两年期计划预算草案

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1 国际劳工局 GB.292/PFA/8 第 292 届会议 计划 财务和行政委员会 理事会 2005 年 3 月, 日内瓦 PFA 第八项议程 劳工局长 两年期计划 预算草案

2 目录 页 次 缩略语... v 局长致辞... vii 概述及预算特征... 1 使体面劳动成为全球目标... 1 国际劳工组织行动的需求和机会... 2 需要中长期机构性投资战略计划... 3 计划和预算以及战略政策框架... 5 计划和预算草案的预算基础... 7 机构性投资和特别项目... 7 拟议的预算水平 表 1. 拟议战略预算 : 按拨款项目排列的拟议支出预算 战略预算和基于结果的预算编制 预算外资源 地区优先事项 非洲 美洲 阿拉伯国家 亚洲及太平洋 欧洲和中亚 战略目标 战略目标. 1: 促进和实现标准与工作中的基本原则和权利 实施目标 1a: 工作中的基本原则和权利 实施目标 1b: 标准制定行动 战略目标. 2: 为妇女和男子创造更多获得体面就业和收入的机会 实施目标 2a: 就业 劳动力市场 技能和就业能力 实施目标 2b: 创造就业 战略目标. 3: 增加人人享有的社会保护的覆盖面和有效性 实施目标 3a: 加强社会保障的覆盖面 实施目标 3b: 有成效的劳动保护 战略目标. 4: 加强三方性和社会对话 实施目标 4a: 已加强的社会伙伴 实施目标 4b: 政府和社会对话机构 实施目标 4c: 在部门一级发展社会对话 主流化战略和国际重点举措 主流化战略 一个公平的全球化 iii

3 劳工局长 两年期计划预算草案 通过劳动脱贫 推进性别平等 国际劳工标准在发展中的更大影响 扩大社会伙伴 社会对话和三方性的影响 国际重点举措 非正规经济 公司的社会责任 出口加工区 机构的能力 扩展伙伴关系 加强统计能力 知识和信息发展得到加强 加强旨在促进体面劳动的通讯战略 国际劳工组织都灵国际培训中心 国际劳工问题研究所 指导 支助和管理 基于结果的管理 指导服务 监督和问责制 基础设施 两年期收支预算草案 资料附件 1. 实施预算 费用增长的详细情况 按计划项目和支出项目分列的拟议实施预算 在编职位一览表 由预算外资源资助的按实施目标划分的技术合作的支出估算 按地区和战略目标分列的由预算外资源资助的技术合作支出估算 经常预算技术合作资源汇总 计划和支出水平的演变 额外的预算外资金的潜在领域 iv

4 缩略语 v 缩略语 APEC 亚洲和太平洋地区经济合作组织 ASEAN 东南亚国家联盟 AU 非洲联盟 CCA 共同国家评估 CIS 独立国家共同体 DWCP 体面劳动国别计划 EPZ(s) 出口加工区 EU 欧洲联盟 FDI 外国直接投资 GEMS 性别主流化战略 IFIs 国际金融机构 IPEC 消除童工劳动国际计划 IRIS 综合资源信息系统 IT 信息技术 ICT 信息和通讯技术 KILM 劳动力市场的关键指标 LDCs 最不发达国家 MDGs 千年发展目标 MERCOSUR 南美共同市场 MNE Declaration 关于多国企业和社会政策的三方原则宣言 NEPAD 非洲发展的新伙伴关系 PRSPs 减贫战略文件 SAARC 南亚区域合作联盟 SMEs 中小型企业 SP 稳定条约 TBPs 具有时间限制的计划 UNDAF 联合国发展援助框架 UNDP 联合国开展计划署 WCSDG 全球化的社会影响世界委员会 YEN 青年就业网络

5 局长致辞 局长致辞 1. 我很荣幸向大家提交 两年期计划和预算草案 2. 国际劳工组织在过去曾经历过复杂的财务状况 处理过棘手的预算审批过程 现在, 我们又一次面临艰难的抉择 3. 简单来讲, 要求国际劳工组织向三方成员提供的服务在成倍增加, 而我们的经常预算资源一直在下降, 结果带来方方面面的限制 从 1978 年以来, 整体下降水平达 15% 同时, 我们还必须进行大量的机制性投资, 致使预算超出实际零增长的水平 4. 这一时期, 各国政府在各自预算过程中也面临艰难抉择, 主要货币的价值波动在世界范围内也造成多种不确定因素 许多国家动用财政赤字和增加国债的办法 现在, 谁都不容易 5. 众所周知, 赤字消费是国际劳工组织拒绝选择的道路 我们延续了过去 量入为出 的审慎政策, 即, 在大会通过的预算限度内行事 6. 为这种办法提供便利的是, 我们富有智慧地利用由于缴纳会费欠款这种重要收入获得的资源 不过, 我们应该基于以下的预测进行计划 : 在未来, 会费都会及时缴纳, 不会再形成大量的欠款 7. 我完全清楚, 许多政府希望看到我们用更少的资源, 办成更多的事情 以前的三次预算我也是按照这一思路, 削减行政和支持开支向技术计划倾斜, 增加用于地区的开支 我也一如既往地敦促我们的管理人员和工作人员尽可能地寻求通过效率实现节余 不过, 这种 尽可能 的空间越来越小, 本预算草案也明确显示了这一点 8. 很多情况下, 能使用的资源决定一个机构的可能性 资源决定权在计划 财务和行政委员会, 然后是在理事会, 最后, 在国际劳工大会 你们的选择将引导国际劳工组织的未来, 并且将向公共展示政府 雇主和工人支持我们独特的三方结构的程度 9. 预算决定也是一种政策决定 我们预算讨论之后选择的方向, 将反映出我们所有人重视国际劳工组织在国家发展 全球经济和多边体系中影响涉及劳动世界的政策 这也表明我们的意愿具有相关性 10. 我们知道, 国际劳工组织通过体面劳动议程 用通过工作摆脱贫困的办法对待发展问题, 以及在营造一个公正的全球化过程中发挥的作用, 触及到人民实实在在的生活 呼应大多数政府宣布的政策优先重点 11. 在全世界各国对体面劳动的需求都传播广泛 很少有政治家, 如果不谈及更多 更好的工作, 能够当选 它是评判政府和企业业绩方式的一个主要组成部分 许多国际组织, 包括国际货币基金组织和世界贸易组织, 都将充分就业列入它们的职责 12. 生活在贫困中的人都会告诉你, 她 / 他重新获得自信 开始在机会阶梯上攀升最需要的是工作的尊严和有机会得到一份体面的工作 vii

6 劳工局长 两年期计划预算草案 viii 13. 正如全球化社会影响世界委员会所发现的那样, 人们不存在全球化意识形态方面的看法 他们的方法很实际 一般来讲, 利益有多少属于我 我的家人 我的社区 我的国家? 影响全球化是否带来人们所希望的富裕的一个关键方面是它怎样影响人们的生活和工作 14. 今天, 很多人意识到必须加强全球化的社会影响 联合国在第 59 届联大上一致通过的决议中, 承认世界委员会的报告 一个公平的全球化 : 为所有人创造机会, 是朝着一个完全包容性的 公平的全球化进行的国际对话的贡献 它号召政府对报告加以考虑, 也号召联合国的机构和组织在各自的职责内加以考虑, 1 并邀请相关的联合国系统和其它多边机构向秘书长提供信息, 通告各自为促进包容性的 公平的全球化所采取的活动 联合国大会各代表国做出如此迅速的反应还是没有先例的 这是对国际劳工组织决定在这方面促进共同立场的强有力的认可 15. 全球化给三方成员和劳动世界带来新的挑战和机遇 包容性更强 更为公平的全球化所必需的特征, 在国家一级和国际上, 就是追求政策一致性和政策对话 因此, 实现所有人都享有体面劳动的目标, 需要国家之间 多边机构和组织之间加强合作 草案中列入了许多举措, 源于关于我给国际劳工大会提交的有关国际劳工组织在影响公平全球化方面发挥的作用的报告辩论, 以及你们在理事会上的讨论 这些举措赋予理事会通过全球化社会影响工作组在达成共识的领域继续发展方面一项主要作用 16. 国际劳工组织植根于企业 劳动男女的真实生活 这是全球各地需要国际劳工组织的知识 经验和服务的基础 我们的重要性不是源于大的基金援助的能力, 或有权坚持政策的条件性 它来自于我们的政策对以人为本的发展是贴切的 17. 它也是建立在自愿参与国际劳工组织的原则 各个国家选择成为本组织的成员国, 选择批准一个公约, 选择要求获得我们的咨询意见, 并且选择支持一个具有悠久 骄人历史的机构 一个获得诺贝尔和平奖的机构 18. 预算水平也是一种选择 表达你们, 各成员国, 希望国际劳工组织做什么 做多少的一种选择 ; 选择来加强这个企业和工人代表能够与政府一道坐在决策席上的唯一的国际机构, 一个已经证实自己可以在复杂的全球问题中找到共同立场的机构, 或者选择不采取行动 19. 历史已经证明我们章程阐述的价值, 重要的一点就是三方性的原则和实践 但是, 我们还没有完成我们的使命 保证和平 坚持社会正义的决心依旧 由于全球市场竞争加剧带来的机会和威胁, 我们的职责有了新的意义 在国家内部 跨国之间平衡自由和尊严 经济安全和机会平等 竞争力和体面劳动的新方式即将出现 年 11 月理事会上, 我们讨论了理事会为使体面劳动成为全球目标应追求的战略 劳工局 年战略政策框架文件, 讨论中提出的许多评论意见和建议, 以及之后进行的磋商, 指导了我们对 两年期计划和预算草案的准备工作 1 联大决议 (A/RES/59/57): 一个公平的全球化 : 为所有的人创造机会 ; 全球化的社会影响世界委员会的报告 (2004 年 12 月 2 日通过 )

7 局长致辞 21. 它围绕与国际劳工组织 177 个成员国的三方成员一起努力, 集中精力处理将体面劳动从地方向国际一级推动的目标 我们的目的, 就是要保证在工作领域, 国家和国际政策营造的条件符合 费城宣言 的内容 : 所有人, 不管种族 信仰或性别, 都有权在自由和尊严 经济保障和机会平等的条件下追求物质福利和精神发展 22. 我的草案的理由是基于我们的历史职责, 以及它在应对全球化新时期给我们三方成员提出的挑战方面仍然具有相关性 我相信这些草案合理地平衡了对我们服务的日益增长的需求与我们可能面临的有限资源 * * * 23. 草案按我们的四个战略目标进行组织, 建筑在五个主流化战略和涉及三方成员的特别课题的几个有限的国际重点计划 国际劳工标准和工作中的基本原则和权利 ( 战略目标 1) 24. 世界需要社会权利具有基本底线 我们可采取多种行动方式 一是通过宣传运动, 促进工作中的基本原则和权利 促进全面批准涵盖这些原则和权利的八个公约 另外一种方式是通过技术合作, 帮助三方成员实施这些基本公约和他们批准的其他公约中包含的劳工标准 第三种方式是所有国际发展组织承认尊重国际劳工标准在社会和经济发展中发挥的重要作用 25. 我们将继续促进和监督这些劳工标准的实施情况, 尤其会注意那些被建议采取一体化办法的文书 这将表明如何加强我们的标准制定体系和监督机制 我们应该有雄心将承认和享受工作中的权利扩大至所有的工人, 不管是在正规经济部门还是在非正规经济部门 体面就业和收入 ( 战略目标 2) 26. 那些从事低质量工作或根本就没有工作的人与那些具有体面就业的人的分化是我们社会的一个主要断层 全球 区域和国家政策的就业影响将是我们与三方成员工作的焦点 青年就业和妇女就业是优先重点 我们将努力使体面就业和收入 企业发展 提高技能开发和达到社会融合的就业能力成为减贫政策的里程碑 这将保证减贫政策在长期的有效性和可持续性 我们仍然会特别关注将非正规企业和工人逐步带入正规经济, 作为提高生产力 就业和保护的一种方式 国际劳工组织将与三方成员密切合作加强在企业社会责任方面的工作 在全球就业议程的框架内, 我们将帮助三方成员在就业问题方面制订政策 评估和经验分享 为所有人提供社会保护 ( 战略目标 3) 27. 工人及其家人需要社会保护 我们将大力促进为所有人提供社会保障的全球运动 我们会准备工具和手段来提高社会保障体系的管理 评价扩展的可行性方案 我们会与三方成员一起, 设计和检测创造的办法, 将社会和劳动保护 家庭和工作生活 就业和企业促进与减贫结合起来 职业安全与卫生和工作条件将依然是我们向三方成员提供咨询意见和技术援助的优先重点领域 我们将加强劳动世界反对 HIV/ 艾滋病的战略 我们 ix

8 劳工局长 两年期计划预算草案 将继续开展在为更好地管理劳务移民而制订的没有约束力的 基于权利的多边框架方面的工作 三方性和社会对话 ( 战略目标 4) 28. 社会对话和三方磋商已经证明是解决争端 有效政策开发和顺利改革的好办法 应更好地倾听大家的心声 我们意在加强雇主和工人的代表组织 劳动部和管理部门, 加大它们对在国内和国际上在涉及劳动世界的政策范围的影响力度 加强在全球辩论中三方成员的能力和三方性是保持国际劳工组织职责仍具有相关性的关键 我们尤其会注意保证尊重工作中的基本原则和权利和良好的企业发展, 包括在出口加工区 主流化战略和国际重点举措 29. 自从引入战略预算编制以来, 很明显, 有些问题涉及整个国际劳工组织, 来自所有四个战略目标, 又对其都有贡献 我的草案建立在最早为性别平等开创的战略 : 主流化, 即, 保证我们支持性别平等的工作是我们在四个战略目标下所做工作的内在的一部分 我在草案中确立了五个领域的主流化战略 : 全球化 贫困 性别平等 三方性和标准 为了回应在三方成员很感兴趣的几个有限的领域开发新的研究和产品的需要, 我们建议 国际重点计划 成为整个劳工局范围的行动, 在非正规经济 公司社会责任和出口加工区等方面提高知识和服务 每个举措的管理由一个技术部门负责, 但应以一种一体化的方式加以实施, 国际劳工组织的所有相关部门都应参与 以前的 国际重点计划 是与战略预算一起引入的, 作为加快向基于结果的管理转移的一种方式, 这已经全面融入劳工局的组织结构中 机构能力 30. 我们认识到保证劳工局有能力对三方成员的优先重点做出反应的重要性, 特别注重加强我们战略目标的机构基础 评价政策的效力需要可靠的统计信息以及收集和分析的能力 我的草案包括一些措施, 用来加强我们处理和分析劳动和体面劳动统计 数据和指数的能力, 使国际劳工组织成为全球社会和劳动政策信息的权威机构 31. 在工作和社会方面出现的巨大变化对国际劳工组织的知识库提出了一个重大挑战 比如, 如果我们认为我们已经就全球化如何影响我们的四个战略掌握了我们应该掌握的内容, 那纯粹是自鸣得意 我们的比较优势, 如果没有最佳的信息收集 研究和知识开发加以培育, 将会很容易萎缩 32. 我们需要健全的 一体化的政策研究议程, 由国际劳工问题研究所牵头, 各地区和总部的相关计划都参与 该议程应有目标, 紧凑 具有战略性, 有足够的空间探索和辩论新的观点 我相信, 我去年开始的对研究所的评审工作, 将使我们就紧迫的需要更好地向前推进工作 33. 作为更全面的交流和信息技术的一部分, 我们在修改我们的出版政策, 出版物数量将减少, 保证所有出版物都是高质量 都灵中心也在继续开发能力建设的办法, 支持国际劳工组织的三方成员 其它计划实施的主要方面包括继续关注维持和加强国际劳工组 x

9 局长致辞 织政府 雇主和工人组织网络 ; 提高工作人员技术技能以及我们的组织和管理能力 ; 提高我们筹措预算外资源的能力 我们也将扩大我们的国际和国家伙伴关系, 将那些在政策合力方面有好的前景的列为优先重点 34. 战略政策框架注意到在下一个两年期结束之前有必要加强评估能力 我欢迎在讨论中提出的要求, 我们早点开始这一工作 这也符合我对透明 有效和组织学习所做的承诺 我将在今年成立一个评估部门, 在 11 月份提交更有内容 更有效和更独立的评估政策的建议草案 * * * 35. 在体面劳动国别计划中运用基于结果的管理是我的草案的一个很强的特征 我们将围绕在数量上可管理范围内的优先重点在成员国建立合作计划, 将国家的要求与国际劳工组织的总体目标特点结合在一个综合的整体 这将使我们更好地使用稀缺的资源 这将加强我们对三方成员寻求国际劳工组织援助的问题做出反应的能力, 尤其是在劳动世界对复杂的多专业问题的综合解决办法 我们将把促进体面劳动与体面劳动国别计划区分开来, 前者是让成员国采纳的一个目标 ( 围绕这一目标, 它们主要的经济 社会和环境政策能汇合在一起 ), 后者是国际劳工组织对这个国家目标的贡献 36. 我们一些计划的大部分资金来源于预算外资源 我们为捐助者对我们的信心感到自豪 我要感谢他们, 使国际劳工组织能够扩大其服务 这种趋势已引起理事会的担心, 尤其是与日益下降的经常预算资源比较 我们执行迅速增长的技术合作计划的能力正在达到极限 现在, 一些尤其是预算外供款特别大的计划, 经常预算的资金水平已然不足 我也一样担心, 但是我们没有纠正这种状况的办法 37. 国际劳工大会和理事会定期审议我们的技术合作计划 这种管理作用需要强化 我相信, 在理事会上就这些问题进行辩论会帮助我们寻求让所有人都满意的解决方案 38. 根据过去两个两年期的预算决定, 国际劳工组织资源总量中的越来越多的份额是在区域进行管理 我打算将实施计划的责任进一步下放, 尽管在区域预算方面存在资源限制 技术司局将越来越多地在体面劳动国别计划的框架内工作, 与地方结构进行密切合作 责任下放依赖于在对国际劳工组织地方代表性进行参与性审议的范围内加强我们在你们国家和地区的影响力 * * * 39. 我为下个两年期提出了一个实际与 两年期相同的 亿美元的经常预算 ( 第一编 ) 我对意外开支( 第二编 ) 的备付作出了 110 万美元的谨慎增加 未对支付给周转基金 ( 第三编 ) 的任何款项留出备付 我建议在预算中列入一个我们的 财务条例 3 所允许的第四编, 共 2,170 美元用于为我们的机构性基础设施和特别项目的重要投资提供备付 应当指出, 今后两年我们在这方面的总需求为 4,540 万美元 ( 见表 A), 其中的 1,830 2 资料附件 2 详述了预计 两年期的费用增长情况 3 第 31(d) 条 xi

10 劳工局长 两年期计划预算草案 万美元由预算的第一编加以吸收, 剩下 540 万美元的缺口未作预算 总之, 两年期的总体预算 ( 第一至四编 ) 实际比 两年期增加 4.3%(2,280 万美元 ) 40. 我提出这一预算草案是基于以下的理由 41. 在实际零增长的限制下, 我一直都要保持, 如果可能的话, 增加用于地区和技术服务的预算 不过, 以前几个两年期, 我觉得可以通过削减用于管理和支助事务的资源来做到这一点, 现在不行了 42. 国际劳工组织面临正巧同时出现的新的特别开支, 这些是在 年战略政策框架中确定的四个领域, 即人力资源开发 人身和场地安全 信息技术以及养护国际劳工组织的财产 43. 由于其它优先重点, 国际劳工组织缺乏资源来保持在这四个领域与需求相匹配的投资 其结果已经显现 44. 国际劳工组织在人力资源开发方面的支出一直很低, 正如外部审计所注意到的那样 4 由于国际劳工局在今后几年工作人员更替会更频繁, 需要有足够的资源来保持和提高我们的基本资产 : 工作人员的知识和技能 我的草案中包括相当于工作人员总体费用的 2.4% 的资源用于工作人员开发 45. 对于其它制度, 安全的职责日益增大, 费用迅速上升 我的草案中列入了到 2007 年底使国际劳工组织所有工作场所达到联合国最低标准进行的投资 这包括新的 日益上升的向联大通过的联合国安全协调专员的供款, 最近一次是在 2004 年 12 月 46. 我们已经开始处理信息技术方面投资不足问题 2005 年早些时候, 我们要废弃 30 多年来一直很好地为我们服务 费用很低廉的陈旧计算机主机 同时, 新的综合资源信息系统 (IRIS) 也将开始运作, 其开支水平较高, 但远在国际可比标准内 我的草案中列入了到 2007 年底在整个劳工局全面启用综合资源信息系统的费用 新的系统将使国际劳工局能够更有效地监测计划决定 工作人员移动和资金流动 它将为你们的管理决定提供更有价值 更及时的信息 47. 理事会正在讨论国际劳工组织的办公设施战略 我们同时也面临主要的大楼维修, 有些实在不能再拖延 比如, 几个会议厅同传室设备已失灵 与此同时, 我们将继续与理事会一起, 确定全面的战略, 赋予大楼和办公设施基金所需的资源, 保证我们大楼的安全和长期的实用 48. 我的预算草案将在地区和总部给三方成员的服务维持在近似 两年期的水平 我的建议中高出 两年期资源水平的主要是在以上描述的四个领域的投资 49. 如果我给你们提交的预算草案中不提及十八年来预算没有实际增长的后果, 那么, 我就没有履行我对负责任的管理的承诺 尽管两个两年期有少许上升, 但 两年期国际劳工组织经常预算的实际水平低于 两年期, 这就限制了要维持我们组织 xii 4 外部审计报告, 第 92 届国际劳工大会 (2004 年 6 月 )

11 局长致辞 能力所需的投资 我以上概述的需要大量新投资的四个领域不能幻想让其消失或置之不理 如果置之不理, 将会极大降低我们今后保持提供给三方成员的服务水平的能力 50. 我是通过削减了几乎所有预算项目的费用, 在所有可能的情况下提高效率, 才制订出了这个预算草案, 注意到这一点是很重要的 费用控制一直都是大家关注的问题, 现在正进行系统审议, 我也将继续督促这个问题 但是, 如果相信今天在国际劳工组织还能找到大量的额外的节余, 那是幻觉 51. 行政管理结构和职位已经, 而且还会定期加以审查, 以减少管理职位的总体数量, 合并一些单位, 实现最优规模 获得更大的连贯性 综合资源信息系统将理顺程序, 进一步减少纸张交流 52. 竞标是购买商品和服务的标准程序, 以获得达到所需的标准费用最低的意向 这适用于所有来源的资金 使用电视会议自 2000 年以来增加了三成, 比正式出差节省了费用 我们还将坚持进一步减少提交给理事会的文件 53. 在你们阅读这篇致辞时, 你们会注意到我的计划和预算草案是印刷成你们委员会的一份标准文件 54. 由于工作人员费用占到总体预算大约 68%, 削减费用和减少低效率的选择很有限 55. 如果你们就我的计划和预算草案讨论的结论是国际劳工组织应在实际零增长的预算内执行其职责, 不为机构性投资拨款, 那么, 你们应该清楚, 这种选择将意味着服务三方成员的整个计划会有大规模的削减 56. 我期待 2005 年 3 月在第 292 届理事会上对这些计划和预算草案进行全面讨论 57. 在你们审议草案时, 我请你们记住我们组织的历史 它所取得的杰出成就以及为我们共同的未来做出的卓越贡献 58. 我请你们从阿尔伯特 托马斯和大卫 摩斯以及我们劳工局的其他领导的开创性精神中获取灵感, 他们与大会 理事会和国际劳工局工作人员的许多先辈, 建立起一个旨在发展下去的机构 他们留给我们永久的遗产 : 一种职责, 忠实于我们的价值观, 并随着世界的不断变化保持我们的相关性 59. 我们在过去曾经面临困境并战胜了它们 我相信, 有你们的承诺 奉献, 我们一起放眼未来, 我们会再次度过难关 xiii

12 概述及预算特征 使体面劳动成为全球目标 计划和预算草案的预算基础 拟议战略预算

13 概述及预算特征 概述及预算特征 60. 这一导言部分概述了计划和预算, 及其在 年战略政策框架中的内容, 以及构建表 1 中提出的预算草案的基础 在表 1 之后, 有一个较短的部分, 描述战略预算和基于结果的预算方式 61. 指导这一草案的 年战略政策框架 (SPF), 在 2004 年 11 月第 291 次理事会上得到了广泛的讨论 目前的计划和预算草案就是回应了理事会对战略政策框架及其包含的计划预算初步意见的评论以及所给予的指导 那次辩论提出了很多大家关注的问题, 它们都贯穿在草案建议中 这些建议中所有提及战略政策框架的部分都是源自于 年战略政策框架及其在国际劳工局理事会计划 财政和行政委员会的讨论报告 1 全文, 包括战略政策框架和评论意见 文件已在国际劳工局网址上出版 2 以后与三方成员进行讨论时他们也提供了重要的指导, 我们在准备这些草案时予以了考虑 62. 国际劳工组织的战略政策框架确定了每个预算时期 以及这一时期追求的特定结果所依赖的结构 年战略政策框架的主要特征是连续性, 因为它是建立在 年战略政策框架之上, 维持并强化四个战略目标 63. 每个战略政策框架也都有一个贯穿的主题 年是 巩固体面劳动议程, 对这一主题的测评是通过在以下各方面所取得的进展进行的 : 推广概念 ; 在整个国际劳工组织进行一体化 发展相关性 ; 将体面劳动融入全球经济的政策中 ; 以及在国家一级付诸实施 年的主题是 使体面劳动成为全球目标, 这是建立在前一主题的主要因素之上, 尤其是意识到在第一个战略政策框架下在推广概念方面已经取得了很大成绩 这一主题在讨论战略政策框架时得到了全面的支持 使体面劳动成为全球目标 64. 正如第一个贯穿的主题, 使体面劳动成为全球目标 在内部和外部都为国际劳工组织的工作指出方向 在内部, 它提供了一个共同的框架保证国际劳工组织在每个战略目标下正在从事的工作具有连贯性和相关性 在外部, 它将国际劳工组织的联系指向更宽泛的多边和国家发展以及权利议程 这种向外联系既反映在国际劳工组织如何致力于影响其他议程, 也反映在国际劳工组织与影响其职责的主要多边议程如何进行联系 正如第 291 届理事会在讨论计划和预算初步意见时所强调的那样, 国际劳工组织在 年的工作将集中在使体面劳动成为全球目标 体面劳动议程为社会和经济进步提供了一个由四个战略目标组成的平衡的战略 它们是对开发和提供国际劳工组织知识和专业技能来支持三方成工作人员作的各种方式加以组织的基础 1 国际劳工局理事会, 在第 291 届会议 (2004 年 11 月 ) 上决定 : (a) (b) 考虑到在讨论中大家发表的观点, 包括劳工局长的结束语, 注意劳工局文件 GB291/PFA/9( 年战略政策框架 ); 要求劳工局长在准备下一个两年期计划和预算草案时, 考虑对 年战略政策框架的讨论及对 年计划和预算草案的初步审议 2 全文见劳工局网站 : 1

14 劳工局长 两年期计划预算草案 体面劳动作为全球目标的主题将四个战略目标结合起来, 为国际劳工组织从地方到全球各个层面的行动提供了连贯一致的框架 一个全球的目标就要求全球的行动, 通过国家政策方面的国际协调以及国际组织之间相互合作 但是, 只有同样融入国家和地方行动的目标, 才是真正的全球目标 66. 体面劳动国别计划, 是国际劳工组织对国家成员支持的支柱, 对全球战略至关重要 正是在国家和地方层面, 体面劳动的目标融进人们的生活和理想之中, 工作中的权利 就业 社会保护和社会对话方面取得的进步互相强化的效果也最为明显 最为有效 67. 国际劳工组织处于有利的地位, 可以接受将地方和国家行动与地区和全球举措相联系的挑战 从地方到全球各级, 雇主和工人组织具有纵向一体的代表结构, 使企业和工人都彼此相连, 对影响其利益的决策施加影响 其他组织既使有同样广泛并且历经时间考验的网络组织, 也是极少数 国际劳工组织存在 85 年来建立起的政府就业和劳动部网络系统, 也是在多边体系内在公共政策事务方面进行合作的一种强大机制 68. 全球化社会影响世界委员会的报告极大地强化了国际劳工组织议程的四个战略目标和三方机制, 该报告指出作为全球目标的体面劳动是公平全球化的核心, 每个国家和国际社会都应追求这一目标 使体面劳动成为全球目标要求在以下方面开展合作 : 国际劳工组织政策议程 基于权利的工作方法 决策的三方过程和就主要国家 地区和全球的目标与其他国际伙伴的合作, 比如 : 联合国发展援助框架 (UNDAF) 共同国别评价 (CCA) 减贫战略文件(PRSPs) 以及千年发展目标 (MDGs) 国际劳工组织行动的需求和机会 69. 人们越来越多地要求国际劳工组织在全球行动中发挥主导作用 2004 年 9 月, 联合国秘书长忆及在千年宣言中 世界领导人发誓努力使全球化对世界上所有人都是一种积极的力量 他补充说 : 反对贫困最好的计划是就业 经济发展和社会福祉的最佳途径是体面劳动 年 11 月, 全球化社会影响工作组关于全球化社会影响世界委员会的报告的后续活动确定了许多领域和优先重点, 要求劳工局就最重要的领域为未来活动提出更详细的建议 体面劳动作为经济和社会发展的一个中心目标这一概念在许多高层国际会议上得到回应 在拉丁美洲和加勒比地区, 一系列的部长级和政府首脑会议都赞同体面劳动, 包括美洲政府和首脑特别峰会 ( 墨西哥新莱昂,2004 年 1 月 ), 会议发表宣言 : 我们致力于国际劳工组织宣告的体面劳动原则, 我们将促进实施工作中的基本原则和权利宣言, 坚信尊重工人权利和尊严是为我们的人民实现减贫 社会和经济可持续发展的一项基本内容 通过工作摆脱贫困包含的主要信息, 即生产性的就业是消除贫困可持续的方式, 正成为许多依赖于社区和地方发展举措的国家政策的基石 由非洲联盟 2004 年 9 月在瓦加杜古召开的非洲就业和消除贫困首脑和政府特别峰会对这些方法予以强有力的支持 3 秘书长 2004 年 9 月 20 日参加 一个公正的全球化 : 实施千年宣言 活动的讲话, 见 4 第 291 届理事会全球化社会层面问题工作组报告,2004 年 11 月

15 概述及预算特征 71. 需求的另外一种表现在于国际劳工组织日益增加的技术合作项目,2004 年支出估计为 1.34 亿美元 两年期和 两年期间技术合作的开支增长估计超过 35% ( 按当前美元计 ) 估计 两年期预算外支出将达到 2.75 亿美元, 比 两年期预算外支出增加 21% 对于 两年期, 预测支出估计达到 3.06 亿美元 72. 以上描述的预算外支出的增长反映了对我们的服务需求越来越大, 国际捐助者有兴趣与国际劳工组织合作, 也反映了我们依赖预算外资源来支持核心服务的趋势 理事会多次提出这一问题, 因为它承担了风险 由这些基金负担的工作属于特别优先事项, 而经常预算则出资不够, 但是三方成员对这些工作需求却很高 年 11 月理事会对 年战略政策框架讨论意识到劳工局所面临的能力问题 比如, 工业化市场经济国家评论说 : 战略政策框架, 计划和预算两者都应融入战略, 以提高国际劳工组织对财政 人 力资源 资产 知识和信息技术的管理 必须划拨资源用于实现这一目标, 按 国际劳工组织其他战略目标使用资源的同样方式 这样, 就可保证过去投资不足 的问题不会重复 提出计划和预算草案的时期正是要求在劳工局能力以及本组织都做出大量投资的时候 在工作人员和管理开发方面充分的投资, 对于保证国际劳工组织, 作为一个以知识为基础的组织, 能继续提供三方成员要求的高质量的产品和服务是至关重要的 需要中长期机构性投资战略计划 75. 国际劳工组织的实际经常预算一直持续下降 ( 比 两年期降低 5.85%, 减少超过 3300 万美元 ), 而同时国际劳工组织的知名度以及对其服务的需求在同一时期显著增强 服务水平是通过对投资和维修的推迟, 以及越来越多地依赖预算外资源来保持的 76. 连续多次理事会讨论确定必须采取战略办法进行机构性投资, 作为回应, 本次预算草案与以往的预算有很大不同 由于过去 20 年预算实际不断下降的趋势, 本组织现在面临许多非常实在的挑战, 这些草案就是回应了挑战的预算影响 在预算实际零增长的限制下, 优先重点是维持, 在可能的情况下, 增加用于技术服务和地区的资源 这不可避免就意味着削减用于支助服务的资源, 推迟重要的短期 中期和长期机构性投资 现在我们面临这样选择优先重点的严重后果 此外, 我们还面临新的 额外的费用, 比如与安全相关的费用 很显然, 我们现在该解决这些需求问题, 以保证本组织能继续履行其职责, 对新的挑战和三方成员确定的优先重点做出反应 77. 本预算草案中列在 机构性投资和特殊项目 中一些项目下的未来投资需求, 随着时间的进展, 应该被经常预算吸收 但是, 需要注入大量初始资金以帮助本组织 赶上 并弥补由于连续预算削减所做选择的后果 这种办法就可以使劳工局在许多优先领域里实施更具战略性的中长期投资计划, 这样, 可以及时地储备资源 进行投资 成员 5 GB 291/8/1( 修正 ) 第 155 段 3

16 劳工局长 两年期计划预算草案 国在自己的预算中越来越多地使用资本预算 这被当作好的会计做法得到接受, 它具有审慎提供未来开支 避免基于所需投资的时间性造成预算摇摆等优势 草案建议中对于一种资本预算形式的初步办法与三方成员进行了讨论, 他们赞赏对这些事务给予的关注, 对有可能增加透明度表示欢迎 78. 基于在安全 工作人员发展 信息技术和通讯 办公设施四个主要领域短期 中期和长期机构性需求的内部审议, 年期间的投资需求估计在 1.80 至 2.03 亿美元 ( 见表 A) 表 A: 年规划的机构性投资需求及特别项目 所有数据为美元 年规划相对于 两年期 由拟议经常预算所吸纳 建议作为投资 安全 $ 9-12 百万 4,300,000 3,770,000 办公设施 $ 百万 9,300,000 6,610,000 信息和通讯技术 $ 百万 5,500,000 3,300,000 工作人员能力 $ 百万 5,800,000 5,800,000 ILC 海事会议 $3.5 百万 3,465,000 3,465,000 工作人员更替调整 $15 百万 4,540,931 4,540,931 IRIS $35 百万 11,600,000 11,600,000 评估 $3 百万 900, ,000 小计 $ 百万 45,405,931 18,300,000 21,685,931 意外开支 $3.6 百万 1,125,000 1,125,000 总计 $ 百万 46,530,931 18,300,000 22,810, 可以采取分化的办法来为这些项目筹资 比如, 大楼维修小组委员会 2004 年 11 月就总部大楼装修的需要进行了讨论, 估计费用在 7500 万和 8500 万美元之间, 作为讨论的一项后续活动, 劳工局目前正在寻求其它办法来筹措这一投资的大部分资金 不过, 两年期间估计需要 930 万美元进行结构和其它工作, 以防止大楼和其它设施 ( 比如停车场 ) 进一步恶化 对于其它情况, 劳工局正建议通过经常预算的节余来吸纳一些机构性投资 80. 根据这种办法, 两年期确定的机构性投资和特殊费用总额达到 4650 万美元, 正如表 A 所示 其中,1830 万美元已经为经常预算草案目前 ( 两年期 ) 水平所吸纳 剩余的数额, 如果不继续削减国际劳工组织的技术计划和服务, 就不能吸纳 经与三方成员磋商, 投资建议从 2800 万美元下降到 2280 万美元 这就意味着可获得 4110 万美元来满足规划为 4650 万美元的需要 存在 540 万美元的缺口 年草案的每一项目的具体情况在以后的部分进行说明 4

17 概述及预算特征 计划和预算以及战略政策框架战略目标 81. 在 使体面劳动成为全球目标 大的主题之下, 四个战略目标确定国际劳工组织的核心工作 两年期计划和预算确立两年期要达到的和予以报告的成果, 为此所使用的战略预算, 以及总结性地描述为实现所列结果将采用的战略 82. 国际劳工组织所寻求的结果, 在大多数情况下, 都被确定为影响成员国劳动人民的政策 计划或条件变化 因此, 战略目标部分以审议每个地区希望的内容和优先重点开始, 它们将影响战略目标项下所追求的结果类别和使用的战略 在国家级别的战略实施将是在体面劳动国别计划框架内 主流化的战略和国际重点举措 83. 主流化战略建立在战略预算开始时引入的问题, 开始称之为 贯穿性, 以后, 随着 两年期引入业绩指数, 称为 共享政策目标 目前形成的阶段延续起初承认这些问题 贯穿 所有领域的做法, 它们应该根据具体的结果加以说明, 这些结果是共享的 不过, 两年期的形式结合了国际劳工组织追求的结果 ( 消除贫困 性别平等 ) 和对应于劳工局自身能力的目标 ( 伙伴关系 知识 交流 ) 后者现已列入新的名目 机构能力 两年期主流化战略建立在 两年期说明的项目, 围绕的问题有 : 一个公平的全球化 ; 通过工作摆脱贫困 ; 提高性别平等 ; 增加国际劳工标准在发展中的影响 ; 扩大社会伙伴 社会对话和三方性的影响 国际重点举措提供了一种方式, 将劳工局的工作融会为一个整体, 在三方成员特别感兴趣的领域推出新的 有价值的产品 以前的 国际重点计划, 作为加速向基于结果的管理过渡的一种方式与战略预算一起引入, 现已完全融入劳工局的组织结构 体面劳动国别计划 84. 体面劳动国别计划 (DWCP) 通过国际劳工局 2004 年 5 月发布的通告正式确定为开发和实施基于结果的管理的下一步 6 通告注意到理事会对在国家设计和执行相关的国际劳工组织计划持续不断的支持 国别计划, 源自国际发展议程, 基于三方成员的优先重点和国家发展目标, 具体决定在每个国家朝着使所有人享有体面劳动的目标, 实现进步所需的政策 战略和结果 通告特别说明体面劳动国别计划有两个基本目标 第一, 它们将体面劳动作为发展政策的一个重要组成部分加以促进, 这样, 体面劳动成为政府 社会伙伴以及其他地方和合作机构的一个国家政策目标 第二, 体面劳动国别计划将国际劳工组织的知识 工具和倡议供我们三方成员使用, 以在本组织的能力领域内发展体面劳动议程 6 ILO 通告系列 1,599 号, 体面劳动国别计划 5

18 劳工局长 两年期计划预算草案 图 1. 战略框架一览表 作为全球目标的体面劳动 促进和实现标准与工作中基本原则和权利 为妇女和男子获得体面就业和收入创造更多的机会 战略目标 扩大覆盖所有人的社会保护的覆盖面和实效 加强三方性和社会对话 1a: 工作中的基本原则和权利 2a: 就业 劳动力市场 技能和就业能力 实施目标 3a: 加强社会保障的覆盖面 4a: 已加强的社会伙伴 1b: 标准制定行动 2b: 创造就业 3b: 有成效的劳动保护 4b: 政府和社会对话机构 1a.1: 已促进的工作中的基本原则和权利的实施 1a.2: 针对消除童工劳动的行动 1b.1: 改进标准的影响 2a.1: 以就业为中心的经济社会政策 2a.2: 以体面劳动为目的的技能 就业能力政策和计划 2a.3: 青年就业 2b.1: 通过企业发展创造就业 2b.2: 通过就业密集型投资创造就业 实施成果 3a.1: 促进将社会保护扩大到所有人的政策和战略 4c: 在部门一级发展社会对话 4a.1: 雇主组织和工人组织对其成员和潜在成员更具有价值 3a.2: 更好的政策分析和制 4a.2: 社会伙伴影响社会经定工具以及社会保护中的济和管理政策良政 3b.1: 正规和非正规经济中的劳动保护得到改善 3b.2: 有关劳务移民的三方行动 2b.3: 通过地方发展的体面 3b.3: 在劳动的世界与 HIV/ 劳动 ; 通过地方就业和赋艾滋病作斗争国家计划予权力减贫 指标 ( 衡量成果进展情况的手段 ) 目标 ( 两年期末各项指标的预期值 ) 主流化战略 公平的全球化努力摆脱贫困促进性别平等扩大国际劳工标准对发展的影响扩大社会伙伴 社会对话和三方性的影响 国际重点举措 非正规经济 公司社会责任 出口加工区 体面劳动国别计划 4b.1: 加强区域一体化的社会影响面 4b.2: 改善施政 4c.1: 具体部门的劳工和社会成果得到改善 6

19 概述及预算特征 85. 体面劳动国别计划, 在 两年期, 将成为国际劳工组织在国家范围内工作的主要框架, 辅以在地区和全球一级的研究和服务 实施体面劳动国别计划的方法最近的发展已记录在 2004 年实施报告, 7 补充体面劳动试点计划经验方面以前的信息, 如 2003 年 11 月在理事会上讨论的 国际劳工组织体面劳动试点计划审议 报告 综合资源信息系统 (IRIS) 已得到开发, 就是为了跟踪和记录在一个特定的国家 次地区和地区所有国际劳工组织计划的计划情况 结果及支出 年全面实施综合资源信息系统之后, 体面劳动国别计划内部透明度和问责性将得到极大提高 在英国国际发展部的援助下, 为国际劳工局工作人员全面实施体面劳动国别计划的能力建设正在进行 86. 体面劳动国别计划是国际劳工组织在千年发展目标 减贫战略文件 联合国发展援助框架和共同国别评价框架内, 在各国有关整个体系范围的计划方面的贡献 它鼓励将国际劳工组织的贡献融入国家发展战略 它也将为筹措资源提供大量的支持, 现在筹措资源通常是下放到国家一级 计划和预算草案的预算基础 机构性投资和特别项目 87. 以下部分就表 A 列出的总体机构性投资和特别项目的不同组成部分提供补充细节信息 安全 88. 世界安全形势最近几年的变化要求本组织在总部和地区办事处都进行大量投资 这些投资所以可能是因为从 两年期盈余资金中做了特别拨款 (345 万美元 ), 部分使用 两年期预算的第二编 (78 万美元 ), 以及在此后为满足意外的其它要求进行的计划削减, 比如国际劳工组织 两年期向联合国安全协调专员 (UNSECOORD) 所做的缴款 (110 万美元 ) 89. 理事会已明确做出承诺, 保证安全需要的总体水平得到适当处理 除非进行额外的投资拨款, 这些安全需要的支出将不得不通过进一步削减国际劳工组织的技术计划加以吸收 表 B 中的数字显示要达到最低操作安全标准 (MOSS), 最低操作住宅安全标准 (MORSS), 以及在国际劳工组织网络中设立的 60 个办事处针对特定国家的 MOSS 还需要做出的投资 草案也提出在总部的额外投资, 国际劳工组织在日益增加的联合国安全协调专员预算中的份额, 以及所需的额外的工作人员费用, 用于与联合国安全协调专员进行联络, 监督和协调安全措施, 保证培训和开发与不断进展的 MOSS 要求保持一致的政策 90. 国际劳工组织的政策一直是在相关的办事处达到联合国的安全标准 在必须进行疏散或采取相关步骤的情况下, 劳工组织特别重视保护当地工作人员和他们家人的措施 国际劳工组织并没有政策要超出联合国安全协调专员规定的最低安全标准, 并且对保持国际劳工组织所有三方成员能进入其办公场所的需要也特别敏感 不过, 现在明显的趋 年计划实施报告,GB292/PFA/7 7

20 劳工局长 两年期计划预算草案 势是最低安全标准更高了, 不可避免存在一些费用要求 联大最近通过了大量增加联合国安全协调专员的预算, 并且决定联合国安全协调专员的集体费用将继续按照与每个联合国专门机构达成的费用共享安排来支付 因此, 国际劳工组织向联合国安全协调专员缴款在 两年期将按定价美元增加 87 万 提高保护和安全水平会涉及高昂的费用 比如, 如果 MOSS 对总部地区的要求出现变化, 就必须找到大量的额外资源 91. 在就草案进行的磋商过程中, 开始人们建议包括 50 万美元作为意外安全支出特别供款 由于预算限制, 这一建议被取消 如果在两年期最低安全标准继续得到强化, 或出现其它的安全情况, 缺乏这样的供款就会要求从相关地区转移资源, 削减对三方成员的服务 表 B: 安全 两年期 一次性投资 每两年期不断增长的费用 两年期总计 总计 1,215,000 2,555,000 3,770,000 在所设办事处符合 MOSS 和 MORSS 所需供应和材料 840, ,000 总部额外的安全和保安要求 375, ,000 安全协调专员 325, ,000 MOSS 相关培训 260, ,000 ILO 向 UNSECOORD 的缴款 1,970,000 1,970,000 办公设施 92. 第 291 届理事会 (2004 年 11 月 ) 对日内瓦总部大楼的主要维修和维护融资问题进行了初步讨论, 要求劳工局探索可行的方案 维护和更新这幢 30 年的大楼费用是很高的, 估计高达 7500 至 8500 万美元 93. 国际劳工局办公场所的装修和大的维护主要资金来源是大楼和办公设施基金, 该基金部分是出自经常预算, 还有出租办公室和停车场的收入, 以及得到大会通过的预算盈余资金转拨 基金本来是用于大楼正常的不断维护 变更, 以及必要时的更换 不过, 按目前的收入水平, 还须做出其它的融资安排为以上提及的大量投资筹措资金 必须有多个两年期筹资战略, 使更新和装修工作在短期 中期和长期都得以进行, 确定合理的优先重点, 保证认定和适当处理紧要的工作 94. 最急切的需要已经列入给第 292 届理事会 (2005 年 3 月 ) 的一份单独的筹资建议 8 已经确定必须在短期至中期 (1-5 年 ) 开展的工作的相关支出估计达 660 万美元, 这一开支的详细情况参见表 C 95. 表 C 列出的项目在以下方面直接影响大楼的功能和安全 : 8 GB292/PFA/9 号文件 8

21 概述及预算特征! 如果不修理口译间, 会议室在需要口译时将逐渐不能使用 如果这种情况持续下去, 就必须租用其它设施, 既昂贵, 又不方便! 必须对房顶和停车设施进行结构维修, 以防止大楼结构部分继续恶化 如果不维修, 大楼和车库的一些地方就会变得不安全或不能使用! 对电梯和扶梯的维修费用当前如此之高, 对之逐步更换和调整适应新的建筑标准是很基本的 96. 磋商时大家建议不能支持对餐厅和会议室的维修, 由于预算限制不得不推迟 将会寻找其它的解决办法 表 C: 办公设施 两年期一次性投资 每两年期不断增长的费用 两年期总计 总计 6,610,000 6,610,000 口译间维修和更新 2,450,000 2,450,000 房顶绝缘和防水 1,400,000 1,400,000 停车库维修 1,280,000 1,280,000 大楼混凝土的结构维修 1,280,000 1,280,000 电梯和扶梯更新 200, ,000 信息和通讯技术 97. 过去 15 年, 劳工局在信息和通讯技术 (ICT) 方面做了大量投资, 包括硬件 ( 服务器 网线 电视会议设备 ) 和软件 ( 系统 许可证 ) 两方面 除了初始购买之外, 还需要不断的维护和定期更新 在新的一体化体系方面的大规模投资应该与审慎预测对其升级和更新的需要进行匹配, 以避免以前使用过时的体系, 最终要求全部更换的经验教训, 持续不断进行升级和更新可以避免这一点 理事会一直都赞同要为未来的这类需要做出负责任的供款 不过, 到目前为止, 所有在信息和通讯技术方面大幅投资都是通过经常预算 意外 的盈余资金而实现的 购买国际劳工组织现有的地区财政体系 网线和计划的宽带网络 电话网络 第一代和第二代的电子投票系统, 以及最近更换财政系统, 只是因为得到缴纳的会费欠款产生盈余资金, 其中一部分理事会同意直接划入信息技术系统基金 (ITS 基金 ) 用于特殊意图 不过, 信息技术系统基金并没有其它收入来源, 所有划入的基金也都立即用于购买得到认可的产品 98. 从一份有关信息技术费用趋势国际调查获得的最近期的比较数据表明对于政府部门, 信息技术操作预算平均占到总费用的 7% 至 9% 整个劳工局范围对信息技术和通讯费用的直接和间接供款, 包括向信息技术系统基金的拟议转拨, 大概占总开支的百分之六 99. 对未来信息和通讯技术需要更为审慎的供款, 要求更加有预见性地补足信息技术系统基金 磋商结果表明大家支持对信息和通讯技术投资采取这种更为战略的办法 表 D 包括两年期拟议供款, 大概可以应付所确定的信息和通讯技术需求的一半 供款是基于 9

22 劳工局长 两年期计划预算草案 分析信息和通讯技术投资更新的正常周期 ( 使用最长的审慎时间周期 ), 每一部分估计的总费用, 以及今后三个两年期发生收费的次数 由于大家一直对预算水平的影响表示关注, 关于 两年期只建议了一部分的供款 这虽然不能充分解决未来的需求, 但是, 会确定必须定期筹资, 也会努力在未来的两年期增加备付 100. 使用信息技术系统基金中可用的任何数额都仍旧要求理事会根据全部费用的建议予以特别批准 表 D: 信息和通讯技术 两年期一次性投资 每两年期不断增长的费用 两年期总计 总计 770,000 2,530,000 3,300,000 服务器 3 年保证期后定期更换 270, ,000 网络网线更换 190, ,000 主要 IT 投资和更新供款 1,870,000 1,870,000 电话系统升级供款 200, ,000 配置电子文件管理系统 500, ,000 电视会议设备 装备所有剩余的地区办事处 270, ,000 国际劳工大会海事会议 101. 国际劳工大会海事会议是一件大事, 平均每十年发生一次 以前三次分别于 1996 年 (84 届 ) 1987 年 (74 届 ) 1976 年 (62 届 ) 召开 在一个单一的两年期支付海事大会的所有费用, 对这一两年期用于其它计划的资源有很大影响 102. 正如表 E 所示, 按大会成立三个完整的委员会, 所有各组每天开两次会, 全会在委员会工作之前和之后召开来进行考虑, 并且假定全会是连续的, 并且翻译和出版相应的临时记录, 大会费用最近期的估计为 347 万美元 如果不使用全会, 费用将降至 310 万美元 表 E: 国际劳工大会海事会议 两年期一次性投资 每两年期不断增长的费用 两年期总计 总计 3,465,000 3,465,000 理事会代表旅费 35,000 35,000 大会工作人员 570, ,000 口译 1,850,000 1,850,000 文件 610, ,000 安全 设备和供应 400, ,000 10

23 概述及预算特征 工作人员更替调整 103. 许多两年期期间, 通过计划和预算时, 国际劳工大会一直不加区分地削减工作人员费用大概 1.2%, 以降低预算的整体水平 这种调整背后的假想是由于招聘或替换工作人员的拖延, 并不需要提供完全的资金水平 104. 根据战略预算, 理事会和大会希望获得特定的业绩成果, 劳工局使用所有得到认可的资源来实现这些成果 由于招聘拖延空出的资金立即被用于资助其它行动, 以保证达到所需的结果 105. 这种工作人员更替调整的影响, 就是降低各个计划用于获得劳工局已经认可的战略结果的实际资源水平, 使之低于拨款决定包含的数目 106. 历史上, 由于劳工局通常花费有节余, 可以吸收工作人员更替调整部分 劳工局现在针对经常预算和预算外资源都达到了更高的执行率, 这样, 劳工局就不再可能实现所需的预算节余量, 表现为工作人员更替调整 因此, 为保证拨款资源的全部水平用于支持取得所有的战略结果, 我们建议 450 万美元工作人员更替调整从预算计算中拿掉 ( 表 F) 这将保证做出更为透明 现实的拨款决定, 计划管理实际上可获得根据计划的预算指标给予的资源 否则, 就不得不进行计划削减 表 F: 工作人员更替调整 两年期一次性投资 每两年期不断增长的费用 两年期总计 总计 0 4,540,931 4,540,931 理事会决定的储备金 107. 每个两年期期, 有一些意外事件, 理事会决定需要采取比相对迟缓的两年期预算过程所允许的更为紧迫的行动 其中许多是涉及本组织的基本工作和核心职能 其它的, 出于安全原因, 或者, 比如由共同系统发出的决定也很重要 有些理事会的决定可以通过重新确定劳工局工作计划的优先重点加以解决 对于不可能重新计划的情况, 预算的第二编提供了意外开支的数额 使用第二编项下的可用基金都必须得到理事会批准, 正如财务条例第 15 条所规定的 两年期结束时第二编未使用的基金, 根据对盈余资金处理的一般规定, 将返还给成员国 108. 过去五个两年期 ( 表 G), 理事会通过的新开支每个两年期的平均量超过 300 万美元, 不是所有的都能通过对这一开支的供款来支付 这种供款从 两年期以来维持在 875,000 美元, 这样就要求在正常预算内重新调整优先重点 表 G: 历史上的意外核准支出 理事会授权的新开支 每两年期平均量 3,314, ,378, , ,682, ,550, ,520,000 11

24 劳工局长 两年期计划预算草案 109. 在 两年期, 到目前为止, 理事会已经决定 :! 标准方面有关章程基本作用的行动 : 派往白俄罗斯的调查委员会 (550,000 美元 ); 缅甸申诉 ( 估计 900,000 美元 ) 总计 145 万美元的费用远远超出在标准部门可以找到的资金, 即使是终止其它基本工作 700,000 美元将由 两年期的盈余资金支付, 但是在以后的两年期, 将不再可能得到这笔资金! 总部额外的安全费用 (780,000 美元 ) 110. 此外, 预计阿比让的安全形势到本两年期末会造成 73 万美元左右的费用, 主要是撤离和搬迁的费用 除了地区办事处因工作被打乱所造成的问题外, 财务亏空一直是妨碍地区计划交付的一大负担 年意外支出的备付金总额为 875,000 美元 ( 表 H) 显而易见, 这笔款项甚至连迄今为止所查明的需要都满足不了 因此, 将不得不在整个劳工局系统挖寻所需的资金, 已经编入规划的计划将受到影响, 会对三方成员的服务造成严重后果 早在 1982 年就已经注意到此项备付金数额偏低, 当时理事会第 221 届会议支持局长提出的将备付金设定在更为现实水平之上的建议 然而, 由于已经确定了预算实际增长为零并且由于理事会作出将开支重点放在技术服务方面的指示, 八十年代中期所批准的追加款未能得以维持 表 H: 意外开支 现有备付金 ( 水平 ) 每两年期不断增长的费用 两年期总计 总计 875,000 1,125,000 2,000,000 建议中所反映的节约和效率 112. 这些建议包括大量的内部节约和效率, 为理事会所查明的新的和日益扩大的产品和服务领域提供资源 正如上文所指出的, 自 两年期以来实际预算的下降达到 6% 左右 图 2. 国际劳工组织的预算趋势 9 国际劳工组织经常预算及组成部分的趋势, 以 年定价美元计算 ( 年 =100) 国际劳工组织总计技术服务地区 政策制定机关管理服务支助服务 9 产生于 年战略政策框架和国际劳工组织理事会计划 财务和行政委员会的讨论报告的图 1( 见脚注 2) 12

25 概述及预算特征 113. 与先前预算相比显示, 行政和支持费用稳步下降 正如 两年期计划预算所指出, 已经采取步骤将资金转向地区和技术部门, 以便在现有资源范围内, 最大限度地增加向三方成员所提供的服务和产品 正如上文所述, 这种做法在最近几个两年期导致必要机构投资严重短缺 114. 下文总结了进一步的节约和效率 效率的目的是要确保本组织即使在相对于需求而言可获得资源出现实际下降的情况下, 能够继续向三方成员提供优质服务和产品 节约也可以产生资源, 用于新产品和新服务, 转用于满足有缺口的现有需要 与 两年期计划预算一样, 所有单位被要求将初步预算建议定在 两年期水平的 95% 以下 结合查明地区优先 结果和目标, 这帮助了工作人员在自己的资源目标内查明调整领域和与其它单位协作 协同或合并的领域 115. 由于人事是劳工局主要的预算类别, 大多数的节约和效率措施涉及工作人员人数的变动 劳工局致力于通过重组 重新安排工作和再就业培训, 最大限度地降低对工作人员所造成的任何不利影响 附件 1 中的实施预算简要介绍了所实现的节约, 其中包括 :! 撤销技术计划中规模较小的单位和次单位 这样减少了管理人员的人数和允许更好地利用专业工作人员和后勤支助工作人员, 并减少了高级职等的数量 例如, 在标准与工作中的基本原则和权利部门 政策一体化 对外关系和伙伴关系以及男女平等部门中, 均撤消了 D2 级别的员额! 籍任职人员退休之际削减专业员额数量! 退休也为地区和技术计划提供了重新调整其技能组合的机会 例如, 在阿拉伯国家地区, 一旦过剩领域有工作人员退休, 便会在不足技术领域设立新的职位, 以解决技术专长方面的不平衡! 各地区也在重组各自的技术队伍, 便于设立将多个技术领域结合起来的技术职位 例如, 美洲已经提出设立职位, 将社会保障和工作条件的专门技术合并, 以便向三方成员提供范围更好的前沿服务, 同时又能够利用地区和总部的高级专门技术 116. 理事会的讨论以及随后与三方成员的磋商都已清楚地显示, 大家期望劳工局在重新调整职等结构的平衡 实现节约方面取得重大进展 同时, 坚持新的职等结构不应通过武断的决定来实现, 而是要有计划 有原则, 既照顾到共同制度的分级标准, 又能确保工作人员拥有按照三方成员的需要提供高质量服务的资历和经验 117. 在通过减少职等数量计算实现节约的潜力时, 有必要考虑下述情况 :! 考虑到上述重组工作的潜力, 实事求是地制定职等目标! 在时机上, 将退休和离职与有关职位在组织中的定位及其技能要求挂钩! 国际劳工组织分级机制的规定, 包括根据上诉和个人晋级来重新调整职等的内容! 在晋级和激励与性别目标之间建立联系 13

26 劳工局长 两年期计划预算草案 预计理事会对经过修订的国际劳工组织的人力资源战略的讨论将包括对分级问题的详细讨论 改善职等结构的目标在本预算的有关章节只做了泛泛的规定 目前, 一个重要的预算问题是可以实现的节约水平 在计算 两年期标准费用时, 削减了 200 万美元左右, 以照顾到专业工作人员和一般事务工作人员职等和 ( 职等内的 ) 级别的净减少 这些节约反映在资料附件 2 中所描述的标准成本要素中 119. 在非工作人员领域也实现了节约和效率! 已经建议将差旅费减少 24%, 即 470 万美元左右 在实践中, 通过减少差旅和使用更为经济的旅行方式并酌情推广使用电话会议和视频会议实现节约! 还减少了其他自行酌定的非工作人员开支, 但是, 对于房租等固定费用, 削减则比较困难 还建议削减设备的采购和维护 120. 在本两年期和下一两年期, 还有一些其他的领域可以努力实现节约和效率 下列各段对这些领域作了介绍 121. 有效知识发展战略以准确信息为基础并体现在优质出版物中 国际劳工组织的分析工作必须为支持体面劳动议程内的政策制定和实施提供例证和想法, 接近一系列重要的行为者和三方成员并查明新的机会和优先事项 为此, 国际劳工组织将继续实施其出版战略, 优先处理数量不多 但知名度很高的出版物, 向广泛的受众传达关键的实情和信息, 同时确立更为广泛的政策, 在减少出版物总数的同时增进质量 准确性和效率, 旨在提供三方成员所需的政策分析和信息 这将基于劳工局内跨部门的研究政策, 鼓励以国际劳工组织优先事项为重点展开高质量分析 与具有世界水平的外部智囊库和研究所建立强有力的网络并与三方成员所做的研究和分析进行交流 这将以一个可靠 广泛的统计为后盾 因此, 将重新延续统计战略, 将劳工局不同部门正在开展的统计工作一体化, 纳入一个由中央管理 因而更为有效的计划之中 该计划的目的是向三方成员和外部各界提供有关体面劳动议程所有方面的具有权威性和一致性的统计数据 指标和其他信息, 并支持国际劳工组织技术服务部门和地区计划所作的高质量分析 122. 继续进行行政结构改革 在编制行政预算时, 存在着这样一种倾向 : 建立小单位以显示将资源专门用于特定优先事项 在基于结果的预算编制系统中, 资源分拨给战略优先事项并加以灵活使用, 以实现可以评测的绩效目标 随着时间的推移, 正在解决历史遗留下来的单位组织零碎的问题, 办法是建立由司长和副司长管理的部门结构而不是 设立多个处和负责人, 在处理实施问题时采用具有一定时效的专门工作组而不是设立永久性行政结构 123. 改革外地结构 理事会成员已经注意到审查外地结构具有产生节约的潜力 作为本项建议的组成部分, 两年期确定了通过效率和重新审查国际劳工组织在发达国家的代表以实现节约 100 万美元的目标 所节省的这些资金将在实现该项节省的地区转用于改善服务 这一目标虽然雄心勃勃, 但是根据最近几年在西欧的新做法, 还是现实 GB/292/PFA/17

27 概述及预算特征 的. 新的做法是这样的 : 驻葡萄牙和西班牙局的运作得益于东道国作为其与国际劳工组织伙伴关系的一部分所提供的相当大的支助 124. 进一步重新平衡职等结构 本两年期在上述职等 / 薪级削减方面所取得的经验应该在 两年期实现进一步削减的实用方法中得到体现 这些削减将要求与职工工会磋商并开展超出上述结构调整范围的行政改革 劳工局在处理此问题方面将接受 2005 年 3 月理事会对经过修订的人力资源战略讨论的指导 125. 重新设计工作程序以发挥综合资源信息系统 (IRIS) 的能力 实施综合信息资源系统带来的节约包括即期和较长期的节约 目前劳工局已经查明工作人员费用估计节省 175 万美元, 非工作人员费用每年节省 45 万美元 在前几个两年期, 特别是 两年期, 后勤支助部门所批准的预算减少了 5%(120 万美元左右 ) 这些削减之所以可能是因为预期会采用新的自动化系统 在有的情况下, 所节约的资金直接用于 IRIS 的维护和支持, 在另外一些情况下, 手工任务已经自动化, 从而实现了资源的实际的削减 IRIS 一旦在总部和外地充分稳定运行, 将会有可能解决现有操作程序效率低下的问题 劳工局将查明并实施经过改善的工作程序并努力实现所产生的节约 节余资金的使用 126. 上文所述的节约确保了建议可以充分满足机构性投资的三个领域 这些领域均向理事会提供强有力的支持 表 I: 两年期草案所承担的费用 年总计 总计 18,300,000 工作人员能力 5,800,000 IRIS 的费用 11,600,000 评估 900,000 工作人员能力 127. 外聘审计员 (GB.286/PFA/14,2003 年 3 月 ) 建议, 用于培训战略的资金充足对于人力资源战略的成功至关重要 这就意味着将工作人员发展和能力发展作为该战略的中心特点 外聘审计员估计实施人力资源战略的成本为每两年期 1,030 万美元, 这包括管理培训 评估中心 青年专业人员计划和其他培训活动 128. 经过修改的人力资源战略将研究如何更多地重视按结果进行管理和对绩效实行问责 要做到这一点, 在很大程度上取决于国际劳工组织工作人员的技能和敬业精神 从这个意义上讲, 提供足够水平的投资, 用于保持和更新从管理到技术和沟通技能在内的这些技能是至关重要的 129. 经合发组织公营部门的审查显示, 经合发组织大多数国家的政府已经增加了对培训的投资 2003 年, 经合发组织有 56% 的国家每年为每个公务员投入 2-5 天 许多政府 15

28 劳工局长 两年期计划预算草案 将大规模的组织改革和新信息技术与对人力资源开发进行重大投资挂钩 大型企业一般将 3% 以上的工资开支用于工作人员培训 130. 正如外聘审计员所述, 国际劳工组织目前对工作人员培训的开支是不够的 人力资源战略 基于结果的管理和 IRIS 的成功取决于工作人员培训拥有足够水平的投资 此外, 鉴于国际劳工组织工作人员的年龄以及至少今后五年可以预测到的大量高级职位人员的退休, 保持对工作人员能力的投资是有道理的 131. 建议在 两年期对人力资源和工作人员发展投资 890 万美元 ( 表 J) 这就相当于 2.4% 的总的工作人员费用, 比 两年期的预算额多出 580 万美元 132. 作为培训投资的主要内容, 下文查明了工作人员培训的七个领域 :! 管理培训 ;! 体面劳动国别计划管理, 包括战略管理, 技术合作项目的设计 监督和评估以及本地资源的动员 ;! 重新启动招聘和发展计划, 吸引和保留较年轻的专业人员和那些来自代表不足国家的人员 ;! 就改善业务程序和新信息技术提供培训 ;! 技术技能的升级 ; 反映出有必要为填补空缺和支持岗位流动而发展工作人员 ;! 管理部门和后勤单位定期向新工作人员和即将到任的工作人员提供在职培训 ;! 提供有关工作人员安全 ( 安全程序 了解对安全的威胁 安全官员 ) 的经常性培训 表 J: 工作人员能力 现有备付金 ( 两年期水平 ) 每两年期不断增长的费用 两年期总计 总计 3,100,000 5,800,000 8,900,000 领导能力的发展 1,400,000 1,400,000 体面劳动国别计划培训 600, ,000 入门和在职培训 450,000 1,800,000 2,250,000 业务程序培训 1,300,000 1,300,000 技术和语言技能培训 2,650, ,000 3,350,000 综合资源信息系统 (IRIS) 133. 综合资源信息系统的设计和开发阶段已于 2004 年结束, 开发费用总计 4,000 万美元 从 2004 年 11 月到 2005 年 3 月, 包括在总部的初期培训和稳定化在内的向生产阶段的过渡耗时 13 个月, 估计费用为 1,070 万美元 理事会第 291 届会议 (2004 年 11 月 ) 批 16

29 概述及预算特征 准了从 年盈余所实现的汇率增值中拨出 1,040 万美元, 用于支付过渡费用 11 于 2005 年 3 月向理事会提供开发和过渡阶段状况的最新报告 12 将 向理事会第 291 届会议 (2004 年 11 月 ) 提交的 IRIS 情况通报估计,IRIS 的运行总费用每年为 800 万美元, 也就是本两年期为 1,600 万美元 局长向理事会 (2004 年 11 月 ) 汇报说,IRIS 在总部安装和稳定化之后的运行费用将包括在 两年期的计划预算建议中 在这些建议中, 运行费用拨款 1,160 万美元 ( 表 K), 其考虑依据是目前正用于支持旧系统的资源和在相关业务领域进一步获得的效率增加可以补足拨款不足部分 将继续密切跟踪 IRIS 的运行费用, 以便在系统稳定并在充分一体化进劳工局之后进一步减少运行费用并查明更多的节省 135. 将用这笔 1,160 万美元的款项在信息技术和通信局内设立负责 IRIS 业务和技术支持的单位 外包高度专业化的软件维护和技术服务 建立包括灾难恢复支持在内的基础设施 ; 支付许可证和维护费用以及设备和备用电信等其他杂项费用 正如 2004 年 11 月向理事会所报告的, 用户支持 培训 功能维护和开发将由国际劳工组织的工作人员承担, 以便尽可能将业务知识保留在劳工局内 中央计算机的托管和维护以及专业化技术服务可以更为有效 经济地利用外部专门知识来提供, 以获益于规模效益 136. 目前正在进行之中的变革进程对本组织的施政和管理方式产生深刻的隐含影响 为了从这项变革以及从正在作出的规模相当大的资金和人力投资中获得尽可能好的回报, 本组织必须抓住现有的机会 利用正在提供的工具并实现可以获得的效益 表 K: 综合资源信息系统 每两年期增长的费用 两年期总计 总计 11,600,000 11,600,000 工作人员费用 5,100,000 5,100,000 技术服务 2,500,000 2,500,000 基础设施外包 2,400,000 2,400,000 软件许可证和维护 1,300,000 1,300,000 其他费用 ( 设备 差旅 备用电信 ) 300, ,000 评估 137. 整个理事会和各三方成员一致呼吁在国际劳工组织内部建立强化和更为独立的评估能力, 以支持计划评估 技术合作项目评估 持续的组织学习和将学习应用于行政项目和计划发展 根据联合国和政府已经采用的良好做法, 局长决定为加强国际劳工组织的评估能力和评估独立性, 在 2005 年设立一个新的组织单位, 这一决定反映在 两年期计划预算建议中 在 2005 年的过渡期, 该单位将针对更多地使用外聘评估员等问 11 GB.291/PFA/7 12 GB.291/PFA/5 13 GB.291/PFA/3/2 17

30 劳工局长 两年期计划预算草案 题拟定计划和程序 将于 2005 年 11 月, 向理事会提供有关新评估单位的进一步细节情况 除了所显示的资源外 ( 表 L), 还将获得技术合作项目支助收入作为补充 所有这些资源可以允许设立一个拥有 3 个全职专业职位的单位, 再加上一部分资源可用于聘请所需的外部评估员 表 L: 评估 每两年期增长的费用 两年期总计 总计 900, ,000 拟议的预算水平 年 11 月, 理事会的讨论显示在预算水平问题上存在着一系列的看法, 工业化市场经济国家和一些其他政府的立场是, 还有可能进一步实现节约和效率, 工人组则认为应该提出增加 有的则表示愿意对形势作审查 自理事会届会之后所做的深入磋商显示, 劳工组织内部存在着审议战略机构性投资必要性的意愿 139. 毫无疑问, 在预算增长为零的情况下, 国际劳工组织大规模削减行政开支已经有很长一段时间了 基本的内部服务现在已经到了这样的地步 : 作短期投资和为可预见未来投资作较长期的准备是唯一审慎的选择 140. 日益增加的预算外资源已经帮助弥补三方成员的需要和期望与国际劳工组织响应能力之间的差距 象 IRIS 这样的投资将有助于确保预期的技术合作开支水平能够得以有效的交付并产生效果 141. 表 B-L 列出了建议的细节 : 总开支要求 劳工局为满足这些要求提出的节约建议和对能力所做的拟议投资 将这些表格累加, 便得到表 A 中所提出的汇总建议 142. 此外, 还为预算外资源批准了一些优先事项 ( 资料附件 9) 如果捐助者愿意提供资金, 允许我们在成员国中更广泛地推广国际劳工组织正在开发的核心产品和服务, 这将大大有助于弥补需要与资源之间的差距 18

31 概述及预算特征 表 1. 拟议战略预算 : 按拨款项目排列的拟议支出预算 项目 经修订的 两年期战略预算 拟议的 两年期战略预算 拟议的 两年期战略预算 ( 美元 ) ( 以 两年期定价美元计 ) [ 重计费用 ( 美元 )] 第一编 经常预算 A. 政策制定机构 65,078,793 61,077,991 64,013,258 B. 战略目标 397,926, ,910, ,893,089 标准 70,766,259 78,646,937 84,032,096 就业 125,931, ,533, ,934,014 社会保护 72,717,717 86,539,711 92,980,468 社会对话 128,511, ,189, ,946,511 C. 管理事务 45,791,102 44,808,546 47,375,379 D. 其它预算备付 24,459,087 24,459,087 30,247,809 人员更替调整 (4,540,931) (4,540,931) (4,843,025) 第一编. 总计 528,715, ,715, ,686,510 第二编. 意外开支意外开支 875,000 2,000,000 2,000,000 第三编. 周转基金周转基金 总计 ( 第一编至第三编 ) 529,590, ,715, ,686,510 第四编. 机构性投资和特别项目 机构性投资和特别项目 - 21,685,931 22,174,027 总计 ( 第一编至第四编 ) 529,590, ,400, ,860,537 (a) 两年期和 两年期计划和预算中按战略目标分配的资金完全是以将总部和地区单位的行政预算划拨给战略框架的形式为基础的 总部的形式假定部门和战略目标之间百分之百的一致 ; 地区的形式是以多专业工作队的技术专长为基础而衡量的 在目前的建议中, 分配给战略框架的技术资源是由项目经理在其对结果所作贡献的承诺基础上进行的. 这一作法能够更精确的反映跨部门的工作, 例如期望由工人专家和雇主专家对战略目标的实现做出的重要的技术贡献 在每一实施目标项目下的图表中提供了细节情况, 而在这里反映了纯结果 分配给战略目标的非技术性资源是按现有的形式进行的 (b) 考虑到方法学的这一变化, 两年期的图表与 两年期的图表是不可比的 这种情况对地区来说尤为突出, 在那里, 以前的方法学仅以技术专长和分配为基础 这种做法没有考虑到为支持技术合作而要求的其它工作, 或是在没有分散化的经常预算专家的情况下按主题从事的工作 两年期有关标准和社会保护的明显小的战略数字, 以及有关就业的较大的战略数字可归因于老方法学的限制 这种情况与这一观察是一致的, 即表现出显著变化的是地区战略数字, 而不是技术计划 见后面的表 2 (c) 这是更有具有透明性的战略和以结果为基础预算的首次重复 通过综合资源信息系统报告实际战略支出将是可能的, 而且在两年期结束时将能够在预计的战略支出和实际支出之间进行比较, 而这在以前是不可能的 这一信息反过来将有助于为 两年期计划和预算建议提出更精确的战略预算 (d) 在所有战略预算表格中采用了 两年期实施预算的修订 ( 资料附件 1) 19

32 劳工局长 两年期计划预算草案 图 3. 预算草案第一编的分配, 和工作人员更替调整的影响 标准和工作中的基本原则和权利 78,646,937 美元 14.7% 政策制定机构 61,077,991 美元 11.5% 其它预算备付 24,459,087 美元 4.6% 管理事务 44,808,546 美元 8.4% 就业 123,533,963 美元 23.2% 社会对话 114,189,696 美元 21.4% 工作人员更替调整少于 4,540,931 美元 社会保护 86,539,711 美元 16.2% 战略预算和基于结果的预算编制 143. 本小节提供有关表 1 中战略预算的附加信息, 作为 战略目标 一节所阐述的 需要实现的结果建议的补充信息 附件提供了预算实施方面的信息, 但须注意, 遵照理事会的指示, 提交批准的是表 1 中显示的战略预算 基于结果的做法 144. 同以前的三个两年期计划预算建议一样, 这些建议是根据 两年期计划预算第一次所采用的战略预算编制方法拟定的 这些建议是根据理事会所确定的政策和具体指示, 与国际劳工组织三方成员密切合作编写的 145. 基于结果的管理系统强调所实现的成果或结果, 而不是所产生的产出或所开展的活动 对于国际劳工组织, 所寻求的压倒一切的结果是促成更好地与国际劳工组织三方性政策指南相吻合的 更为有效的政策 根据理事会所确认的战略预算编制的原则, 表 1 中的预算显示了为实现战略目标案文所确定的成果水平而所需的资源水平 由于将国际劳工组织新的综合资源信息系统 (IRIS) 初步用于预算建议的拟定, 所显示的全部战略资源是根据合作规划并按照向具体成果分拨实施预算的做法, 而不是像过去那样先设定根据不同技术领域和地区对各种目标所做贡献然后作出估算 将通过监督实施和成果来逐步完善真正意义上的战略预算编制 该进程由于使用了 IRIS 才成为可能 146. 迄今为止对现代化信息管理系统所做的投资已经显示成效, 战略预算编制得到改善, 为根据结果进行问责 透明的资源管理提供了依据 2004 年 11 月向理事会演示的 20

33 概述及预算特征 IRIS 战略管理应用程序, 支持了本文件所载的对拟议结果进行的合作拟定 取得成果的战略和查明不同部门和地区所做的技术贡献 该信息见战略目标一节 147. 劳工局在表述和管理成果方面取得了明显的进步 本计划预算的结果基于充实的信息支持, 这要归功于先前三份战略预算 两年期和 两年期的实施报告以及理事会就这三个文件所提供的指导和反馈 由 IRIS 提供的新的信息管理系统将会为充分实现战略预算编制和基于结果的管理提供更多的组织支持 战略预算的细节 148. 表 2 和表 3 更详细地显示战略预算 : 表 2 显示技术计划 地区 支助服务和机构能力的分类细节 ; 表 3 显示包括经常预算资金和预算外资金在内的总的战略预算 表 2. 拟议经常预算战略资源 经修订的 两年期战略预算 ( 以 两年期定价美元计算 ) 拟议的 两年期战略预算 技术计划 149,251, ,380,219 标准和工作中的基本原则和权利 31,624,295 30,454,414 就业 41,567,953 39,974,301 社会保护 29,663,489 31,100,527 社会对话 46,396,249 44,850,977 地区 159,146, ,044,843 标准和工作中的基本原则和权利 22,198,293 28,786,413 就业 57,169,876 53,107,524 社会保护 26,213,143 33,971,935 社会对话 53,565,214 41,178,971 支助服务 46,612,647 57,618,659 标准和工作中的基本原则和权利 8,289,468 11,239,396 就业 14,751,406 17,636,901 社会保护 8,518,058 12,433,141 社会对话 15,053,715 16,309,221 机构能力 42,915,790 41,866,586 标准和工作中的基本原则和权利 7,632,029 8,166,714 就业 13,581,470 12,815,238 社会保护 7,842,490 9,034,108 社会对话 13,859,801 11,850,526 总计 397,926, ,910,307 按照所采用方法的变化, 两年期的图表数字不能与 两年期的直接作比较 两年期的机构性能力包括交流 对外关系和伙伴关系, 劳工局网络开发 国际劳工问题研究所, 国际劳工组织都灵国际培训中心 图书馆和资料服务 出版物及统计诸项的实施预算 21

34 劳工局长 两年期计划预算草案 表 3. 拟议战略资源和预算外估算资源汇总 经常预算 经修订的 两年期战略预算 ( 以 两年期定价美元计算 ) 拟议的 两年期战略预算 标准和工作中的基本原则和权利 70,766, % 78,646, % 就业 125,931, % 123,533, % 社会保护 72,717, % 86,539, % 社会对话 128,511, % 114,189, % 397,926, ,910,307 预算外资源标准和工作中的基本原则和权利 128,309, % 171,031, % 就业 83,011, % 78,641, % 社会保护 32,430, % 31,749, % 社会对话 30,780, % 24,579, % 274,530, ,000,000 预算外资源 149. 图 4 和图 5 显示与 两年期相比和与经常预算水平相比的 两年期预算外资源的预期水平 这些图显示, 在标准和工作中的原则和权利这一战略目标下的预算外资源中, 主要是有关童工的预算外资源将继续快速增长 图 两年期按战略目标分类的经常预算资源和预算外资源 美元 180'000' '000' '000' '000' '000'000 80'000'000 60'000'000 40'000'000 20'000'000 - 标准和工作中的基本原则和权利 就业社会保护社会对话 经常预算 预算外资源 22

35 概述及预算特征 图 两年期按战略目标分类的经常预算资源和预算外资源 美元 180'000' '000' '000' '000' '000'000 80'000'000 60'000'000 40'000'000 20'000'000 - 标准和工作中的基本原则和权利 就业社会保护社会对话 经常预算 预算外资源 150. 在过去多个两年期中, 国际劳工组织对消除童工劳动所做的贡献得到了肯定并获得了大量预算外资金的支持 然而, 正如所述, 虽然国际劳工组织三方成员强烈支持在就业 社会保护和社会对话领域扩大工作和服务, 但是, 对其他目标的支助和捐助者的兴趣比较少 虽然理事会继续对某些领域出现的经常预算资源与预算外资源之间的相对比例表示关切, 但是, 作为实际的事项, 满足对国际劳工组织服务的日益增多的需求的唯一办法是利用预算外资金来扩大工作 示意性清单可见资料附件 理事会所注意的又一关切是在童工等关键工作领域, 经常预算资源和预算外资源的水平被视为存在不平衡 面对日益增大的技术合作计划, 国际劳工组织, 特别是其外地组织对不断增加的责任的承受能力是有限的 总部用于研究和其他间接支持的资源非常吃紧 虽然作为预算外工作的配套, 增加经常预算计划是可取的, 但是, 在实践中, 零增长并不允许制订重大的经常预算计划 因此, 向核心活动提供预算外支持是必需的 23

36 地区优先事项 非洲美洲阿拉伯国家亚洲及太平洋欧洲和中亚

37 地区优先事项 地区优先事项 非洲 图 6. 分配给战略目标的经常预算和预算外估算资源, 非洲地区 预算外资源 经常预算 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 工作中的权利就业社会保护社会对话 152. 虽然非洲最近取得了正经济增长, 但是, 贫困 ( 特别是青年和妇女的 ) 失业和就业不足, 加上冲突和危机以及 HIV/ 艾滋病对该大陆的经济社会结构所造成的日益严重的影响, 令形势依然严峻 与 2002 年 3.2% 的速度相比,2003 年的 3.6% 的地区经济小幅增长,2004 年估计为 4.4%, 并没有带来大多数国家贫困的减少 有 49% 左右的人口, 约 3.23 亿人生活在贫困线以下 2900 多万人没有工作, 在被雇用的人中, 有 1.1 亿人被定义为有工作的穷人 这些因素将妨碍千年发展目标 非洲发展新伙伴关系和减贫战略文件的目标的实现 在政策和计划的制定与实施问题上, 国家与国际一级脱节, 更使形势雪上加霜 地区的参与 153. 然而, 有迹象显示为解决上述问题作出了集体承诺, 其中有 2003 年 12 月 2-5 日举行的第十届非洲地区会议的结论 ; 针对局长在 2003 年第 91 届国际劳工大会上所作的努力摆脱贫困报告, 举行了国家磋商促成非洲三方成员作出响应 ; 布雷顿森林机构更愿意将体面劳动纳入其发展模型 非洲联盟关于非洲就业与扶贫的国家和政府首脑特别峰会 (2004 年 9 月 8-9 日 ) 突出了就业在扶贫和可持续发展中的中心作用, 会议宣言支持实施全球化的社会影响世界委员会报告中的建议 剩下的挑战是确保体面劳动议程充分纳入国家一级的减贫战略文件 地区一级的非洲发展新伙伴关系和千年发展目标 这就要求国际劳工组织继续保有充实的知识库 有效的国别计划并总结和推广成功经验 27

38 劳工局长 两年期计划预算草案 为减贫将体面劳动纳入主流 154. 国际劳工组织在非州的主要重点是以体面劳动实现减贫 该战略侧重于影响国家政府 三方成员 地区和次地区机构 国际金融机构以及双边和私营捐助者的政策和资助决定 国际劳工组织对此可作的贡献是知识和分享卓有成效的方法 在中小企业 农村部门 小额融资 培训 职业安全与卫生 生产率 工资和收入 童工 向穷人和老年人推广社会保护 预防 HIV/ 艾滋病 保护受 HIV/ 艾滋病影响的妇女和男子的权利并给它们以关怀和支持 投资 基础设施和就业 宏观经济政策 贸易政策与就业影响以及三方参与减贫战略文件进程等不同领域, 国际劳工组织将拟定政策建议并开发知识库和经验库 战略伙伴关系与社会对话 155. 国际劳工组织能否成功地影响发展进程, 取决于它是否有能力与例如世界银行 非洲联盟 地区开发银行和非洲经济委员会等联合国机构和其他机构建立战略伙伴关系 这还促使国际劳工组织培养其三方成员切实参与并推动将体面劳动纳入减贫战略文件的能力 关于地区一体化和非洲发展新伙伴关系的实施, 国际劳工组织将继续利用三方性和社会对话, 并加强其在产业关系和统一劳动法方面所做的工作 实施 156. 国际劳工组织在该地区的一个关键性行动手段将是充分拟定体面劳动国别计划 这一做法涉及一些内容 : 开发一个有效政策和计划的知识库 ; 针对最弱势群体确定行动的优先次序 ; 在国家一级拟定计划, 综合处理国际劳工组织 非洲联盟峰会和减贫战略文件 联合国发展援助框架等基于国家的框架所提出的要求和优先事项 美洲 图 7. 分配给战略目标的经常预算和预算外估算资源, 美洲地区 预算外资源 经常预算 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 工作中的权利就业社会保护社会对话 28

39 地区优先事项 157. 虽然一些国家实现了经济增长和提高了就业率, 但是, 贫困 日益扩大的非正规部门 社会保护不足以及特别影响年轻人和妇女的失业依然是巨大的挑战 国际劳工组织所获得的经验以及联合国开发计划署和世界银行最近的报告都认为, 整个地区的困难起因主要有三个 : 对民主解决经济问题的能力日益不能确定, 工作创造已经成为头等大事 ; 贫富差距日益扩大造成社会凝聚力逐步减弱 ; 和担心整个地区 ( 个别国家除外 ) 在 2015 年可能实现不了千年发展目标, 特别是针对减贫的目标 社会凝聚力 158. 在该框架中, 国际劳工组织将努力为加强民主提供具体对策, 充实有助于社会凝聚力和打击贫困的机制, 办法是将经济政策与社会政策结合起来并开展社会对话, 实施体面劳动议程和全球化社会影响世界委员会报告的有关建议 在次地区和地区采用社区政策的过程中以及部长级和国家与政府首脑级的地区性国际峰会上, 体面劳动正作为该地区的共同议程得到推进 在国家一级将落实体面劳动议程, 方法是落实体面劳动国别计划 制定创造体面劳动的计划和项目 遵守国际劳工组织的标准, 特别是那些载于 工作中的基本原则和权利宣言 和其他重点公约中的标准以及扩大社会保护覆盖面和工人的保护并加强社会对话 减贫 159. 减贫是该地区的一个优先事项 国际劳工组织的工作重点是在就业政策和计划 企业发展以及在该地区成员国中促进和实施国际劳工标准领域取得具体成果 预计在国际劳工组织的支持下, 将有更多的成员国设计并实施特别侧重于妇女和青年的体面劳动就业政策和计划 ; 拉丁美洲青年就业网将超出目前八个国家的范围 ; 将通过提高当地社区的教育能力和技能促进地方发展, 使地方社区有能力创建和管理新企业, 用以创造体面劳动和推动男女平等 ; 成员国将扩大其预防和根除童工劳动与强迫劳动的政策, 重点特别放在女童工和被强迫打工的土著人 地区一体化和社会对话 160. 加强社会对话使社会层面和劳工层面被纳入地区和次地区一体化进程以及国家发展框架, 这是该地区的第二个优先事项 对于本两年期, 国际劳工组织的重点是让所有方面更多地了解 国际劳工组织工作中的基本原则和权利宣言 以及重点公约并将其写入地区一体化协定 ; 在国家和次地区一级帮助落实南锥体共同市场地区就业会议和安第斯共同体 中美州一体化体系以及加勒比共同体即将举行的会议的结论 ; 正如第四次美洲峰会所商定的, 全地区的行动将把体面劳动纳入该地区巩固民主 打击贫困的努力之中 国际劳工组织的就业战略重点是将体面劳动议程作为国家经济政策的核心内容 向雇主组织和工人组织提供的支持将会通过加强三方磋商并在技术上充实它们的机构, 从而使其有能力更好地参与自由贸易协定的谈判和次地区一体化进程 减贫战略文件的编写和国家就业政策的制订 将在该地区进一步推广加强社会对话机构机制的成功战略 29

40 劳工局长 两年期计划预算草案 工人保护 161. 在体面劳动框架内向工人提供社会保护是该地区本两年期的第三个优先事项 预期的成果包括 : 政府在社会伙伴的参与下, 采取一般性的或部门性的措施, 特别为妇女和非正规经济中的工人扩大或加强社会保护工具 ; 采纳保护工人的安全 保障与健康的政策和计划以及采用预防和消灭 HIV/ 艾滋病和就业中的歧视的行动计划 阿拉伯国家 图 8. 分配给战略目标的经常预算和预算外估算资源, 阿拉伯国家地区 预算外资源 经常预算 0% 20% 40% 60% 80% 100% 工作中的权利就业社会保护社会对话 162. 预期持续的政治不稳定将成为该地区形势的主要特征 为应对造成普遍社会经济紧张局势的 日益严重的贫困, 必须紧急地创造工作和就业 许多国家政策正在采取渐进的步骤, 改善人力资源, 特别是以人权 社会对话和男女平等为目标, 实现立法 政策 计划和机构的积极变化 然而, 特别是妇女在劳动力队伍 议会和公共生活中的参与程度很低, 该地区在这方面依然落后于其他地区 在有的国家, 由于就业的创造速度低于经济和人口的增长以及由于文化障碍禁止妇女进入劳动力市场, 失业, 特别是青年失业正在加剧 向市场经济的转型还没有带来劳动力队伍生产率的提高, 却由于削减公共支出反而使社会保护系统受到压力 危机后的重建 163. 本地区一些国家的危机后重建和社会经济恢复依然是一个优先事项, 要求开展地区和国际合作 这就对联合国系统内加强一致性提出了挑战, 为通过参与性做法实现政策和计划的地区统筹打下了坚实的基础 30

41 地区优先事项 工作中的基本原则和权利 164. 自 1998 年 宣言 通过以来, 该地区对基本公约的批准数为 22 个, 有关结社自由和集体谈判公约的批准比例较低 随着地区出现开放度增加的趋势, 在提高人们对这两项文书的认识方面正取得进展 这一情况可以在提出的增加国际劳工组织国家和地区一级与标准有关技术合作活动的要求中看出 建设性的政策对话和技术援助将构成社会经济最低保护层, 使发展计划照顾到基本人权 165. 该地区童工和贩卖儿童与妇女的现象日益严重 如果所有国家批准第 182 号公约, 将为全地区根除最恶劣形式剥削的行动计划奠定可靠的基础 为从根本上解决这一问题, 正在结合政策和立法措施的落实, 展开建立地区性知识库的工作 通过媒体宣传强调这些问题, 将会提高人们对童工劳动的长期影响的认识 促进就业 166. 要创造体面劳动, 就必须改善劳动力工市场信息的质量 供给和可获得性, 应制定推动就业质量和数量的劳动力市场政策 这种情况在海湾国家利害攸关, 因为劳动力队伍的国有化已经放在议事日程的突出位置 常规的培训和技能发展做法显然不足以满足全球化经济的新要求 虽然微型和小型企业以及非正规经济已经证明是创造工作和增长的可行途径, 但是, 创业发展和本地倡议缺乏合适的环境 继 2004 年关于青年就业和劳工问题的阿拉伯地区三方专家会议结束之后, 本地区的体面劳动国别计划将包括协助设计国家行动计划, 在体面劳动框架内为建立青年就业国家和地区网络铺平道路 在受到政治和武装冲突破坏性后果影响的国家, 就业密集型投资方法依然是优先事项 国际劳工组织将继续处理危机后形势中的就业需要和基于社区的恢复 良政和社会保护 167. 经济一体化的一个挑战是社会保护体系中的良政 鉴于贫困率和易受害性都非常高, 一些国家正在开展社会保障改革 以包括失业保险基金和养老金计划 改善政策和战略, 为包括个体工人和移民工人, 特别是移民家庭女工在内的所有人实现基本的社会保护, 这已经被确定为技术合作领域 快速的技术发展对工作条件和职业安全与卫生产生重大隐含影响 在工人保护领域, 新的工业和农业技术造成职业危害,HIV/ 艾滋病蔓延, 使得对国际劳工组织技术服务的需求保持旺盛 社会对话 168. 在这个地区, 伙伴对社会对话的参与是有限的 为进一步发展有利的环境, 将侧重于为独立社会伙伴 谈判技能和知识库建立法律和机构框架 31

42 劳工局长 两年期计划预算草案 亚洲及太平洋 图 9. 分配给战略目标的经常预算和预算外估算资源, 亚太地区 预算外资源 经常预算 0% 20% 40% 60% 80% 100% 工作中的权利就业社会保护社会对话 年 12 月发生的印度洋地震和海啸灾害将对该地区的工作和生计产生深远的影响 国际劳工组织正在与三方成员密切合作采取应对措施, 并将影响 两年期应开展的工作 亚洲经历了外国直接投资的大幅增长, 目前已经是最大的外国直接投资目的地 亚洲是全球性主要生产体系和跨国企业的所在地 但是, 就业弹性一直很低, 该地区生产在各国之间转移, 竞争日益激烈 较为发达的国家正在进行内部结构调整, 以便使技术再上一个台阶, 给生产带来增值并加强与国内经济的联系 社会隐含影响体现在工作的创造和丧失 劳工的跨界流动 就业质量 变化中的对技能组合的要求和非正规经济工人的工作条件 第 14 届亚洲地区会议呼吁国际劳工组织协助三方成员采取国家行动计划和地方 次地区和地区体面劳动倡议 ; 采用连贯一致的政策框架, 便于创造对性别敏感的体面就业 ; 以公平的条件将非正规经济纳入全球供应链中 ; 并通过改善社会对话 加强劳工部和雇主组织与工人组织更加有效地实施经济社会政策的能力, 实现公平的全球化 地区一体化 170. 尤其象东南亚国家联盟 ( 东盟 ) 南亚地区合作联盟( 南盟 ) 和太平洋岛屿论坛这样的次地区组织和东盟 +3 和亚太经合组织 ( 亚太经合 ) 等跨次地区组织, 正在深化结构 扩大合作领域 它们对劳工社会问题日益关注, 从而在下列领域提供了与国际劳工组织合作的潜力 : 研究 信息系统 政策对话 有关就业战略的共同框架和联合行动 人力资源开发 体面劳动指标 增进基本劳工权利 社会保护和管理劳工移民与贩卖 特别是东盟的工人组织和雇主组织呼吁为提高它们参与地区一体化进程的能力作出努力 32

43 地区优先事项 通过劳动脱贫 171. 世界上每天生活费不到一美元的极端穷人, 有 2/3 在该地区, 其中,2/3 为妇女 3/4 生活在农村地区 由于缺乏基本的社会保护, 这些数字在危机期间还会增加 贫困还体现在童工劳动和青年失业与就业不足的高水平 缺乏包括基本教育在内的生产性资产 非正规经济经营者缺乏市场以及穷人没有发言权 对性别敏感的针对具体年龄段的劳动力市场信息对拟定政策和计划至关重要, 有助于推动就业密集型增长 保护工人渡过各生命期并防止贫困代代相传 鉴于 18% 的人口是在 岁之间, 另有 30% 低于 15 岁以及青年失业率是总失业率的两倍多, 推动所有儿童享有基本教育并方便青年从学校过渡到生产性就业至关重要 目前出现权力和资源向地方下放的趋势, 加上有必要在生活和工作上照顾穷人, 这就要求更多地重视地方发展战略 处理易受害性和推动男女平等 172. 全球化产生了新的和日益严重形式的歧视和易受害性, 并具有很大的性别特征并影响特定群体 这些易受害性包括人口买卖 职业安全和卫生风险以及 HIV/ 艾滋病 最易受害的是儿童和青年妇女, 特别是少数民族和土著群体的儿童和青年妇女, 移民合同工 ( 尤其是进入家庭服务业的合同工 ) 非正规经济中的工人和残疾工人 跨国公司扩大生产链和国际劳工移民创造了新的就业机会, 亚洲妇女是主要受益者 然而, 他们的工作条件即使不可悲, 也是糟糕的, 根深蒂固的男女不平等改变起来非常缓慢 该地区应该充分落实性别主流化战略, 以便在该地区国际劳工组织所服务的国家中, 实现在工作中以及在工作和生活的关系中男女机会和待遇的平等 ; 消除对女工各种形式的歧视 ; 及妇女和男子平等参与就业 劳工 社会保护和社会伙伴领域的决策, 重点特别放在男女平等和赋予低收入妇女以权力 由于性别歧视贯穿于其他形式的歧视, 将为面临多重形式歧视的妇女和女童采取有针对性的行动 欧洲和中亚 图 10. 分配给战略目标的经常预算和预算外估算资源, 欧洲和中亚地区 预算外资源 经常预算 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 工作中的权利就业社会保护社会对话 33

44 劳工局长 两年期计划预算草案 两年期计划预算的实施将采纳第七届欧洲地区会议 ( 布达佩斯,2005 年 ) 所通过的结论和建议 对于地区内正在出现的国家集团 : 欧洲联盟 ( 欧盟 ) 新成员 稳定公约和独立国家联合体 ( 独联体 ) 国家, 国际劳工组织也将对它们的不同需要作出反应 欧盟扩大为 25 个成员国, 对国际劳工组织在本地区的工作产生了重大影响 非欧盟成员国的经济社会政策加上欧盟对其与欧洲和中亚邻国关系所采取的战略, 在很大程度上构成了国际劳工组织在该地区计划的基础 在这方面, 体面劳动议程为国际劳工组织所有成员国提供了一个综合性的框架, 对应对其所面临的挑战非常相关 例如, 最近一次的扩大使欧盟更加接近东南欧 欧盟对该次地区长期承诺的基石是稳定化和联盟进程, 为政治 经济和社会改革提供政策框架 相类似的, 一些独联体国家正在与国际劳工组织一道制定国别计划, 重点放在建立稳定民主和有效市场经济所需要的社会和劳工政策 良政 174. 虽然欧盟新成员国与稳定公约 (SP) 国家之间存在重大差别, 但是, 它们面临着一些共同的问题 : 需要改善社会保障中的良政 ; 提高有关男女平等和性别主流化的觉悟 ; 劳工立法改革和就业政策 ; 老龄化对养老金和就业政策的影响 ; 和提高社会对话作为改善决策和赋予社会伙伴以权力之工具的重要性 可持续的经济发展 175. 在东南欧所观察到的一些特征在独联体国家甚至有过之而无不及 该次地区的关键挑战是为了实现可持续经济发展, 必须开展经济多样化和对社会负责的企业改组, 保证合理的技能发展,( 国家内和国家之间 ) 更多的劳工流动, 稳妥的社会保护体系, 运作良好的社会伙伴组织和高度发达的社会对话 人口买卖 劳务移民和 HIV/ 艾滋病等问题正变得日益突出 体面劳动目标 176. 虽然十年多的转型过程取得了非常实在的成就, 但是, 中欧 东南欧 东欧和中亚国家在为全体人民实现体面劳动目标方面依然面临无数的问题 许多国家就业率急剧下降, 造成了贫困和社会排斥日益增多等遗留问题, 包括妇女 青年 老龄工人 少数民族和残疾人在内的弱势社会群体尤为深受其害 为作出及时 合理的反应, 必须动员国际劳工组织自己的资源加上大量的技术合作项目 为了将有限的资源用在优先事项上, 国际劳工组织干预的重点应该转向稳定公约的受益国 独联体和土耳其 欧盟新成员国正在从 ( 技术上和金融上的 ) 受援国转为捐赠国, 它们若对具体问题提出请求, 将会继续得到支持 在欧洲的外地结构也将调整, 将取消欧盟新成员国中的国家通讯员职位, 同时在稳定公约国家和独联体设立新职位 社会对话 177. 将特别重视社会对话领域 社会对话在实现社会协商一致意见方面所发挥的重要作用得到普遍的肯定, 但是所取得的成就依然脆弱 将继续协助雇主组织和工人组织建立法律框架 机构和机制, 向它们提供加强代表基础所需的工具和手段, 加强提出建 34

45 地区优先事项 议 参与三方对话和就各种问题达成协商一致意见的能力, 这些问题包括灵活加保障 (flexicurity) 养老金改革 就业战略 职业安全和卫生以及工伤事故 男女平等 青年就业 童工 劳务移民 / 贩卖和 HIV/ 艾滋病 劳工行政也将获得援助, 使其有能力改善劳工监察, 在三方社会对话中发挥自己的作用并为社会伙伴的双边社会对话提供支持 图 两年期预算外技术合作估算资源的地区分配, 合计 3.06 亿美元 地区间 71,431,000 23% 非洲 72,474,000 24% 阿拉伯国家 6,527,000 2% 欧洲 15,508,000 5% 美洲 56,811,000 19% 亚太地区 83,249,000 27% 35

46 战略目标 战略目标 1: 标准与工作中的基本原则和权利实施目标 1a: 工作中的基础原则和权利实施目标 1b: 标准制定行动战略目标 2: 就业实施目标 2a: 就业 劳动力市场 技能和就业能力实施目标 2b: 创造就业战略目标 3: 社会保护实施目标 3a: 加强社会保护的覆盖面实施目标 3b: 有成效的劳动保护战略目标 4: 社会对话实施目标 4a: 已加强的社会伙伴实施目标 4b: 政府和社会对话的机构实施目标 4c: 部门一级社会对话的进展 37

47 标准与工作中的基本原则和权利 战略目标.1: 促进和实现标准与工作中的基本原则和权利 实施目标 1a: 工作中的基本原则和权利使国际劳工组织成员国落实有关结社自由和集体谈判的原则和权利以及消除强迫劳动 童工劳动和就业及职业中的歧视 实施目标 1b: 标准制定活动 国际劳工标准和标准监督程序影响到成员国为实现体 面劳动和国际发展目标而制定的立法与政策

48 标准与工作中的基本原则和权利 战略目标.1: 促进和实现标准与工作中的基本原则和权利 178. 工作中的原则和权利为体面劳动确立了基础, 它们同时也是全球化社会影响的许多方面的根本之所在 世界委员会的报告强调指出了国际劳工组织在制定标准方面独特的作用 1998 年的 宣言 中所重申的基本原则和权利现在已被牢固地确立为全球化经济中对 社会底线 最低要求的普遍定义 连同三方性和社会对话, 这些基本原则和权利推动着在社会和经济领域实施了一项实现进步的战略 国际劳工组织现在必须要考虑的是如何使其在制定标准上的作用能够最大限度地满足三方成员的合法要求, 并对国家和多边体制产生影响 上个两年期这方面所取得的成功反映在 1999 年最有害的童工形式公约获得一致通过, 并且随着公约的批准已导致加强了关于如何实施公约的对话 179. 实施问题也是宣言后续行动的重点 围绕年度报告所开展的首轮活动和用于这方面的资源, 已经更清楚地指明了各国在实施工作中的基本原则和权利方面所取得的进步和有待今后进一步采取的行动 针对每一类原则和权利编写的综合报告已经使有关问题吸引了更多的注意, 同时对帮助实施基本原则和权利的手段及服务提出了更多的要求 我们从回顾和评估工作中已经可以清楚地看到, 消除童工现象国际计划 (IPEC) 的促进活动和技术合作工作与宣言的后续行动是密切相关的 通过将这两个管理体制结合起来, 将资源集中用于工作中的基本原则和权利 一缆子计划, 就可以实现内部工作的协同和避免重复行动 180. 将重点转向国际劳工标准对发展的作用上, 强调指出了公约和建议书也是促进 实现和监督经济和社会进步的工具, 无论是从劳动立法的角度, 还是从衡量工作条件和生活标准方面的改善来看, 情况都是如此 关于基本公约的影响上所取得的教训可以被综合地运用于关于其它现实公约的批准和实施工作上 国际劳工大会对就业政策标准一般性调查的讨论, 表明了标准文书在实施 宣言 和在贯彻落实关于充分 生产性和自由选择的就业政策 国际劳工组织对实现千年发展目标的与众不同的投入 方面的重要性 杜绝童工现象是促进未成年人适当就业的一个方面 另外一个例子是, 使妇女拥有社会经济权利要求要消除职业中和就业方面的歧视和促进组织权利和谈判权利 标准和宣言的后续行动因此是一个单一的 协调框架的组成部分 181. 一个业经加强的标准体系要求要重新研究标准政策和监督及控诉程序如何为总体目标作出贡献 这项工作包括不断审查劳工局的体制和产品, 以便更好地处理个别国家和个别地区的需要 使对基本公约和其它现实公约的监督更加协调一致, 将有助于实现所有各项战略目标 这一进程将与审议自 2003 年以来使用的关于报告日程表的经修订的第 22 条及其进一步简化的工作同时进行 41

49 劳工局长 两年期计划预算草案 表 4. 按实施目标分列用于标准与工作中的基本原则和权利的战略资源 拟议经常预算战略资源 ( 以 两年期定价美元计 ) 预算外支出估算 ( 以美元计 ) 总计 实施目标 1a: 工作中的基本原则和权利 32,982, ,983, ,965,353 实施目标 1b: 标准制定活动 45,664,584 2,048,000 47,712,584 总计 78,646, ,031, ,677,937 图 12. 按地区分列的划拨给这个目标的经常预算技术资源和预算外估算资源的分配 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 非洲美洲阿拉伯国家亚洲欧洲 经常预算 预算外资源 实施目标 1a: 工作中的基本原则和权利使国际劳工组织成员国落实关于结社自由和集体谈判的原则和权利以及消除强迫劳动 童工劳动和就业及职业中的歧视 已经将两项实施目标合并在一起 这种合并反映了宣言后续措施的第一周期的完成, 以及在年度报告中完成了对妨碍在成员国中实施原则和权利的障碍的确定工作 由于在国家的就业和社会政策中贯彻了使童工劳动成为主流问题的目标, 情况已经越来越显而易见, 即类似的考虑可以运用于所有四类原则和权利 这次的变动是考虑到当前对所有 8 项公约和对需要促进协同以减少费用和重复劳动普遍给予的承诺 42

50 标准与工作中的基本原则和权利 图 13. 按来源列出的划拨给本目标的经常预算技术资源 阿拉伯国家 4% 亚洲 8% 欧洲 2% 美洲 12% 部门 1 49% 非洲 13% 综合性 1% 部门 4 5% 部门 3 2% 部门 2 4% 成果 1a.1: 改进对工作中基本原则和权利的实施 成员国对工作中基本原则和权利的内容 ( 结社自由 / 集体谈判, 没有强迫劳动 童工劳动和歧视 ) 有了越来越多的了解, 并且为尊重 促进和实现工作中的这些基本原则和权利而在采取渐进的措施, 包括在其国家发展和减贫框架中 国家法律和实践中, 以及雇主组织和工人组织及其成员的政策和实践中采取了此类措施 这一成果的所有指标是根据 两年期期间所使用的更加总体的指标而提出的 以前的指标侧重于批准, 而现在的这些指标侧重于实施, 并对进展情况提出了更加具体的指标 指标 1a.1 (i) 成员国采取行动以改进对结社自由的尊重和对集体谈判权利的有效承认 具体目标 :7 个新的国家, 继国际劳工组织进行干预后, 在这方面这些国家要取得进展 (ii) 三方成员更能够促进结社自由和集体谈判 ; 社会伙伴更有能力将未组织起来的人组织起来 具体目标 :7 项新举措, 在国际劳工组织的帮助下, 三方成员要通过这些新举措采取行动, 包括在非正规经济中采取行动 (iii) 成员国制订或改进国家政策和计划, 以解决性别歧视和种族及民族歧视 具体目标 :8 个国家 43

51 劳工局长 两年期计划预算草案 这项指标将注意力集中于种族 / 民族歧视和已成为首要关注的性别平等问题, 目标是制定新的政策和计划, 以在特定时间阶段内解决多重歧视的问题 将依照根据 宣言后续措施 所要求进行的年度报告和监督机构的意见确定作为目标的那些国家 (iv) 工人组织要通过制定计划促进性别平等 ( 特别是涉及报酬问题 ), 并推动种族 / 民族平等 ; 雇主及其组织要体现他们对这一问题的认识, 并用行动表明不搞歧视和实行机会平等 具体目标 :8 个组织 将追踪出版物 由雇主和工人方面组织的培训和集体协议对此产生的影响, 并作出报告 (v) 国家当局通过并实施同强迫劳动或人口贩运作斗争的计划 具体目标 :8 个新计划 成果 1a.2: 针对童工劳动的目标行动 成员国要根据国际劳工组织有关童工问题的基本公约针对童工劳动采取目标行动, 重点要放在尽快消除最有害的童工形式和为男孩及女孩以及他们的家庭提供其它谋生手段上 这一成果要从促进国家对童工问题采取对策, 并且对策要以最有害的童工形式和女孩的需要作为重点反映国际劳工组织行动的预期结果的实现情况 从广义上说, 成员国要贯彻落实第 138 号和第 182 号关于童工劳动的基本公约及其相关建议书中规定的行动 指标 1a.2 (i) 成员国要通过至少两项包括有时限的计划措施在内的干预行动在实施第 138 号和第 182 号公约方面取得进展 这些有时限的计划措施包括修订立法 数据收集 有时限的目标 童工现象监督系统和使童工问题在相关发展政策中成为主流问题 具体目标 : 在 两年期结束时已达到目标的国家数目的基础上再增加 10 个成员国 将以对第 138 号和 182 号公约所承担的义务为依据对进展情况进行衡量 这一目标比 两年期的目标更为具体 (ii) 三方成员利用各种手段和采取其它切实措施贯彻落实工作中的基本原则和权利 具体目标 :50 个实例 ( 这个数字是临时性的, 因为这是一项新指标 ) 将从对国际劳工标准实施情况的监督和从对 宣言 采取的后续行动中收集数据 由于重点已经转移到实施上面, 此前侧重于批准数目的指标已经不再适用 工作中的基本原则和权利战略 ( 实施目标 1a) 年 关于基本原则和权利宣言 重申了权利与发展之间的关系, 它同时也是国际劳工组织自身对缓解贫困作出实际贡献的基础 宣言后续措施 是建立在消除童工现象国际计划在为实施大会通过的文书提供帮助和在规定性条款与实际政策之间建立 44

52 标准与工作中的基本原则和权利 生气勃勃的联系方面所取得的经验之上的 立法和实践所创造的保障原则和权利的环境打开了通往许多领域的通道, 其中包括农业 劳动移民 出口加工区 (EPZs) 非正规经济和公共部门 这些领域中缺乏权利的现象妨碍着在实现体面劳动方面取得进展 落实 宣言后续措施 的经验表明, 三方性有利于实际计划重点的确定 技术设计和合作执行 183. 对保持研究 咨询和支助工作的水平而言, 预算外资金至关重要, 而研究 咨询和支助工作导致取得了为改进所有四类基本原则实施的实际行动所证明的进展 此处在指标中所建议要争取实现的结果, 是以预算外技术合作继续存在作为假设的 在此还应指出的是, 预算外资金附带有自身的要求, 而这些要求可能导致对一项协调战略中的不同方面强调得过分或不足, 或导致将重点放在否则不可能成为优先重点的地区 然而, 在这些条件的制约下, 两年期的战略将以上一个两年期的经验为基础, 将现有资源集中用于保障可以持续的结果 184. 一项核心战略是进一步发展基本原则和权利知识库, 提高认识和促进日益成为全球性的支持实施的活动 将把对不同方法的使用编写成文件, 以使其能为不同国家所分享, 正被证明为是支持实际贯彻落实的最有效的手段之一 将开展以开发 检验和分享信息为目的研究工作, 以反映性别平等 立法和其它方面的情况 185. 在 两年期期间, 将对属于基本权利范围内的一些问题给予特别的关注, 目的是使成员国在这一两年期内能在这方面实现重大的改进 结社自由和集体谈判是国际劳工组织的长期优先重点, 但本两年期将为了改进结果而作出特殊的努力, 将采用处理正规和非正规经济的需要以制定行动计划的国别诊断方法 这样做可以提供在其后的许多两年期都可以作为良好实践而加以推广的证据 歧视也是一个长期以来引起关注的问题, 并且由于它可能成为多元化的危险 例如, 由于种族 民族和性别的共同原因 而成为一个特别大的难题 为了集中力量, 将采用一项男女同酬战略 186. 关于强迫劳动战略的目的在于使全球都了解这个问题, 同时在于制定国家立法和政策框架 为了解决人口贩运问题,2005 和 2006 年的综合报告应提高这个问题的能见度, 同时提出解决这个问题的切入点 从上游来说, 要实行政策改革和立法改革, 在下游要作到杜绝强制性招聘, 并且凡可能, 要开展善后工作, 因为从消除童工现象国际计划的经验来看, 这些措施是成功的措施 187. 消除童工现象战略将继续采用有时限的计划 (TBPs) 的方式, 通过这些计划向童工及其成人家庭成员提供适当的其它谋生手段 这项战略具有特别显著的效果, 因为它着手于成员国及成员国中的重要行为者 政府机构 雇主组织和工人组织和其它伙伴 的能力建设和吸收他们参与计划的实施, 从而导致在国际劳工组织对项目的直接支持结束后行动得以持续下去 通过将重点放在教育 体面劳动 广泛对话, 以及政府计划和捐赠者所支持的计划之间的协调上, 有时限的计划还为消除贫困 公平的全球化和性别平等作出了巨大的贡献 区分性别的数据和对两性现状的分析使得有时限的计划能够处理不同的需要 : 妇女特别容易成为性剥削 人口贩运和过重的家务劳动的受害者 将根据 2004 年 11 月的理事会讨论的评估结果从整体上对关于消除童工现象国际计划的战 45

53 劳工局长 两年期计划预算草案 略进行审查 在指导委员会会议上已经提供了更为详细的信息和关于深入影响的信息 捐赠者的支持对实现为本两年期所确定的可持续结果来说是至关重要的 实施目标 1b: 标准制定行动国际劳工标准和标准监督程序影响着成员国为实现体面劳动和国际发展目标而制订的立法和政策 促进工作中的基本原则和权利在实践中与促进基本公约紧密相连 范围更广的优先公约同样是由国际劳工组织所支配的标准文书 在实践中, 劳工局在提供技术服务和咨询服务时是将这些文书作为一个整体来看待的 而在多边系统和在成员国中, 宣言 和国际劳工组织公约通常都是相等同的 对进展情况的衡量可能会越来越多地使用相同的方法 图 14. 按来源列出的划拨给本目标的经常预算技术资源 非洲 4% 部门 4 3% 部门 3 2% 美洲 3% 阿拉伯国家 1% 亚洲 4% 欧洲 1% 部门 2 2% 部门 1 80% 成果 1b.1: 增强标准的影响成员国中的三方成员能对国际劳工组织标准有更多的了解, 并根据国家优先重点提高对实施标准提供支持的能力, 从而从国际劳工组织的监督机制和劳工局所提供的帮助中受益 指标 1b.1 (i) 如同专家委员会所注意到的那样, 成员国改进了对标准的实施 具体目标 : 注意到有了改进的 400 个实例 46

54 标准与工作中的基本原则和权利 相对于 两年期的 350 个实例的目标而言, 这次的目标在数量上有了增加 (ii) 委员会注意到成员国在实施结社自由标准方面有了改进 具体目标 : 注意到有了改进的 50 个实例 这一指标与 两年期的指标相同 (iii) 成员国批准了关于性别平等的主要公约或在实施这些公约的重要规定方面取得进展 具体目标 : 在本两年期期间, 对第 和 183 号公约的批准再增加 15 个 ;7 个国家批准所有这 4 项公约 ; 以及 15 个成员国中的三方成员出于改进性别平等的目的而对政策 立法 计划和体制引入积极的改革 这一新指标以 两年期关于劳工标准的性别平等指标 1 为依据, 并根据迄今为止取得经验对目标进行了修订 (iv) 雇主组织和工人组织对标准的实施情况提出意见 具体目标 : 收到 330 份意见 这可以用来衡量在实施已批准公约方面三方成员参与的情况 这是一项新指标 (v) 劳工局对及时收到的监督报告进行处理 具体目标 : 为相关委员会处理及时收到的报告达到 90% ( 注意,2004 年的处理水平为 60%) 这是一项 两年期使用的指标, 两年期未对其加以使用 重新采用这一指标是为了确保使劳工局服务的质量有更好的可视性 标准行动战略 ( 实施目标 1b) 188. 国际劳工标准制度, 连同其监督机制, 是国际劳工组织在国际组织中在社会政策领域方面具有相对优势的一个主要的与众不同的特点 在实践中, 它有助于改进劳工标准在各国的实施, 而这对于工人的生活有着直接的影响 以在上个两年期对与标准相关的活动采用综合战略所取得的教训作为基础, 结合监督机制, 包括第 22 条的程序在内在效率方面的改进, 将继续执行增强国际劳工标准制度的协调性 针对性和影响的战略 189. 与三方成员开展磋商对明确阐述和实施这项战略至关重要 改进监督机构和政府之间的对话, 使雇主组织和工人组织更多地参与到这一对话中去, 具有根本的重要性 将加强针对标准开展咨询和信息工作的有效计划, 其中包括将来自监督制度的信息结合进计划中去和向监督制度反馈信息 这包括增强各项基本公约之间的协同性和加强实施这些公约的工作, 并着重强调涉及体面劳动基本方面的与现实密切相关的公约 将向国际劳工组织的所有技术部门和地区办事处提供有关标准的更多的信息和对这些技术部门和地区办事处进行更好的培训, 以确保它们之间相互的协调 这项工作将构成体面劳动 两年期计划预算 的第 279 段 47