第卷第期高国柱中国民用无人机监管制度研究航空器和无人驾驶航空器无人驾驶的航空器是由控制站管理包括远程操纵或自主飞行的航空器也称无人机远程驾驶航空器 7( &/( 0!) &/( ) 1 /7! 它是利用无线电遥控设备和自备程序控制装置操纵的非载人飞机无人驾驶航空器无人驾驶

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笏材朱
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1 第卷第期年月北京航空航天大学学报社会科学版 %&' & ()*) +, )-(.)/0& ( & '/)1../ & '/)1. &1) 1)( 1(. )/)& & & (2/( ( $$ *. 中国民用无人机监管制度研究高国柱北京航空航天大学法学院北京摘要中国已经初步建立了包括适航管理运行管理空中飞行管理驾驶员资质管理使用管理频率管理等在内的民用无人机监管制度制定和发布了一些规范民用无人机的民航法律法规规章和规范性文件但总体来看中国现有的民用无人机监管制度存在以下不足无人机的国籍登记处于空白地带缺乏系统完备的无人机适航管理规定民用无人机的技术标准不健全无人机的空域管理尚处于摸索阶段无人机用于通航业务的规定有待落实部际协商和沟通机制尚未建立等应针对上述不足完善现有制度规范无人机的行业管理促进相关产业的发展关键词无人机无人机系统民用航空局监管制度法律体系中图分类号 6 文献标志码文章编号 )!! % / 0% #' ) $% 1&& & : 8 ()*) +, )-(.)/0& ( & '/)1../ & '/)1. ()*) + ) ' ' ( / 0 ). (+' /& 0 (+) ( & 1)-), ( ( ) ()1 (,. (( (./ ).( 2 ( ) ) ) 0 ) 1 ' ) + ) 8& /) (. +( ( / &2( /)& +( ( / )+/ +( ( / 2) &/ ' ) )1 /)& +( ( / '/) ) /)& +( ( / ( '( 10 +( ( / (/1 9( 8) ( ).2 & ' + /( 2' ).(.& ( 1/. ) )./ /)-( (+' /)&. ) )./ /)-( ' (. & /)-( &1' ( /.8)/ (+ /&1)-), ;&8 (-( /(( )./) + (+' /& 0 (+) ( & 1)-),./( & &8) + ( (1/. 1 & ( (- / (+' /)&. &, /)& )/0 (+)./ /)& 1 &.0./( /)1 ) 8& /) (. +( ( / (+) ( ) 2( (1//(1 )1./..2 1( +( ( /& 0 / ( 2 & /& 0./ +( ) 2 1/)1 ( (+' /)& & '/) ) /)& &, & +( ( -) /)& 1 & 1&& ) /)& (1 ). & +1& 2(/( / (2 / ( /. 5 -)(8& /( &-( ( (1/. ).&' ) 2 &-( 2( (1/)/. ( )./) + (+' /& 0 (+) (. (+' /) +/() './ ) +( ( / 2 & &/) +/( (-( &2 ( /&, ) './ 0 $#, ( ( ) ()1 (,,.0./( 1)-) -) /)& ) )./ /)& (+' /& 0 (+) ( (+.0./( 无人机, ( ( ) ()1 ( 作为一种新型航空器诞生于第一次世界大战期间其后在很长时间内主要用于军事侦察和靶机从世纪年代起随着无人机广泛投入战场各国开始投入巨资研发无人机进入世纪以来民用无人机的市场需求也与日俱增美国等国已经开始着手建立和完善其监管制度以便更好地发挥其军事用途并开发其商业需求中国作为一个无人机生产和销售大国无论是出于国防安全的需要还是规范与促进产业发展的需要都应当建立一个比较成熟的无人机监管制度一无人机的法律概念一无人机的定义无人机属于航空器的一种航空器是依靠空气动力学原理进行飞行的一种飞行器按照是否载人飞行和驾驶方式的不同航空器可以分为有人驾驶收稿日期 $ 作者简介高国柱男吉林德惠人副教授博士研究方向为国际法

2 第卷第期高国柱中国民用无人机监管制度研究航空器和无人驾驶航空器无人驾驶的航空器是由控制站管理包括远程操纵或自主飞行的航空器也称无人机远程驾驶航空器 7( &/( 0!) &/( ) 1 /7! 它是利用无线电遥控设备和自备程序控制装置操纵的非载人飞机无人驾驶航空器无人驾驶飞机仅是广义的无人机系统的一部分二无人机系统 0% #' % 0' 的构成无人机系统也称远程驾驶航空器系统 7( &/( 0!) &/( ) 1 / 0./(.7! 是指由无人机相关控制站所需的指令与控制数据链路以及批准的型号设计规定的任何其他部件组成的系统无人机系统主要包括飞机机体飞控系统数据链系统 9 数传电台是国内无人机用得最多的数据链设备发射回收系统电源系统等三无人机的分类无人机可以按照多个标准进行分类从技术角度按飞行平台构成可以分为无人固定翼机无人垂直起降机无人飞艇无人直升机无人多旋翼飞行器无人伞翼机等按用途分类无人机可分为军用无人机和民用无人机民用无人机是指没有机载驾驶员操纵自备飞行控制系统并从事非军事警察和海关飞行任务的航空器不包括航空模型无人驾驶自由气球和系留气球按尺度分类根据现有民航法规无人机可分为微型无人机轻型无人机小型无人机以及大型无人机微型无人机是指空机质量小于等于千克的无人机轻型无人机质量大于千克但小于等于 $ 千克的无人机且全马力平飞中校正空速小于千米每小时升限小于米小型无人机是指空机质量大于等于 $ 千克但小于等于千克的无人机微型和轻型无人机除外大型无人机是指空机质量大于千克的无人机根据中国航空器拥有者及驾驶员协会以下简称中国 3! 的有关规定无人机按照其技术运行方式和用途划分为以下五类七种固定翼无人机无人直升机多旋翼无人机垂直起降固定翼无人机 43: 无人自转旋翼机 $ 无人飞艇植保无人机二中国无人机产业发展现状年之前中国民用无人机市场规模小增长缓慢主要运用于灾害救援地图测绘等专业级市场最开始的消费级无人机的主要受众是航模爱好者和 5C 发烧友年中国无人机销量约万架其中军用无人机约占 #< 民用无人机占 #$< 预计到年中国无人机年销量将达到万架根据易观智库发布的数据年国内民用无人机产品销售规模为亿元未来年将保持 $#< 的复合年增速到年市场规模将达到 # 亿元近五年来中国的民用无人机行业取得了突破性的发展已经有包括大疆创新零度智控亿航智能等多家民用无人机企业跻身国际民用无人机二十强之列大疆创新更是占据了消费级市场 < 的份额目前中国深圳几乎可以生产民用无人机所有的电子元器件宗申动力和天津内燃机研究所签订协议进行无人机的发动机研究金通灵成功研制出千克推动力的小型涡旋轮喷气发动机零度智控在无人智能系统开发方面有很重要的优势极飞科技专注于民用无人机飞行系统的研发隆鑫通用德奥通航具备民用无人机核心零部件生产能力民用无人机市场的爆发式增长也使得驾驶人员的需求猛增中国无人机驾驶员的数量在年出现了跨越式的增长截至年月日中国核发的无人机驾驶员合格证总数为个较年增长近倍主要分布在各民用无人机生产研发企业相关应用单位以及大专院校后和后是无人机驾驶员的主体目前共有家无人机驾驶员训练机构具备培训资质三中国有关民用无人机的法律法规体系改革开放至今中国已经建立了比较完备的民航法律法规体系涉及航空活动的管理制度航空器的国籍登记和权利航空器的适航管理航空器的运行规则和飞行规则机场建设和运行航空器驾驶人员包括机长的训练考核与管理航空器的空中

3 北京航空航天大学学报社会科学版年月交通管理公共交通运输管理通用航空管理搜寻救援与事故调查民航安全保卫航线管理进出国境民用航空市场的开放等多个方面其中许多规定也同样适用于无人机纵观中国民航法律法规体系总体上可以分为民航法律民航法规和民航规章三个层面此外中国民用航空局以下简称民航局各业务司包括航空器适航司飞行标准司运输司机场司空管行业管理办公室航空安全办公室等还在各自职权范围内制定了一些标准和规范性文件一民航法律为了维护国家的领空主权规范民用航空运输秩序促进民航产业的发展全国人大常委会于年月日审议通过了中华人民共和国民用航空法 $ 年月日第三次修订该法包含总则民用航空器国籍民用航空器权利民用航空器适航管理航空人员民用机场空中航行公共航空运输企业公共航空运输通用航空搜寻救援和事故调查对地面第三人损害的赔偿责任对外国民用航空器的特别规定涉外关系的法律适用法律责任附则共 $ 章条民用无人驾驶航空器虽然未作专门规定但该法中关于民用航空器的许多规定同样适用于无人驾驶民用航空器二民航法规国务院通过总理以国务院令发布或授权中国民航局发布的民用航空行政法规包括年民用航空器适航管理条例 $ 年民用航空安全保卫条例年民用航空器国籍登记条例年民用航空器权利登记条例年飞行基本规则年最新修订年通用航空飞行管制条例等这些民航法规也适用于民用无人驾驶航空器三民航规章及其他政府部门规章目前民航局网站上公布的民航规章 ) )-) -) /)& 7(+' /)&. 7 共部标志为有效的有部在这些民航规章中有关行政规则航空器航空人员空域导航设施空中交通规则和一般运行规则学校非航空人员及其他单位的合格审定及运行民用机场建设与管理综合调控规则航空运输规则! 航空安全保卫 " 航空安全信息与事故调查 # 各部中的部分规章可以适用于无人机除民航规章之外工业和信息化部下属的无线电管理局是中国无线电频率的主管部门年月日工信部下发了关于无人驾驶航空器系统频率使用事宜的通知规定了三个无线电频段供无人驾驶航空器系统使用此外民航局运输司拟定的使用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法征求意见稿于 $ 年月日起实施但它并不具有民航法规的效力四不属于民航法律法规和规章的规范性文件为落实法律法规民航局规章和政策的有关规定民航局机关各职能厅室司局以下简称职能部门可以在其职责范围内制定有关民用航空管理方面的规范性文件经民航局局长授权由职能部门主任司长局长签署下发这类规范性文件仅为管理工作的需要职能部门制定规范性文件必须遵守法律法规和民航局规章的规定不得与法律法规和民航局规章相冲突冲突的内容无效规范性文件包括管理程序咨询通告管理文件工作手册信息通告 $% 民航局为推进无人机系统的适航运行空中交通管理和驾驶人员管理工作下发了诸多规范性文件 $ 涉及无人机驾驶员的资质管理无人机的运行规则无人机的适航审定无人机的空中交通管理等方面除上述民航法律法规规章和规范性文件之外民航局还授权行业协会在其管理范围内制定一些必要的工作文件对无人机驾驶员的管理作了规定年月和年月民航局先后下发了两份关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知民航发! 号文民航发! 号文授权中国 3! 负责目前中国 3! 主要负责颁发在融合空域飞行的 55 5 和 5 类无人机驾驶人员资质管理以及在隔离空域飞行的除 5 5 类无人机以外的所有无人机的驾驶人员资质管理为规范无人驾驶航空器系统驾驶人员资质管理包括对相关训练机构的监督管理中国 3! 自年以来发布了多个工作管理文件 $ 主要涉及驾驶员合格审定规则训练机构合格审定规则和有

4 第卷第期高国柱中国民用无人机监管制度研究关考试的相关规定等四中国现行民用无人机监管制度现状与问题通过有关的民用航空法律法规规章和规范性文件中国目前的民用无人机监管制度已具雏形这一制度主要包括以下几个方面一无人机的国籍登记与适航管理目前中国虽然有关于航空器国籍登记的民航法律法规和规章但其中并未明确规定适用于无人机的国籍登记考虑到目前中国境内无人机数量众多尺寸各异现有的国籍登记办法中的国籍标志和登记标志很难直接适用于无人机为加强对民用无人机的安全管理促进无人机事业的健康发展年 $ 月日民航局适航审定司颁发了关于民用无人机管理有关问题的暂行规定 : 根据该文件任何无人机飞行前应参照民用航空器国籍登记程序向民航局申办临时登记并按照民用航空器国籍登记规定要求在无人机上正确喷涂任何民用无人机飞行前应参照民用航空产品和零部件适航证件的颁发和管理程序向民航地区管理局申请特飞许可证民航地区管理局适航审定监察员可以参照民用航空产品和零部件适航证件的颁发和管理程序的适用部分对其进行检查评估申请人提出的使用限制是否准确确认其能够在完成预定飞行任务时保证飞行安全检查合格后颁发 5 类特许飞行证经官方批准的使用限制将作为特许飞行证的一部分民用无人机运行人应当按照特许飞行证及其使用限制要求运行无人机确保无人机运行安全拥有临时登记证和特许飞行证的民用无人机应当按照空中交通管理运行管理和无线电管理等部门的要求和规则运行该文件的内容不仅涉及适航管理还提及了运行管理和空中交通管理作为过渡性临时管理文件该暂行规定在适航评审上采取了进行单机检查不进行单机适航审查不颁发标准适航证但颁发 5 类特许飞行证的做法但受限于当时的无人机发展状况没有采取分类管理的办法对于微型无人机事实上无需进行单机检查采取运行监管手段确保安全即可年月日民航局适航审定司发布了民用无人机适航管理工作会议纪要 :, 该会议纪要确定了对民用无人机进行单机检查时应当以民用航空器及其相关产品适航审定程序! 7 为基础制定具体检查单和检测方法以具体使用环境下能安全飞行为标准以确定其使用上的限制为重点对其颁发 5 类特许飞行证已经受理的民用无人机项目在审查过程中进行试验和验证飞行时按照该审定程序第 ## 条款办理相应用途类的特许飞行证二无人机的研制销售使用与出口管理 # 无人机的研制生产管理目前工业和信息化部下属的装备工业司负责机械航空汽车船舶和重大技术设备的行业管理无人机作为航空设备的一部分其研制生产管理工作应由装备工业司负责目前来看在有关无人机的行业管理方面最大的问题在于技术门槛低技术标准欠缺缺乏适当的准入制度由此导致无人机在生产质量上缺乏控制增加了安全隐患 $ 年以来工业和信息化部就无人机企业的准入问题启动了民用无人机研制单位基本条件及评价方法的研究此项研究由中国航空综合技术研究所牵头负责旨在通过对民用无人机研制单位的基本条件包括其科研人员技术能力设备设施质量控制等进行评价规范民用无人机制造业侧面引导行业基本资源与能力需求引导资源配置技术研究与管理水平的发展方向促进国内民用无人机产业的健康快速发展 # 无人机的销售管理目前在无人机的销售上缺乏限制性规定基本上处于无法可依的状态现有有关无人航空器的销售限制主要是出口方面的限制年月日商务部及海关总署联合发布了关于加强部分两用物项出口管制的公告根据中华人民共和国对外贸易法和中华人民共和国海关法的相关规定为维护国家安全决定自年月日起对部分无人驾驶航空飞行器和高性能计算机实施出口管制根据商务部和海关总署的联合公告以下类别的无人驾驶航空飞行器将被管制出口注以下规定不适用于模型飞机或模型飞艇

5 北京航空航天大学学报社会科学版年月在操作人员自然视距以外能够可控飞行并具有下述任一特性的无人驾驶航空飞行器或无人驾驶飞艇第一最大续航时间大于等于分钟小于小时以及在大于等于 $# 千米小时节的阵风条件下具有起飞能力和稳定可控飞行能力第二最大续航时间大于等于小时无人驾驶航空飞行器和无人驾驶飞艇相关设备及部件第一专门设计的用于将有人飞行器有人驾驶飞艇改装为中所列无人驾驶航空飞行器无人驾驶飞艇的设备或部件第二设计或改型后用于在米英尺以上高空飞行的无人驾驶航空飞行器无人驾驶飞艇的吸气活塞式或转子式内燃发动机早在年月中旬商务部海关总署国防科工局原总装备部就联合下发公告从月日起对射航程等于或大于千米或具备升以上荷载能力的无人驾驶航空飞行器实施临时出口管制措施 $ 从技术指标来看对上述无人机实行出口管制的主要目的是为了反恐需要避免大型高性能无人机落入不法分子手中与此同时中国的无人机技术水平已经在世界前列限制出口亦是技术保护的一种手段 # 无人机的使用管理年月 $ 日民航局适航审定司发布了民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定这一管理程序其中明确要求中国境内的民用无人机的制造商和拥有者应当通过无人机实名登记系统 /2.'.#1 1#+&-#1 对最大起飞重量为克以上含克的民用无人机进行登记该办法列明了制造商和拥有者应提供的信息系统将自动给出包含登记号和登记二维码的登记标志图片并要求将之粘贴于无人机不易损伤的区域三无人机的运行管理为了规范低空慢速微轻小型民用无人机的运行依据民航局发布的一般运行和飞行规则 7 部年月日民航局飞行标准司发布了轻小无人机运行规定试行的咨询通告轻小无人机运行规定试行的咨询通告适用于下列无人机可在视距内或视距外操作的空机重量小于等于 $ 千克起飞全重不大于千克的无人机校正空速不超过千米每小时起飞全重不超过千克距受药面高度不超过米的植保类无人机充气体积在 $ 立方米以下的无人飞艇该咨询通告将轻小型无人机划分为类 = 类按照重量区分类为植保机 $ 类为无人飞艇类为超视距飞行的类无人机 $ 轻小无人机运行规定试行的咨询通告明确了无人机机长的职责和权限无人机驾驶人员在运行中的职责安全运行的基本要求驾驶人员的资质要求无人机使用说明书违禁行为飞行技术要求民用无人机运行的仪表设备和标识要求民用无人机的运行监管使用电子围栏 $ 无人机 $ 云等对无人机云提供商的要求等四无人机的空中飞行管理年 $ 月 $ 日民航局空中交通管理局和民航局空管行业管理办公室发布了民用无人机空中交通管理办法明确了无人机空中交通管理的若干规则 $ 年月日空管办公室发布了管理文件民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法自该日起开始实施原民用无人机空中交通管理办法即日起废止民用无人机空中交通管理办法适用于依法在航路航线进近终端和机场管制地带等民用航空使用空域范围内或者对以上空域内运行存在影响的民用无人驾驶航空器系统活动的空中交通管理工作民航局指导监督全国民用无人驾驶航空器系统空中交通管理工作地区管理局负责本辖区内民用无人驾驶航空器系统空中交通服务的监督和管理工作空管单位向其管制空域内的民用无人驾驶航空器系统提供空中交通服务 $! 民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行如果某一无人机在隔离空域内飞行符合下列全部条件则可以免除地区管理局的评审机场净空保护区以外民用无人驾驶航空器最大起飞重量小于或等于千克在视距内飞行且天气条件不影响持续可见无人驾驶航空器在昼间飞行飞行速度不大于千米小时 $ 民用无人驾驶航空器符合适航管理相关要求驾驶员符合相关资质要求在进行飞行前驾驶员完成对民用无人驾驶航空器系统的检查不得对飞行活动以外的其他方面造成影响包括地面人员

6 第卷第期高国柱中国民用无人机监管制度研究设施环境安全和社会治安等运营人应确保其飞行活动持续符合以上条件 $" 如不能满足上述所有条件应当由运营人会同空管单位提出使用空域对空域内的运行安全进行 $# 评估并形成评估报告地区管理局对评估报告进行审查或评审出具结论意见民用无人驾驶航空器飞行应当为其单独划设隔离空域明确水平范围垂直范围和使用时段可在民航使用空域内临时为民用无人驾驶航空器划设隔离空域飞行密集区人口稠密区重点地区繁忙机场周边空域原则上不划设民用无人驾驶航空器飞行空域隔离空域由空管单位会同运营人划设划设隔离空域应综合考虑民用无人驾驶航空器通信导航监视能力航空器性能应急程序等因素并符合下列要求隔离空域边界原则上距其他航空器使用空域边界的水平距离不小于公里隔离空域上下限距其他航空器使用空域垂直距离米含以下不得小于 $ 米米以上不得小于米 &% 民用无人驾驶航空器在隔离空域内运行时应当符合下列要求民用无人驾驶航空器应当遵守规定的程序和安全要求民用无人驾驶航空器确保在所分配的隔离空域内飞行并与水平边界保持公里以上距离防止民用无人驾驶航空器无意间从隔离空域脱离为了防止民用无人驾驶航空器和其他航空器活动相互穿越隔离空域边界提高民用无人驾驶航空器运行的安全性需要采取驾驶员持续监视脱离时报告空管单位通报管制服务安全通信应急处理等安全措施 & 民用无人驾驶航空器系统活动中使用无线电频率无线电设备应当遵守国家无线电管理法规和规定且不得对航空无线电频率造成有害干扰未经批准不得在民用无人驾驶航空器上发射语音广播通信信号使用民用无人驾驶航空器系统应当遵守国家有关部门发布的无线电管制命令 & 五无人机驾驶员与培训机构的资质管理 $ 年月日民航局飞行标准司发布了民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定自发布之日起生效年飞标司发布的民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定 $ 随即废止该规定适用于 5 5 类无人机以及 5 5 小型和大型无人机 & 该规定根据无人机种类的不同采取了分类管理的方式 & 下列情况下无人机系统驾驶员自行负责无须证照管理在室内运行的无人机 ' 类无人机如运行需要驾驶员可在无人机云系统进行备案备案内容应包括驾驶员真实身份信息所使用的无人机型号并通过在线法规测试在人烟稀少空旷的非人口稠密区进行试验的无人机下列情况下无人机系统驾驶员由行业协会实施管理局方飞行标准部门可以实施监督在隔 & 离空域内运行的除 ' 类以外的无人机在 & 融合空域内运行的类无人机下列情况下无人机系统驾驶员由民航局实施管理在融合空域运行的小型无人机 5 类在融合空域运行的大型无人机 5 类充气体积在 $ 立方米以上的遥控飞艇年月日民航局下发了关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知民航发号文自即日起授权中国 3! 按照民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定负责下列无人机驾驶员的资质管理在 &! 视距内运行的空机重量大于千克的无人机驾驶 &" 员在隔离空域超视距运行的无人机驾驶员年月民航局再次给予了中国 3! 年的授权中国 3! 下设的无人机管理办公室在局方的授权范围内负责民用无人机驾驶员合格证的颁发与管理工作 $ 年月日协会发布了民用无人机驾驶员合格审定规则暂行作为局方授权范围内规范无人机驾驶员的合格审定工作的基本规则该审定规则规定了驾驶证的申请条件类别理论考试实践考试和飞行经历记录等内容中国 3! 作为行业协会为实施对无人机驾驶人员的资质管理也同时对相应的训练机构进行合格审定和持续监督协会于年月日发布了民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则 $ 年月日做了初次修订 $ 年月日做了第二次修订并自该日起实施该规则共章条分别对民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格证和临时合格证人员无人机和设施训练课程和课目考试权训练规则记录罚则等方面作出了规定截至年

7 北京航空航天大学学报社会科学版年月月日共有家无人机驾驶训练机构获得了中国 3! 的认可六无人机的频率管理年月日工信部无管局下发了关于无人驾驶航空器系统频率使用事宜的通知规划 # = 9; = 9; 和 = 9; 频段用于无人驾驶航空器系统 # = 9; 可用于无人驾驶航空器系统的上行遥控链路其中 = 9; 也可采用时分方式用于无人驾驶航空器系统的上行遥控和下行遥测链路 = 9; 频段可用于无人驾驶航空器系统下行遥测与信息传输链路其中 = 9; 频段用于警用无人驾驶航空器和直升机视频传输其他无人驾驶航空器使用 = 9; 频段 = 9; 频段可作为无人驾驶航空器系统上行遥控下行遥测与信息传输链路的备份频段相关无线电台站在该频段工作时不得对其他合法无线电业务造成影响也不能寻求无线电干扰保护五中国无人机监管制度存在的不足及完善建议自年开始中国开始出台有关无人机管理的相关规定相继出台了有关无人机适航管理驾驶员资质管理运行管理频率管理空中飞行管理和实名登记管理等制度结合中国现有民航法律法规和规章中可以适用于无人机的相关规定已经初步构建了相对完备的无人机监管制度但是现行制度仍有不完备之处亟待改善一无人机的国籍登记处于空白地带中国民用航空法民用航空器国籍登记条例和民用航空器国籍登记规定等法律法规和规章对民用航空器的国籍登记做了具体规定由于航空器的国籍登记涉及国籍标志和登记标志还对喷涂尺寸等有详细规定其中很多规定难以适用于重量较小的无人驾驶航空器适航审定司曾拟定过有关适航管理的规定未征求意见拟规定克以上的无人机均需进行国籍登记但显然缺乏可操作性近日发布的实名制登记规定在某种程度上可视为变相的国籍登记二缺乏系统完备的无人机适航管理规定长期以来中国在无人机的适航方面一直采取单机检查不做单机适航审定不发标准适航证和产品合格证的做法最主要的原因是缺乏配套的审定规则和程序据悉适航审定司曾拟定了民用无人驾驶航空器系统适航管理要求暂行及民用无人驾驶航空器特殊适航证颁发和管理程序草案两个内部文件对无人机的适航审定要求做了非常详细的规定区分特殊类限用类和标准类分别执行不同的适航要求但目前来看将无人机全面纳入适航管理要求取得型号设计批准和特殊适航证等准入门槛过高许多无人机生产企业无法满足适航要求且主管部门缺乏足够的人手完成诸多型号的适航审查工作所以这两个文件未能对外公布显然是时机不成熟或是内容不成熟文章建议可以考虑无人机的分类标准对于微轻型无人机原则上不做适航审定仍采取单机安全检查即可对于起飞总重在千克以上的 5 类无人机根据其业务类型和飞行区域等可以通过严格的运行规定和空中交通规则来确保其安全飞行对于 5 类以上的无人机可以考虑采取必要的型号设计标准和特殊适航证等加强其安全管理三民用无人机的技术标准不健全作为成熟的航空产品其研制环节必然应有成熟的技术标准作为保障如前所述目前除了一些国军标外只有一些产业联盟或协会发布了一些自律性的技术标准缺乏成熟的民用无人机的国家标准中国作为一个无人机生产和销售大国理应建立成熟完备的无人机技术标准这不仅是企业标准化生产的需要也是中国制造的无人机在国际市场上提高竞争力的必然要求鉴于航空设备生产研制的主管部门是工信部装备工业司相关的技术标准应当在该司的领导下广泛听取科研院所产业联盟行业协会和主要无人机生产制造企业的意见稳妥积极快速地推出年 $ 月日工信部联合国家标准委科技部公安部民航局等七部委联合发布了无人驾驶航空器系统标准体系建设指南年版以下简称指南指南旨在构建科学有效协调的无人驾驶航空器系统标准体系推动无人驾驶航空器系统技术和行业的健康有序持续发展

8 第卷第期高国柱中国民用无人机监管制度研究四无人机的空域管理尚处于摸索阶段无人机主要使用的空域是低空空域但现有空中交通管理办法中为无人机规定的空域范围过于狭窄对无人机从事通用航空业务构成了阻碍鉴于中国低空空域的改革试点工作正在推进结合实践中的成功经验和做法中国应当为无人机划定更为广泛的低空飞行空域除机场进近管制区净空保护区主要航线和航路及人口密集区外应当考虑为无人机划定试飞区更多的隔离空域飞行高度可以扩展以及融合空域内的临时飞行区鉴于部分城市已经划定了无人机的禁飞区如北京市禁止在六环内飞行 &# 河南省四川省上海市天津市广州市厦门市等省市也规定了无人机的限飞区域考虑到无人机用于通航业务的需要可以考虑做变通性的修改比如为从事通用航空业务如快递业的无人机划定飞行通道等五无人机用于通用航空业务的规定有待落实为了推进和规范无人机用于通用航空业务民航局组织制定了使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法征求意见稿并于 $ 年月日前公开征求意见计划于 $ 年月日起实施但由于种种原因该办法至今尚未公布和生效考虑到目前中国有关通用航空飞行和通航业务许可的规定随着无人机的运行和空中交通管理制度的完善有关使用无人机用于通航业务的条件已经成熟相关的管理规定应当尽快出台六部际协商和沟通机制尚未建立由于无人机种类繁多用途各异导致其监管制度不可避免地涉及多个政府部门限于职权分工民航局负责无人机的国籍登记适航运行和飞行管理空域管理由国家空管委负责销售由工商部门负责进出口由商务部和海关总署负责装备研制由工信部下属的装备工业司负责频率管理由工信部下属的无线电管理局负责驾驶员的资质管理情况分别由民航局管理或授权行业协会管理此外科技部财政部国家税务总局等在涉及科技发展和财税管理上也有相应的职权如无人机的飞行影响社会治安公安部门也有权介入多部门的齐抓共管导致缺乏统一的监管制度部门之间沟通和协商机制的缺乏影响了监管效果最近出台的实名制登记使用的规定如果并非国籍登记单独由民航局出台是值得商榷的此外各地人民政府出台的关于限制无人机飞行的规定从部门权限划分来看也是值得商榷的注释文章中的无人机与无人驾驶航空器系同一概念鉴于军用无人机的监管体制比较特殊文章所探讨的仅是民用无人机的监管体制该定义来自民航局飞行标准司年下发的轻小无人机运行规定试行 # 参见年轻小无人机运行规定试行 # 一般在民用无人机驾驶员培训中主要划分为固定翼旋翼直升机等参见民航局适航审定司年月 $ 日发布的民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定参见年轻小无人机运行规定和民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定中对民用无人机的分类值得注意的是两者的分类标准相同但类别编号并不完全相同参见中国 3! $ 年修订的民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则参见 4 发布的年度民用无人机市场研究报告从严格意义上讲民航局下属的司局办等发布的规范性文件不属于中国的法律体系不具有法律约束力但仍具有一定的规范性和约束力参见中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定 7 :7 7 民用航空飞行标准委任代表和委任单位代表管理规定 7 参见民用航空产品和零部件合格审定规定 7 7 航空发动机适航规定 7 7 民用航空材料零部件和机载设备技术标准规定 7 民用航空器适航指令规定 7 民用航空器国籍登记规定 7 7 民用航空器权利登记条例实施办法 7 参见民用航空器驾驶员合格审定规则 7 $ 7 民用航空器维修人员执照管理规则 7 $$ 7 民用航空空中交通管制员执照管理规则 7 $$ 民用航空人员体检合格证管理规则 7 $6 7 民用航空器维修培训机构合格审定规定 7 参见民用航空使用空域办法 7 一般运行和飞行规则 7 7 中国民用航空空中交通管理规则关于修订 " 中国民用航空空中交通管理规则 # 的决定参见民用航空器驾驶员学校合格审定规则 7 飞行训练中心合格审定规则 7 民用航空器维修单位合格审定规定 7 7 参见民航机场建设管理规定 7 7 参见外商投资民用航空业规定 7 :7! 参见通用航空经营许可管理规定 7 " 参见民用航空运输机场航空安全保卫规则 7

9 $ 北京航空航天大学学报社会科学版年月 # 参见民用航空安全信息管理规定 7 $ 7 民用航空器事故和飞行事故征候调查规定 7 7 民用航空应急管理规定 7 $% 参见民航局年颁布的中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定 $ 其中与无人机有关的咨询通告包括民用无人机驾驶员管理规定 $ 6 $ 7 和轻小无人机运行规定 6 管理程序包括民用航空器及其相关产品适航审定程序! 民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定! 管理文件包括关于民用无人机管理有关问题的暂行规定 : 民用无人机适航管理工作会议纪要 :, 民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法 9 49 $ $ 主要包括年民用无人驾驶航空器系统驾驶员合格证实践考试标准 $ 年民用无人驾驶航空器系统驾驶员训练机构合格审定规则 $ 年无人机管理办公室委任代表管理办法 $ 年关于民用无人机驾驶员训练机构开展训练工作的相关要求及规定 $ 年民用无人机驾驶员理论考试须知 $ 年民用无人机驾驶员实践考试须知 $ 年民用无人驾驶航空器系统驾驶员飞行经历记录本填写规范 $ 年民用无人机驾驶员合格审定规则暂行等此外中国 3! 还发布了一系列通知和说明类的工作文件比如关于民用无人机驾驶员训练机构开设植保类课程的有关规定 $ 事实上在无人机生产研制方面存在一些国家标准但主要是国军标如无人机通用规范 % 无人机电气系统通用规范 % $ 无人机系统通用要求 % 无人机系统飞行试验通用要求 % 无人机强度和刚度规范 % 无人机测控系统通用要求 % $ 等项一些产业联盟和协会正在推进民用标准的出台 $ 参见轻小无人机运行规定试行第条 $ 电子围栏是指为了阻挡即将侵入特定区域的航空器在相应电子地理范围内画出特定区域并配合飞行控制系统保障区域安全的软硬件系统 $ 无人机云系统是指轻小民用无人机运行动态数据库系统用于向无人机用户提供航行服务气象服务等对民用无人机运行数据包括运营信息位置高度速度等进行实时监测 $! 参见民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法第条和第条 $" 参见民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法第条 $# 需要进行评估的飞行活动其使用的民用无人驾驶航空器系统应当为遥控驾驶航空器系统而非自主无人驾驶航空器系统并且能够按要求设置电子围栏 &% 参见民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法第 = 条 & 参见民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法第 = 条 & 参见民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法第 = 条 & 5 类无人机是指空机重量大于 $ 千克小于等于千克起飞全重大于千克小于等于千克的无人机 5 类无人机是指空机重量和起飞全重大于千克的无人机详见民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定第条 & 参见民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理规定第 = 条 & 隔离空域是指专门分配给无人机系统运行的空域通过限制其他航空器的进入以规避碰撞风险 & 融合空域是指有其他有人驾驶航空器同时运行的空域 &! 视距内运行是指无人机在驾驶员或观测员与无人机保持直接目视视觉接触的范围内运行且该范围为目视视距范围内半径不大于米人机相对高度不大于米 &" 隔离空域超视距运行是指无人机在视距范围以外的运行 &# 北京市公安局关于加强北京地区低慢小航空器管理工作的通告要求年月日至 $ 日期间以天安门广场为中心的公里半径内包括无人机在内的低慢小航空器必须经有关部门批准方可飞行年月日北京首都国际机场公布了净空保护区面积达平方公里覆盖了昌平顺义通州怀柔等区参考文献 $ 年中国无人机市场运行态势及投资战略研究报告 3: $ / & (.( 1 $ $ / 吴刚周斌杨连康国内外民用无人机行业发展回顾与展望 % 经济研究导刊 $$$ 中国民航驾驶员发展年度报告 3: $ / &- 1 E 9;C $ /$ > $ / 民航资源网浅析中国民用无人机的适航管理现状 3: $ /2 (8. 1 &1 1& )./ / 商务部海关总署关于加强部分两用物项出口管制的公告 3: $ /2888 & 1& +&- 1 /)1 ( ( $./ $ 商务部海关总署国防科工局总装备部公告年第号 3: $ /2888 & 1& +&- 1 /) 1 ( & +) $./ 中国民用航空局 3: $ / &-#1 B B 6 % /> / 多部委发文建无人驾驶航空器标准体系无人机销售等多环节将备案登记 3: $ /2888 1& 1 /)1 (. $ $$ /

民用遥控驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定

民用遥控驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定中国民用航空局飞行标准司编号 :AC-61-FS-2016-20R1 咨询通告下发日期 :2016 年 7 月 11 日编制部门 :FS 批准人 : 胡振江民用无人机驾驶员管理规定 1 目的近年来随着技术进步, 民用无人驾驶航空器 ( 也称远程驾驶航空器, 以下简称无人机 ) 的生产和应用在国内外得到了蓬勃发展, 其驾驶员 ( 业界也称操控员操作手飞手等, 在本咨询通告中统称为驾驶员