行政法第二十講 : 損失補償與國家賠償 綱要 一 國家責任 ( 一 ) 發展趨勢 ( 二 ) 內容 ( 三 ) 內容之補充 二 損失補償 ( 一 ) 徵收補償原則 ( 二 ) 共同成立要件 三 國家賠償 ( 一 ) 概論 ( 二 ) 公務員違法行為 ( 三 ) 公共設施之瑕疵 ( 四 ) 賠償方法 ( 五 ) 賠償請求權之行使 ( 六 ) 國家之求償權 參考資料 1. 吳庚 行政法之理論與實用 (2007) 增訂十版 Ch.15 2. 黃默夫 基礎行政法 25 講 (2008) 修訂四版 Ch.24 25
一 國家責任 ( 一 ) 發展趨勢 1. 三階段論 (1) 國家無責任論 ( 公務員自己責任 ): 國家委任公務員僅限合法行為, 若公務員違 法執行職務則係違反授權, 國家不負責任, 應由公務員自行負責 (2) 國家代位責任 ( 我國法例上採用此說 ): 對公務員之違法與過失行為, 國家亦視同為本身之過錯, 應負賠償責任 A. 公務員或其家庭本身財力有限, 可能造成被害人之損害賠償請求權落空, 無以保 護被害人, 故需要使有償付能力之國家來負擔賠償責任 B. 公務員職務複雜繁重, 難免疏忽, 若生損害即須賠償, 將心生畏懼, 影響行政效 率, 故需要國家代替公務員作為賠償義務之主體, 減輕公務員之心理負擔 ( 但 在有故意或重大過失等一定條件之下, 國家仍保留對該公務員之求償權 ) (3) 國家自己責任 : 認為國家之任務在增進公益, 若導致人民權益遭受損害, 應由國 家 ( 社會大眾 ) 共同分擔, 所以國家不得對有故意或過失之公務 員求償, 僅可依法予以懲戒 2. 國家所負賠償責任不以違法行為為限, 合法之徵收 對公益之特別犧牲及其他類似徵 收之侵害, 國家應補償其損害, 基於正義及公平之考量, 亦應承認在損害賠償或損失 補償之外的其他補償請求權 3. 因類推適用民法法理, 而成立之公法上結果除去請求權 無因管理及不當得利返還請 求權等, 均承認其為法制之一環 ( 二 ) 內容 1. 違法行為 (1) 國家賠償責任 A. 一般國家賠償責任
B. 特別法上之國家賠償責任 (2) 徵收性質侵害之賠償 : 雖非公用徵收, 但其造成之結果則有如徵收而犧牲權益 EX: 興建地下捷運工程, 造成沿路商家長年營業額受損 (3) 結果除去請求權 ( 執行結果除去請求權 ) EX: 物品被行政機關違法扣押 EX: 興建道路時違法佔用私人土地 2. 合法行為 (1) 徵收補償 EX: 土地徵收 (2) 徵收性質侵害之補償 : 雖非公用徵收, 但其造成之結果則有如徵收而犧牲權益 EX: 興建地下捷運工程, 造成沿路商家長年營業額受損 (3) 因公益犧牲之補償 ( 可以特別犧牲涵蓋 ) (4) 信賴利益之補償 (5) 社會補償 ( 衡平補償 ): 非屬特別犧牲, 但國家基於 衡平性 合目的性, 特別是社會國原則社會國原則精神主動給予之補償 EX: 因防止危險所生之損失補償, 如撲殺口蹄疫豬隻 EX: 政治與戰爭受難之補償, 如二二八事件處理及賠償條例 戰士授田憑據處理之補償 EX: 犯罪被害人之補償 EX: 公務員照顧制度之補償 3. 公法上債之關係 (1) 公法契約 : 給付不能 不完全給付之賠償責任 (2) 類似契約之法律關係 : 無因管理 不當得利 (3) 營造物利用關係及未盡保管義務之責任 EX: 行政機關沒入物品, 因受敗訴判決而須發還, 卻因未盡保管義務或應變賣而未變賣, 致物品滅失或喪失效用 EX: 拖吊違規車輛造成對車輛之損害
( 三 ) 內容之補充 1. 各種國家責任之項目有互補之關係 2. ( 國家 ) 賠償 VS ( 損失 ) 補償 賠償 補償 性質司法性質行政性質 ( 協議 裁量 or 爭訟 ) 原因違法 ( 不法 ) 行為合法 ( 適法 ) 行為 管轄機關 行政法院或普通法院 皆有管轄之可能 全屬行政範圍, 由行政法院管轄 適用範圍積極損害與消極損害積極損害 3. 徵收 VS 因公益犧牲 (1) 徵收 財產上之利益 ; 因公益犧牲 非財產權受害 (2) 我國法制不受此拘束, 財產上之利益受害 ( 不合徵收條件 ) 時, 亦可適用因公益 遭受特別犧牲應予補償之法則 4. 國家責任雖皆屬公法性質, 但以訴訟請求給付時, 未必皆循公法事件爭訟途徑 二 損失補償 ( 一 ) 徵收補償原則 1. 個別行為說 : 徵收乃公權力主體對特定人權利之侵害行為, 特定人因公眾而受到他人 所無之犧牲, 自應獲得補償 2. 特別犧牲說 : 徵收乃對財產之侵害, 其形態無論剝奪或限制, 亦不問對個別人或一群 人, 若與他人相比較顯失公平, 且係被迫為公益而超過可忍受之犧牲 ( 釋字 425 號傾向採用此說 ) 3. 嚴重性理論 : 利害關係人若因徵收, 遭受嚴重之侵害且逾越其所能忍受之程度, 應予 補償 ; 反之, 則屬財產權人所能忍受之社會責任的範圍 4. 值得保護說
(1) 可能忍受說 (2) 目的不符說 ( 二 ) 共同成立要件 ( 徵收與特別犧牲 ) 1. 須為使用公權力之行為 (1) 排除公權力主體適用民法之私法上之行為 ( 即行政私法行為 ) (2) 不問是行政處分或事實行為 2. 須對財產或其他權利之侵害 3. 侵害須達嚴重程度或已構成特別犧牲 ( 即當事人無義務 ) 4. 須相對人或利害關係人有值得保護之利益 EX: 違章建築或造成重大污染裝置之拆除 口蹄疫豬隻之撲殺等, 非值得保護之利 益, 無必須補償之理 5. 須基於公益之目的或必要性 6. 須為合法行為 7. 須有法規之依據始得請求 三 國家賠償 ( 一 ) 概論 1. 來源 : 公務員違法侵害人民之自由或權利者, 除依法律受懲戒外, 應負刑事及民事 責任 被害人民就其所受損害, 得依法律向國家請求賠償 ( 憲法 24) 2. 原則上採用代位責任理論 (1) 公務員違法責任 ( 採過失賠償主義 ): 須公務員個人有故意或過失 (2) 公共設施瑕疵責任 ( 採無過失賠償主義 )
3. 賠償責任之主體, 不以國家法人為限, 其他公法人 ( 如 : 地方自治機關 農田水利會 ) 準用之 ( 二 ) 公務員違法行為 ( 國家賠償法 2) 1. 積極行為之責任 (1) 須為公務員之行為 A. 對 公務員 採最廣義定義 : 依法令從事於公務之人員 ( 國家賠償法 2) B. 委託行使公權力之團體或私人, 其執行職務之人, 視同委託機關之公務員 ( 國家 賠償法 4) (2) 須為執行職務行使公權力之行為 A. 職務行為之判斷 (A) 客觀說 : 指基於客觀上觀察為執行職務, 不問公務員主觀上之意願 ( 以此 說較為合理 ) (B) 主觀說 : 以公務員主觀上之意願為判斷標準 B. 職務行為之定義 ( 會影響人民獲得賠償之機會 ) (A) 狹義 : 公務員履行其職務有直接及內在關聯性之行為 (B) 廣義 : 除挾義之內容外, 尚包含履行職務之機會 時間或處所有關之行為 在內 (3) 須行為違法 ( 不法 ) A. 包含違反法律 法規命令 行政規則 有效之解釋與判例 上級長官合法之職務 命令等 B. 裁量濫用 裁量逾越 對法律之解釋與適用超出判斷餘地 認定之事實違背經驗 或倫理法則等, 亦屬違法 (4) 須行為人有故意或過失 : 過失賠償主義
(5) 須侵害人民之自由或權利 (6) 須違法行為與損害結果之間有因果關係 : 相當因果關係說 EX: 程序上之瑕疵 未給予陳述意見機會 裁量行為等, 通常與結果無因果關係 ( 但若為裁量萎縮到零之情況, 另當別論 ) 2. 積極行為之責任 : 公務員怠於職務之國賠責任 (1) 須制定法律之規範是為保障人民生命 身體 財產等法益, 非僅屬賦予推行公共 政策之權限 A. 排除反射利益 ( 參照最高法院七十二年台上字第七 O 四號判例 ) B. 保護規範理論 ( 釋字 469 號 ) (2) 須法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定, 且並未賦予作為或不作為之裁量餘地 EX: 都市內違建與危樓甚多, 拆除之先後順序即屬裁量範圍 ( 行政便宜主義 ), 若無立即倒塌之危險 ( 裁量萎縮到零 ), 縱因拆除稍遲而受損害, 亦難以成立所謂公務員怠於職務之國家賠償責任 (3) 須該管機關公務員怠於執行職務行使公權力, 具有違法性 歸責性及相當因果關 係 (4) 須致特定人之自由或權利遭受損害 ( 三 ) 公共設施之瑕疵 ( 國家賠償法 3) 1. 須為公有公共設施 (1) 指供公共目的使用之物件或設備 EX: 道路 橋樑 公園 停車場 飛機場 政府機關之辦公房舍等 (2) 不以專供公眾使用者為限 EX: 禁止公眾使用之軍事設施 (3) 不限於歸國家或其他公法人所有 EX: 各級機關或營造物管領之公共設施 2. 須設置或管理有欠缺
(1) 即瑕疵自設置之初即存在, 或因事後保管不良而生 (2) 公共設施之瑕疵造成人民損失, 不問管理機關或公務員有無過失, 或是否已盡善 良保管之責, 一律不得免責 ( 即無過失賠償主義 ) 3. 須人民之生命 身體或財產遭受損害 ( 僅限於此三項, 不包含自由或權利 ) 4. 須公共設施之瑕疵與損害發生之間有相當因果關係 EX: 若損害是出於天災地變等不可抗力因素, 與公共設施之瑕疵即無相當因果關係 ( 四 ) 賠償方法 1. 以金錢賠償為原則, 回復原狀為例外 ( 恰與民法 243 侵權行為之損害賠償相反 ) 2. 將所失利益除外之規定, 應適用民法 ( 國家賠償法 5) 3. 不限於財產上損害 EX: 非財產上之損害亦可請求賠償相當之金額 ( 民法 194 195) EX: 回復名譽 ( 五 ) 賠償請求權之行使 1. 賠償請求權人 (1) 通常為法益受損害之人 (2) 包含自然人與法人 ( 但專屬自然人之法益如生命 身體 健康等, 法人不得請求 ) (3) 外國人 以依條約或其本國法律或慣例, 中華民國人得在該國與該國人享受同等之權利者為限 ( 國家賠償法 15), 得以被害人身分請求, 即相互保障主義 (4) 為被害人支出殯葬費之人 被害人對之負有法定扶養義務之人 被害人之父母子 女及配偶, 均屬有請求權之人 ( 民法 192 194) 2. 賠償義務機關 (1) 指代表國家或其他公法人負賠償責任之機關 ( 即有單獨之組織法規 獨立之編制 預算及印信之組織體 )
(2) 賠償義務機關之認定 ( 國家賠償法 9) A. 依情形分 (A) 公務員違法 : 以該公務員所屬機關為賠償義務機關 (B) 委託行使公權力 : 以受委託機關為賠償義務機關 (C) 公共設施瑕疵 : 以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關 B. 賠償義務機關若經裁撤或改組, 以承受其業務之機關為賠償義務機關 ; 無承受業 務機關時, 以其上級機關為賠償義務機關 C. 無法確定賠償機關或有爭議時, 由上級機關確定之 ; 若上級機關自請求起後逾二 十日仍未能確定, 即以上級機關為賠償義務機關 3. 賠償請求程序 (1) 採雙軌制 : 民法訴訟或行政訴訟途徑皆可, 實務上多利用民事訴訟 (2) 無論採何種途徑, 就同一原因事實, 均不得再行起訴 ( 國家賠償法 11) (3) 程序 A. 請求權人先以書面向賠償義務機關請求 ( 國家賠償法 10): 協議先行主義 B. 賠償義務機關, 應即與請求權人協議 C. 產生四種可能 ( 除協議成立外, 其他三種情形, 當事人均可提起民事訴訟 ) (A) 協議成立 : 應作成協議書, 協議書得為執行名義 (B) 拒絕協議 (C) 自請求之日起逾三十日不開始協議 (D) 自請求之日起逾六十日協議不成立 D. 依上述程序提請民事訴訟者, 法院得依聲請為假處分, 要求賠償義務機關暫先支
付醫療或喪葬費用 (4) 消滅時效 A. 自請求權人知有損害起, 二年間不行使 B. 自損害發生時起, 逾五年不行使 ( 六 ) 國家之求償權 1. 代位責任理論 : 國家或其他公法人對於被害人履行賠償義務後, 對公務員或其他應負 責任之團體或個人, 自有求償之權 2. 以有故意或重大過失為限 ( 避免公務員或委託行使公權力之團體人員遇事畏縮 ) 3. 二年間不行使, 求償權即消滅 ( 國家賠償法 8)