿望使对公平和机会的真正关注消失 考虑到所有相关的利益和呼声, 敏感地处理这些问题将是未来几年对在各条战线上的领导阶层的主要考验 政府 商界 工会 民间社团 议会 政治党派 地方当局 国际组织 宗教和精神传统以及不同的新兴形式的公民组织 这就是委员会报告中所谓的新兴 全球社会 每个人都可以发挥作用 取得公平的全球化是许多参与者的共同责任, 这些参与者需要集中其承诺和意志 正如情况总是如此, 在关于变革和领导阶层的问题上, 那些拥有使事情变得更好的最大权力的人在国家和国际一级也有最大的责任 这份报告是关于领导才干挑战的, 委员会把它置于作为一个机构的国际劳工局面前 通过把公平和机会置于中心舞台, 委员会明显涉及我们机构的价值观 在分析关于全球化社会影响的报告中, 我们不可避免地要回忆国际劳工组织的职责以及我们象征的事务 85 年前, 我们机构的缔造者们制定了一个远景目标 : 鉴于只有以社会正义为基础, 才能建立世界持久和平 ; 鉴于现有的劳动条件使大量的人遭受不公正 苦难和贫困, 以致产生如此巨大的不安, 竟使世界和平与和谐遭受危害 ; 改善这种条件是当务之急 例如, 调整工时, 包括制定最大限度工作日和工作周 调节劳动力供应 防止失业 规定维持生活的工资 对工人因工患病和因工负伤予以防护 保护儿童 青年和妇女 规定养老金和残废抚恤金 保护工人在外国受雇时的利 1 国际劳工局 : 一个公平的全球化 : 为所有人创造机会, 全球化社会影响世界委员会, 日内瓦,

8 一个公平的全球化 益 承认同工同酬的原则 承认结社自由的原则 组织职业教育和技术教育及其他措施 ; 2 我们的章程在接下来的条款中, 已经提出了我们当今称之为全球化和互相依赖的关键问题 : 鉴于任何一国不采用合乎人道的劳动条件, 会成为其他国家愿改善其本国状况者的障碍 ; 3 60 年前, 费城宣言 4 第一条授权我们永远不要忘记 : (a) 劳动不是商品 ; (b) 言论自由和结社自由是不断进步的必要条件 ; (c) 任何地方的贫穷对一切地方的繁荣构成危害 ; (d) 反对贫困的斗争需要各国在国内以坚持不懈的精力进行 还需要国际间作持续一致的努力, 在此努力中, 工人和雇主代表享有和政府代表同等的地位, 和政府代表一起参加自由讨论和民主决议, 以增进共同福利 宣言在第二条中进一步具体说明 : (a) 全人类不分种族 信仰或性别都有权在自由和尊严 经济保障和机会均等的条件下谋求其物质福利和精神发展 ; (b) 为实现上述目的而创造条件应构成各国和国际政策的中心目标 ; (c) (d) (e) 一切国内 国际的政策和措施, 特别是具有经济和财政性质者, 均应以此观点来加以衡量, 只有能促进而不妨碍达成这一基本目标者才能予以接受 ; 国际劳工组织有责任按照此基本目标来检查和考虑国际间一切经济和财政政策及措施 ; 国际劳工组织在执行委托给它的任务时, 对一切有关的经济和财政因素加以考虑后, 可以在它的决议和建议中列入任何它认为适当的条款 为什么我详细地引用这些众所周知的章程文件? 有以下三个理由 : 首先, 因为报告要求有一个更强有力的伦理框架 ; 全球化治理必须基于普遍共享的价值观和对人权的尊重, 全球化在道德真空中发展, 市场成功和失败倾向于成为最终的行为标准, 赢家通吃 的态度削弱了社区和社会的结构 5 这提醒我们所有人, 国际劳工组织缔造时的价值观及其实际应用, 是 2 国际劳工组织章程 序言,1919 年 3 同上 4 关于国际劳工组织目标和宗旨 的章程附录,1944 年 5 第 37 段 4

9 使体面劳动成为全球目标 这个机构在确保全球化的演变做到基本尊重 正义感和人性的观点 方面可以作出的一个主要贡献 我们千万不能忘记我们的章程赋予我们一个强有力的道德职责 第二, 忆及国际劳工组织具有一个综合的经济和社会职责和按照经济政策对社会和劳动政策的影响对之加以评估的责任 第三, 因为它将国际劳工组织历史上的决定性时刻重现在我们的记忆中, 那时, 我们先辈感觉到需要指明一个明确的政治方向 我相信, 我们现在面对类似的挑战 历史中有这样的宝贵时刻, 机遇降临但又稍纵即逝, 抓住这些机会需要有识别机缘的远见和做出决策的勇气 追求公平的全球化的奋斗在未来只会发展 它给我们三方成员展现了一个千载难逢的机会, 去激活其知识基础和组织, 去展示对话如何能够为各方带来更佳结果, 并且提高三方性在国家和国际决策中的地位和影响 在许多方面, 这都是一个决定性时刻 五年前, 我们同意体面劳动应成为国际劳工组织活动的组织理念 全球化社会影响世界委员会更前进了一步, 并提出为了实现为所有人创造机会的公平的全球化, 体面劳动应成为每个国家和国际社会追求的全球目标 本报告将提交国际劳工大会, 并由此开始审查对这一重大却受欢迎的挑战作出的反应对国际劳工组织产生的影响 委员会把重点放在我们体面劳动议程上, 强调人们要求国际劳工组织在为公平和包容的全球化进程作贡献方面要扮演重要角色 在保持忠实于我们的职责方面, 我们必须期待在体面劳动议程 全球化的途径, 同其它国际组织以及私人参与者做出的决策之间的相互作用, 它将决定并影响我们未来的活动 劳动世界正经历非常迅速的变革, 而且政府 雇主组织和工会以及我们的组织为建立全球化社会层面做出贡献的方式, 将决定在 21 世纪早期三方性的相关性 通过对话求得共同基础 两年多以前, 国际劳工组织理事会启动了一个进程, 尝试做一件许多人认为近乎不可能的事情 当然是前人没有做过的事情 我们决定处理全球议程中争论最激烈的问题之一 考察其各个方面 陈述事实 并且试图通过一个全球化社会影响世界委员会找出一条新的前进道路 对全球化的争论花费了太长的时间, 一直在并行的独白中形成两极分化 三方成员看到了全球化巨大的潜力 但也看到了全球化进程的附带后果, 它给不同层次和所有年龄阶段的妇女和男子带来了焦虑 无论其在北方还是南方 在国家之间还是在国家内部 在工人之中 在家庭之中还是遍及所有企业 我们目睹许多人受益了 但太多的人被排斥在外 我们目睹不平等日益扩大 但我们并不曾看到, 占主导地位的争论在处理这些问题时采取了能够就如何 5

10 一个公平的全球化 处理有关问题以及从全球化中取得最大收益形式共同意见的方式 过去曾把焦点集中于企图使市场更有效地发挥作用, 但这并没有多少余地集中对待全球化对个人 家庭和当地社区意味着什么, 或针对全球化对增进性别平等的承诺和风险 我们的理事会采取主动并开发了与国际劳工局被证实的对话手段一道寻找解决办法的新空间 在与联合国秘书长和其它国际机构首脑的讨论中, 这一措施作为国际劳工组织专门知识和工作方法的自然发展受到了欢迎 然而, 我们赋予委员会的任务标志着我们的一个重大创新 而且, 这是一个不同性质的委员会, 一个由两位来自北方和南方 一位女性和一位男性的现任总统为首, 领导一个由议员 获得诺贝尔奖的经济学家 企业家和商界领导 学者 工会领导和民间社团成员组成的小组 在这些人中, 有前任总统和财政 发展 劳工和社会事务部长以及贸易谈判代表 我们有意使观点显然不同的群体聚到一起, 尝试找到共同基础, 但结果是不确定的 劳工组织等于下了一个赌注, 但是在当今世界, 一个机构如果要对其社会正义价值观保持忠诚, 这是一个必要的风险 委员会以一个简单但又是强有力的观念开始, 即如果我们想要全球化为更多的人发挥作用, 我们需要通过妇女和男子的眼光, 在其日常生活中去审视它 因此, 本委员会通过人类的镜头去观察这一挑战 扩大范围 听取人民的意见 观点和希望 我们在全世界举行了超过 25 场国家和地区磋商会 特别委托专家准备了几十份报告, 这些报告在开放的程序中, 吸收了多种多样的评价 建议和投入 经过两年对外接触和评估的过程, 委员会的报告制订了一个新的前进道路计划 一个公平的全球化是关键性的 它与现存的不确定和无保障相联系 它通过展现全球化的事实和结果突出了挑战 报告承认全球化的好处, 但委员们也发现了全球经济目前运作中根深蒂固和持续的不平衡, 这 在道德上是不能接受的, 在政治上是不可持续的 动荡同样威胁富人和穷人 一个公平的全球化是积极的 它承认带来好处的潜力巨大无比, 促进开放的社会 开放的经济 更多机会以及更自由地交换商品 交流知识和观念 并且说明为实现一个更加公正的全球化我们可以共同做的事情 尽管委员们的观点和看法迥异, 他们能够达成共享的谅解, 即关键问题不在于全球化本身, 而是全球化籍以运行的规则和治理制度 可以而且也应该改变它, 以使全球化的收益惠及更多人 一个公平的全球化是现实的 它以常识性方法和建议为基础 并没有奇迹般的解决办法 但是我们可以建立在一个共同的价值观 可行的想法和平衡的解决方法的基础之上, 以扩大全球化的潜力并限制其风险 委员会并不企图完全另起炉灶 在构筑他们自己的建议时, 它考察了许多在其它组织和论坛讨论过的或正在进行协商的大有希望的想法和建议 6

11 使体面劳动成为全球目标 报告并不是关于全球化的定论, 但我认为我们可以视之为第一次系统发掘共识的国际努力 它表明在分歧观点之间的对话可以查明共同基础 我相信这一经验可以以不同的方式在各个国家内部和国际组织中重复 连点成线 : 在广泛阵线上行动起来 委员会强调在互相连接的问题的广泛阵线上向前推动的重要性 报告指出了四个关键信息 : 首先, 从国内开始 为促进全球金融 贸易和投资, 已做了大量工作 但加强当地社区和当地市场的事做得很少, 如果提供机会的话, 那正是人们生活并想要居留的地方 全世界许多家庭的生计正处于严重的压力之下, 社会政策必须对人民的需要和渴望做出反应, 并且对性别角色和责任的变化做出反应 没有成功的 地方化, 就不可能有一个成功的全球化 无论在北方还是在南方, 国家和社会都是使全球化公平的主要角色 其中工人 雇主和公民组织具有强有力的代表发言权的治理良好的国家更可能扩大全球化的优势, 并避免许多全球化的风险 包容对使每个人的呼声得到聆听是必不可少的 在民主环境中, 健全的地方和国家政策对提高全球经济一体化国家人民的收益具有关键性 第二, 将焦点集中于公平 在投资 贸易和劳动力市场方面的不平衡模式是当今政治动荡的主要原因 在南方, 大部分国际贸易和外国直接投资集中于十几个国家, 移民被视为确实无疑的好坏掺半之事, 汇款仅仅能部分地补偿家庭破裂和 人才流失 在北方, 许多人将投资国外看作是工作出口, 并将外来移民看作是威胁 世界范围内, 许多人确信资本的权利比工人的权利得到更好的保护 需要有贸易 资本 技术流动以及处理不稳定商品价格的公平规则, 以及更多的进入市场的机会, 以便为发展中国家尤其是最不发达国家提供更多的政策空间 基本的社会保护, 尊重核心劳工标准, 在所有国家给工人足够的调整援助以便为个人 家庭 社区提供更大的保障, 以及对作为消除贫困最好方法的就业创造的真正的全球承诺也同样需要 第三, 重新思考全球治理 全球市场正以全速向前推进, 经济和社会制度远远落在后面, 损耗了多边制度对一系列广泛挑战做出有效反应的能力 我们需要改进全球机构相互交谈的方式并使第二次世界大战后的组织结构适应 21 世纪的优先重点 经常会出现国际机构职责交叉的情况, 并且它们的政策相互影响 缺乏效果显著的协调, 不断造成它们从事目的不一致的工作的风险 我们需要建立使全球治理更完善的制度 不是通过创立新的结构或官僚机构, 而是通过更好的政策整合 对解决全球问题采取的分割模式需要让位于我称之为 综合思维 的方式 向分析性框架转变, 这种框架帮助理解经济 社会 环境和其它可变事 7

12 一个公平的全球化 物之间的战略性相互关系, 以及寻找综合和协调的政策解决办法 全球问题需要有对协调的全球反应达成一致的能力, 以及提出综合决策的机制 第四也是从根本上使体面劳动成为全球目标 工作是人们生活的中心 无论他们住在什么地方或无论他们做什么, 妇女和男子把工作岗位看作全球化成败的试金石 工作是尊严 稳定 和平 以及政府和经济制度可靠性的源泉 由于创造工作岗位与企业同步发展, 它加强了私人倡议和投资的基础 减少体面劳动不足对减少在许多安全威胁以及诸如移民 大规模青年失业 性别不平等的社会挑战背后的紧张, 以及对实现千年发展目标非常重要 结论很清楚 : 目前全球化的途径可以而且必须改变 许多规则不公平, 结果不平衡, 进程是不可持续的 然而, 潜力就在那里, 变革是可能的, 要做的是常识性的事情 在实践中使体面劳动全球化 在实践中 使体面劳动成为全球目标意味着什么呢? 在委员会报告中陈述的一套广泛的建议中提供了答案 基本的论据是全球治理是一个系统的 从地方延伸到国际层次的整体, 而且它需要自下而上予以加强 采用把体面劳动作为全球目标的建议, 将帮助指导这一进程朝着为所有人提供更公平的机会和结果的方向发展 具体而言, 报告强化了体面劳动议程的实际实施 委员会论及国际劳工局的四个战略目标中的每一个以及我们的两个关于性别平等和发展的跨领域目标 它要求加强国际劳工局标准制订职能及其监督机构, 并强调就业和企业发展的重要性 它承认社会保护和积极的劳动力市场政策必须在回应为全球经济提供社会 经济底限的呼声方面起关键作用 报告作为一个整体则是建立在通过新兴的全球社会中各种各样角色之间对话可以实现的目标基础上 在国家政策方面, 所有这些意味着加强目前国际劳工局按照委员会报告陈述的方向, 在国家一级促进体面劳动的努力 这些包括更强有力地把重点放在地方和社区发展上面, 强调对全球化作出反应的制度和政策改革 ( 如, 生机勃勃的劳动力市场政策 开发社会伙伴的能力 社会对话在调整过程中发挥更大作用 ), 以及国家政策协调 在全球一级, 使体面劳动成为关键的全球目标要求重新把侧重点集中于就业和创立企业的基本目标 记住这一点, 委员会呼吁国际劳工组织在多边体制中发挥更大作用, 按照其章程规定的职责, 考察和考虑所有的国际经济和金融政策及措施 以确保它们与所有人类的权利保持一致, 在自由和尊严的环境中追求物质福利和精神发展 经济保障和机会平等 完成这一任务之后, 在其决议和建议中包括它认为合适的条款 履行这一责任应该不至于引发在我们各自主管领域与现存机构的竞争, 恰恰相反, 它应该鼓励国际劳工局成为一个见多识广的政策提倡者, 这些政策可加强 8

13 使体面劳动成为全球目标 达到体面劳动目标, 并使多边体制能够取得更大一致和更好的成果 我想不出比通过侧重于如何在 21 世纪充分行使我们的职责更好的方法来庆祝 费城宣言 60 周年了 在这一领域, 我已经亲自使我在联合国 布雷顿森林体系和世界贸易组织的同事参与到委员会建议的关于增长 投资和就业的政策一致性倡议 我咨询了联合国秘书长并非正式地咨询了联合国系统首席执行官委员会, 获得了普遍积极的回应 我们中谁也不想创立新的官僚机制 侵入其它机构的职责或在不可能的地方强制联合 但是我感觉到大家日益承认这种类型的政策合作已被延误很长时间了 从我的观点来看, 有两个向前推进的主要理由 : 首先, 政治上 : 对体面劳动和就业机会的渴望是在所有国家最普遍的民主要求 人民觉得他们不知道解决办法, 但期待那些具有创造更多就业的公共和私人权力的人确实这样做 在每次选举期间, 妇女和男子定期听到有关致力于更多更好的工作的诺言 然而, 全球失业继续增加, 非正规经济正在扩展 我认为, 要说有经验对可持续增长 投资和就业问题做出贡献的国际组织不能一道工作, 这在政治上简直站不住脚 它进一步证实了处于牢固地位的官僚政治利益并不真正在乎人民在想什么这一形象 政策一致是关键性的, 不仅仅作为合理的目标本身, 而且是确保国际政策与人民的优先重点有联系 每个地方的家庭围坐在厨房的餐桌边忧虑着工作和收入 ; 国际机构应围绕在一张共同的桌子边关注同样的焦点 其次, 制度上 : 有助于公平的全球化, 我们必须履行我们的完整的职责 关于增长 投资和就业, 我们有无与伦比的比较优势 这并不仅仅是一个劳工局可以用我们的专业能力 在任何情况下都要加强做什么事情的问题, 最重要的是, 这是将我们三方成员的工作实践知识应用于政策开发的一个事项 我们应当聚集来自企业和雇主组织, 加上那些来自工会和劳动 社会事务政府部门的高级经济学家 国际劳工局可以利用其自身机构内部强有力的知识基础 在过去, 我们并未强调这一事实, 即经济的真正角色就在国际劳工组织 他们了解有关微观和宏观经济政策如何影响企业和工作场所的第一手材料 我们需要进入经济政策舞台, 不仅为了忠实于我们的职责, 也为正当地展示我们正在竭尽所能以培育为所有人创造机会的全球化 毕竟, 在金融 货币和贸易领域的关键经济政策对国际劳工组织职责的社会方面有巨大影响 我们不能忽视其对我们自身的价值观和政策的影响 9

14 一个公平的全球化 动员三方性 委员会的结论增强了国际劳工组织作为一个以价值观为基础的机构 一个全球角色 我们的国家三方成员的一个伙伴 报告为动员全球的三方性, 通过我们所有三方成员的积极努力, 发展更强有力的合作关系和形成更有力的主张打开了新的空间 如果作为一个组织已经准备好, 眼前的挑战就等着我们去迎接 我必须说, 如果我们不去迎接它, 其它机构会的, 因为 正如我在本章第一段中所说 公平的问题, 对国际劳工组织的社会正义职责是必不可少的, 它不会消失 如果我们不在场, 它自然会被其它角色所决定 国际劳工组织自己不可能对委员会报告的所有建议都做出反应 有许多内容超出了我们关于社会和劳动问题的正常活动范围, 但更重要的是, 即使那些明显在我们完全的职责范围之内, 也需要国际劳工组织在正式的多边体制中以及更广泛地在报告设想的新兴全球社会中寻找伙伴 我相信, 在促成一个公平的全球化方面, 我们要发挥中心作用, 但只有在全球三方性能够为动员劳动社会而聚集相当大的潜力的情况下才能做到 通过与能够为变革作贡献 愿意承担责任 并准备把其专门技术投入到为实现共享目标的共同努力中的全球角色发展伙伴关系与合作关系, 在我们使体面劳动成为全球目标的共享责任中, 国际劳工组织三方成员中的每个成员都要发挥重要作用 在一个资源有限的世界, 这甚至更具关键性 我认为, 委员会的报告给我们提供了进行战略反省的悟性 首先, 它有说服力地表明从地方到全球, 通过加强治理制度构筑全球化的社会层面是一个主要任务, 可能成为未来数年国际讨论的一个持续的主题 第二, 通过强调工作作为棱镜的重要性, 人们通过它观看和解释全球化及其对他们生活的影响, 在形成使这些治理制度适应实际情况的方法方面, 它为国际劳工组织提供了一个领导角色 第三, 它强调在不同利益 见解 观点之间的对话是发掘在实践中起作用的规则和政策最有效的方法 这是国际劳工组织三方性经久不变的特征 全球经济的开放和由此产生的国际劳工分化中的变化使原先在其成立时赋予国际劳工组织, 以及在其重新发起作为联合国一个专门机构时的任务在当今更加相关 但是, 当今世界与 1919 年或 1944 年远不相同 雇主及其组织有了变化, 工会也一样 新的角色和代表手段以及施加的影响开始出现, 并在实质上改变了政治环境 国家和政府的功能也已完全不同 国际劳工组织成功生存 85 年是三方性有能力不断反映变化的劳动世界的证明 但我们不能自满 在当今和这个时代, 对于任何机构来说, 最大的危险是变得向内看, 仅仅满足于和自身交流, 满足于用昨天的方法解决今天的问题 我们需要确保三方性跟上变化的步伐, 并接受决定变化本身的挑战 10

15 使体面劳动成为全球目标 国际劳工组织的许多三方成员已经充分利用委员会报告从而在其自身机构内, 在三方机构内并和其它角色之间激发讨论和对话 这是非常值得欢迎的, 并且表明三方性可以用这种方式在国内和国际上导致建设性反应 随着对该报告的讨论向考虑具体行动推进, 国际劳工组织三方成员的继续参与和倡导是必不可少的 我相信, 为确保国际劳工组织的相关性, 更重要的是, 其影响以及它象征的三方性精神, 我们需要动员计划的三方成员组织, 以在地方 国家 地区和全球一级领导争取公平的全球化的战斗 三方性可以发挥比我们三方成员部分加起来还要大的作用 我们必须表明, 对话并不仅仅是一种维持社会安宁的方式, 尽管那也是颇有价值的, 但也是一种社会和经济创新的力量 其作用发挥得好时, 在我们不断地寻求在保障和灵活性之间 在企业家精神和团结之间 在可以找到共同点的分歧观点之间取得适当的平衡这一努力中就会有巨大的创造潜力 国际劳工组织的价值观 工作方法和经验是我们在多边体制中拥有的最靠近平衡的基础的内容, 从这一基础出发, 我们与其它国际组织和私人角色合作帮助建立为所有人创造机会的公平的全球化 让我们迎接挑战! 委员会的报告是一个进程的开端, 我视之为一个活的文件, 计划在不同的国家和国际论坛中对其建议以及就我们的活动促成政策 行动和争论 它表明一个公平和包容的全球化不仅可能, 而且它对于建立一个更安全的世界必不可少 以及, 正如委员会还表明的, 一个核心成份是使体面劳动成为全球目标 我们能够仅靠自己达到目的吗? 当然不能 没有多边体制作为一个整体, 把焦点集中于一个公平的全球化, 国际劳工组织不可能实现体面劳动议程 但如果不对体面劳动的民主要求做出反应, 作为一个整体的体制不能实现一个公平的全球化 最后, 报告测试了每个组织 公共的和私人的 而为 21 世纪重新思考其作用的能力 ; 思考我们如何能够通过一道建立公平的全球化而使这个世界变得更美好 在国际劳工组织, 我们应该欢迎这一挑战 11

16 第二章 应对全球化的国家政策 1 世界委员会远景目标的显著特征是把重点放在从国内开始对全球化做出反应方面 委员会表明强烈支持对世界经济进行更良好和更公平的治理, 但在同时, 它主张, 如果要使全球化的机遇降临到每个人的话, 国家和地方政策和制度也同等重要 在三月份全球化社会影响工作组的会议上, 该观点得到了广泛支持, 并加上这样的附带条件 正如穆卡巴总统在总结讨论时所说 这些行动并不需要按顺序进行 在国家 地区和国际一级可以并行采取主动, 只要它们保持一致和协调 2 在制订国家议程的关键要素中, 委员会尤其强调, 如果全球化要成为公平发展的积极力量, 就需要更良好的治理 能力和协调, 报告呼吁 : 以人为本, 在尊重他们的权利 文化特性和自治 体面劳动 性别平等以及赋予他们生活在其中的社区以权利方面满足其要求 良政, 建立在民主 社会公正 法治和人权的基础上, 主要观点和利益群体的有效参与和代表, 包括工人 雇主和民间社团机构 提高非正规经济的生产率以及使其逐步的正规化被确定为一个主要治理问题, 如果所有人要有同样机会的话, 它必须得到解决 改善国家的能力 ( 尤其是在提供公共物品和经济政策方面 ), 人民具有更强的能力 ( 教育和技能 ), 生产系统具有更强的能力 ( 企业发展和技术 ) 以及社会具有更强的能力 ( 对话 参与和保护制度 ); 该委员会还承认, 在社会 经济和环境政策之间缺乏统筹, 以及在国家各部委之间缺乏政策协调导致了较低和更不稳定的增长, 对就业和贫困产生不利影响 体面劳动目标为在国家 地方和地区一级的经济 社会和环境行动提供了一个主要的整合力量 国际劳工局目前促进体面劳动的大部分工作计划都针对这一议程, 与三方成员的工作包括治理的几个关键方面, 尤其是通过努力加强雇主和工人组织的发言权和能力, 以及在国家民主框架之内促进社会对话 支持实施劳工标准的行动, 1 见委员会报告第三部分第 1 节, 从国内做起 ( 第 段 ) 2 该发言可以在网址 查阅 13

17 一个公平的全球化 特别是基本标准 ( 童工劳动 强迫劳动 歧视 结社自由和集体谈判 ), 是治理的关键性特点, 将权利和保护扩展到非正规经济和促进性别平等的努力也是如此 国际劳工局在许多方面支持提高国家能力的努力 ; 例如, 通过就业和技能开发战略 支持小额贷款项目 合作社和小企业发展 促进土箸人口 青年和妇女的企业家精神以及建立社会保障制度 在委员会强调的有关治理的一个方面, 国际劳工局正在通过其地方经济发展 就业和社会保护项目将其服务扩展到社区 在全球几个地区, 国际劳工局在地区一体化过程中, 设法促进了社会和劳工目标 因此, 有了一个牢固的知识基础, 可在此基础上对委员会确定的优先重点做出有力回应 委员会在其报告中强调的主要挑战在于将分散的倡议集合起来纳入综合的国家减贫和体面劳动战略中 委员会认定在经济和社会领域的行动之间缺乏协调是 3 全球政策制订中的一个关键问题, 在国家一级也同样是关键性问题 考虑到这个问题的重要性, 报告明确呼吁国家和政府首脑 促进经济和社会政策的协调统一, 这些政策应集中关注人民的福利和生活质量 4 这是唯一专门针对他们的建议 如果全球化的机遇要对国家的可持续发展做出有效贡献的话, 取得政策一致至关重要, 确保所有人而不仅仅是少数人受益 通过更有效的政策和计划协调机制, 多边机构可以强化政府的努力 国际劳工局支持连贯一致的实现公平的全球化的国家政策 国际劳工局现存的几个倡议和试点项目支持在国家和地区一级的政策协调议程, 它们是 : 体面劳动和就业倡议 ; 减贫战略 ; 使体面劳动和市场开放政策相结合的地区一级倡议 在最近几年, 国际劳工局在好几个国家建立了一体化的体面劳动倡议试点项目 这些倡议的目标是, 开发在体面劳动国家项目中可以更系统使用的方法和步骤 它们在适合国家需要的综合框架内, 将针对四个战略目标中每一个目标的行动集中起来 在一些国家, 诸如丹麦和菲律宾, 这已导致对体面劳动的综合分析, 跨越一系列国家经济和社会政策的关切 在其它地方, 如摩洛哥, 从部门着手的方式将注意力集中于关键性的纺织和服装部门改革中的体面劳动 在加纳, 焦点领域是将社会保障覆盖面扩大到被排斥的职工以及协助非正规经济和微型以 3 见第 254,511 和 512 段 4 第 539 段 14

18 应对全球化的国家政策 减贫战略 及小型企业 5 在孟加拉, 主要的主题是在全球化经济环境中制订体面劳动的发展政策选择 许多其它综合性国家活动正在进行之中, 以促进就业和创收机会 这些包括诸如在中国举办的国家就业论坛, 在加纳和尼日利亚的就业岗位峰会, 作为在 6 非洲就业岗位 计划的一部分, 以及在几个国家的危机后重建政策 国际劳工局还与联合国和世界银行一道正在参与由联合国秘书长在新千年峰会上首先提出来的 青年就业网络 还正在进行特别的努力将性别纳入所有这些活动的主流 塞内加尔 纳米比亚 埃及 斯里兰卡 印度尼西亚 匈牙利 阿塞拜疆 巴西和伊朗伊斯兰共和国已经参加了该网络, 并正在与国际劳工局一道开发综合解决青年失业的战略 国际劳工局支持经济和社会政策相结合活动的其它例子是社会开支预算分析和劳动法改革项目 展望未来, 国际劳工局正在转向与其三方成员一起开发体面劳动国家计划, 该计划建立在促进政策整合方面的经验的基础之上, 并对国家的优先重点做出反应 然而, 需要做出系统的努力以确保体面劳动目标是综合发展政策不可缺少的组成部分 在我向 2003 年第 91 届国际劳工大会提交的报告中讨论过 7 国际劳工局减贫的方法 在许多把多边和双边捐助机构的捐助与国家发展优先重点协调和联系起来的机制中, 它现在充当了国际劳工局与伙伴机构接触的框架 这些包括国际货币基金组织 世界银行资助的减贫战略文件进程 (PRSP) 以及联合国领导的 共同国别评估 (CCA) 联合国发展援助框架 (UNDPAF) 以及国家 千年发展目标 报告 (MDGs) 共同国别评估 和 联合国发展援助框架 为协调联合国技术援助项目提供了框架 减贫战略文件进程设想的方式为由国家推动, 但多边机构有巨大投入 这样的捐助者协调机制可以助长国家规划努力, 改善其协调和包容性 千年发展目标 报告显示了立竿见影的进展, 着眼于帮助把国家讨论集中在具体的发展优先重点, 反过来, 它将引发政策改革 制度变革和资源配置方面的行动 国际劳工局的工作不断地为这些机制做贡献 特别是把注意力集中于减贫战略文件进程, 最先在五个国家开展活动, 现已扩展到十一个国家 8 国际劳工局参与减贫战略文件进程可以确保体面劳动目标和政策具体表现在国家发展战略中 5 国际劳工局体面劳动试点计划回顾, 理事会文件 GB.288/ESP/5, 第 288 届会议,2003 年 11 月 6 见 : 国际劳工局 : 理事会文件 GB.288/ESP/5, 在前面所引用的文件 联合国青年就业倡议 : 理事会文件 GB.286/ESP/5, 第 286 届会议,2003 年 3 月, 两年期计划和预算, 国际劳工局 7 国际劳工局 : 努力摆脱贫困, 第 91 届国际劳工大会局长报告,2003 年 8 见国际劳工局 : 减贫战略文件 : 国际劳工局经验评估, 理事会文件 GB.285/ESP/2,2002 年 11 月, 并参阅 全球就业议程实施和有关政策统筹方面的新信息, 理事会文件 GB.289/ESP/3, 第 16 至 28 页,2004 年 3 月 15

19 一个公平的全球化 在某些情况下, 它已推动或加强了社会伙伴的参与 国际劳工局的参与也增强了与捐助者团体以及处理经济 金融 贸易和社会保障问题的部委的关系, 在使体面劳动目标和政策以及性别观点与减贫战略文件进程结合方面取得了实质上进步 然而, 在其它场合, 国际劳工局参与的影响一直微不足道 许多事情依赖国际劳工局的三方成员和最重要经济部委之间的关系 当地世界银行官员对体面劳动减贫方式的接纳程度以及国际劳工局在地方机构的实力 也许改善国际劳工局贡献的主要障碍是这一事实, 即作为最初的减贫战略文件 (PRSPs) 的基础的经济框架反映了传统的调整 预算和财政政策方式 这产生了迫使国际劳工组织许多三方成员想要提到桌面上的问题靠边站的效果 它还在许多社会运动中产生反对减贫战略文件进程本身的反应 地区踏脚石 9 在委员会报告中强调 地区踏脚石 为通过国家之间的协调行动为促进体面劳动提供了机会 在此, 国际劳工局的地区结构涉及支持地区和次地区的体面劳动和充分就业方面的倡议 我们的工作可以举例说明,2004 年 9 月, 在瓦加杜古将与非洲联盟召开就业与扶贫特别峰会 ; 在 2004 年 4 月与南方共同市场召开关于就业战略地区会议 成员国还要求国际劳工局提供建议, 即体面劳动的制度和政策可以为地区一体化进程提供基础的方式方法 尤其关注的是, 涉及国际劳工局三方成员的对话机制, 在对地区一体化的社会影响做出贡献方面的作用 将国际劳工局地区工作与一体化倡议数目的增加联系起来, 是成员国三方成员的一个新的重要优先重点 它要求增加与现存机构, 诸如南部非洲发展共同体 (SADC) 和非洲其它地区共同体 欧盟 东盟 南方共同市场以及加勒比共同体, 在政策手段和制度的开发 跨地区知识分享 能力建设以及处理全球化社会影响研究方面的协作 委员会报告所建议的新倡议 委员会的报告补充了国际劳工局目前计划中的大部分, 但是, 它也提出了四个新的趋势 : 对委员会工作 10 采取后续行动的国家政策对话 ; 对国际经济 金融和贸易政策 11 的社会影响的国别审查 ; 关于经济结构调整和劳动力市场改革 12 的政策开发 ; 13 运用综合方式解决当地发展的问题 9 第 段 10 第 595 和 596 段 11 第 606 段 12 第三部分, 第一节, 从国内做起, 第 616 段 16

20 应对全球化的国家政策 关于全球化的国家政策对话在委员会工作的过程中举行的国家和地区对话会为表达多种广泛的观点和看法提供了一个重要论坛 它们使雇主 工人和政府三方之间的对话, 以及国际劳工局与其它社会参与者之间的互动作用得以发生 好几个国家对于紧跟委员会报告之后贯彻这些对话会的经验已经表示感兴趣, 新的国家对话会将讨论报告的倾向性和建议 这种对话会的目标和形式将由每个感兴趣的国家界定, 而且可以有所变化, 从非常广泛的议程和大量的人员参与到关于全球化社会影响更具体方面的一系列会议 它们可以聚集国际劳工组织成员国的政策制定者 工人和雇主组织 加上国会议员 民间社团 学术团体 妇女协会 媒体和其它人 目标将是确定优先重点问题和相应的政策以逐步形成对处理全球化的社会影响最佳方式的共同国家谅解 对在不同部委以及捐助者团体和多边机构之间的政策和项目中, 增强可持续增长 投资和就业岗位方面的协调机制将给予特别的关注 这种国家对话会的结论将为国家和国际当局提供政策指导方针, 而且可以纳入减贫战略文件 (PRSP) 国家千年发展目标(MDG) 和国家发展规划过程 在没有减贫战略文件 (PRSP) 进程的国家或在该进程未能引起三方和更广泛的参与或导致经济 社会和环境政策有效结合的地方, 它们的贡献将特别有用处 最终, 这样的对话将寻求在全球化经济中加速发展 促进体面劳动 性别平等和社会发展的一套综合措施方面的共识 国家机构应该按照国家的优先重点组织这样的对话会 国际劳工局和其它机构可根据要求协助和推动这一过程 如果成功, 它们也许导致形成国家全球化社会影响顾问理事会或委员会, 这些机构反过来可以为政策发展和政策协调的全球倡议做出较大贡献 国际经济 金融和贸易政策社会影响的国别审查委员会的报告推荐 准备对经济 金融和贸易政策的社会影响进行定期国别审查 14 这样的审查将使国家当局与负责任的多边机构和社会伙伴一道, 能够审查一系列国家和国际经济政策的社会影响, 并因此为国家内部和国家之间的政策协调做出贡献 为了研究这一设想的潜力, 与其它多边机构合作并在三方成员的要求下, 国际劳工局可以在那些愿意以试点为基础, 研究这一政策评估工具的小范围国家发起这样的审查 其目的将是评估宏观经济 金融 贸易 国外投资和环境政策对体面劳动和关键社会目标的影响 在这些问题中, 可以包括具体的经济政策对生活水平 就业 社会保障 健康 教育 人类定居点 社会对话 工作中基本原 13 第 293 到 334 段 14 第 606 段 17

21 一个公平的全球化 则和权利以及性别平等的影响 委员会的报告强调了创造就业作为社会影响一个指标的重要性, 并指出国际劳工组织 1964 年就业政策公约 ( 第 122 号 ) 作为参考点的价值 该审查可以让国际劳工局三方成员以及可能的其它关键机构和团体参与, 将为形成处理全球化社会影响的国家战略提供主要投入 它们还可以帮助在国际论坛中告知政府的立场 除为国家讨论提供背景分析之外, 这样的审查可以纳入理事会全球化社会影响工作组的议事日程 也许还可以考虑地区或国际一级同等小组的讨论, 在该讨论中, 可以介绍引进其它国家和多边机构的相关经验, 以协助考察可供选择的政策 考察结果反过来可以补充国家和国际政策协调倡议 经济和企业重组以及劳动力市场政策委员会在其报告中强调的全球化关键特征 技术进步的加速 外部需求的波动 贸易模式的变化 国内和国外市场中竞争的加剧 外国投资流动和移民模式的变化 都增强了企业适应新情况和劳动力市场做出响应的需要 企业发展的有利环境 发挥良好作用的劳动力市场以及适当的重组和调整政策对体面劳动和产生高速稳定增长都是必需的 15 这一政策领域被广泛公认为是国际劳工组织的特别主管内容, 并且构成全球就业议程的主要推动力 由于部门增长比率有差别, 技术和贸易模式以及国内需求不断变化, 所有经济体都处于生产方面不断调整的影响之下, 这与劳动力方面的变化相互作用, 诸如女工参与的增加, 以及非正规就业的增长 为对这些变革做出反应, 要求一套互相补充的政策 这些包括技术革新 企业重组 劳动力市场信息 技能升级 有效的社会保障政策以及健全的社会对话制度 为了在满足全球经济不断变化的需要中, 使企业的灵活性和工人保障需要保持平衡, 国家要扮演一个关键角色 生机勃勃的劳动力市场政策可以提高一个国家攀登技术阶梯的能力, 扩大其在全球生产链中增加价值的份额, 而且创造新的有竞争力的企业和更多更好的工作岗位 对劳动力市场现代化采取综合处理方式需要在四个领域采取行动 第一个领域与各种雇主 从跨国企业到微型企业 对不同种类技能的需求, 以及工作需要和劳动力技能简介的最新信息有关, 必须使雇主和求职者直接并且通过一个有效率的职业介绍网络获得这个信息 生机勃勃的劳动力市场第二个关键组成部分是灵活和有效的培训制度 职业 技术 专业的 它们包括正规的授课加上在工作场所的实践经验, 并对不断变化的技能和能力需要做出反应 这样一种制度不应该仅仅为新成长的劳动力提供, 而且也要按照新的技能要求满足再培训的需要, 并且承认非正式获得的能 15 第 段 18

22 应对全球化的国家政策 力 在这方面, 与偏见和成见, 尤其是针对妇女 移民工人和少数民族的偏见和成见作斗争的机制, 在提供培训机会方面至关重要 这是克服职业的性别定式一成不变的最有效的方法之一 有效的劳动力市场政策的第三个组成部分是治理工作场所关系的健全制度, 这种工作场所关系要建立在国家和工人 雇主的民主和有代表性的协会之间的伙伴关系之上 建立结社自由 集体谈判和有关诸如工资 工作条件 职业安全和卫生的就业标准 以及与工人福利和企业竞争力有关的其它方面的框架和规则是政府的责任 一个相关方面涉及到社会伙伴之间的协商和谈判或在三方基础上有关经济 产业或企业的一般运行, 以及工人在处理工作场所问题机构中的代表和参与的制度安排 最后, 由全球化引起经济动荡的增加强化了社会保障制度的重要性, 尤其是在生产制度和变化的技能要求发生快速的结构变革时期, 需要良好的支持系统以便与社会排斥做斗争 使结构变革顺利进行, 以及提高工人的技能和生产率以及企业竞争力 应对全球化社会挑战的国家政策的中心是管理劳动力市场变化的动态战略 确实, 在劳动力市场机构运行方面的比较优势可以提高竞争力 然而, 对于不断变化的就业结构进行公平和有效率的管理也符合更广泛的全球利益, 因为所有国家从社会稳定和经济增长中收益, 而有效的劳动力市场政策可以促进社会稳定和经济增长 应该考虑给国家增加国际支持的方式, 以制订对社会负责任的企业重组 技术革新和调整的综合解决问题的政策, 把焦点集中于劳动力市场信息 培训和技能 劳动法改革和社会对话以及社会保护 显然, 这是国际发展合作的一个新的具有重要意义的领域 国际劳工局可以通过分析在不同的工业化 转型和发展中国家的成功的重组和劳动力市场方式来起带头作用 这样的案例研究应该涉及在这个领域能起作用的其它机构, 诸如, 世界银行和国际货币基金组织以及地区机构, 诸如联合国经济委员会 经济合作和发展组织 欧盟 以及亚洲 非洲 欧洲和泛美开发银行, 通过理事会审议后, 分析的成果可以形成以国际劳工局积累的知识和经验为基础的 协作开展的技术合作计划的基础 地方发展中的体面劳动 委员会报告指出 : 全球化影响真正触及生活并工作在社区中的人民的生活和渴望 它要求给地方授权, 投资于参与性和民主的公共机构, 开发当地经济和行 16 政管理能力以及更加重视土箸人口和少数民族和宗教少数派的权利和关切 政策议程必须针对全球化和地方化的双重趋势 一方面, 全球化的影响 市场自由化 全球生产体系和不断变化的贸易条款给许多当地和传统的工业带来压 16 第 段 19

23 一个公平的全球化 力, 即使它们在新兴增长部门和服务部门开创了新的机会 另一方面, 微型和小企业群体以及当地工业区的强化展示了即使在全球化经济中以地区为基础的发展战略仍具有的潜力 而且随着经济模式的变化, 决策和资源有向省和市政府当局转移的动向 这个趋势反映了对更及时做出反应的政府的普遍呼声, 政府要更贴近公民的需要, 因而更加负责任和透明 与权力下放同时产生的是有组织的民间社团和社区组织的增长, 特别是自 80 年代以来, 它们在地方政治和经济决策议程中的作用越来越显著 在这个过程中, 合作社已经表明是一种具有重要意义的工具 为取得可持续的生活来源和实现每个人的体面劳动机会, 必须在地方一级采取行动, 但它要与全球机遇联系起来 在实践中这个方法如何行得通呢? 正如自然界需要丰富的生物多样性来适应变革 繁荣和增长一样, 用类似的方法, 地方经济需要一系列丰富 连锁的资源 自愿的协会和支持政策以营造一个生气勃勃 产生财富和创造工作岗位的社区 近几年, 在国际劳工局技术合作工作中有一个值得注意的趋势是社区一级的参与, 无论是在具体的项目中, 如培训 微型保险或就业密集型基础设施, 还是对更全面的地方经济发展倡议的兴趣不断增加 而且, 国际劳工局将来自全世界的丰富 不断增长的大量知识和专门技术与地方发展结合起来 这种经验可以合并成一种体面劳动和地方发展的总体方式, 它可以探索当地工人和雇主组织 地方政府和其它社区协会, 如何能够一道促进可以更有效地连结国家和全球市场的就业和生产组合 地方体面劳动议程可以把双重目标联系起来, 建立知识 网络和实践的社区, 同时还为国际劳工组织三方成员在地方一级的政策和战略提供更系统的技术支持 这可以包括把工人和雇主组织起来, 支持社会对话, 推动以社区为基础的合作以保护劳工标准和社会保护以及在不同的社会和经济环境下创造地方就业岗位 可在对于这样的努力表示兴趣的一组择定国家中开始一项体面劳动和地方发展工作计划, 这个方式将涉及分析世界不同地方的最佳做法, 形成合作关系, 从取得的教训中汲取精华, 在全球网络内促进与政策制订者 地方当局和实践者的交流和讨论 关键成果将是支持地方一级体面劳动的战略政策框架, 围绕公平的地方发展目标接触并加强地方和国家的利害攸关者和机构, 并且为更公平的全球化做出贡献 20

24 第三章 在全球生产体系中的体面劳动 1 委员会报告把注意力吸引到作为全球化一个典型特征的全球生产体系 一般而言的新技术, 尤其是信息和通信技术 (ICTs) 使生产过程分离以及其不同的部分置于全球不同的地点成为可能, 以便利用来自成本 获得生产要素的可能性和投资优惠方面差异的好处 这些全球生产体系背后的主要参与者是跨国企业 在 年代, 它们主要依赖垂直的综合组织结构, 通过子公司管理国际生产 在现代, 它们协调联系跨国家的不同类型工厂的全球供应链 ; 这些工厂分布从全球伸展到地方, 从监管的正规经济到在非正规经济中工作的地方分包商 在某些情况下, 非常大的零售公司支配其生产供应商 在其它情况下, 一个全球品牌是 : 产业链传动系统, 决定从最初的原材料加工到消费者的规格 价格和利润 这些全球生产体系主要沿部门行业出现, 每个全球部门在全球生产和全球供应链管理方面形成独特的特征 其演变除在大部分制造部门显而易见外, 在高科技产业 ( 电子 半导体 ) 和劳动密集型消费品 ( 纺织 成衣和鞋类 ) 最显著 它们还在服务部门越来越具有重要意义, 在这些部门可靠和廉价的全球通信已使软件开发 金融服务和电话传呼中心坐落于全球不同的国家成为可能 更便利的通信也产生了其它效果, 增加了消费者 工人和企业关于商品在不同地点生产的条件方面可获得的信息, 因此, 产生新的要求和反应 这些趋势正在改变全球经济运行的方式 它们已导致全球商业组织的变化以及某些部门日益集中于全球市场的变化 它们正在影响着份额日益上升的世界人口 使他们参与进来的程度正越来越成为发展和增长的关键 它们与全球经济管理 在许多领域的多边行动有密切关系, 最重要的是, 与工人 雇主和三方性有相当大的密切关系 世界委员会强调这些发展, 在不同的题目下 国家政策优先重点 投资规则 竞争政策 核心劳工标准 出口加工区的体面劳动 公司的社会责任以及全球社会对话 提出了一系列的建议 它们中的许多内容需要国际劳工局加以考虑 2 1 第 段 2 第 , , , , 和 段 21

25 一个公平的全球化 社会和劳工影响 全球生产体系的影响反映了全球化本身的影响 它们的扩展和演变带来了许多好处 通过增加企业发展的选择, 它们导致了在生产中更高的效率和产品质量的改善 更高的利润 发展中国家就业机会的扩大 尤其对妇女而言 以及技术和技能转让, 带来好处的潜力相当大 例如, 在跨国公司有机组成部分的直接所有的国外分支机构中的工资和工作条件常常比独立所有的国内公司要优厚 世界范围的消费者还通过获得范围广泛的产品的可能性而受益, 一些产品以前并非是以付得起的价格就能得到的 但是委员会的报告也指出了许多批评和担心 在外资的来源国和目的国之间, 在跨国企业和地方供应商和分包商之间, 以及在他们和妇女比例占多数的工人之间, 收益分配不均 尤其是在一些出口加工区, 有证据表明没有严格遵守核心劳工标准, 尤其是结社自由和集体谈判的权利 正是这些人数众多的女工的产假 方便的工作时间或托儿所设施的需要被忽视了 3 为吸引外资, 发展中国家之间激烈的竞争往往导致在规章 补贴和免税期方面做出较大让步 这些国家是发展中的后来者, 需要安排配置其稀少的资源, 那些要求对贫穷国家来说有时似乎是过分的 由于诸如产品标准 对附加值商品关税增加和质量方面的限制或跨国企业的支配地位, 发展中国家的工厂要进入全球供应链中的更高附加值部分有困难 对新的全球生产体系的就业影响也有普遍关注 ; 不仅在那些正在失去部分生产的国家, 而且在那些通过生产业务外包而创造了不稳定的新工作岗位的国家 国际反应 至于全球化辩论的其它方面, 这些批评大部分是关于全球生产体系运转的方式, 而不是反对其目前的存在和增长 构成全球生产体系的企业运作的法律基础仍然是国有的, 有一定程度的一致, 例如, 欧盟成员国 跨国企业可以在某种程度上选择哪种法律制度最便于安置不同的活动 例如, 在避税场所 ( 指税率很低的国家或地区 ) 设一个办事处, 将是一个方便申报利润的地方, 而这些利润在其它国家应征税 国际会计制度中的薄弱环节使腐败的做法可能被隐蔽起来不让人看到 尽管在不同论坛中的讨论可以追溯到几十年以前, 关于外资或竞争政策的综合性全球法律规则依然难以捉摸 就具体问题达成共识的努力也很艰难, 因为不同的国家在选择需要注意的问题方面有不同的优先重点 许多自愿决定采纳较高道德标准的全球公司不得不与那些不那么小心谨慎的其它公司竞争 跨境组织和社会对话不断发展, 并在传播尊重工人权利方面取得了一些成功, 但仍然在范围和可见度两方面受限制 国际劳工标准的实施首先是 3 见国际劳工局, 关于出口加工区的就业和社会政策, 理事会文件,GB.286/ESP/3, 第 286 次会议, 2003 年 3 月 22

26 在全球生产体系中的体面劳动 国家政府的责任 而跨国企业可以选择在其全球供应链的实践中自愿促进这些标准 对它们来说, 要监控分包商很难, 尤其是那些在法律和实践没有达到国际标准的国家里的非正规经济中的分包商 消费者对购买在剥削条件下 尤其是通过童工劳动 生产的商品越来越持谨慎态度 为确保参与全球市场会产生发展方面的好处所需的机构, 有时被看作是为了使那些仅仅寻找最低生产成本 最少监管以及能够迅速转移生产地点的投资者望而却步 诸如国际劳工组织关于多国企业的宣言和经济合作与发展组织的指导方针 4, 这些国际法律文书为国际投资提供了有价值的基准, 但是它们仅有政治和道义上的, 而不是法律上的影响力 类似地, 过去 10 年左右的公司业务守则只是某些公司自愿的意向声明 因此, 存在一批量大且复杂的问题, 不同的三方成员对此很感兴趣 这些包括跨国企业 地方供应商 工业化和发展中国家的工人 外资来源国和接受国政府 工会和雇主联合会 国际组织 民间社团的积极分子和团体 妇女协会 消费者群体和符合道德的贸易和投资活动 全球生产体系的社会层面 : 国际劳工组织的作用 全球生产体系的增长以及委员会对考虑透明 一致和平衡的外国投资框架的呼吁提出了具有重要社会和就业影响的问题 此外, 国际劳工组织三方成员包括企业 政府和工会, 能够给有关新的前进方式的讨论带来通过外国直接投资刺激投资和就业增长的直接经验 在国际劳工局已经处理来自全球生产体系的问题的计划中, 所包括的内容涉及工作中的基本原则和权利 工作条件 职业安全和卫生措施 性别平等 出口加工区的发展 在全球供应链中的小企业 社会对话和商业以及自愿的倡议 5 如果体面劳动要成为全球目标, 全球生产体系是一个必需采取行动的领域 需要更系统和协调的努力, 以充分利用这些新的生产体制为人民提供科技和经济两方面的巨大潜力 通过其三方成员的参与, 本组织已做好充分准备去开发确保实现这一潜力, 以及提供体面劳动的政策和方法 加强知识基础国际劳工局的第一个任务是根据我们的具体目标进一步增进其对全球生产体系演变和运行的理解 在国际劳工局关于跨国企业 出口加工区 企业发展和就业增长的工作, 以及由国际劳工研究所承担的全球价值链的研究过程中知识基础已经被开发了 但是, 需要对这些全球生产体系与众不同的部门特征以及相关的工资和就业制度 集体谈判 工作条件 女工的地位 社会保障 产品的推销和 4 国际劳工局, 关于多国企业和社会政策原则的三方宣言, 最早于 1977 年在理事会通过, 在 2000 年 11 月修改 ; 经济合作和发展组织 : 跨国企业指导方针, 最早在 1976 年通过,2000 年 6 月修改 5 国际劳工局,GB.286/ESP/3, 同上 关于公司的社会责任和国际劳工标准的信息说明, 理事会文件, GB.288/WP/SDG/3, 第 288 次会议,2003 年 11 月 23

27 一个公平的全球化 分发, 以及最重要的是, 来自这种生产体制不同当事人的收益分配进行更系统 高质量的分析 例如, 全球生产体系在服务部门中的演变如何影响全世界不同国家工人的就业和收入前景? 为把促进体面劳动和生产力的机会增加到最大限度, 如何适当地管理和控制全球生产体系? 为在不同的全球部门支持体面劳动, 需要的治理和 / 或制度安排? 在高收入和低收入国家, 更多地需要了解关于新技术如何既改变生产模式又创造就业机会 我们还需要更多地了解在世界贸易中垂直的专业化的增长如何影响潜在的贸易收益, 以及对政策有什么影响? 特别需要考察 双赢局面, 以及可以用来促进它的政策 对这些问题的调查可以突出国际劳工局在所有上述问题的方面的干预和行动的最有效和最可能成功的特点 发展企业和创造就业 如果全球经济要提供就业, 全球生产体系也需要反映这一目标 中小企业创造了许多工作岗位, 因此, 正是在生产链的这一端需要集中注意力, 帮助这些企 6 业对全球的机会做出反应 另外, 对全球服务部门创造就业的潜力需要予以更多关注 投资模式是关键性的 投资是跟着这一商业感觉走 : 在可获得市场和赚取利润的地方进行投资, 而创造就业最多是第二位的考虑 国际劳工局对投资的国际政策框架的贡献可以把焦点集中于如何使创造就业成为投资决策中一个愈发更不可缺少的部分 那可以包括把注意力集中于将国际投资和国内经济的存货联系起来, 如果相对资本密集型国际投资要具有在当地大规模创造工作岗位的乘数效应, 这是一个关键性要素 必需能够不仅在数量上而且在质量上评估创造就业的情况 全球生产体系可以成为促进体面劳动的一个手段, 不仅仅通过价值链, 而且在它们经营的每个国家, 通过表明改善工作中的权利和条件如何有助于实现商业目标 这要求加强国际劳工局在创业精神 企业增长和创造就业的工作, 将之作为具有更广泛基础的 整个机构范围的努力的一部分 委员会的报告强调了通过提供适当的产权和社会权利框架, 以及通过支持协会式的处理方法, 合作社和其它克服非正式情况的措施处理非正规经济, 该做法将是这一努力的重要组成部分 连同关于企业家精神和企业发展的工作一道, 需要开发一致的国际政策框架, 促进投资更多地流向目前较少得到投资的发展中国家, 以把发展 就业和体面劳动的机会增加到最大限度 委员会的报告提出了一个 政策发展对话 的建议, 以作为对建立一个平衡的外国直接投资发展框架进行反思的一个贡献 其目的在于创造一个公开交流的空间, 以澄清涉及的问题和促进对政策反应的共同理解, 着眼于制订一个平衡的外国直接投资发展框架的综合国际政策建议 与其它感兴趣的组织一道, 国际劳工局可以从事这一 政策发展对话 要解决的问题的 6 见联合国开发计划署 : 发扬企业家精神 : 让商业为穷人服务, 私营部门和发展委员会向联合国秘书长提交的报告,2004 年 3 月 1 日 24

28 在全球生产体系中的体面劳动 初步工作, 并参与组织这个对话 它们可以包括联合国贸易和发展大会 世界银行 国际货币基金组织 世界贸易组织 经济合作和发展组织 联合国经济和社会事务部以及其它组织 促进全球社会对话委员会报告强调这一前景, 即在工人和雇主之间社会对话的新的制度可能围绕全球生产体系而发展 这是国际劳工局可以帮助 支持建立能够加强围绕体面劳动这一目标开展对话的制度形成的一个领域 多年来, 国际劳工局开发了一个独特 经过尝试和检验 通过其产业委员会的工作而就具体部门进行三方协商的制度 它包括 22 个部门, 产业委员会把焦点集中于影响世界经济的主要产业和服务部门的国际劳工问题 它们提供了一个机会, 供来自具体部门的工人和雇主代表和政府就共同关心的问题进行对话, 并就改善社会和经济条件的结论和建议达成一致 尽管达成的结论具有自愿的性质, 但在过去的 50 年中, 它们在形成具体部门的做法和政策方面产生了相当大的影响 7 它们为讨论全球生产体系引起的问题提供了一个便利且组织结构健全的论坛 预计在每个双年度内, 在国家和地区一级就六个部门举行四个部门会议和七个行动计划 这些活动可以提供一个有益的机会, 以便在择定全球生产部门中制订普遍同意的 关于劳动和社会问题的指导方针, 它在某种程度上以非常实际的方式反映了每个部门的特征 全球生产体系为组织工作和代表制以及为社会对话提供了新的机会 全球工会联合会和跨国企业之间框架协议的数量稳步增长 尽管它们大部分包括核心劳工标准, 但这些自愿的协议在范围和特征方面有许多不同 它们通常为劳工 管理层合作提供指导方针, 以及因为它们的全球活动范围, 因而代表了产业关系方面一个重要创新 它们有潜力在促进世界范围的劳工标准方面, 以及在增强公司社会责任方面起建设性作用 国际劳工局应密切监控这种发展, 并在需要的时候为有关当事人提供建议和帮助 增强商业和多种利害攸关者倡议的有效性商业对社会以及经济目标有主要影响 在全球经济中, 商业的伦理道德关注和处理方法尤其重要 最近几年, 在非国家角色之中雪崩似的倡议所寻求的是将劳工标准 人权 环境保护和其它社会价值观纳入全球经济 正如委员会指出的, 通过各个公司的政策, 这一领域的活动为政府行动提供了补充, 但并不能替代政府行动 需要加强这些公司的自愿倡议运作的方式以便它们为所有人的体面劳动的全球目标做出贡献 7 Wersband: 国际劳工局产业委员会和部门活动 : 制度历史, 工作文件, 部门活动计划 ( 日内瓦, 国际劳工局,1996 年 ) 25

29 一个公平的全球化 增加在经营的过程中对伦理和社会目标的尊重的运动已涉及广大范围的公司 部门和公民团体 8 通过在其全球生产链中, 以及在它们经营的国家和社区中寻求改善工作条件和促进其它的人类和社会目标, 一些公司已超出了它们自己的具体边界 它们用许多方式从事这一工作 : 通过其自己的行为守则 符合道德的获得产品配件的指导方针以及社会或可持续性报告 ; 通过参与旨在监控和验证的合格证书计划以及与多个利害攸关者的伙伴关系 ; 以及通过其参与同地方社区和企业发展合作关系 国际劳工局提供重要的全球参考, 包括 1998 年 关于工作中的基本原则和权利宣言及其后续措施, 以及 关于多国企业和社会政策原则三方宣言 联合国全球契约把国际劳工局和其它联合国机构, 与公司及其利害攸关者聚集到一起, 以在全世界的商业交易中促进普遍人权和劳动以及环境价值观 在其报告中, 委员会本身反映了在某些部门表达的观点, 即诸如那些由全球契约促成的自愿倡议的可靠性则依赖于用来确保衡量 报告和监控的透明和负责任的制度 9 国际劳工局为有关这些问题的分析 社会对话和政策发展提供了一个独一无二的场所 其三方性结构给该组织在劳动世界中制订的政策和劳工标准赋予了独特的合法性 国际劳工局已经有好几个项目从一个或另一个角度支持私人和多个 10 利害攸关者的倡议 : 其中有出口部门中以产业为基础的伙伴关系和为确定提高多 11 国企业在其经营地点做贡献的方式而进行的对话 信息资源包括自愿倡议的在线数据库以及一系列有关把劳工标准和原则并入自愿倡议的培训材料 使用者指南以及操作手册 通过知识积累 合作行动以及社会对话, 国际劳工局处于有利位置以进一步开发其能力 12 委员会的报告建议国际雇主组织可以通过关于公司治理和社会责任问题的传播 培训和讨论, 帮助改进商界参与管理全球化的状况 通过给各种各样的倡议提供技术支持, 以及通过开发能力建设的服务范围和培训项目, 国际劳工局可以帮助加强雇主组织和其它参与者 在全球一级, 国际劳工局在全球契约中充当的负责运作的角色, 以及类似的伙伴关系提供了一个机会, 以便推动国际雇主和工人组织做出至关重要的贡献, 以及促进透明 负有责任和连贯一致的 更强有力以及普遍同意的框架 有关这些自愿的倡议为体面劳动做贡献的方式需要更多的知识, 以便形成有关最佳做法的指导方针 这包括涉及以下内容的知识, 即. 关于发展与地方社区和企业的伙伴关系 公司的社会责任和符合道德的贸易对体面劳动的贡献, 以及符 8 见理事会文件 GB288/WP/SDG/3, 出处同上, 及 GB.273/WP/SDL/1, 第 273 届会议,1998 年 11 月 9 第 554 段 10 在国际可可豆倡议中可以找到一个以发展为导向的方法的例子, 它旨在消除童工劳动, 同时开发地方监控童工劳动 提供社会保护 教育和培训, 改进法律结构的能力, 以及提高地方生产者的能力 11 见 12 第 556 段 26

30 在全球生产体系中的体面劳动 合道德的供应链管理 委员会的报告提请注意参与这些倡议的人数众多的不同参与者, 它们中的许多人指望国际劳工局给予这样的指导 : 即这些倡议频繁提到的劳工标准如何与管理制度相结合? 如何报告和监控 13? 需要开发参与性和负有责任的程序的原则以便满足公司和其它利害攸关者的需要 需要开发关于报告 验证和监控的制度和方法论的知识 还需要开发有关角色参加这些倡议的能力, 无论这意味着发展中国家政府还是社会审计员 广泛基础的对话对形成关于这些倡议的原则 政策和最佳做法起关键作用, 所以它们可以有效地为全球化社会层面做出贡献 委员会的报告建议国际劳工局应该寻求有关这个问题的政策开发 尤其是邀请它召集一个关于公司社会责任和其它倡议的论坛, 使国际雇主和工人组织参与并对一个更公平的全球化做出贡献 报告建议这可以采取政策发展对话的形式, 策划 在所有相关角色之间创造勾通与交流空间, 以及 使那些在相关领域有重要专长的人 那些利益得失悠关的人 以及那些在执行变革方面有责任的人进入这一过程 14 为对此建议采取后续行动, 建议国际劳工局与三方成员协调, 为这种政策对话以及一系列关键问题的政策大纲制订一个初步的议程 在此基础上, 国际劳工局三方成员可以审核所建议的论坛的形式和内容 很明显, 这是一个国际劳工局可以发挥有益作用的领域 13 第 427 段 14 第 613 和 616 段 27

31 第四章 增长 投资和就业 : 对话和全球政策一致性的理由 与 费城宣言 相呼应, 该委员会报告的一个中心思想是社会进步不能只靠社会政策来实现 1 在很大程度上社会进步取决于经济 金融 贸易 技术 投资 环境和其它相关领域的发展 然而, 在全球和国家一级, 这些不同领域的政策常常条块分割, 未充分照顾到相互之间的影响 不同部委以及国际机构之间按照部门进行分工的做法强化了这一趋势 在这种背景下, 委员会的报告确认, 通过加强国际政策的一致性实现一个公平和包容性的全球化, 是多边体系一项重要的总体战略 报告认为, 不同组织所实施的贸易 投资 金融和社会政策缺乏政策一致性, 是全球化未能更加充分地达到公平 机会和就业目标的重要成因 随着全球化的深入, 对综合社会经济政策的需要变得更为紧迫 一个领域出现的发展会以更快的速度波及其它领域 例如, 一场金融危机会迅速演变成就业和贫困危机 同样, 由于各国之间更为相互依赖, 一国的政策变化, 如汇率或利率变化, 会反映在其它国家的出口和就业变化上 因此, 作为弥补该严重缺陷的方法, 委员会的报告提出在多边体系内各组织之间实施一系列的 政策一致性举措 这些举措的目标是 提升国际组织之间对一些问题的政策协调质量, 因为在问题处理的职权范围上相互交叉, 政策上相互作用 2 这些倡议被视为灵活和可操作的工具, 有关组织的秘书处可以籍此合作, 就它们选择处理的关键性问题提出综合性政策建议 他们将在各自的职权范围内并利用其特定的政策工具采取行动 然后将任何商定的结论提交参与各倡议的组织的管理机构讨论, 和供提出进一步指导 将向联合国系统的行政首长协调委员会 ( 行政首长协委会 ) 和联合国经济及社会理事会 ( 经社理事会 ) 随时通报所取得的进展 3 1 第 段 2 第 607 段 3 第 610 段 29

32 一个公平的全球化 有关增长 投资和就业的政策一致性举措 委员会建议, 这种举措首先应该处理 增长 投资和就业 的问题 委员会提出, 此项举措将促使有关的联合国机构 世界银行 货币基金组织 世贸组织和国际劳工组织的参与 之所以选择该问题, 是因为委员会的磋商清楚显示, 在所有国家, 人们对全球化的看法与全球化对他们工作生活的影响有着直接的联系 体面劳动是所有地方人民的根本愿望, 实现这一愿望是让所有人受惠于全球化的一个战略手段 增长 投资和创造就业的问题也是所有地方的政府 企业 工人 民间社团和人民所关心的一件大事 在此问题上取得的进展将满足各国的一大政治需求 同时, 也在这个问题上, 政策一致性至关重要 4 举措的理论基础只有在全球经济取得高速 稳定增长的大环境下, 才能持久地创造更多和逐步更好的就业 这继而取决于确保高水平的生产投资 此外, 增长 和 投资 均是依赖范围广泛的政策和机构安排的战略性的经济变量 那些管制着贸易流量 外国直接投资 金融和技术的政策和机构安排具有明显的重要性 由于全球化影响面的扩大, 它们之间的相互关联性也日益增强 但是, 相互关联网决不止于此 经验表明, 就业 并不仅仅是这些经济变量的一个被动的副产品 劳动力市场政策和社会机构通过其对技能的形成与创业精神 工人的积极性和生产率 工资和收入不平等的程度以及分配冲突的解决等方面的影响, 来对增长和投资施加影响 教育和卫生开支常常被视为对人力资本的投资 此外, 创办企业的政策和技术革新的政策也会对投资增长和就业同时产生影响 相类似的, 充分发掘非正规经济的潜力, 则是也会影响所有三个变量的关键方面 从理想的角度看, 这一整套相互关联的政策应该以实现创造生产性就业的目标为取向 但是, 目前的状况相去甚远 这些相互关联政策的责任分散于不同的组织之中 然而, 货币基金组织和世贸组织的章程对实现充分就业作出了总的承诺, 而创造就业是国际劳工组织和世界银行政策的关键 社会发展问题世界首脑会议将充分就业确定为联合国在所有地区的目标 然而, 可以公平地说, 不同的组织拥有不同的即刻业务优先事项以及指导其这一方面工作的不同的构想框架 以就业而言, 人们趋于认定实现低通胀 增加贸易自由化的目标也将是推动实现就业目标的最好的和自动的途径 毫无疑问, 这是两个重要的政策目标, 但是它们仅仅是部分的对策 显性失业在世界许多地方居高不下, 就业不足在许多发展中国家依然随处可见, 与非正规化和结构调整相关的就业无保障问题已经恶化 包括移民和外包在内的劳工的变化中的国际划分引发了紧张形势 4 第 611 段 30

33 增长 投资和就业 : 对话和全球政策一致性的理由 委员会以很有感召力的方式提出, 所有与该问题有关的组织要作出努力, 以开放的态度和认真的承诺对现状重新进行批判性审查, 以便探索实现更好增长 投资和就业结果的方法 国际劳工组织作为主要负责倡导将社会正义与有效生产结合起来的就业和社会政策的国际机构, 有义务推动积极考虑本委员会关于体面劳动政策一致性的思想 向 前 进继国际劳工组织全球化社会影响工作组 3 月份会议对本委员会的建议进行讨论之后, 四月份与伙伴机构一道发起了最初一轮的磋商 虽然大多数组织要求有思考的时间, 但是, 初步的反应令人鼓舞 将向大会和理事会提供该举措探索性技术工作的进展更新报告 有一种想法是召集一个由参与机构工作人员所组成的多学科工作队, 与企业 劳工 政府和学术界的主要经济学家和其他专业人员合作 建议的主要内容是, 参加机构应同意该工作的目的是推动一个为所有人创造机会的 更为公平的全球化 将集中探索以何种方式对可持续增长 投资和创造就业的相互关系实现更好的政策管理, 从而为实现该目标作出最大贡献 第一步可能是商定一个政策核查清单, 这些政策具有明显的相关性但同时又属于不同机构的职权范围 在此基础上进行技术政策整合和协调工作, 以便在关键的经济社会目标之间查明合理的平衡和顺序 除其它事项外, 还将研究实现更高和更稳定增长以及提高就业水平的宏观经济 金融 贸易 投资 劳动力市场和相关的社会政策 这一工作队的讨论结果将提交参加机构管理机关讨论, 以期获得进一步的指导 将向经社理事会和行政首长协委会随时通报此项政策一致性举措的发展情况 全球化政策论坛 为了推动就如何扩大全球化的社会影响进行对话并最终统一思想, 第二个想法是召集全球经济所有的重要角色和机构参加全球化政策论坛 (GPF) 就全球化的社会影响进行定期的对话和磋商 5 这样一个论坛将提供场所, 能够把多边体制机构 与其他关心全球化社会影响的组织 团体和个人集中在一起 论坛将定期评估全球经济中发展和政策的社会影响 6 除了为各利害攸关者对话提供讲坛外, 该论坛在监督全球化社会影响的趋势和分析政策问题方面还将发掘所有参与组织的知识 资源和观点 根据本委员会的经验, 全球政策论坛将提供会谈场所, 让具有不同观点的组织和群体相互交流 5 第 段 6 第 620 段 31

34 一个公平的全球化 和讨论正在出现的社会问题以及解决这些问题的各种替代办法 委员会还特别要求国际劳工组织主动与感兴趣的国际组织合作落实这一建议 7 这是一个值得考虑的建议, 国际劳工组织之所以在推动该举措中可以作为召集人发挥有用的作用, 是有很多道理的 国际劳工组织为有时截然不同的意见提供进行对话和达成一致的场所, 这一悠久历史和经验是众所周知的 国际劳工组织议程上的广泛的经济社会利益事项也给本组织提供了很广的专门知识 在辩论这一建议的价值时, 国际劳工组织可以考虑的额外因素有, 该建议会使本组织在向参与全球化进程不同方面的广大行动者收集信息和想法的同时, 能够将自己的价值观和工作方式推向范围广 影响大的受众 这还会强化我们与其它机构的实际合作 这一论坛讨论的结果不仅可以厘清不同意见, 特别是那些在国际论坛上很少听到的意见, 而且还可就仍需做哪些事情才能使全球化成为一股推动积极变化的力量逐步达成一致 这可以成为促进公平全球化的建设性贡献 7 第 621 段 32

35 第五章 建立社会经济基本保护层 得到委员会特别重视的 政策一致性中的一个方面是如何在全球化进程中确保社会保护和基本保障, 以此作为使体面劳动成为全球目标的更为广泛努力的一 1 部分 委员会建议各国为对付全球化的社会压力拟定更为强有力的政策并提出某种最低水平的社会保护作为全球经济的社会经济基本保护层得到人们的接受和不受质疑 2 尽管委员会没有详细定义社会经济基本保护层, 但是, 它提出了三大组成部分 : 工作中的基本权利和其他公民与政治自由, 这些权利和自由可以保证, 在拟定经济和社会政策中, 被边际化的和弱势群体的意见能够以集体的方式得到表达并被听取 ; 3 对处于工作年龄段的妇女和男子, 就业政策应该打击劳动力市场上的排斥, 提高劳动穷人的收入并使因全球化造成的结构调整而下岗的工人能够转到充分发挥其能力的新岗位 ; 和 社会保护政策保证全体社会成员在收入 健康和福祉的其它方面享有基本水平的保障 这种社会经济基本保护层的内容要反映国情和可能性, 其构思不可一刀切 然而, 报告建议, 鉴于实现公平的全球化和缩小国家收入与安全保障方面的差距的重要性以及鉴于许多欠发达国家资源基础薄弱, 需要发展对国家建立社会保护系统努力的国际支持 对构成社会经济基本保护层的内容作一个单一的简单定义是不能在一夜之间就完成的 但是, 这种想法具有强大的道德力量 委员会指出, 基本保障是工人的人权, 而今天, 世界人口中每十人就有八人仍然不能享有这种权利 社会保障的缺乏是造成无力应对紧急情况与风险的工人和家庭所受苦难的主要原因 这在经济上也是低效的 可以预防的职业病和事故频繁发生, 导致工作天数和收入的 1 第 287 段 2 第 491 段 3 第 段 33

36 一个公平的全球化 损失 生产率和经济增长受到影响 与全球化有关的市场自由化 经济结构调整和竞争的白热化增加了就业和收入方面的无保障性, 从而使社会保护更有必要 艾滋病毒 / 艾滋病传染病的继续蔓延使得建立社会经济基本保护层的努力尤为紧迫并突显了国际劳工组织的艾滋病毒 / 艾滋病业务守则和劳动的世界所具有的价值 4 只有通过国际社会团结, 才可能采取行动预防该综合症的蔓延并资助和关怀那些生活在艾滋病毒 / 艾滋病及其后果中的人, 特别是孤儿和祖父母 全球社会经济基本保护层有许多内容已经成为国际劳工组织关注的重点 国际劳工组织就工作中的基本权利 就业 基本收入和社会保障的不同方面所采取的行动均是相关的 需要提出的问题首先是, 这些不同的内容如何能够共同满足今天没有足够基本保障手段 情况大不一样的各个群体的需要 ; 其次, 这些内容如何可以互相充实, 这样一来, 例如就基本权利所采取的行动可以强化社会保障或就业的行动 换句话说, 这些不同领域的行动如何互补以便让所有的人受益以及如何将它们纳入连贯一致的一揽子措施之中? 工作中的基本原则和权利 委员会的报告突出了加速实现所有工人 无论男女, 在工作中的基本原则和权利的重要性 免于强迫劳动的自由 废除童工劳动 消除各种歧视以及结社自由和集体谈判, 这对于人的尊严 平等和保障至关重要 它们也是实现其它人权和劳工权利的基石 我们将在关于劳工标准的第七章再来讨论这一内容, 因此不在这里对此问题加以阐述, 但是, 这些基本的权利应被视为全球经济中任何一套最低条件的有机组成部分 以体面劳动获得可靠收入的就业政策 足以满足家庭基本需要的工作收入是社会经济保障的中心所在 在所有社会中, 工作提供了主要收入来源 此外, 工作也是个人得到承认和实现感的来源 男子和妇女拥有充足的和有报酬的就业机会是社会经济基本保护层的核心内容 实现充分的生产性和自由选择的就业必须成为全球政策和国家政策的优先目标 我们离这一目标相去甚远 在许多工业化国家 转型国家和中等收入国家, 显性失业率偏高, 令人难以接受 在大多数发展中国家, 正规经济缺乏机会, 导致产生各种形式的就业不足, 其特点是非生产性工作或非正规经济中的临时就业 许多妇女和男子为了一点可怜的收入要长时间地工作 大多数妇女处于双重不利的地位 : 她们在家庭内外工作的时间远远长于男子, 而工资却常常低得多或者根本没有报酬 她们工作的无保障性也更严重 4 国际劳工局 : 关于艾滋病毒 / 艾滋病工作场所政策和计划最佳做法地区间三方会议的共识声明, 日内瓦,2003 年 12 月 日 34

37 建立社会经济基本保护层 要评测在实现 1964 年就业政策公约 ( 第 122 号 )5 所规定的充分就业目标方面所取得的进展, 一个方法是规定作为整个工作年龄段人口或不同类别工人份额的就业率目标 例如, 欧洲联盟已经为 2010 年规定了总就业率为 70% 的目标, 包括女性就业率超过 60% 和高龄工人 (55-64 岁 ) 就业率为 50% 的目标 到 2002 年底, 欧盟已为这些类别分别实现 64.3% 55.6% 和 40.1% 6 以就业率为基准, 可以使国家能够评测其打击劳动力市场排斥政策的进展并评估其影响 虽然在就业数据很难收集的国家, 特别是那些非正规经济规模很大的国家, 实施起来更为困难, 但是, 瞄准就业参与这一目标, 有助于设计出有针对性的政策, 帮助那些由于处于体面劳动边缘而容易陷入贫困的群体 正如第二章所指出, 国际劳工局拥有范围广泛的计划, 协助各国发展和实施面向就业的战略和政策 在对经济社会保护层概念进行慎密思考作出结论时, 打击社会排斥的就业政策 小企业发展和将非正规经济纳入投资 商业和就业法律 7 框架至关重要 也应继续重视确立最低工资和就业条件以及推动遵守职业安全和卫生标准的机制 有关全球生产体系更为公平运作的建议也应该以对收入和就业产生积极影响为目的 全球化已经加快了大多数国家经济结构调整的步伐 除非有效的政策已经就位, 否则, 这种变化会加剧下岗人员 弱势企业和他们所生活与经营的社区的痛苦和不安全 我们需要一种超越社会安全网思想的做法, 向那些因结构调整计划而丧失工作的妇女和男子提供赖以糊口的收入 有效的社会和经济调整政策包括范围广泛的各种措施, 目的是要提高竞争力和就业能力, 包括技术升级 获取技能 提供失业津贴 更完善的劳动力市场信息和协助创办新企业 还可以考虑采取办法动员资金, 帮助那些由于商业或技术上的转变而深受打击的较穷国家的地方 已经出台了有效管理全球化带来的就业变化的政策且出现的紧张形势较少的国家, 要比情况并非如此的那些国家更有能力获取全球化的潜在效益并避免其代价 这些领域对国际劳工局技术咨询服务的需求正在增加, 可以加强我们的能力, 以作为响应该委员会提出的关于经济社会基本保护层建议努力的一部分 5 公约第 1 条规定 : 1. 为了促进经济增长和发展, 提高生活水平, 满足对人力的需求, 并解决失业和就业不足的问题, 各成员国作为一项主要目标, 应宣布并实行一项积极的政策, 其目的在于促进充分的 自由选择的生产就业 2. 上述政策应以保证下列各项要求的实现为目的 : (a) 向一切有能力工作并寻找工作的人提供工作 ; (b) 此种工作应尽可能是生产性 ; (c) 每个工人不论其种族 肤色 性别 宗教信仰 政治见解 民族血统或社会出身如何, 都有选择职业的自由, 并有获得必要技能和使用其技能与天赋的最大可能的机会, 取得一项对其很合适的工作 6 欧洲委员会,2003 年的欧洲就业 : 最近的趋势和前景 ( 卢森堡,2003 年 ) 7 见 C. Saget: 最低工资政策能否减少贫困? 劳工教育 2004/1-2,No.134, 减贫战略进程特刊, 日内瓦, 2004 年 ( 即将出版 ) 35

38 一个公平的全球化 将社会保障扩大到被排斥的人 委员会的报告强调, 好的社会保护制度对于在各国内部公平分配全球化益处是重要的 8 这确认了国际劳工大会于 2001 年所通过的关于社会保障的决议的主要内容, 该决议将向所有那些尚未获得现有体系保护的人推广社会保障作为优先事项加以确定 年发起了人人享有社会保障和覆盖的全球运动, 以落实该决议 10 该运动的战略是鼓励各国全面审查人民的社会保障需要 可用于满足这些需要的资源以及能够为扩大社会保障覆盖面作出贡献的不同角色和机构 发展中国家要优先找出方法向非正规部门的工人及其家庭提供相关的和切实的覆盖 基本的选择方案是开办或扩大法定的社会保险 由社区管理的健康互助基金和由税赋资助的社会津贴 在大多数国家, 通过国家战略将这些选择方案的混合体联系起来是取得进展的最为有效的办法 在有的情形下, 私人出资提供也能发挥作用, 但是在建设社会经济基本保护层方面却面临重大制约, 因为私人资金在公平分摊社会风险和分散社会保护融资成本方面的范围是有限的 11 虽然有目标针对性的国家努力可以帮助改善一无所有者的社会保障, 但是, 必须得到国际援助的配合, 这样才能在合理的时间框架内实现普保的目标 国际劳工局正在探索通过全球社会信托将社会保护覆盖面扩展到社区和非正规经济工人的可行性 12 其设想是将发展中国家家庭的缴款和国家当局的出资与富裕国家个人和组织的自愿捐款结合起来, 用以提供最低的基本健康和收入保障覆盖面 国际劳工组织已经取得积极经验的四个领域可以对发展社会经济基本保护层的概念作出重大贡献 首先, 基于社区的健康保险 尤其在那些失去任何形式保护的人群中, 健康保险的需求非常强烈 低收入国家工人和家庭的一个选择办法是设立或参加基于社区的社会保障计划 有关这种基金的优缺点, 国际劳工组织已经取得经验和知识 如果孤立地考虑这些基金, 那么, 它们在资金方面的存活能力常常受到质疑 然而, 在有的案例中, 采用了创新的模式, 将地方缴款 公共支出和国际援助结合起来 将当地倡议与国家保险计划联系起来是值得进一步探索的又一方 法 13 8 第 287 段 9 国际劳工组织 : 有关社会保障的决议和结论, 国际劳工大会第 89 届会议, 日内瓦,2001 年, 第 5 段 10 国际劳工组织 : 人人享有社会保障和覆盖全球运动 : 进展报告, 理事会第 289 届会议, 日内瓦,2004 年 3 月,GB.289/ESP/5 11 W. Van Ginneken: 扩大社会保障 : 发展中国家的政策 ESS 论文 No 13,( 日内瓦, 国际劳工局, 社会保障政策和发展处,2003 年 ) 12 国际劳工局 : 一个全球社会信托网 : 对世界的社会未来投资 ( 日内瓦,2003 年 ) 13 L. Steinwachs: 坦桑尼亚推广健康保护 : 健康融资机制之间建立网络 ESS 论文 No. 7( 日内瓦, 国际劳工局, 社会保障政策和发展处,2002 年 ) 36

39 建立社会经济基本保护层 第二, 最低养老金计划 一些国家显示, 向贫穷的 老龄人 残疾人 单身母亲和由艾滋病毒 / 艾滋病传染病造成的孤儿家庭提供由税收支助的最低养老金计划, 是承受得起的 这些计划的益处, 从性别平等到家庭凝聚力和学校考勤, 是多方面的, 已经有了很好的文献记载 14 国际劳工组织可以考虑提供援助, 向其他国家示范这些计划的可行性并拟定指导原则 如果财政制约不允许实施这一方案, 那么, 应该拟定争取国际资金援助的建议 第三, 为初级教育提供现金赠款 由于家庭贫困, 千百万儿童不能上学或不能完成基本教育 他们中的大多数被迫沦为某种形式的童工 一些国家, 主要有巴西和南非, 正在考虑或正在试行向贫困家庭提供与子女在学校考勤率挂钩的赠款计划 15 国际劳工局的消除童工劳动国际计划 (IPEC) 在通过将家庭的教育支助与其它基本需要相结合来打击童工劳动这种计划方面已经取得了相当多的经验 16 存在着向全国以及向面临类似问题的其它国家推广这些成功举措的余地 需要将国家努力与慷慨的国际援助结合起来 第四, 为扩大基本覆盖面重新调整公共支出 : 即使是覆盖面不大的法定社会保障体系也面临着总体管理 技术和行政能力以及财务生存能力的严重制约 虽然通过加快经济增长可以提高社会支出, 但是, 在短期人们通常认为成本超过财政能力 在许多国家, 首要目标不是增加支出, 而是使目前的支出向基本覆盖面倾斜 世界范围内存在着足够的知识和经验, 可以使世界保障体系实现财务和行政的长期生存能力 17 国际劳工组织可以在需要的时间和地点协助提供这种专门知识 可以考虑拟定一个有关社会保障计划管理的良好做法守则或基本原则 前进的道路 一个公平的全球化需要有机制将增长的好处扩大, 让最弱势的群体受益并确保变革的成本不会不成比例地让任何群体, 特别是那些最没有能力进行调整适应的群体所承担 与国际支持框架挂钩的每个国家的社会经济基本保护层很有可能是全球化社会影响的关键部分 上述一系列的举措和行动提供了有待扩大和巩固的出发点 建设基本的保护层需要有一套考虑周密 连贯一致和综合的措施, 这些措施能够兑现权利 获得体面劳动的普遍机会以及防范社会经济风险的足够保护 14 E. Schleberger: 纳米比亚的普及养老金计划 : 趋势和挑战,ESS 论文 No. 6( 日内瓦, 国际劳工局, 社会保障政策和发展处,2002 年 ) 15 L. Lavinas O. Tourinho 和 M. Ligia Barbosa: 评估巴西当地最低收入计划, 国际劳工局, 社会经济保障计划,2001 年 6 月 G. Standing & M. Samson: 南非的基本收入增款, 国际劳工局, 社会经济保障计划,2003 年 12 月 16 国际劳工局 : 对每一个儿童投资 : 对消除童工劳动成本效益的经济研究,( 日内瓦,IPEC,2004 年 ) 17 E. Reynaud : 扩大社会保障覆盖面 : 国际劳工局的做法 ESS 论文 No. 3 ( 日内瓦, 国际劳工局, 社会保障政策和发展处,2002 年 ) 37

40 一个公平的全球化 实现这一计划的第一步是面向全球经济, 充分发展社会经济基本保护层的构想 这应该试图回答下列基本问题, 如它应该由什么组成 在什么时段内确定何种目标 目前缺口有多大以及大概的起因 ; 最为有效的政策是什么和可能有什么样的成本 关于最后一点, 国际劳工局最近所做的初步估算是需要运用全球国民总收入的 2% 左右向世界所有穷人提供最起码的收入保障 基本教育服务的条件和基本保健条件 18 下一步是确定一项支持人民和社会公平 均衡地参与全球经济的业务行动计划 这就需要考虑设计和实施配套的政策, 以便向目前没有基本社会保护的广大人民伸出援手 鉴于这种计划的全球性目标, 国际劳工局应该邀请其它感兴趣的国际机构协助发展这一构想和行动计划 关键性的问题将包括对国际和国家一级分别需要的行动类别加以定义和成本估算 ; 对国际劳工局现有倡议和其它举措的规模进行扩大的余地和为建设全球经济的社会经济基本保护层制定一个渐进的方法 由三方组成 着眼于社会经济基本保护层的三个组成部分的国际劳工组织, 拥有得天独厚的条件, 可发起研究和讨论, 寻求对该委员会的建议制定一个建设性的对策 社会团结超越国家边界这一思想可能需要时间才能深入人心, 它需要讨论和宣传 但是, 经验表明, 如果将目标建立在对话和协商一致的基础之上, 那么, 今天看起来是雄心勃勃的目标, 明天看起来可能就会很自然了 18 M. Cichon : 向一亿穷人伸出援手? 设计动员资源战略以便通过普及养老金与老龄贫困作斗争, 一份构想说明,( 日内瓦,2004 年, 即将出版 ) 38

41 第六章 全球经济和人员跨境流动 世界委员会深入分析了日益增加的国际移民情况, 并得出这一结论 : 尽管工业化国家对移民控制更严, 但人员跨境流动一直在进行, 其加速发展与全球化有联系 委员会注意到在发展中国家之间以及从南方到北方国家存在相当数量的人员跨境流动 委员会的报告建议制订一个广泛和富有成效的多边行动议程, 并确定在三个层次上进行讨论 1 : 使现存国际协议充满新的活力 ; 在双边 多边 地区或全球基础上, 原籍国和目的地国家之间就共同感兴趣的问题开展对话 议程可包括有关劳动力市场过剩和短缺的信息以及对其政策反应 移民劳务承包人的义务 与贩卖人口作斗争的措施以及非法外来移民问题 ; 为制订多边框架的程序做准备 跨境移民已成为国际议程中争论的最重要问题之一, 包括 2004 年国际劳工大 2 会的议程在内 每个国家都有关于允许外国人进入的法律和规章, 并且控制外国人进入其领土仍然是界定民族国家的特征 尽管许多国家对吸引国外工人感兴趣, 国家政府可能对进入其领土从事就业和居留者的数目保留最终控制权 然而, 数目不断增加的问题与人员跨境流动有关, 尤其是非正规流动的规模, 表明国家规章和现存的国际公约和地区协议并没有产生一个令人满意和公正的移民管理制度 用委员会报告中的话说 : 在目前全球经济的制度结构中, 主要差距是缺乏管理人员流动的多边框架 3 国际劳工局的实施公约和建议书专家委员会在其 1999 年国际劳工局关于移民工人的标准和活动综合调查中, 提出有必要考虑的新方式 这导致理事会决定在 2004 年的大会期间, 就移民工人发起一次一般性讨论 2004 年 1 月国际移民全球委员会的成立进一步表明, 国际劳工局自身的反映过程是日益增加的国际层面考 1 参阅国际劳工局 : 一个公平的全球化: 为所有人创造机会, 全球化社会影响世界委员会报告,2004 年, 日内瓦, 第 段 2 参阅国际劳工局 : 为全球经济中实现移民工人的公平待遇 报告六, 第 92 届国际劳工大会,2004 年, 日内瓦 3 第 428 段 39

42 一个公平的全球化 虑事项的一部分, 即是否需要某种形式的框架以使人员跨境流动为移民及其家属 其原籍国和目的地国带来的潜在收益最大化, 同时使其缺点和成本最小化 在全球经济中寻找工作 国际移民由不同类型的跨国境流动组成 主要类型涉及 : 人民逃离压迫 战争和饥荒 ; 为家庭团聚移民 ; 从事固定工作任务的短期服务工人 ; 限期允许进入具体部门的工人, 诸如在农场或建筑工地的工人 ; 跨国公司招聘 或为满足技能短缺按照国家配额允许进入的高技能工人 ; 寻求更好经济机会的普通男女, 正如他们几个世纪以来所做的那样 由于所有国家对外国人进入其领土施加限制, 对工作和避难移民的过度需求在许多工业化和发展中国家产生了巨大数目的所谓非正规移民 为摆脱贫困而不顾一切的渴望驱使妇女 男子和儿童落入从事人口走私和贩卖以及性奴役的犯罪分子的控制中, 这种情况往往是在对移民女性 男子和儿童的生命和健康造成极端危险的条件下发生 通过更快捷的旅行和降低的运输成本 关于富裕国家就业条件和更高生活水平的更灵通的信息 以及更普遍地通过移民朋友和家属的接触, 全球化的加剧进一步促进了国际移民 同时, 与历史经验以及与日益增长的商品 服务 金融 技术和旅游市场自由化形成鲜明对比, 潜在的目的地国家已经强化了对来自更贫穷国家移民设置的障碍 然而, 这并不单纯是一个北南问题, 尽管许多国际注意力已经将焦点集中于这个方面 虽然西欧 北美 日本和澳大利亚已经吸收了上千万潜在的移民, 许多发展中国家和地区也接待了来自邻国的上百万移民 既有合法又有没有证件的 韩国 中国香港 新加坡 马来西亚和泰国给大量数目的移民提供了工作机会, 俄罗斯联邦 南非 墨西哥和阿根廷也如此 海湾国家也接待了数百万移民工人 在非洲国家之间移民流动具有相当规模, 在非盟内部引发了关于适当的地区政策的重要讨论 当今人员的跨境流动真正成为一个全球现象 关于移民的现存文书和倡议 国际社会已制订许多政策倡议以处理由跨境移民产生的问题 在全球一级, 这些包括 难民地位公约 (1951 年 ) 议定书(1967 年 ), 两个关于移民工人的 国际劳工公约 ( 第 97 和 143 号 ), 在 2003 年生效的 保护所有移民工人及其家属权利的国际公约, 以及 防止 禁止和惩治贩运人口尤其是针对妇女和儿童的议定书, 补充了 联合国反对跨国有组织犯罪公约 的内容 ( 在 2000 年 11 月通过 ) 这些法律文书补充了众多关于移民的双边和地区协议, 它们在世界各地的国家之间签署, 有着不同的范围和特征 欧盟和美国在草拟有关劳工问题的双边和地区协议方面尤其活跃, 常常作为地区贸易和经济一体化计划的一部分 4 4 详细情况请参阅报告六, 同上书 40

43 全球经济和人员跨境流动 一些倡议已经在进行之中以鼓励解决与跨境移民有关问题的国际努力 人类安全委员会已强调需要改进移民法律和规章, 并朝建立一个基于国际上同意的规则的制度 5 迈进 在联合国秘书长的支持下, 由瑞典和瑞士牵头, 一批国家政府成立了国际移民全球委员会, 并在 2004 年 1 月开始了活动 在日内瓦, 几个处理移民问题的机构 联合国难民高专署 人权委员会 联合国贸易和发展大会 (UNCTAD) 联合国药品和犯罪办公室(UNODC) 国际移民组织(IOM) 和国际劳工组织 已形成日内瓦移民团体, 以便能够就避难和移民的重大问题和发展定期进行互相磋商 世界委员会的国际移民多边框架情况 世界委员会在其报告中列举理由证明, 有关国际移民政策有改进的余地, 国际移民可以有益于原籍国和目的地国以及移民及其家庭 6 这些包括将允许移民工人停留固定期限的计划加以扩大, 和通过减少交易成本及风险促进汇款的措施, 并为移民提供再投资于其祖国的税收优惠, 以及在东道国家进一步采取政策允许移民把其社会保障缴费调回本国 已提出各种各样的其它建议以促进移民返回故乡, 将其资金和技术投资于促进其原籍国的新的商业之中 除了加强批准和遵守现存关于难民 移民和人口贩卖的国际法律文书的努力之外, 委员会已提出就共同感兴趣的关键政策在移民原籍国和目的地国之间进行政策对话 7 委员会还提出开始设计一个筹备程序, 以便为人员的跨境流动制订一个更综合的制度框架 8 其最终目标可以是形成一个管理人员跨境流动的移民法律多边框架, 类似于有关商品 服务和技术流动的框架 这样的一个框架应该寻求加强对人权的尊重, 促进有益于各方的就业并有助于发展 这一工作需要在国家内部和国家之间在各条战线上进行合作以及建立国际制度框架 确定移民政策多边方向的主要挑战之一, 是就共享的价值观和优先重点达成共识, 一个联合行动的框架可以以此为基础, 对移民输出和接受国以及移民本身的利益做出反应 国际劳工局针对移民采取的行动 在 2004 年 6 月国际劳工大会上关于移民的一般性讨论为三方成员就国际劳工局未来在此领域的活动提出建议提供了适时的机会, 也许包括一个行动计划, 即国际劳工局和其三方成员可以寻求, 最终目的在于为制订一个各方都可接受的管理国际移民的框架做出贡献 劳工局为一般性讨论准备的报告注意到世界委员会关于人员跨境流动的建议 5 现在该轮到人类安全了, 人类安全委员会报告,2003 年 5 月 第 段 第 段 第 段 41

44 一个公平的全球化 2004 年 6 月份的讨论将为国际劳工局与日内瓦移民团体的工作提供进一步指导 与在移民领域工作的其它多边机构和组织合作, 国际劳工局可以探索全球移民框架也许该解决什么要素 此外, 一个开放的论坛供澄清问题 讨论问题和机会以及确定为了就业而进行的有序的国际人员流动的要素, 其本身在达成移民进程许多方面的谅解方面向前迈了一步 国际劳工局在联合国及其系统中的地位, 其劳动力市场和关于社会和经济问题国际对话的经验, 可以帮助设计对问题进行建设性探索, 并且逐步达成如何在全世界范围促进移民政策的最佳做法的共识 有鉴于输送和接收国以及移民本身的不同利益, 这要求我们在重要性日益增加, 确实非常复杂和敏感的领域能起作用, 与感兴趣的多边机构和其它相关组织一道工作对我们三方成员是一个挑战 这一工作必须与这一领域中相关的正在进行的努力进行协调, 最显著的是国际移民全球委员会的工作 政治困难显然是巨大的 向前迈进需要谨慎 逐步的方式, 在各有关方面的参与下确定一些通常可接受的国际原则的 附加值, 这些原则可以帮助制订将继续成为决策的关键余地的国家政策 但是存在像剥削移民工人 执法 贩卖 恐怖主义 犯罪和毒品预防这样的领域, 在这些领域的行动迫切需要支持和加强 42

45 第七章 加强国际劳工标准体系 1 尊重国际劳工标准, 尤其是工作中的基本原则和权利, 是委员会构建全球化 社会层面建议的重要组成部分 报告以强烈声明作为开场白 : 全球化治理必须基于普遍共享的价值观和对人权的尊重 它强调了人的尊严 自由 公平 团结和平等的价值观, 这些价值观促成了国际劳工标准作为团结的社会, 以及作为 2 全球化结果的人民和国家日益增加的相互影响的必不可少的成分 建设将强化国际劳工标准体系作为更广泛的国际开发议程的一部分 委员会对建立在国际劳工组织 1998 年关于工作中的基本原则和权利宣言所促 3 进的有利的权利基础之上的国际劳工标准, 作为平衡的经济和社会发展的治理工具的重要性给予了强调 许多研究表明 : 尊重劳工标准对劳动力的激励 保障和 4 技能水平以及因此同样对经济增长 效率和工人之间以及工人和公司之间的收入分配有正面影响 在制订和促进劳工标准方面, 国际劳工组织是公认的领导者, 相当重要的是因为其三方性构成和其 85 年的经验 存在着一个世界范围的共识, 即在全球化经济中, 国际劳工组织是促进工作中权利运动中的最重要机构 但是, 在社会和经济政策的其它领域, 尊重世界上所有工人和雇主的权利越来越依靠众多全球角色和机构的承诺及其寻求的支持性政策 有坚定的国际共识支持可持续行动以确保在全球范围实施工作中的权利 1995 年哥本哈根峰会将工作中的人权一致阐述为结社自由和集体谈判权利 消除强迫劳动和童工劳动并防止就业和职业歧视 这一最初的国际共识在 1998 年 国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言 及其后续措施中得到了进一步发 1 第 段 2 第 段 3 第 288 段 4 国际劳工局 : 良政政策和社会伙伴关系, 理事会文件,GB.288WP/SDG/2, 第 288 次会议, 日内瓦,2003 年 43

46 一个公平的全球化 展, 它承认国际劳工组织所有成员国有义务尊重 促进和实现这些权利 5 另外, 在过去 15 年中, 世界大会通过的各种各样的行动计划, 尤其是关于儿童 社会发展和妇女的行动计划, 也认可这些权利作为公平发展的基础 有关核心劳工标准公约给人印象深刻的批准率实际上展示了对工作中基本权利日益增加的支持 委员会报告声明 : 必需使尊重核心劳工标准构成更广泛国际发展议程的一部分并强化国际劳工局促进它们的能力 6, 报告确定了采取行动的四个领域 : 需要增加技术援助项目以克服实施能力的缺乏 应强化国际劳工局的监督 监控和促进性工作的能力 对于不顾国际劳工局监督机制的建议而持续违反公约的, 作为最后的手段, 应根据 国际劳工组织章程 第 33 条予以处理 所有国际机构应该促进核心劳工标准并确保其政策或计划的任何方面都不会妨碍这些权利的实施 为加强尊重国际劳工标准, 这些开发国际劳工局行动手段的广泛主题已经在国际劳工组织的讨论之中 然而, 委员会报告对一系列相关倡议的考虑赋予了额外的紧迫感, 以便加强国际劳工组织及其三方成员在确保尤其是对工作中的基本原则和权利 以及一般对国际劳工标准的普遍尊重方面的领导角色 在这个方面, 根据 1998 年 宣言 的要求编写的综合报告, 包括 2004 年 组织起来争取社会正义 7 的报告提供了许多相关的想法和建议 协助成员国实行劳工标准 委员会的报告中有关诸如全球生产体系 移民 经济结构调整和劳动力市场以及社会和经济最低保护层的话题的讨论表明, 劳工标准是针对一系列广泛的全球问题采取行动的必需的组成部分 国际劳工局因此需要在国家和地区一级加强其工作, 以强调在越来越一体化的全球经济环境中尊重工作中核心权利对国家发展的重要性 有效的国家行动的关键是强有力的 有代表性和民主的工人和雇主组织 国际劳工局协助工会和雇主发展其机构以及为其成员提供相关服务的工作是其标准活动必需的基础 公共机构提供给社会伙伴的支持在影响国家实行国际劳工标准的能力方面也是至关重要的 加强工作监察 劳动法庭 咨询 调解和仲裁服务常常是地方积极分子在第一线捍卫工作中人权的必要基础 5 宣言 第 2 段 6 第 426 段 7 国际劳工局 : 组织起来争取社会正义, 根据 国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言及其后续措施 的要求编写的综合报告, 报告 IB, 国际劳工大会, 第 92 届会议, 日内瓦,2004 年 44

47 加强国际劳工标准体系 考虑就核心劳工标准在立法方面采取的行动,144 个成员国已批准了四组基本公约中每组至少一个 有 100 个成员国已批准了全部八个公约 这对于促进工作中的基本原则和权利的进一步努力有三方面的重要影响 首先, 国际劳工局稳步接近普遍批准全部八个基本公约的目标, 进一步的公约批准活动可以变得越来越聚焦侧重点 例如, 超过 90% 的国际劳工组织成员国已经批准了关于强迫劳动和非歧视的四个公约 加入已经批准全部八个公约的国家越多, 我们离 100% 批准这些公约的目标就越近, 这些公约具有的影响力就越大 在 2015 年以前, 作为千年宣言后续措施不可缺少的部分, 达到普遍批准工作中的基本原则和权利公约应该是可能的 第二, 作为公约批准的结果, 许多国家已经着手在国家法律和实践中充分反映工作中的基本原则和权利, 但仍需要在实际上实现其国际承诺 国际劳工局可以帮助促进对国家实施机制质量的日益增加的关注, 可通过有关基本公约的法律和实践的国家分析, 通过鼓励三方讨论这样的评估, 以及通过开发技术援助项目以解决一些主要的典型地与实施批准公约的问题有关的能力建设问题 另外, 国际劳工局将继续把工作中权利与体面劳动的关键计划和项目相结合 这样一个进程还将提供有关国际劳工组织成员国在充分实行国际劳工标准方面所取得进展的客观信息 第三, 国际劳工局正面临更多的援助要求, 这些援助包括设计劳动法和支持基于工作中的基本原则和权利的制度结构 国际劳工局最大的技术援助计划涉及消除童工劳动 在实施现已广泛批准的童工劳动公约方面日益增加的援助要求已经使我们的业务能力使用到极限 我们 1998 年 宣言 中所有确定的核心权利也许需要类似的支持计划 在一些情况下, 有国家已经要求国际劳工局结合双边和地区贸易和援助协议, 利用计划来促进核心劳工标准 国际劳工局在应对这种要求方面的挑战是如何以一种可持续的方式为三方伙伴提供帮助, 并用这种方式建立支持尊重劳工标准的国家制度并开发伴随的衡量 方法论和制度 这涉及确定用于衡量和报告的参数和方法论 ; 开发国家机构和各角色的能力 ; 支持国家劳工监察员以避免过分依赖私人的或外部的监控 ; 以及解决争端从而以可持续的方式改进 不良做法, 该方式带来纠正和改善, 而不是取消特权 加强国际劳工标准体系 增加劳工标准主体的影响 一致性和相关性以及改善监督程序的努力正在进行之中 理事会对劳工标准进行全面的审核致使 71 个公约和 73 个建议书被确认为完全符合最新情况并可作为适当的推广目标, 使得国际劳工局可以将其努力集中在这些公约和建议书上面 职业安全和卫生被挑选作为以综合解决问题的方式, 调动国际劳工局的所有行动手段进行推动的标准领域之一 2003 年国际劳工大会通过了关于职业安全和 45

48 一个公平的全球化 卫生的全球战略 理事会决定将制订一个新文书, 以便在职业安全和卫生领域建立一个促进性框架列入下一年大会的议程 已择定移民和青年就业作为大会进行类似讨论的题目 另一种方式包括合并海事事务领域的标准 审议和合并所有现存有关海事工作标准的过程应产生一个新的全面的标准, 该标准准备在即将召开的海事大会上进行讨论 建立在这些进展的基础上, 人们可以很容易地看出, 朝着确定一套更完整 能把握体面劳动方式关键要素的国际劳工标准的方向迈进是可能的 这种方式将提高已建立的监督机构的效率 连同给三方成员在国家一级增加的援助一起, 以加强国际劳工标准的监督, 这将更紧密地将发现缺点和问题的过程与克服它们所采取的行动联系起来, 正如在理事会不断进行的讨论中所设想的那样 加强国际劳工局的监督责任与其在国家一级的促进行动之间的联系将有助于确保劳工标准为经济和社会发展计划做出贡献 在充分实施国际劳工标准所需要的制度发展过程中, 成员国经验汇编和交流可以进一步加强国际劳工局的行动手段 在这方面, 国际劳工局的一个重要侧重点是发展可行的战略以解决治理问题, 在许多国家中, 这些问题已成为非正规经济增长的原因 除其它因素之外, 这将需要在由公认和适宜的法律框架提供的保护措施之内, 帮助活跃在非正规经济和农业部门中的雇主和工人组织, 鼓励生产性活动 国际劳工局与国际合作社运动的工作是在促进生产力和企业以及尊重劳工标准方面又一个大有所为的途径 从长远看来, 国际劳工组织标准的现代化及其更好地整合成一个连贯的整体以便取得更大效果的做法提出了这一问题, 即是否可能有余地制订将为体面劳动理念的标准层面做贡献的框架文书 评估的过程可能揭示有必要制订新文书或为现存的公约和建议书的合理连结体系做贡献的文书 对严重和持续违反标准的案例采取坚决行动 8 正如委员会所建议, 国际劳工组织必须就严重和持续违反工作中的基本原则和权利的事件保持警醒 显然, 这是每当情况有此需要时, 国际劳工组织必须继续坚定地采取行动的一个领域 根据我们的章程, 国际劳工组织成员国具备手段 9 给那些不能系统地真正落实其国际义务或漠视该组织的监督机制的国家施加相当的压力 在过去, 西班牙 智利 波兰 南非 印度尼西亚和其它国家的情况就是这样 在 2000 年, 首次动用一个额外的行动手段, 当时, 在缅甸的情况中, 国 8 第 426 段 9 章程 第 33 条规定 如果任何成员国在指定时间内不执行调查委员会报告, 或国际法院判决中的建议, 理事会可提请大会采取它认为明智的和适宜的行动以保证上述建议得到履行 46

49 加强国际劳工标准体系 10 际劳工大会决定有必要启用 章程 第 33 条 最近, 理事会决定成立白俄罗斯调查委员会 11 国际组织的促进行动 委员会报告强烈强调, 国际组织需要在某种意义上以同其由国际法规定的职责一致的尊重人权的方式履行其职责 它邀请多边体制的每个组织 审核其促进和保护普遍接受的原则和人权的现行程序和目前的制度, 以便在实践中更好地实 12 施它们, 并且改进关于共享的价值观的国际对话 尽管多边机构在许多方面开展合作以促进基本人权和国际劳工标准, 它们需要发掘一种方法, 以评估其经验 审核成功的方式 审查持续的障碍 为下一步行动汲取教训, 并且就这些问题考虑以促进性的方式更有效地共同工作的方法 国际劳工组织作为一个涉及经济和社会发展的组织, 基于促进人权和劳工权利作为发展的基础, 应该与伙伴机构继续讨论这样一个议程 劳工标准对发展进程的重要性越来越得到认可, 已导致好几个国际和地区开发银行将工作中的基本原则和权利纳入其政策之中 例如, 亚洲开发银行采纳了呼吁尊重国际劳工标准的 社会保护战略, 并正在与国际劳工局一道研究将该战略付诸实施的方法 类似的进展正在国际金融公司 泛美开发银行和欧洲重建和开发银行中进行 世界银行针对核心劳工标准制订了一个工具包, 而且正日益将尊重核心劳工标准变成其工作的一部分 然而, 为了消除关于并非所有的核心劳工标准都得到了同等力度的促进这一疑虑, 还有许多事情要做 因此, 打算通过联合研究 培训和信息研讨会, 而且最重要的是, 在国家和地区一级通过联合行动计划强化与地区和全球性机构的合作 国际和双边开发机构也应该协作支持希望促进尊重核心劳工标准的国家, 例如, 将它们并入诸如联合国发展援助框架 (UNDAF) 减贫战略文件(PRSPs) 和千年发展目标 (MDGs) 的关键文件之中 一个具有合作潜力的好例子是国际劳工局消除童工劳动国际计划 (IPEC) 这个计划非常有助于理解技术合作和标准方面的行动所具有的积极的相互作用 自从其十年前开始以来,IPEC 已从单个的项目转向大规模的行动, 它使三方成员参与进来, 并且将消除童工劳动的目标纳入国家发展目标的主流, 不断地与诸如, 联合国儿童基金会 世界银行 各国议会联盟和联合国教育 科学和文化组织进行合作, 正如近期国际劳工局的报告 : 投资于每个儿童 13 表明, 今天将资 10 理事会按照 国际劳工组织章程 第 33 条就缅甸问题建议采取措施的决议, 第 88 届国际劳工大会, 日内瓦,2000 年 6 月 11 国际劳工局 : 理事会的决定记录 GB.288/205 号文件, 第 288 届会议,2003 年 11 月 12 第 602 段 13 国际劳工局 : 投资于每个儿童: 消除童工劳动的成本和效益的经济学研究,( 日内瓦,IPEC,2004 年 ) 47

50 一个公平的全球化 源投入消除童工劳动的国家, 明天将获得更高的劳动生产率 更少的贫困 性别平等和更快的经济增长的收益 建立在这一远见的基础上, 国际劳工局应该逐步增加其与其它机构的合作, 以确保消除童工劳动和一般地促进尊重工作中的基本原则和权利的国家计划充分地与实现千年发展目标的运动结合起来 48

51 第八章 动员起来为变革而行动 : 国际劳工组织的作用 正如第一章所论辩, 要响应委员会提出的建议 迎接确定全球化形式的挑战, 国际劳工组织就负有在国家和国际各级更多地突出体面劳动议程的宣传 国际劳工组织的强项是社会伙伴 政府的就业 劳动和社会事务部 雇主组织和工会 所具有的能力和作出的承诺 劳工局通过提供比较性信息和分析, 能够同时辅助国家政策的制定程序和国际社会经济议程的拟定 国际劳工组织三方成员所面临的挑战是使我们的工作方式现代化, 以便使三方性跟上全球化所带来的变化, 使我们有能力帮助确定一条走向更为公平全球化的道路 一方面要加强三方成员对国际政策拟定的参与, 另一方面, 劳工局支持他们开展国家辩论, 双管齐下, 有助于确保本组织作为一个整体将社会层面的建设推至有关全球化治理辩论的突出位置 委员会报告自始至终强调从地方到全球各级开展良政对实现公平全球化这一远景所具有的重要性 委员会为强化全球多边机构的代表性和参与性并增加它们的透明度 责任和成效, 提出了范围广泛的建议 本章首先审查了本组织如何能够动员国际劳工组织三方成员所代表的全球劳动社会实现一个公平的全球化并使三方性工作方式现代化 然后根据委员会所确定的透明和责任的目标对国际劳工组织的治理结构进行审查 最后, 本章就如何加强本组织 三方成员和劳工局的能力以对委员会的期望和建议作出反应提出了一些想法 二十一世纪的社会伙伴关系 由于本组织面临着全球化带来的更多的社会挑战, 将需要比以往更多地依赖其三方结构 价值观和传统所带来的独特资源 委员会的报告在确定全球化走向方面为社会伙伴既带来了机遇和也带来了挑战 社会伙伴积极参与制定国际劳工组织的方法和战略以及在实地对之加以实施, 这将是全球一级重新确定三方性的关键部分 全球化的力量以及世界各国出现的技术 生产结构和工作方式的迅速变化对社会伙伴带来了困难和复杂的挑战 国际劳工组织将希望找到办法和手段, 增加其向社会伙伴的支持, 为工会组织和雇主组织的工作人员提供当前所需的分析和代表技能的培训 49

52 一个公平的全球化 工会把新成员组织起来在大多数国家, 参加工会的工人比率一直在下降 工人在个体部门和非正规部门的相对比例已经上升 服务部门的就业已经增加, 而工作单位的规模却在缩小 工人组织在国际劳工组织 在全球和部门的秘书处以及在国家一级已经增加了组织活动并且例如在向服务业的妇女和正规经济以外的工人发展方面取得了许多令人鼓舞的突破 需要继续和扩大这些努力 工人组织增加其代表非正规经济工人的能力, 这符合组织起来的劳工和作为三方性组织的国际劳工组织的利益 已有稳固地位的工会所扮演的历史角色是协助工人成立或参加自己的代表组织, 以捍卫他们的利益并声援有组织的劳工运动 在全球化时代, 组织起来已经成为工会的国际问题 扩大雇主组织的成员基础为了代表新的企业类别, 雇主组织正在作出类似的努力 过去几十年, 新的企业组织形式的重要性增加, 跨国公司和企业网络在其供应链中的作用日益增大 包括微型企业在内的小型企业在当地的生产和创造就业两方面所发挥的关键性作用今天已日益得到肯定 国际劳工组织和雇主组织已经积极努力拟定对这类企业作出反应的计划, 包括跨国公司的准则和行为守则以及为微型企业和小型企业提供的一揽子雄心勃勃的技术 组织和资金援助 必须加强这些努力 全球经济的关键企业, 无论规模大小 无论仅在国内市场经营的企业还是跨国公司, 它们的声音都应该在全球化的辩论中得到倾听, 这一点对国际劳工组织有关全球化的行动至关重要 增加妇女的代表在工人组织和雇主组织以及政策服务部门中, 鼓励妇女参与和担任重要职位的积极政策对于社会伙伴的代表性至关重要 性别主流化是衡量一个组织治理质量的一个重要方法 几年前, 国际劳工组织在这方面趋于落后其它组织, 但是, 过去几年为将性别问题既纳入向三方成员提供的服务内容又纳入国际劳工组织人力资源政策之中, 已经做了重大努力 1 妇女在专业一级, 特别是在更高级别的比例已经大大上升 性别已经作为计划编制工作中跨部门主题来对待 为将性别问题纳入从咨询服务到业务项目的所有实质性活动之中, 已经作了重大努力 虽然取得了一定的成功, 但仍有许多工作要做 社会伙伴的技术能力工会组织和雇主组织需要向其成员提供专业水准很高的服务并且要有能力分析政府或其社会对等方所提出的政策建议并拟定替代方案 特别在发展初期, 这种服务很难利用会费收入得到发展 国际劳工组织提供的支助对于自由工人组织和雇主组织在潜在会员中建立声望是非常宝贵的 国际劳工组织特别通过其都灵 1 国际劳工局 : 年性别审计 : 最后报告, 性别平等局内部报告 ( 日内瓦,2000 年 5 月 ) 50

53 动员起来为变革而行动 : 国际劳工组织的作用 中心和工人活动局与雇主活动局的工作, 可以在这一关键的发展时期向工人组织和雇主组织提供非常有用的支持 支持政府为建立咨询 调解和调停与劳动监察服务所做的努力, 也会大大有助于劳资关系机构的建立 与民间社团组织建立战略联盟 社会伙伴与其它非国家角色和机构之间的关系是许多国家和国际上一直在辩论的问题 从消除童工劳动到地方经济发展, 国际劳工组织在各种领域与自愿组织和非政府组织合作 主要形式是以个案方式参与具体的发展项目和邀请相关组织处理国际劳工大会所讨论的具体议程项目 在许多国家, 国际劳工组织的三方社会伙伴与与民间社团组织有着广泛的接触 政府不仅在国内而且还在其它国际论坛与民间社团组织交流 同样, 与选定的民间社团组织就共同关心的各种问题开展许多合作活动 企业和工商组织常常在公司社会责任这个日益重要的领域与非政府组织开展诸多合作项目 国际劳工组织要在建立全球化社会方面充分发挥作用, 就需要一个建立战略联盟的政策 本组织的潜在盟友中, 有一些是民间社团组织 因此, 在有关本组织的优先问题存在共同关注的领域, 国际劳工组织的三方成员可能愿意针对选定的民间社团组织拟定一个走出去的政策 正如经常声明的, 这不是要改变运作良好的国际劳工组织治理结构, 而是反映出这样的信念 : 三方成员找出办法与民主的民间社团组织交谈并倾听它们的意见, 这将被证明日益有用, 所采取的方式方法应符合本组及其三方成员的目标 在同某些民间社团组织建立工作关系方面, 有一个密切相关的问题, 那就是国际劳工组织必须与议员建立更好的关系, 因为归根结底是他们在就是否批准国际劳工组织的公约进行表决 国际议员联合会日趋活跃, 为国际劳工组织提供了一个有用的对话者 委员会的报告花了很大篇幅论述议会对政府间组织所扮演的监督角色 社会伙伴关系与全球化的治理 加强社会伙伴关系是国家和国际一级发展自愿联合会在治理中作用的一个重要环节 委员会的报告支持了提交 2003 年国际劳工大会 努力摆脱贫困 报告中所提出的一些想法 然而, 对于劳动力市场有效和公平运作如此重要的社会机构只吸引到份额较小的发展援助 国际劳工组织需要考虑其与双边和国际捐助机构关系的未来战略 例如, 国际劳工组织可能愿意利用经合发组织发展咨询委员会 2 的减贫指南对体面劳动议程的核可, 加深人们对各种类型的集体组织在代表工人 微型企业家和小企业并向其提供服务方面的作用有一个概念性理解 在工业国家, 常常由于经济开放度增加而直接带来的影响力, 使就业格局正以日益增快的速度变化 社会对话是管理变化的一个极为宝贵的工具 虽然社会 2 经合发组织 / 发展咨询委员会 : 减贫指南 ( 巴黎,2001 年 4 月, 第 16 段 ) 51

54 一个公平的全球化 对话常常只在冗员风险较高时才起作用, 但是, 在许多成功的公司中, 社会对话已经证明了其作为将经济效益与社会效益相结合这样一个机制的价值 国际劳工组织在竞争日益激烈的全球市场为管理变化而推动社会伙伴关系方面可以发挥特殊的作用 国际劳工组织的治理机制 委员会在报告中呼吁建立一个更为民主 透明 负责和连贯一致的多边体系 3 重要是的, 所有国际组织都来研究如何可以确保在人民的关切与多边合作行动之间建立更为密切的联系 这些问题错综复杂, 委员会的报告以一定的篇幅分析了所谓的 民主赤字 问题的性质, 审议了执行委员会中的国别代表 能否让非政府组织代表获得信息并参加决策过程, 以及国家议会在监督其国家代表的行动方面的作用等问题 报告还讨论了以何种方式改善本系统的效果和提供充足资金用以履行扩大了的责任 如果按照这些标准衡量我们自己, 国际劳工组织的表现相当不错 我们的三方特点保证了我们的代表基础要比只有政府参加的机构更广 关于国别代表, 我们近乎普遍的成员构成保证了所有国家, 不论大小均能发表意见和参与 理事会政府成员的选择也是通过无记名投票的民主程序, 并有地域平衡的规定 十个工业大国享有永久成员资格保证了本组织一些较大的和经济上重要的成员参加其管理理事会, 这种安排尚未造成争议, 可能部分原因是这些成员没有否决权或特别表决权 社会伙伴在国际劳工组织理事会有代表, 并享有与政府代表相平等的权利, 这保证了理事会的工作能够反映那些直接参与生产过程的人的经验和观点 理事会的会议向公众开放, 文件可以通过网站获取 资源规划机制对优先事项的确定和实施提供了有力的监督 内部和外部评估员对计划做定期评估, 外部评估员常常评估预算外项目 此外, 可以考虑研究加强评估程序 增加其自主性的办法 如果国际劳工组织更多地依赖独立外部评估, 那么国际劳工组织的实质业务和可信度将大大受益 有些活动应该拥有与确定优先事项相关的 日落 条款的想法也应该予以探索 从形式上看, 国际劳工组织的治理机制似乎满足了在国际行动与作为这种行动服务对象的人民之间建立更为密切联系的需要 然而, 国际劳工组织不能自满 一个至关重要的问题是必须大大增加妇女在国际劳工组织的政策制定机构的代表 本组织及其活动甚至在国际雇主组织网络和工人组织网络中间还不大为人所知 国际劳工组织的出版物未能得到有关发展 劳动经济学 产业关系或社会政策文献的广泛引用, 没有突出地列入学生的书单中 国际劳工组织在有关全球化的辩论和文章中频繁地被提及, 但是, 在那些提到国际劳工组织标准属于公司社会责任范畴的人中, 很少有人对标准本身或对支持标准的系统表现出很多了解 3 第 III.2.4 节第 段 52