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底韩
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内部资料, 注意保存 2016 年第 6 期 ( 总第 13 期 ) 南昌大学江西发展研究院主办 2016 年 5 月 20 日副省长郑为文对本刊文章作出批示 2016 年 4 月 7 日, 副省长郑为文对本刊文章我省农村宅基地退出障碍及其破解措施 (2016 年第 4 期, 总第 11 期, 作者毛燕玲曾文博等 ) 一文作出批示江西推进智慧城市建设的思考和建议摘要 :

1 内部资料, 注意保存 2016 年第 6 期 ( 总第 13 期 ) 南昌大学江西发展研究院主办 2016 年 5 月 20 日副省长郑为文对本刊文章作出批示 2016 年 4 月 7 日, 副省长郑为文对本刊文章我省农村宅基地退出障碍及其破解措施 (2016 年第 4 期, 总第 11 期, 作者毛燕玲曾文博等 ) 一文作出批示江西推进智慧城市建设的思考和建议摘要 : 智慧城市建设是现代城市发展的必然趋势, 推动江西省智慧城市建设显得迫在眉睫文章在总结我国智慧城市发展现状的基础上, 结合江西省安福县智慧城市的建设经验, 对江西省推进智慧城市建设提出了政策建议江西省进行智慧城市建设需要做好智慧城市的顶层设计, 加强信息基础设施的建设, 建立监督和管理相分离的长效运行机制, 积极培育新兴智慧产业, 建设智慧政府和完善政策法规环境请将各级领导批示及有关方面的意见反馈本刊编辑部

2 张新芝刘耀彬周小军随着城市化进程的快速推进和城市人口的迅速膨胀, 当前江西的大部分城市发展都面临着环境经济和社会等各方面的问题, 城市管理的任务日益加重, 城市管理问题也日渐突出, 传统型的城市管理模式已经难以适应新形势的需要市民期待着未来生活在一座智慧而又聪明的城市, 城市可以发展成为可自我调节并可持续发展的系统, 所以智慧城市的推进势在必行智慧城市是运用物联网互联网云计算 IT 智能分析等先进技术手段, 为市民提供一个更美好的生活和工作环境, 为企业创造一个更有利的商业发展环境, 为政府构建一个更高效的城市运营管理环境, 从而使整个城市以一种更加智慧聪明的方式运行因而推动智慧城市的建设可以实现城市发展智慧化, 方便居民生活便捷化, 推动城市规划更加合理化发展, 从而在更大程度上释放城市红利近年来, 我国在全国范围内已经确定了 277 个智慧城市 ( 区县镇 ) 试点江西作为一个欠发达地区, 近二十年来在城市发展和管理方面也取得了长足的进展, 全省先后有南昌红谷滩新区萍江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 2 -

3 乡市新余市樟树市安福县共青城婺源县等 11 个城市 ( 县区 ) 列入国家智慧城市试点, 但目前全省绝大多数城市还停留在数字城市的阶段, 与欧美发达国家和我国其他较发达省份还有不小的差距江西如何因地制宜乘势而上, 培育智慧城市的运行机制, 搭建一个科学合理并符合江西城市发展水平和需要的智慧城市平台, 实现城市管理更加科学有效, 百姓生活更美好幸福的智慧城市建设, 显得尤为紧迫和重要一当前城市管理中存在的突出问题城市管理是一项系统工程, 既涉及市容环境交通道路等执法部门的职能, 又涉及市政电力通信等专业部门的职能城市管理中部门配合散信息收集迟问题处置慢考核追责难等问题日益突出目前江西省内的大小城市 ( 市县区 ) 管理中都存在各自为政互相推诿的现象, 并且管理措施严重滞后城市规模不断扩大, 城市人口快速膨胀, 市民对城市管护行为的合法性及时性需求的迫切性等要求也越来越高, 城市快速发展过程中不断的新增新建和维修城市基础设施亦增加了城市管理的难度, 城市管理水平相对滞后, 迫切需要改革创新现行的城市管理体制机制 ( 一 ) 传统的城市管理模式面临严峻挑战 1. 难以满足市民对优质公共空间的需求城市公共空间由城市生态基础设施公共管理和公共服务等自然和社会系统共同组成, 它们反映了城市的生活质量和人居环境当前, 部分城市发展迅猛, 城市人口和城区面积快速扩展 ; 与此对应的城市管理却处于滞后局江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 3 -

4 面一些市县政府的信息捕获政策执行和治理变革的能力严重欠缺, 城市公共空间存在很多管理盲区有些老城区的基础设施破损很久不能及时修复和解决 ; 一些新城区也存在很多不完善的基础设施功能 ; 也有些管理不善的公共服务项目, 市民常有怨言却无从申报和投诉, 甚至即便通过一些公共平台或媒体申诉良久, 政府的相关部门也难以回应 2. 市政部门各自为政难以综合协调当前, 城市管理主要依靠专业化部门进行管理, 各自通过自上而下的途径进行指挥由于市政机构众多, 各自为政而又职能交叉, 各部门间的横向协调存在掣肘因素, 容易出现管理越位和互相扯皮的现象遇到有利可图的事情, 相关部门都抢着要管 ; 而对于无利可图的事情, 大家就互相推诿和躲避城市管理是一项系统工程, 不是一个部门一个单位所能完成的, 不仅需要专业化分工, 而且要对各个专业部门进行综合协调如果缺少这样一个综合协调机制, 就可能出现部门配合散乱, 考评追责无力的情况 3. 突击性城市管理难以保持长效机制针对城市管理存在的突出问题, 一些市县政府热衷于搞突击性管理和运动式管理, 即在短期内动员大量的人力物力, 寄希望于通过一两次集中整治解决问题它不是立足于预防和常态管理, 而是着眼于出现问题后再去诊治, 难免会陷入困境之中这种管理方式不仅难以保持长效机制, 还容易引发利益冲突和社会矛盾近年来, 城市管理经常出现冲突和对抗执法的局面, 表明突击性城市管理已经走到了尽头 4. 信息传递不畅, 绩效评估欠缺在现行的城市管理模式下, 各部门既是管理者, 也是监督者和评价者, 缺少独立的绩效评价系江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 4 -

5 统很多机构都倾向于报喜不报忧, 凡是成绩就夸大, 遇到问题则瞒报这导致政府的信息捕获能力不足, 难以及时发现和识别城市运行中出现的问题另外, 由于缺少有效的激励和评价机制, 即便有市民投诉一些城市管理问题, 某些相关部门的工作人员却漠视公共利益, 对市民抱怨和社会投诉无动于衷 ( 二 ) 国内智慧城市管理仍处于探索阶段目前国内仍处于智慧城市的初级阶段由于智慧城市的概念提出时间并不长, 多数城市建设智慧城市的工作进度还仅限于举办研讨会签署战略合作协议等目前, 国内主要有北京上海广州深圳宁波南京佛山扬州浦东新区宁波杭州湾新区等十大城市 ( 城区 ) 成为创建智慧城市领跑者由政府推动的智慧城市计划, 虽然已有蓝图, 但其内涵和目标仍十分模糊, 没有完善的政策和整体规划, 大多还处于探索和试验阶段, 缺乏自主的整体智慧城市解决方案大多数城市在资金投入方面还比较保守规划方案制定缓慢组织体系还不够健全现有对智慧城市的理解很多认为仅仅是由以企业和某些机构推动的智慧城市的项目, 而这些仅仅只是智慧城市的部分基础或雏形在实际应用中, 政府对智慧城市的理解更多偏重于交通医疗等信息化程度相对较高的行业, 借助行业的力量推动应用, 但是在城市生命线管理方面的关注度较低例如城市应急管理方面, 包括信息采集信息处理信息系统建设等方面准备还不足, 甚至鲜有提及智慧城市能在多大程度上改变市民生活和城市面貌, 归根结底, 还得看社会管理的智慧状态智慧城市确实有可能引发信息产业链的一场革命, 影响产业布局和经济结构, 但最深刻的江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 5 -

6 改变, 恐怕还是会在城市生活和社会管理方面 ( 三 ) 江西智慧城市的发展现状和存在问题 1. 发展现状 (1) 突出因地制宜, 凸显自身特色我省的 11 个智慧城市试点, 既有设区市, 也有县市区 ; 既有老城区, 也有城市新区, 试点主体的多样性, 以及各主体之间自然条件经济社会发展水平的差异性, 决定了智慧城市创建模式必须深入挖掘自身特点, 彰显地域特色南昌市红谷滩新区立足新城区自身优势和发展前景, 率先启动智慧城市顶层设计, 召集海内外的知名专家学者及相关科研机构企业共同研究讨论智慧城市建设的规划和顶层设计完善光网城市和以无线网络覆盖为基础的信息基础设施城市基础数据库和公共信息服务平台建设, 实现具有新区特色的智慧城管交通等管网, 通过物联网基础设施建设与综合应用, 力争将红谷滩新区打造成为全国领先的低碳平安便利智能宜居的先进示范区钢城新余市发挥巩固江西首个可再生能源建筑应用示范市的优势, 通过开展智慧规划智慧城管电子政务等 6 项重点工程和若干具体项目建设, 完善高速宽带智能化全覆盖的智慧城市信息基础设施, 加快建设资源节约型环境友好型社会资源枯竭型城市萍乡市积极应对产业结构社会管理民生改善城市交通环境资源等方面的严峻挑战, 开展智慧产业功能区智慧水务智慧交通智慧教育智慧医疗等创建, 并结合两老一枯竭的城市特点, 建设中心城区地面沉降和水位下降监测预警系统, 完善鞭炮安全生产管理系统, 实现从原料生产物流到江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 6 -

7 销售全流程安全监控中国药都樟树市根据本地特色, 开展了智慧医疗智慧国土区域物流商贸综合信息平台政务公开与综合服务平台, 规划设计智慧城市综合管理工程, 尤其对做好智慧城市综合运营实践区的建设和管理进行了实质性谋划中国最美丽的乡村婺源县着手开展了智慧旅游产业功能区建设工程智慧政务智慧农业智慧城市云计算数据运营中心建设, 探索婺源旅游资源科学开发旅游管理创新实践经验, 构建以诚信体系为核心, 以旅游管理创新实践为目标的建设工程共青城市则开展了智慧城市云服务中心城市管理创新信息服务平台智慧水务智慧交通等的建设 (2) 突出前瞻性, 使智慧城市建设有章可循省委省政府明确要求智慧城市建设不能贪大求全, 要结合本地城市发展的难点问题和老百姓迫切需要解决的热点问题推进为让各地在推进智慧城市建设时有章可循, 在全国率先制定了智慧城市建设基本指导目录 ( 试行 ), 围绕城市管理公共服务等重点领域, 推出智慧城市建设内容指标体系建设内容分为 4 个一级目录 43 个二级目录, 涵盖信息化基础设施产业发展城市管理公共服务等重点领域, 建设内容按照轻重缓急分为必选和可选两大类, 供各地在智慧城市建设实践中参照执行 2. 存在问题尽管近年江西在智慧城市和数字城市方面开展了诸多工作, 也取得了较大的成效但江西省的智慧城市建设整体还属于探索阶段, 在技术应用理念思维执行方案操作办法上都还存在很多江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 7 -

8 有待完善和落实的方面 (1) 缺乏智慧城市建设的顶层设计, 还停留在数字城市的某个方面某个行业的具体应用上 (2) 信息获取手段的自动化程度普遍偏低, 并且缺乏动态更新 (3) 信息资源整合滞后, 融合共享步履维艰 (4) 缺乏完善的建设标准体系智慧城市是多学科交叉多行业相关多系统集成的巨大系统工程, 至今未能提出一个满足要求的标准的完整体系 (5) 现有的技术限制造成资源难以充分共享目前国内空间基准不一致, 数据语义不一致, 多尺度数据不一致等, 造成决策者很难进行决策二江西省智慧城市建设的经验总结以安福数字城市管理为例江西省内在智慧城市建设走在前列并取得显著效果的典型代表当属安福县数字城市管理的三全平台的建设安福县依托多项数字城管技术, 采用网格管理方式, 创建了管理与监督相分离的管理体制, 构建全城区覆盖全过程监控全天候服务数字化城管三全平台, 建成了全省首个县级数字化城管指挥中心, 再造了城市管理流程, 实现了信息传递的精准化监管服务的精细化考核评价的科学化, 较好地提升了城市管理的效率质量和水平通过探索建设数字城管三全平台, 安福县一些严重影响市容环境的城市管理老大难问题得到了及时有效解决, 城市面貌日新月异, 城市品位不断彰显, 改革创新成效初显江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 8 -

9 1. 创新体制机制改革创新是破解各项发展难题的根本途径在数字城市管理过程中, 安福县坚持以民意为导向, 以制度为保障, 做到问题处置主动及时一是市政设施维护市场化运作, 按照招投标引入, 合同制管理, 奖与罚并重的基本原则, 对市政应急维护实行劳务外包, 同时, 对部分市政工程实行以奖代补, 实现政府花钱买服务, 财政养事不养人 ; 二是完成环卫体制改革, 由县环卫所接管原社区负责的环卫区域, 实现统一管理 ; 三是进一步规范建筑市场秩序, 成立县清房办专职机构, 长效遏制建筑市场两违行为 ; 四是出台建设工程规划批后管理规定, 建立行政执法联动工作机制, 对建设工程实行全程动态管理, 保障城乡规划的严格实施 2. 整合部门权力安福县成立了县数字城管工作领导小组, 由县主要领导任组长, 下设办公室在数字城管监督指挥中心, 具体负责城市管理的统一监督指挥,38 个城管职能部门 ( 单位 ) 全部覆盖, 使分散的城管力量捆绑成团, 形成合力安福县数字化城管实行一个平台, 两个轴心的运行模式, 监督与管理科学结合又相对分离, 通过信息资源共享协同办公等方式, 将分散在城管执法规划建设电力通信等众多部门职能有机整合, 突破了部门信息孤岛现状, 形成了统一领导分工明确协调有力监督到位的新城管体系, 实现了 1+1>2 的多赢效应 3. 强化城管执行力安福县按照大城管大服务的思路, 高标准建设全城区覆盖全过程监控全天候服务数字化城管三全平台, 先后普查绘制 2D/3D 地图, 依靠 B/S 和宽带等成熟实用技术, 建立一个物理网络平台一套数据库软件一套 GIS 软件江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 ) - 9 -

10 一套城管应用软件, 开发渣土车辆管理短信业务视频监控社会网格化兼容和实景三维影像等 5 个子系统, 组建两支专业城管队伍, 强化数字城管的执行力, 努力把数字化城市管理中心建设成为城市管理的总抓手组织指挥的总枢纽为民服务的总平台一是任务下派自动化采用事件部件分类管理办法, 把城管问题分解成 13 大类 160 小类, 其中已标定城市部件个对城市部件事件实行地理编码管理, 定位精准系统收到城管信息后, 对问题自动分类甄别, 按照部件属主, 事件属地原则, 分派任务给相应职能部门, 并给相关责任人自动发送提醒短信, 精准传达问题详细信息二是过程监控动态化三全平台实行定岗定责定人管理, 从信息收集到立案派遣任务处理反馈核查结案, 再到综合评价, 工作流程封闭连环, 环环相扣各部门同平台办公阳光下操作, 系统自动预警提醒, 中心对信息员应急队成员实行 GPS 定位, 全过程监控, 真正做到城管问题件件有着落事事有回音三是管理服务常态化按照问题处置在先, 责任追究在后的原则, 职能部门接到监督指挥中心下派的任务后, 严格按照时限要求和结案标准进行办结, 并将处理结果反馈给监督指挥中心, 通过监督员核查确定后方能结案自三全平台运行以来, 共收集各类问题几千个, 结案率已经达到 98% 以上, 实现了管理的关口前移, 逐步从突击补救到常态管理转变, 有效防止了城市管理走过场的现象, 一些顽固性多发性城市管理问题得到了根本治理 4. 构建考评机制构建和完善考核评价体系, 依托数字化城管平台, 制定考核量化标准, 由系统自动生成考核结果, 使考核透明江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 )

11 公开科学公正, 导向作用明显安福县依托数字化城市管理信息系统, 对每个工作流程问题处置标准办理时限都制定了详细的评价指标和考核细则, 全部输入计算机信息系统, 由信息系统全程跟踪监督考核, 自动生成考核结果, 处置成效工作质量完全定量考核, 而且每个环节考核结果无法更改, 避免了以往人工管理模式下人为因素造成的考核误差, 为各级管理部门提供了科学的考核依据考核结果定期向县委县政府领导和主管部门单位通报, 并纳入年终各部门单位年度工作考核指标体系, 促使城市管理由定性管理向定量管理转变, 由突击型向常态化转变, 由粗放型向精细化转变, 充分调动了各部门单位参与城市管理工作的积极性 5. 全民参与监督城市管理的成功与否应当是由当地市民说了算, 全民的参与监督对城市管理的提升具有重要的影响和意义安福县专门成立了数字化城管工作领导小组, 县委县政府也都将这项工作列入重要议事日程, 在经费办公场所人员编制等方面予以保障, 足额配备管理和技术人员, 开通了免费拨打的城管服务热线和短信门户网站举报系统, 广泛宣传动员社会各界市民群众积极参与城市管理工作, 国土公安等部门和专业单位在技术开发资源整合信息库建设方面给予有力支持, 发挥各参与部门的整体联动作用, 营造人民城市人民建, 人民城市人民管的良好氛围, 形成了齐抓共管共同参与的大城管格局三推进江西智慧城市建设的具体建议和思路十三五期间, 新型城镇化将是内需增长的最大动力, 是经济结构调整的重要依托全球知名咨询研究机构国际数据公司 (IDC) 中国副总裁兼首席分析师武连峰认为, 智慧城市是中国新型城镇化江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 )

12 建设的最佳模式, 十三五期间中国的智能城市建设将大有可为, 并且中型城市未来在智慧城市建设中的影响力会越来越大为此建议江西要将智慧城市建设列入十三五期间的重要工作议程, 鼓励各地找准城市定位, 瞄准百姓需求, 建设一大批智慧项目, 实现城市建设管理更加科学有效, 让百姓生活更美好 1. 政府牵头, 科学规划, 做好智慧城市的顶层设计智慧城市不仅包括技术的应用, 更包括政府各职能部门和人员的整合开展新模式的城市建设, 最为关键的是机制的建立和运行的通畅, 因此应该由政府牵头, 建立有效的运转和协调机制智慧城市建设包括标准的制定体系架构功能组件应用场景指标体系, 形成具有完整性前瞻性可扩展性行业和区域针对性可操作性的智慧城市总体规划和实施方案, 用以指导和推动智慧城市建设 2. 整合资源, 融合共享, 加强信息基础设施的建设城市管理各职能部门或多或少都开展了四化融合建设, 但很多信息资源没有很好的整合和共享, 出现了资源的浪费和重复建设, 并使城市管理的时效滞后和效率低下利用互联网物联网各种信息通信网络 (ICT), 构成覆盖城市的信息共享网络体系 ; 开发和整合利用各种信息资源, 建立和发展智慧城市的 3S 技术云计算技术数据处理技术等技术支撑体系 ; 通过感知化互联化智能化的方式, 将城市中的物理基础设施信息基础设施社会基础设施和商业基础设施连接起来, 建成新一代的智慧化基础设施 3. 勇于探索, 创新机制, 建立监督和管理相分离的长效运行机制智慧城市建设中首要任务是建立新模式的体制机制, 只有构建管理与监督相分离的运行体制, 才有可能从根本上建立城市管理的江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 )

13 长效机制在整合城市管理系统的人力资源与合并职能交叉重合机构的基础上, 必须建立数字化城市管理监督指挥中心与职能部门间高效精简低成本的运行机制, 打造一支作风优良业务精湛战斗力强的城市管理人才队伍同时力求创立适合本地实情的先进的科学的规范的可持续的有发展潜力的长效机制由数字化城市管理监督指挥中心独立行使城市管理工作的监督考核职能, 使城市管理问题的处置和监督考核的职责分离, 从而为建立独立的监督考核机制奠定必要的组织基础将数字化城市管理考核结果纳入到城市有关部门的绩效考核和干部考核体系中唯有纳入部门的绩效考核, 才能实现数字化城市管理监督指挥中心对职能部门的指挥与监督 ; 只有实现干部考核, 才能保证政府职能部门对数字化城市管理工作的重视, 从而推动其顺利开展 4. 项目带动, 延伸链条, 积极培育新兴智慧产业通过一些大的智慧城市项目和龙头企业的作用, 通过信息化带动工业化, 通过微电子计算机网络等技术的应用, 推动传统产业研发设计制造及工艺技术的变革 ; 通过电子商务推动营销运输和服务方式的变革, 提升服务业的品质 ; 加快各种信息新技术在机械电子装备制造外贸物流等产业中的应用, 提高企业的经济效益和核心竞争力积极培育智慧交通智慧医疗智慧银行智慧电网智慧农业智慧环保等对国民经济和社会发展具有直接拉动作用的可持续发展的智慧产业 ; 带动一大批具有广阔市场前景资源消耗低就业机会多综合效益好的新兴产业发展, 促进智慧城市建设 5. 优化环境, 深化改革, 建设智慧政府和完善政策法规环境智慧城市建设的同时, 要不断推进政府系统的信息化建设, 深化电江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 )

14 子政务改革, 优化政府的社会管理职能, 加强全方位智能化实时化的管理系统建设, 为节能减排环境保护投资创业等提供高效便捷的服务, 进一步改善政府的管理方式不断健全智慧城市的政策法规环境, 有效管理信息资源, 制定投融资政策 ; 建设智慧城市人才队伍, 普及信息化知识, 提高市民信息技术技能和全社会的信息化数字化智慧化水平作者简介 : 张新芝, 江西师范大学财政金融学院副教授, 江西省产业转型升级软科学研究基地研究人员, 江西财经大学理论经济学博士后刘耀彬, 教育部长江学者特聘教授, 南昌大学经济管理学院院长江西长江经济带建设协同创新中心主任, 教授, 博士生导师周小军, 江西省安福县人民政府编委会主任 : 胡永新编委会副主任 : 邓晓华黄细嘉编委会成员 : 王德保卢忠萍刘耀彬宋三平肖萍杨柱才钟贞山胡伯项胡松柏傅春廖晓明 ( 以姓氏笔划为序 ) 主编 : 钟贞山 ; 执行主编 : 王玉帅 ; 编辑 : 谢雨蓉周琛江西省连续性内部资料性出版物准印证号 : 赣内资字第 368 号承印单位 : 南昌大学昌大印刷厂邮箱 :jxfzck@ncu.edu.cn; 电话 : , ; 传真 : 联系人 : 王玉帅谢雨蓉地址 : 南昌市红谷滩新区学府大道 999 号南昌大学江西发展研究院邮编 : 本刊发送 : 省委省人大省政府省政协省军区领导 ; 根据其内容发送各相关部委办厅局各设区市各县 ( 市区 ) 主要领导 ; 校领导及校内相关单位本期印 600 份江西发展参考 2016 第 6 期 ( 总第 13 期 )

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