東海大學公共事務碩士專班碩士論文

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1 東海大學公共事務碩士專班碩士論文 指導教授 : 紀俊臣博士 臺中市改制前後公務員怠於執行 職務與國家賠償之研究 碩士班研究生 : 黃絲梅 中華民國一 三年一月九日

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3 謝誌 也許是我們太過忙碌, 忽略了嘈雜的街市也會有清新的風景, 又或許是我們在修煉的過程中, 總是欠缺了一些什麼重要的片段 或許, 人生需要留白, 殘荷缺月也是一種美麗, 粗茶淡飯也是一種幸福 生活原本就不是乞討, 所以無論日子過得多麼窘迫, 都要從容地走下去, 不辜負一世韶光...( 摘自林徽茵精美絕倫 39 段文字第 35) 在季節流轉繁花散落之際, 我開始著手編寫謝誌, 心中明白正親手寫下與東海的別離 懷想重拾課本回到校園的初始, 即便只是想割捨庸碌的步履, 安步當車能有片刻地留白 任由時光流轉, 一切的學習與思辨, 就像一勺初成形的美麗星系, 我必須保溫這兩年的歷程, 交予自己 而經過我生命的這些人, 必須一一致謝 首先感謝我的指導老師紀俊臣教授, 因有您的無私傾授, 在我撰寫論文期間提供寶貴的學術資源及見解, 並不辭勞苦逐字審閱修改, 得以漸繪出具體的輪廓 ; 另外是參與論文審查的黃義盛教授及黃啟禎教授, 兩位老師的細心斧正及建議促使論文更臻善美, 由衷致上誠摯地謝意 學習之路有幸在教室一隅坐定, 享受菁英師群的洗禮, 感謝傅恆德教授 史美強教授 歐信宏教授 李惠宗教授 李長晏教授 李宗勳教授 孫本初教授 詹中原教授及陳敦源教授悉心地教導, 讓知識反覆沓疊及烙印 ; 特別感謝邱志淳教授及李允傑教授殷殷的期許與關懷, 興築熒熒不滅的燈火, 因有您們, 我才能循著來到此刻如桃花源般的境地 為了更靠近學習的真意, 我結束了 700 多個忙碌紛擾的日子回到承辦人之列, 有此機緣僅將無以名狀的感謝獻給總是提攜照顧我的長官 - 臺中市政府人事處陳副處長杉根, 知識與實務的踐履除了專業之外, 我也會永遠承襲您的精神常保一顆柔軟的心 另外感謝我的好同事璧怡專員及鈴慧股長, 公門路上我們相互陪伴, 走過許多惶惶不安, 妳們的支持像是南方溫暖的午後 還要感謝法制局編審柏喬容忍三番兩次地打擾並為我整理大量國家賠償相關資料作為本研究之分析基礎 感謝建設局會計室股長亭均為我準 I

4 備各年度國家賠償預決算金額提供參考 感謝資訊中心立勳 嘉恩 智銘為我找尋舊網典藏已封存之國家賠償歷年資料 並感謝西屯區公所政風室主任富滄包容我諸多謬誤的法律概念, 不厭其煩為我設想釐正, 以此致上深切的謝意 兩年來學習的開始 經過及結束, 我還要感謝同班同學林副處長振利 淑貞區長 啟正主秘 國聲主秘 曉玲主任 冰如主任 美足主任 仕婷及佳樺 ; 還有論文衝刺階段的最佳戰友雅玲議員 建邦主任 明珠股長及鴻彬主任 ; 另外感謝甜美可人的專班助教美甜, 辛苦協助各項行政事務, 謝謝您們呵護備至 最後謹以此甜蜜地果實獻給我所摯愛的家人, 永遠包容我哭泣及歡笑的父親母親, 還有珍愛的湉兒小寶貝, 妳稚嫩潔白的笑容永遠絢麗耀眼化為翩翩音符使我有勇氣成就動人的篇章 ; 感謝所有漏未致謝且到過絲梅生命中的貴人 II

5 摘要 隨著時移世異, 方興日盛, 福利社會給付行政型態的多元化, 使人民對政府仰賴之情日深 國家 社會及公民間的互動頻繁, 促使公共服務越發多元繁雜, 因之, 公務員於公共事務 公共決策及法規制定過程中扮演高度關鍵性角色 公務員對於服務行政係本諸於依法行政原則, 其功能期使制度如日月星辰於軌道上運行 然而, 民國 100 年 3 月 6 日凌晨, 臺中市阿拉夜店表演火舞之男舞者不慎引發大火, 釀成重大傷亡 臺中市政府對其轄內長期違規營業場所未積極督促及妥處, 經監察院核有重大違失, 案涉之各主管機關公務員之不作為成立國家賠償法第 2 條第 2 項後段之國家賠償責任, 本案造成多條人命傷亡 數個家庭天倫夢碎, 付出之社會成本難以估計 現今臺中市轄區原分屬臺中市及臺中縣, 於民國 99 年 12 月 25 日合併改制直轄市後, 成為臺灣中部政經及文化的發展核心 臺中市組織現況歷經變革, 原發展取向各異之兩公法人間, 開始進行機關整併工程, 相異之組織文化產生不同之契機新象 因此, 合併前後之國家賠償案件情形與施政發展 治理品質及公務員法治涵養均有深切之關聯 本研究透過文獻分析法與個案研究法, 分析臺中市政府改制前後 ( 民國 97 年 1 月 1 日至 102 年 6 月 30 日 ) 期間, 因公務員怠於執行職務而成立之國家賠償案件總計有 10 件, 並就成立國家賠償案件之重大案例加以深入探究, 經研究發現一 : 臺中市改制前後之案件類型及其成立國家賠償責任之原因, 與公務員怠於執行職務具有相當因果關係 研究發現二 : 國家賠償案件之消長情形與依法行政原則落實之間恆具流動性及研究發現三 : 國家賠償事件之發生與臺中市政府約聘 ( 僱 ) 人員之考選進用及考核管理有其密不可分關聯性等結論 ; 因此, 本研究最後提出研究建議一 : 主動訂頒相關法規, 彌補現行中央主管機關法規與制度不備之缺漏 研究建議二 : 策定約聘 ( 僱 ) 人員考選進用與考核管理辦法, 補足各機關用人缺額及研究建議三 : 明定行使公權力之公務員 ( 含約聘僱人員 ) 在職訓練時數, 充實國家賠償專業知識等之讜論侃侃 即景會心, 希冀政府投以關注, 避免國賠償事件紛爭再燃 關鍵詞 : 國家賠償法 釋字第 469 號 依法行政原則 怠於執行職務 保護規範理論 III

6 裁量收縮理論 IV

7 目錄 第一章緒論... 1 第一節研究背景與動機... 1 第二節研究目的與問題... 4 第三節研究方法與架構... 5 第四節研究範圍與限制... 9 第二章相關文獻探討與重要名詞詮釋 第一節相關文獻探討 第二節重要名詞詮釋 第三章臺中市公務員及怠於執行職務之區辨 第一節公務員與臺中市公務員之區辨 第二節怠於執行職務與公務員怠於執行職務之區辨 第四章臺中市政府公務員執行職務之國家賠償事件統計與指標案例分析 第一節改制前後之統計分析 第二節指標案例解讀 第五章結論 第一節研究發現 第二節研究建議 V

8 表目次 表 : 表 2-1 學術期刊及政府出版品研究 表 2-2 學位論文研究表 表 3-1 公務員定義 表 3-2 行政委託與行政助手比較 表 3-3 契約進用公務人力範圍區分 表 3-4 公務人員與契約進用人員基本法律關係比較 表 3-5 臺中市政府一級機關及區公所約聘僱人員執行業務涉及行使公權力情形 表 4-1 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償案件統計 表 4-2 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償態樣統計 表 4-3 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償義務機關統計 表 4-4 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償類型統計 表 4-5 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償訴訟統計 表 4-6 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償比率訟統計 表 4-7 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償金額比率統計 表 4-8 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償求償比率統計 表 4-9 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償案件統計 表 4-10 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償態樣統計 表 4-11 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償義務機關統計 68 表 4-12 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償類型統計 表 4-13 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償訴訟統計 表 4-14 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償比率訟統計 表 4-15 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償金額比率統計 71 VI

9 表 4-16 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償求償比率統計 72 表 4-17 臺中市政府改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償案件統計差異 表 4-18 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償態樣統計 表 4-19 臺中市政府改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 賠償義務機關統計 表 4-20 臺中市政府改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償類型統計 表 4-21 臺中市政府改制後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償訴訟統計 表 4-22 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償比率訟統計 表 4-23 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 賠償求償比率統計 表 4-24 臺中市衛爾康餐廳火災案歷審訴訟及判決結果 表 4-25 臺中市哈克飲料店火災事件歷審訴訟及判決結果 VII

10 圖目次 圖 : 圖 1-1 研究架構... 7 VIII

11 第一章緒論 公務員從事行政行為係本諸依法行政原則, 此一原則有積極服務的績效行政 ; 亦有 消極的行政過失之救濟行政 本研究有鑑於消極服務, 尤其怠於行政服務的缺失, 可能 構成國家賠償事件, 爰為之定為專題研究主題 第一節研究背景與動機 壹 研究背景隨時移世異, 方興日盛, 人民深受民主法治生活之薰陶, 個人自主意識及對政府施政效能之期待與日俱增, 國家 社會及公民間的互動日益頻繁 ; 另因福利社會給付行政型態多元化, 人民對政府仰賴之情日深, 諸如食衣住行育樂等方面, 可謂從搖籃到墳墓, 仰賴政府提供必要的服務措施與看顧, 促使今日公共服務也越發多元與繁雜 文化部長龍應台即認為民主體制事實上已如柴米油鹽一般落實於民眾的日常生活中 ( 何卓恩, 2008:40) 韋伯 (Max Weber) 亦曾提出 : 在現代國家中, 真實的政府之所以能使其自身發生效力者, 既不在於國會的辯論, 亦不在於皇帝敕令, 而實繫於日常生活中行政事務的推行, 這等事自必操於公務員的手中 ( 林鍾沂,2008:2) 因此, 日漸擴張之國家機能, 使人民對國家行政需求及依存度大增, 公務員於公共事務 公共決策及法規制定過程中扮演高度關鍵性之角色, 也因此衍生公務員違法, 致人民權利受有損害之事件頻生 民國 100 年 3 月 6 日凌晨, 臺中市的哈克飲料店 ( 招牌名稱 :ALA PUB), 表演火舞的男舞者不慎引發大火, 一共造成 9 死 12 傷的慘劇, 臺中市政府都市發展局官員, 對轄內 1

12 其長期違規營業場所, 未積極督促並妥善處理, 肇致重大傷亡慘劇, 經監察院核定有重大違失, 並依法提案彈劾 臺中地方法院審理阿拉夜店火災案一審判決, 業者 市府都發局約僱人員及肇禍舞者被分處 6 年至 2 年 6 個月不等的刑期, 市長希望市府同仁引以為戒, 公安稽查工作應更小心謹慎, 為公共安全把關 該案不僅造成多條人命傷亡 數個家庭天倫夢碎, 市府相關單位也傾其全力協助家屬料理後事 法律訴訟 申請國賠 求償, 付出的社會成本難以估計 公務員於執行國家公權力或為民服務時應具備依 法律 執行 行政 之素養與理念 ; 更應以確保人民權益及提升人民生活品質為達成之首念, 而法治基礎乃政府執政與人民權利義務關係之唯一準則, 更是直接影響法治國家依法行政制度健全與否之關鍵 依法行政體制之運作優劣, 將影響行政機關的權能 政府的行政效率及施政品質, 自為民主化過程中最重要的環節 憲法第 24 條規定 : 凡公務員違法侵害人民之自由或權利者, 除依法律受懲戒外, 應負刑事及民事責任 被害人民就其所受損害, 並得依法律向國家請求賠償 明文揭櫫國家之賠償責任 ; 國家賠償法乃於民國 69 年 7 月 2 日完成立法程序, 並自民國 70 年 7 月 1 日開始施行, 西方名諺有云 : 國家賠償是法治國的最後手段, 因而憲法所揭示之國家賠償制度經由該法踐行, 保護人民基本權利與實現社會正義, 使人民之自由 權利獲得國家保護及救濟, 與 有權利必有救濟 之法理相符, 以貫徹憲法保障人權之精神與目的 國家以必然之姿邁向民主與法治的過程是一種潮流, 也已蔚為趨勢, 法治乃現代民主國家實現之基本理念, 法治是法律統治之謂, 國家一切活動, 必須循法而行, 以法律為治國 治人及治事之準則, 遵其軌轍相繩, 自不得由政府以自由意思專擅而為, 藉以踐履平等的真諦 蓋徒法不足以自行, 公務員如何在行政行為的集體創作中, 對應社會的集體意識 ; 公務員如何在被授予的權力與職責中, 循法而行並創造多元的公共價值, 透過匠師的精神, 依法提供民眾良善之公共服務品質, 自然成為不容忽視之核心課題 2

13 貳 研究動機現今臺中市轄區原分屬臺中市及臺中縣, 於民國 99 年 12 月 25 日合併改制為直轄市, 成為臺灣中部地區唯一的直轄市 ; 亦為臺灣中部政經 文化的發展核心 臺中市組織現況歷經改制直轄市後之變異, 兩公法人間如何在頻繁的融入交流中, 尋求互信的基礎, 並進行市政之推展是十分迫切的 臺中市作為一個公法人而為權利義務主體, 為配合社會變遷及國際脈動, 因而在法制革新上之步履, 亦屬刻不容緩之事 為落實人民請求國家賠償之權利, 對於所屬公務員因執行職務, 致人民自由或權利受有損害之國家賠償案件, 賦予處理之合法程序, 臺中縣市合併改制直轄市後, 旋於民國 99 年 12 月 29 日函頒實施 臺中市政府國家賠償事件處理要點, 並依該要點成立市府層級 國家賠償事件處理委員會, 置召集人及副召集人各一, 委員 7 至 15 人, 均由市長聘 ( 派 ) 熟諳法令之人員擔任, 職司市府及各機關國家賠償事件及求償事項之審議工作, 使人民權利受有損害時, 建構適當合理之救濟途徑 自民國 100 年 1 月起至 102 年 6 月底止, 臺中市政府暨所屬各機關 ( 學校 ) 總計受理國家賠償案件 369 件, 按其聲請類型共分為二類, 其中因國家賠償法第 2 條公務員執行職務行使公權力致生損害者, 經協議成立及訴訟判決確定賠償之案件數總計 19 件 ; 另有因公有公共設施設置或管理有欠缺引起者 81 件 惟本研究所欲探究之 國家賠償責任, 乃係基於臺中市公務員違法行使公權力, 致人民受有損害, 所成立之國家賠償案件 其消長情形實牽動地方政府施政績效, 並挑戰公務員依法行政品質之良寙 因此, 探究臺中市國家賠償案件情形與公務員依法行政品質的進程涉及多元的價值, 為平衡保障國家行為之公益性與人民權益計, 本研究希望針對臺中市改制前後之公務員因怠於執行職務, 侵害人民之自由或權利, 所肇致之國家賠償責任之實況踐行上的諸多異同進行分析比較, 冀以將研究發現提供臺中市政府作為未來施政及國家賠償實務之重要參考, 是為本研究之研究動機一 國家賠償法第 2 條第 2 項後段雖已明文規定 : 公務員怠於執行職務, 致人民自由或權利遭受損害者亦同 然有關怠於執行職務之行為態樣為何? 公務員之身分及執行之職 3

14 務究應如何界定? 皆有待於釐清 茲以忝為臺中市政府之一員, 對於公務員行政不作為之情事迭有所聞 鑒於民國 99 年 12 月 25 日臺中縣 市合併改制為直轄市後, 大臺中市市民望治殷切, 對於臺中市政府執政團隊更是寄予厚望, 爰希由本研究之分析探討, 期以能為臺中市政府國家賠償實務執行現況提供有效之建議, 乃為本研究之研究動機二 子曰 : 季孫之患不在蕭牆之外, 身為臺中市政府之公務員, 對於提升市政品質之反思及期待, 形成本研究之研究動機三 第二節研究目的與問題 壹 研究目的按國家賠償法第 2 條第 2 項規定 : 公務員於執行職務行使公權力時, 因故意或過失不法侵害人民之自由或權利者, 國家應負損害賠償責任 公務員怠於執行職務, 致人民自由或權利遭受損害者亦同, 其文立法理由第 2 項前段係我國憲法第 24 條國家賠償之旨, 規定國家對公務員之違法行為負損害賠償之要件, 為國家所保障的基本人權之一 另同條第 2 項後段規定係為明確保障人民權益, 指公務員執行職務行為, 包括積極之作為與消極之不作為 ; 然消極之怠於執行職務, 致人民之自由或權利遭受損害, 國家亦應負損害賠償責任, 是為貫徹憲法保障人民權利之意志 從而, 依國家賠償法第 2 條公務員因執行職務行使公權力致生損害而成立之國家賠償案件, 藉此折射出依法行政原則之落實與施政品質之指標, 是為本研究之研究目的一 臺中縣市自民國 99 年合併改制直轄市以來, 原發展取向各異之兩公法人間, 開始進行行政機關相互整併工程, 相異之組織文化也產生出不同之契機新象, 因此合併前後之國家賠償案件情形與施政發展 治理品質及公務員法治涵養等關聯頗值根究, 期以本研究提供相關結論以供參酌, 是為本研究之研究目的二 4

15 縣市合併改制直轄市後, 臺中市政府處理國家賠償案量逐年增加, 因公務員業務過失致人民權利受有損害之受理件數與成立賠償之案件實有與日遽增之跡象, 是以, 本研究之研究目的三, 希望能深入探討臺中市公務員怠於執行職務致生人民權益損害成立之國家賠償案件與臺中市政府施政品質之關聯性, 並秉承國家賠償法之立法精神及基本原理, 透析臺中市合併改制直轄市前後之時間序列, 實務受理之公務員因執行職務行使公權力致生損害之國家賠償案例事實, 嘗試由研究之發現提供策進臺中市公務員業務作為, 期使法制善行 提供治理參考之基礎 貳 研究問題為聚焦本研究之研究目的, 所欲探討之問題調列以下各點 : 一 臺中縣 市合併改制前後因公務員怠於執行職務致生損害成立國家賠償案件之消長情形如何? 原因及影響因素為何? 二 國家賠償案件之消長情形與臺中市公務員依法行政作為之良寙有無具體之關聯性? 專業之分殊化所形成的精緻分工能否提昇市政績效並使施政品質細緻化? 三 策進臺中市公務員業務良好治理並以之為設計之面向為何? 第三節研究方法與架構 茲將本研究之研究方法與架構, 說明如下 : 壹 研究方法社會科學之研究, 常係設計一系列子議題, 藉由此些子議題的探討分析, 來回應抽象的母議題, 本研究亦然 本研究之研究方法主要採取文獻分析法與個案研究法, 對於國家賠償責任之理論 國家賠償責任與公務員責任之關係 國家賠償責任成立要件等法理基礎以及學說與實務見解分析之相關文獻資料做有系統之爬梳及整理, 以期對本研究之主要題綱達成脈絡且有效之認識, 俾作為本研究分析及評論相關實際案例之基礎資 5

16 料 另本研究係針對臺中市合併改制直轄市前後, 自民國 97 年 1 月 1 日起至 102 年 6 月 30 日止, 處理之因公務員執行職務行使公權力, 致生損害成立國家賠償案件做整理及數據分析, 並針對代表性個案加以分析比較, 爰以此作為實證與學說驗證之依憑, 逐步歸納出研究之結論, 作為提出建議參考之基礎 一 文獻分析法文獻分析法屬非接觸性研究方法, 指的是從政府文獻或以前的調查中蒐集 鑒別現成的資訊進行分析, 形成對事實科學認識的方法 歷史本身並不僅是史料堆疊, 在確定史料的真實之後必須繼之以分析法, 如將分散各處的史料, 經過分析歸納在一起, 以分析比較各種文獻的異同正誤 ; 以分析法分析歷史事件原因 背景 淵源 影響及其意義等, 便於解釋 林淑馨 (2010:146) 認為文獻分析乃是 以系統而客觀的界定 評鑑綜括證明的方法, 以確定過去事件的確實性和結論, 並分析現階段所掌握的資料之特質 其主要目的在於瞭解過去 洞察現在與預測未來 因此, 本研究資料取得如下 : ( 一 ) 原始資料包括 : 國家賠償法相關法律條文及規定 ( 二 ) 次級資料包括裁判書 政府出版品 專門著作 期刊 研究報告 學術研討會 學位論文等相關學術作品, 就前揭之資料研究相關國家賠償之理論及事實, 俾作為全面性之探討與分析 二 個案研究法個案研究法是社會科學中常用的研究方法, 其所應用的範圍相當廣泛 係指在整個研究過程中, 研究者針對單一個案或多重個案, 如一個或幾個個體 家庭 團體或社會, 所進行的殊式檢視, 它的主要目的雖然是在描述, 也可以試著提出解釋 概括而論, 個案研究法就是把研究對象當作是一個整體, 進行詳細地分析與描繪, 從中獲得研究個案的全部過程或現象, 及其內部相關資訊與文化背景的第一手資料 Zonabend 認為個案研究法乃是 對特定的個案加以認真地考察, 以進行整體性的觀察 建構和分析 ( 林淑 6

17 馨,2010:286) 本研究係針對臺中市合併改制前原轄臺中縣與臺中市自 97 年至改制後迄 102 年間, 處理公務員違法責任之國家賠償實際案例進行法制面 實然面之關聯分析, 以提升本研究之研究價值 貳 研究架構本研究所設計之研究架構如下 ( 見圖 1-1): 國家賠償法理基礎 公務員國賠法 2Ⅰ 臺中市 國家賠償案例分析 怠於職行職務 縣市合併改制前 國家賠償事件分析 縣市合併改制後 國家賠償事件分析 建構策進模式 圖 1-1 研究架構 資料來源 : 本研究繪製 7

18 本研究所探究之研究架構, 概述之如下 : 一 確定研究主題本研究首先建立國家賠償法的理論建構基礎, 以便了解我國國家責任之總體性質 二 相關文獻搜集與探討就國家賠償責任之法理基礎做文獻探討, 本研究針對國家賠償責任理論演變及定義類型 國家賠償責任與公務員責任之關係 國家賠償之程序運作等略述梗概, 期善法圓通以成為處理國家賠償案件認定之法理基礎 三 臺中市公務員及怠於執行職務之區辨公務員違法責任係國家賠償責任成立兩大主軸之一, 爰以責任構成要件之分析, 涉及國家賠償責任之認定基準, 就相關文獻 : 如立法背景 法令解釋 專家學者論著及大法官釋憲等資料詳加析論, 藉以釐正公務員於國家賠償責任觀念中的角色定位 四 臺中市政府公務員執行職務之國家賠償事件統計與指標案例分析臺中市合併改制前與改制後, 有關國家賠償事件分就案件之責任類型 拒絕賠償與協議賠償案件 提起損害賠償訴訟案件 賠償件數及金額之比率等進行統計分析, 就其消長情形續而探討其與市政績效之關聯性, 爰作為客觀之結論 ; 另針對臺中市政府因公務員怠於執行職務致生損害成立之重大國家賠償案件進行解讀, 依據分析之結果揉合學說理論作為反覆驗證之基礎 五 臺中市策進公務人員業務作為善治化之途徑與模式本章本於案例事實之分析檢討, 嘗試提出臺中市公務員促進良善業務作為之途徑與具體模式, 嘗試為有效提升施政品質及加強政府職能關係之初探, 並將各章之內容予以總結後, 使其脈絡通徹, 以達全文之一貫, 並為本研究心得為一結論, 作出前膽性之綜合闡述與建議, 供公務員行政作為之參考, 藉以提升施政品質及創造綜效價值 8

19 第四節研究範圍與限制 茲就本研究之研究範圍與限制, 敘述如下 : 壹 研究範圍本研究由機關 時間及法制等三面向為研究範圍 : 一 機關之研究範圍以臺中縣市合併改制直轄市前之原臺中市政府暨所屬各機關 ( 學校 ) 及改制後之臺中市政府暨所屬各機關 ( 學校 ) 為研究範圍 二 時間之研究範圍以臺中縣市合併改制直轄市前後之時間序列, 自民國 97 年 1 月 1 日起至 102 年 6 月 30 日止為研究時間範圍 惟有關指標案例分析部分, 則不以前揭時間為限, 係擇重大知名案例進行分析, 有效與國家賠償事件統計資料合為客觀之依據 三 法制之研究範圍本研究之法制以國家賠償法等相關資料為主要範圍 其中國家賠償法第 2 條第 2 項規定 : 公務員於執行職務行使公權力時, 因故意或過失不法侵害人民自由或權利者, 國家應負損害賠償責任 公務員怠於執行職務, 致人民自由或權利遭受損害者亦同, 第 3 條第 1 項規定 : 公有公共設施因設置或管理有欠缺, 致人民生命 身體或財產受損害者, 國家應負損害賠償責任, 第 4 條第 1 項規定 : 受委託行使公權力之團體, 其執行職務之人於行使公權力時, 視同委託機關之公務員 受委託行使公權力之個人, 於執行職務行使公權力時亦同, 第 13 條規定 : 有審判或追訴職務之公務員, 因執行職務侵害人民自由或權利, 就其參與審判或追訴案件犯職務上之罪, 經判決有罪確定者, 適用本法規定 綜整國家賠償責任之原因類型有四 :( 一 ) 一般公務員違法行為之國家賠償責任 ; ( 二 ) 公有公共設施瑕疵之國家賠償責任 ;( 三 ) 受委託行使公權力之團體或個人違法 9

20 行為之國家賠償責任 ;( 四 ) 審檢人員違法行為之國家賠償責任 由以上分類可知, 現行國家賠償責任的兩大主軸為 : 公務員執行職務行使公權力致生損害之國家賠償責任 ( 人的責任 ) 及公有公共設施設置或管理欠缺致生損害之國家賠償責任 ( 物的責任 ) 本研究核心乃就構築國家賠償制度 現行實務與學說見解觀察, 從國家賠償制度觀念由否定階段 相對肯定階段, 終至全面肯定階段之歷程演繹, 由歷史觀察角度論述此一制度之發軔 ; 轉而發展至國家賠償責任之性質為代位責任 自己責任或併合責任 至於國家賠償法究為公法或私法爭議及其他基本概念, 非本研究關注之焦點僅以有系統地進行概念舖陳, 不再深入探討 另本研究擬更進一步聚焦於臺中市政府公務員怠於執行職務致生損害之國家賠償責任案件進行分析與探討 至於前揭國家賠償法第 3 條規定之公有公共設施之瑕疵國家賠償責任及第 13 條所定有審判或追訴職務之公務員違法行為之國家賠償責任, 則不予贅述 貳 研究限制為契合理論與實務之落差, 而更能穿梭於抽象法規範與具體案例間相互驗證之思維, 本研究從國家賠償責任之相關文獻資料, 嘗試統整研析, 並聚焦於民國 97 年起迄 102 年間 ( 原 ) 臺中市政府公務員因怠於執行職務致生之損害, 而成立之國家賠償案例作為仰望制度之流雲聚散, 以為分析與探討之重點 因此, 未再擴及其他政府機關 年份比較及國家責任型態, 無從凝視國家賠償制度之全貌, 乃為本研究實務案例研究之限制, 合先敘明 10

21 第二章相關文獻探討與重要名詞詮釋 茲將本研究所涉及之相關文獻探討及重要名詞, 舉其重要者列表綜整及詮釋如下 第一節相關文獻探討 經濟與政治有著密不可分的關係 經濟自由化的波瀾推動著政治民主化, 促成提升統治之正當性, 然而, 而政治民主化的結果, 使人民要求參與行政程序的決策過程, 進而要求行政程序的公開 公正與公平, 這是一個立法的趨勢 ( 朱甌,2008:21) 廣義而言, 民主之內涵是一種生活方式, 從政治理論角度出發, 民主之基本要素乃自由 平等與法治, 人民基於法律, 人人自由 一律平等 時至今日, 民主政治思潮湧現, 隨著法學思想之演繹, 由於主權免責 (sovereign immunity) 思想勢微, 不僅法律限制及於國家, 有關國家賠償責任之概念, 也因絕對主權思想之鬆動及福利國家功能之興起, 由否定轉向相對肯定, 並終至全面肯定, 以致現代民主國家之憲法, 大都設有國家賠償責任之規定, 是為法治國家所公認 公法上所探討之國家賠償責任, 是國家對於人民違反公法上義務所發生之損害賠償責任, 爰國家賠償請求權之性質即為公法上之損害賠償請求權 我國憲法第 24 條規定 : 凡公務員違法侵害人民之自由或權利者, 除依法律受懲戒外, 應負刑事及民事責任 被害人民就其所受損害, 並得依法律向國家請求賠償, 明文揭示國家對人民所受之損害應負賠償之責, 此為本研究所論述之國家賠償責任法源依據 現今行政機關之運作, 常因組織保守僵化 公務員法令嫻熟度不佳, 致人民頻受無端之侵害, 影響人民受保障之基本權益 因而, 人民權益受有公權力不法行使致生損害者, 苟無應歸責於人民 11

22 之事由, 國家應負賠償責任, 此乃立於今日人權保障思潮之觀點下, 成為法治國家之遂行政務之基石 我國國家賠償法於民國 69 年 7 月 2 日, 總統令制定公布, 並自民國 70 年 7 月 1 日開始施行, 因此, 國家賠償法的基礎理念意涵與制度論述多半集中於 70 年代, 如 : 曹競輝於民國 69 年所著 國家賠償法之理論與實務 吳義雄於民國 70 年所著 國家賠償法實用 及劉春堂於民國 71 年所著 國家賠償法 等 本研究主題涉及國家賠償法制 公務員定義 故意過失及怠於執行職務定義及類型之探討, 有關此些議題之研究, 已累積為數不少的寶貴文獻 茲因我國法治政府之進程快速, 為有效瀏覽國家賠償法制之全貌, 本研究蒐集之相關文獻探討, 除專論著作外期能藉由期刊資料 相關研究論文, 佐以國內政府所公發布之相關出版品進行分析與比較研究, 鑒於他山之石可以攻錯, 期能就相關文獻融合比較後, 提供國家賠償制度之若干淺見 另揆諸國家賠償法制相關文獻, 均係由法律層面探討者居多, 與公共服務品質或施政滿意度關聯為題者付之闕如, 本研究希以此為初探, 試作更全面且周延之分析 表 2-1 學術期刊及政府出版品研究 作者年份研究主題研究內容 廖義男 1995 年 公務員怠於執行職務之涵意與最高法院七十二年臺上字第七 四號判例之評述 供公眾使用之建築物, 如戲院 餐廳 KTV 等, 因違規使用 安全門堵死 消防設備欠缺等原因, 於失火時常使當時置身於該建築物之民眾逃生困難而葬身火窟, 當被害人家屬因此向當地縣市政府請求國家賠償時, 縣市政府總以最 高法院七十二年臺上字第七 四號判例要旨, 做為拒絕賠償之理由 此種主張是否正確, 以 本文研究評析之 12

23 表 2-1( 續 ) 作者年份研究主題研究內容 歐廣南 1995 年 論行政不作為的 違法性 本文從 不作為的違法概念 之問題著手去探討 國家賠償法的違法涵意 董保城 1995 年 怠於執行職務國 家賠償責任之探 討 本文就公務員職務意義 背及法理基礎進行探討, 並析論怠於執行職務國家賠償責任之類型 葉俊榮 1995 年 國家責任的溢 流 : 國家賠償法 施行現況的檢討 本文試從或家賠償法的實施現況, 輔之以臺灣近年來有關公共爭議的解決模式, 觀察國家賠償法的實施成效, 進而提出制度興革的意見 蔡宗珍 1999 年 公務員怠於執行職務之國家賠償責任理論結構之探討 - 評大法官會議第四六九號解釋 林三欽 2007 年 國家賠償請求權 基礎之一 - 執 行職務型 之國 賠請求權 評析大法官會議第四六九號解釋 本文析論國家賠償護求權基礎 執行職務型 之國賠請求權 林三欽 2007 年 國家賠償請求權基礎之二 - 怠於執行職務型 之國賠請求權 本文析論國家賠償護求權基礎 怠於執行職務型 之國賠請求權 13

24 表 2-1( 續 ) 作者年份研究主題研究內容 陳清秀 2007 年國家賠償實務之 探討國家賠償法的實務上各項問題 研討 ( 上 ) 陳清秀 2007 年國家賠償實務之 探討國家賠償法的實務上各項問題 研討 ( 下 ) 陳智昆 2011 年國賠案件中基層 官僚機關的行為 動機與行為類型 本文利用司法判決做為評斷標準, 以二手分析 法取材於法院的裁判書與報紙的新聞報導, 藉 以探究基層官僚機關在國家賠償案件中的反 林政緯 張祐齊 2011 年從權力分立及比例原則之觀點分析國家賠償事件對公務員行使求償權制度 應, 以此釐清其行為滿型 辨明其動機所在 結果顯示, 基層官僚機關在 49.48% 的案件中以私利為考量, 消極地面對民眾的國賠訴求 本文探討國家賠償事件之求償權之行使之本質正義 立法論上之不妥性與公平性及解釋論上改善之可能 陳啟榮 2011 年校園國家賠償責 任之探究 本文由國家賠償責任的角度切入, 由學校人員 作為公務員的國家賠償責任, 以及學校做為公 共設施的國家賠償責任, 論述教師首學校是否 成立國家賠償責任 14

25 表 2-1( 續 ) 作者年份研究主題研究內容 林明鏘 2011 年 2010 年行政法發 析論國家賠償法制近年來之演進 展回顧 李惠宗 2011 年從臺中 Ala Pub 夜 店失火案談國賠 本文從國家賠償法上之 怠於執行職務 法理 基礎析論阿拉夜店失火案 法上之 怠於執 行職務 詹森林 2011 年 國家賠償法修正草案重點研究 - 兼論最高法院相關裁判 廖義男 2012 年 行政法之回顧與 展望 法務部 2005 年 國家賠償法令解 本文就法務部提出之國家賠償法修正草案, 提討其中與訴護實務最密切相關之國賠法源 責任要件 求償關係及消滅時效等條文, 並論述最高法院相關裁判, 並檢視現行條文缺失 本文有關國家賠償部份探討責任轉化為特別犧牲之損失補償責任等演變 本書收錄國家賠償法相關解釋 臺北市 政府法 制局 釋彙編 2012 年國家賠償理論與 實務 本書係將臺北市政府近年來辦理國家賠償業務之成果集結成冊 第一章收錄舉辦國家賠償實務研討會之論文, 作為學理參考 ; 第二章介紹勵理國家賠償業務之處理流程與實矛案例 ; 第三章收錄相關判解函釋, 作為實務見解之重要參考 資料來源 : 本研究整理 15

26 表 2-2 學位論文研究表 作者年份研究主題研究內容研究途徑 鄭秋洪 2001 年 國家賠償責任之實證研究 - 以高雄市政府國家賠償案件為例 陳文豐 2004 年 論立法不作為 之國家賠償責 任 李政燦 2005 年 破壞消防 - 損 失補償及損害 賠償責任之研 究 龔千雅 2005 年 國家賠償協議 契約之研究 本文係從國家賠償責任之法理基礎去探究高雄市政府國家賠償業務之運作情形, 由法制與實務兩個面向, 從事經驗性之實證研究, 印證理論與實務之相契合 本文係探討立法不作為於國家賠償責任之成立要件 法律效果及請求程序之問題 本文從國家責任之法理基礎探究 破壞消防 之國家責任, 並從發生於高雄縣之實例, 印證理論與實務之相契合 本文以國家賠償協議之研究為主題, 期望能賦予此制度更精密之研析, 俾使其發揮應有之規範功能 文獻回顧法 內容分析法 歸納法歷史法 歸納法 演繹法 比較法 分類法 檢證法文獻回顧法 內容分析法 歸納法文獻探討法 比較研究法 制度分析法 16

27 表 2-2( 續 ) 作者年份研究主題研究內容研究途徑 羅詩欽 2007 年 民間參與公共建設的國家賠償責任 劉惠文 2008 年 學校事故的 國家賠償責 任 本文探討民間參與公共建設之瑕疵導致第三人之權利受損害時, 在法律的適用上, 可能形成國家賠償責任與民事損害賠償的競合關係, 亦可能形成國家賠償責任內部體系中, 不同請求權基之間的競合關係 本文以國家賠償責任的角度, 分別由教師作為公務員的國家賠償, 以及學校做為公共設施的國家賠償, 來探討教師與學校可否成立國家賠償責任 並進而嘗試釐清私立學校教師得否作為國家賠償法上的公務員, 以及公有公共設施的範圍是否涵蓋私立學校的設施 文獻探討法文獻分析法 廖瑞珍 2008 年 違章建築取締不作為之行政救濟 吳孟樵 2009 年 公私協力模 式與國家賠 償責任之研 究 - 以公有 公共設施責 任為中心 本文從違章建築取締不作為及行政救濟之相關議題為探討, 另有關政府怠於執行取締違章建築, 人民應如何請求救濟及國家賠償等相關議題 本文就家賠償法條文本身的解釋, 以及國家賠償法修正草案的影響 請求權競合的問題, 進行重點式探討, 並將理論與實務的類型進行結合分析 文獻分析法 資料分析法 歸納法文獻歸納與分析法 17

28 表 2-2( 續 ) 作者年份研究主題研究內容研究途徑 索德偉 2009 年 兩岸行政不作為的國家賠償責任之比較研究 黃帝穎 2010 年 論大學之國 家賠償責任 - 以法律關 係之探討為 中心 簡敬軒 2010 年 社會福利收 容機構委託 私人經營之 國家賠償責 任 - 以教養 院為中心 關弘侑 2010 年 論順向坡災 變之國家賠 償責任 本文從行政不作為的國家賠償責任探討兩岸之處理情形, 另從行政不作為中公務員應執行之職務如何界定與違法性之判斷標準, 進行研究相關制度之優劣 本文以法律關係理論探究大學之國家賠償責任並提出公 私法律關係之判斷方法 本文以公立教養院之委託私人經營中心, 探討其衍生相關之國家賠償責任 本文係基於國家賠償法之相關規定, 檢視我國歷年最具代表性之順向坡災變事件, 分析各種國家賠償責任類型 法定構成要件及實務見解 文獻探討法 歷史研究法 比較研究法文獻分析法文獻分析法文獻分析法 案例分析法 18

29 表 2-2( 續 ) 作者年份研究主題研究內容研究途徑 周瑞堂 2011 年 建築執照使用執照核發與國家賠償責任 - 以保護規範理論解析最高法院九二一地震相關判決 張祐齊 2011 年 國家賠償事 件中國家向 公務員行使 求償權之研 究 本文從最高法院判決出發, 以 保護規範理論 來解析最高法院九二一地震相關判決, 使得建築主管機關建造執照使用執照核發與國賠法之關係作連結, 並對民國 73 年建築法第 56 條之修法前後所衍生建築管理主管機關應負實質審查或形式審查之義務與國家賠償任之關係, 從而思索建築師簽證是否可能衍生委託行使公權力之國家賠償責任 另以釋字第 469 號解釋對於國賠法關於公務員怠於執行職務之修正提出修法方向建議 本文以國家賠償事件之求償權為理論思考架構, 評析現行國家賠償法及其他法律有關求償權制度之不足 分析研究法 比較研究法分析研究法 文獻研究法 案例研究法 19

30 表 2-2( 續 ) 作者年份研究主題研究內容研究途徑 林尚卿 2013 年 從建築物公共安全災害論公務員之責任 - 以建築法為中心 李鴻明 2013 年 我國主管建 築機關審查 建築執照之 國家賠償責 任 資料來源 : 本研究整理 本文以建築法為基礎, 以建築許可 施工管理 建築物使用管理探討其行政管制 ; 藉由行政與技術分立制度, 討論建照審查與施工勘驗其法律意義與效果, 就建築師 相關專業技師之角色定位與權責, 分析行政機關公務員及各專業人員之責任, 分析其中公權力侵權行為責任 代位或自己責任, 使公務員了解國家賠償責任與公務員個人責任之關係 最後藉由現行公務員懲戒與懲處處分之概況, 使公務員明瞭其職務上應注意是否涉及有公務員懲戒及懲處之處分事由, 使公務員熟悉其權利與義務, 分析其中事涉義務違反與因果關係, 做為是否有懲處 懲戒等與公務員息息相關之各項行政責任之適用 本文從主管建築機關審查建築執照角度切入, 探討國內目前建築管理法制之爭點, 再以司法實務案例判決 臺北東星大樓 宏總 17 期生活公園住宅大樓 臺中豐原聯合大市場大樓 等案例判決, 探討檢視目前國內主管建築機關審查建築執照法律制度面問題, 提出對於建築法及國家賠償法修法方向建議 文獻分析法 案例分析法文獻分析法 案例分析法 20

31 國家賠償法施行迄今已 30 餘年, 有關國家賠償法之議題論述, 有屬專論性質者, 亦有散見於行政法著作中之部分篇章者 ; 至專門研究國家賠償法之特定事項者, 則見諸於學術論文期刊及碩士論文 茲依前表所整理之相關研究, 予以歸納說明如下 : 壹 屬於公務員違法行為之國家賠償責任研究者一 學術期刊 : ( 一 ) 廖義男, 公務員怠於執行職務之涵意與最高法院七十二年臺上字第七 四號判例之評述, 臺大法學論叢第 24 期第 2 卷 ( 二 ) 歐廣男, 論行政不作為的違法性, 復興崗學報, 第 56 期 ( 三 ) 董保城, 怠於執行職務國家賠償責任之探討, 政大法學評論, 第 53 期 ( 四 ) 林三欽, 國家賠償請求權基礎之一 - 執行職務型 之國賠請求權, 月旦法學教室第 53 期 ( 五 ) 林三欽, 國家賠償請求權基礎之二 - 怠於執行職務型 之國賠請求權, 月旦法學教室第 55 期 ( 六 ) 李惠宗, 從臺中 Ala Pub 夜店失火案談國賠法上之 怠於執行職務, 月旦法學教室第 108 期 ( 七 ) 蔡宗珍, 公務員怠於執行職務之國家賠償責任理論結構之探討 - 評大法官會議第四六九號解釋, 臺灣本土法學雜誌第 1 期 二 學位論文 : ( 一 ) 陳文豐 (2004) 論立法不作為之國家賠償責任, 文化大學法律學研究所碩士論文 ( 二 ) 李政燦 (2005) 破壞消防- 損失補償及損害賠償責任之研究, 中山大學中山學術研究所碩士論文 ( 三 ) 廖瑞珍 (2008) 違章建築取締不作為之行政救濟, 中正大學法律學研究所碩士論文 ( 四 ) 索德偉 (2009) 兩岸行政不作為的國家賠償責任之比較研究, 中國文化大 21

32 學中國大陸研究所碩士論文 ( 五 ) 周瑞堂 (2011) 建築執照使用執照核發與國家賠償責任- 以保護規範理論解析最高法院九二一地震相關判決, 嶺東科技大學財經法律研究所碩士論文 ( 六 ) 林尚卿 (2013) 從建築物公共安全災害論公務員之責任- 以建築法為中心, 中正大學法律學研究所碩士論文 ( 七 ) 李鴻明 (2013) 我國主管建築機關審查建築執照之國家賠償責任, 正大學法律學研究所碩士論文 貳 屬於公有公共設施瑕疵之國家賠償責任研究者 : 一 學術期刊 : ( 一 ) 陳啟榮, 校園國家賠償責任之探究, 教師專業研究期刊第 2 期 二 學位論文 : ( 一 ) 羅詩欽 (2007) 民間參與公共建設的國家賠償責任, 中正大學法律學研究所碩士論文 ( 二 ) 劉惠文 (2008) 學校事故的國家賠償責任, 成功大學法律學研究所碩士論文 ( 三 ) 吳孟樵 (2009) 公私協力模式與國家賠償責任之研究- 以公有公共設施責任為中心, 中正大學法律學研究所碩士論文 ( 四 ) 關弘侑 (2010) 論順向坡災變之國家賠償責任, 臺灣海洋大學海洋法律研究所碩士論文 參 其他與國家賠償責任有關之研究 : 一 學術期刊 : ( 一 ) 陳清秀, 國家賠償實務之研討 ( 上 ), 月旦法學雜誌第 141 期 ( 二 ) 陳清秀, 國家賠償實務之研討 ( 下 ), 月旦法學雜誌第 142 期 ( 三 ) 葉俊榮, 國家責任的溢流 : 國家賠償法施行現況的檢討, 臺大法學論叢第 24 22

33 期 ( 四 ) 陳智崑, 國賠案件中基層官僚機關的行為動機與行為類型, 公共行政學報第 38 期 ( 五 ) 林政緯 張祐齊, 從權力分立及比例原則之觀點分析國家賠償事件對公務員行使求償權制度, 國立金門大學學報第 1 期 ( 六 ) 林明鏘,2010 年行政法發展回顧, 臺大法學論叢第 40 期 ( 七 ) 詹森林, 國家賠償法修正草案重點研究 - 兼論最高法院相關裁判, 月旦法學雜誌第 194 期 ( 八 ) 廖義男, 行政法之回顧與展望, 月旦法學雜誌第 200 期 二 政府出版品 : ( 一 ) 法務部 (2005) 國家賠償法令解釋彙編, 臺北市, 法務部法律事務司編輯 ( 二 ) 臺北市政府 (2012) 國家賠償理論與實務, 臺北市, 臺北市政府法務局編印 三 學位論文 : ( 一 ) 鄭秋洪 (2001) 國家賠償責任之實證研究- 以高雄市政府國家賠償案件為例, 中山大學中山學術研究所碩士論文 ( 二 ) 龔千雅 (2005) 國家賠償協議契約之研究, 中正大學法律學研究所碩士論文 ( 三 ) 黃帝穎 (2010) 論大學之國家賠償責任- 以法律關係之探討為中心, 臺北教育大學文教法律研究所碩士論文 ( 四 ) 簡敬軒 (2010) 社會福利收容機構委託私人經營之國家賠償責任- 以教養院為中心, 中正大學法律學研究所碩士論文 ( 五 ) 張祐齊 (2011) 國家賠償事件中國家向公務員行使求償權之研究, 輔仁大學法律學系碩士論文 23

34 肆 小結從前揭之歸類得知, 屬公務員違法行為之國家賠償責任研究者, 學術期刊發表之文章, 大多為 公務員怠於執行職務 之國家賠償責任, 其中更以司法院大法官會議作成之釋字第 469 號解釋後, 因變更原實務上援用最高法院 72 年臺上字第 704 號判例見解, 引起實務及學界之重視, 而相繼發表文評 ; 學位論文多以特定對象之不法行為為國家賠償責任之研究對象, 如 : 立法不作為 違章建築取締不作為 建築執照使用執照核發之國家賠償責任 等 另屬公有公共設施瑕疵之國家賠償責任研究者, 學術期刊發表之文章多從理論層面探討 ; 學位論文則以理論結合實務層面研究 至於其他與國家賠償責任相關問題之研究, 學位論文則有就 協議契約 國賠事件中國家向公務員行使求償權 等問題進行探討 觀之前述國家賠償責任相關研究整理, 本研究發現對於國家賠償法制度之相關文獻探討, 包括碩博士論文 期刊論文 政府出版品, 大多著墨於國家賠償法理與實務之運用, 但少續探其與公務員公共服務品質之關聯, 故本研究將試圖以國家賠償法制為分析基準, 藉此探討策進臺中市公務員善治業務作為之實效, 並藉研究發現提出相關建議供參 第二節重要名詞詮釋 本節所稱重要名詞係指與本研究主題有關之名詞而論, 其中包括 國家賠償責任 公務員 執行職務 行使公權力 故意或過失 因果關係 怠於執行職務 等名詞界定, 主要目的在於名詞意涵之說明及確立研究範圍 壹 國家賠償責任學者李惠宗 (2009:386) 指出 : 國民與國家間的關係, 從權利義務相對性原則, 近代認為屬一般法律關係 而本於國家為人民存在之理念, 國家權力與人民義務之相對 24

35 性, 其內容涵括 : 一 對人民基本權利的保護義務 ; 二 體現社會連帶責任的義務 ; 三 實現社會公平 正義之義務 因此, 國家權力之首在實現人民之福祉, 倘於實現此目標之過程中, 違反國家保護義務造成人民權益之侵害, 國家應予填補, 此即稱為國家賠償責任 董保城 湛中樂 (2008:1) 對國家賠償責任之定義為 : 廣義國家責任係針對國家違法與合法行使公權力行為, 致人民遭受損害或損失, 國家應負損害或損失補償責任而言 至於狹義之國家責任則單就公務員違法行使公權力侵害人民自由或權利者, 即憲法第 24 條所確立之國家賠償責任 學者葉百修 (2011:33) 認為國家賠償責任之意義有廣義與狹義二種 國家對其違法行為致人民權益發生損害時, 所應負之賠償責任係廣義之國家賠償責任所泛指 ; 而狹義則為依國家賠償法規定, 國家對人民之損害所應負賠償責任 貳 公務員國家賠償法第 2 條第 1 項規定 : 本法所稱公務員者, 謂依法令從事於公務之人員, 及同法第 4 條規定包括受國家機關委託之團體或個人, 於執行職務行使公權力時, 亦視同委託機關之公務員 所謂公務員, 本法採最廣義之定義, 係為擴大國家賠償法之適用範圍, 並充分保障人民之權利為目的 黃源銘 (2010:783) 認為, 此所稱之 公務, 須為行使國家公權力之職務, 故所謂執行 公務, 不以行政機關之人員為限, 凡行使國家公權力之機關之人員均屬之 學者陳清秀 (2007:173) 曾言, 國家賠償法對公務員之定義, 是採取最廣義之界定, 凡依據法令從事於公法職務之人員, 即屬本法所稱之公務員, 從而不論其係政務官或事務官 ; 文職或武職 ; 編制內或編制外 ; 任用或聘僱 ; 正式任用或試用 ; 專職或兼職人員, 其薪資支給無論法定俸給或勞務報酬, 均屬本法所稱公務員 扼言之, 國家賠償法所稱之公務員概念, 係強調其具有依法行使公權力職務之地位, 並不問行為人是否擁有法律上之公務員身分 林三欽 (2007:34) 甚言, 國家賠償係屬機關責任, 爰被害人請求國家賠償無須就該行為人是否具公務員身分提出說明, 僅須舉證證明加害行為人為國家機關於行使公權力職權時所使用之人 25

36 參 執行職務林錫堯 (2005:4) 認為, 公務員執行職務之認定標準, 理論上又分主觀說與客觀說 主觀說係以僱用人或受僱人之意思為準, 客觀說則以公務員行為之外觀為判斷標準 我國實務上之見解係採客觀說, 舉凡外觀上足以認定與公務員職務有關之行為均屬之 黃源銘 (2010:787) 則指出, 所謂執行職務係指公務員在行使其職務上之權力或履行職務上義務之行為, 係與所掌之公務有關, 現行學說上分為狹義說與廣義說 : ( 一 ) 狹義說行為是否為執行職務, 不以其與職務間在外觀上 處所上或時間上之關聯為判斷標準, 尚須視行為與目的是否有直接密切之關聯為必要 ( 二 ) 廣義說除前述之狹義說外, 及於因執行職務而產生之履行職務之機會時間或處所有關聯之行為屬之 肆 行使公權力公權力係指執行國家意旨 踐行國家目的及確保國家利益之力量, 由於我國憲法上政權與治權係採分開行使之原則, 公權力僅國家等行政主體始有之, 一般人民除受委託行使公權力外, 並不具此公權力 ( 葉百修,2011:124) 最高法院 80 臺上 525 判決要旨 : 所謂行使公權力, 係指公務員居於國家機關之地位, 行使統治權作用之行為而言 並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行政處分或行政事實行為, 以及提供給付 服務 救濟 照顧等方法, 增進公共及社會成員之利益, 以達成國家任務之行為 林錫堯 (2005:4) 認為, 公務員執行職務之行為, 可能是公權力行為, 也可能是私經濟行為, 茲因國家賠償責任係為國家責任體系中公法責任之一環, 故限於公權力行為, 始得成立 伍 故意或過失由於我國民法對於何謂故意 過失, 並無定義性之規定, 爰須參照刑法之規範 刑 26

37 法第 13 條就故意之定義為 : 行為人對於構成犯罪之事實, 明知並有意使其發生者, 為故意 行為人對於構成犯罪之事實, 預見其發生, 而其發生並不違背其本意者, 以故意論 李惠宗 (2009:645) 認為 : 將刑法之故意定義適用於國家賠償法上之結果, 故意係指 公務員對於構成侵權行為之事實, 明知並有意發生, 或預見其發生, 而其發生並不違反其本意 是以故意有 直接故意 與 間接故意 之區別, 亦包括對不法損害結果的 知 ( 知情 ) 與 欲 ( 任其發生 ) 刑法第 14 條就過失之定義為 : 行為人雖非故意, 但按其情節應注意, 並能注意, 而不注意者, 為過失 行為人對於構成犯罪之事實, 雖預見其能發生而確信其不發生者, 以過失論, 是以過失則有 有認識過失 與 無認識過失 之分別 過失具有 注意義務 注意可能性 與 不注意 三要素, 而民法上之過失類型可區分為 重大過失 與 輕過失 其中輕過失又可分為 具體輕過失 與 抽象輕過失, 係由注意義務與注意可能性交相形成 李惠宗 (2009:646) 指出, 國家賠償法係屬 抽象輕過失, 因公務員受有俸給, 依法執行職務, 並受有專業訓練而應具備專業能力, 應以善良管理人之注意義務處理各種職務, 故公務員執行職務具有抽象輕過失者, 皆足堪成立國家賠償責任 惟賠償義務機關向公務員求償者, 以各該公務員有故意或重大過失為限 另參照最高法院 62 年台上字第 1326 號判例要旨 : 所謂重大過失, 係顯然欠缺一般人應有之注意者而言 亦指稍加注意, 即可避免結果發生, 而竟怠於注意之謂 惟本研究以為, 刑事追訴處罰乃在確定國家刑罰權之有無及其範圍所進行之程序 ; 國家賠償制度旨在補償人民因可歸責於國家之事由導致權益侵害所應負之完全填補原則之落實, 兩者初始目的顯有重大迥異 陸 怠於執行職務按國家賠償法第 2 條第 2 項後段規定, 公務員怠於執行職務, 致人民自由或權利遭受損害者, 國家亦應負損害賠償責任 72 年臺上 704 號判例所稱怠於執行職務, 係指行政機關依法應行使公權力之職務, 且人民對其享有公法上之請求權, 而行政機關應作為而不作為之謂 易言之, 被害人對於公務員為特定職務行為, 有公法上請求權存在, 經 27

38 請求其執行而怠於執行, 致自由或權利遭受損害者, 始得請求國家負損害賠償責任 若公務員對於職務之執行, 雖可使一般人民享有反射利益, 人民對於公務員仍不得請求為該職務之執行者, 縱公務員怠於執行該職務, 人民尚無公法請求權可資行使, 自不得依規定請求國家損害賠償 然此號判例不當地限制國家賠償責任成立之要件, 並曲解立法原意, 與國家賠償法之精神不符 司法院大法官釋字第 469 號解釋宣告前揭判例部分違憲, 同時引介德國學理上判斷當事人是否有主觀公權利之 保護規範理論, 非僅因公務員消極之不作為即可認定係怠於執行職務 ; 尚應兼及於人民權益之保障始足當之 釋字第 469 號解釋文指出 : 法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限, 而其目的係為保護人民生命 身體及財產等法益, 且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確, 該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地, 猶因故意或過失怠於執行職務, 致特定人之自由或權利遭受損害, 被害人得依國家賠償法第 2 條第 2 項後段, 向國家請求損害賠償 解釋理由書更指出 : 惟法律之種類繁多, 其規範之目的亦各有不同, 有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者, 亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者, 對於上述各類法律之規定, 該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為, 或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害, 或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題, 既未達違法之程度, 亦無在個別事件中因各種情況之考量, 例如 : 斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度 公務員對於損害之發生是否可得預見 侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素, 已致無可裁量之情事者, 自無成立國家賠償之餘地 倘法律規範之目的係為保障人民生命 身體及財產等法益, 且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確, 該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間, 猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為, 致特定人之自由或權利遭受損害, 被害人自得向國家請求損害賠償 是以, 如行政機關不執行職務行使公權力而將構成違法者, 其不作為則可構成怠於執行職務 毋寧在行政領域裡不作為之侵害, 常為國家賠償事件發生之主因, 更 28

39 伴隨引發刑事程序之發動 柒 因果關係國家賠償責任之發生, 以有損害為必要, 故無損害則必然無賠償可言 參酌 76 年臺上 192 號判例, 即在一定行為與一定結果之間, 故有所謂 如無前者, 則無後者 之存在關聯, 亦如前者之行為, 即為發生結果之原因, 即該兩者之間, 有因果關係存在, 縱使其間有其他偶然事實相競合, 亦無礙於因果關係之成立 是以公權力行為之不法侵害與人民損害之間, 須有因果關係 按國家賠償法第 2 條第 2 項前段規定, 係就公務員作為違法行為成立要件之因果關係, 涉及損害是否因加害行為而生之問題, 此種侵害與結果之間須存在連鎖關係, 即行為與損害之間須有 相當因果關係 ; 亦與同項後段之規定其因果關係相同 葉百修 (2011:203) 認為, 相當因果關係事涉因加害行為所產生之直接 間接損害中, 須在何種範圍做為損害填補對象之問題, 因而執行公務之公務員負有恪遵法令之義務, 且因人民對公務員有相當程度之期待與依賴, 故對於權益受到侵害之人民, 應立即給予妥適之救濟 因此, 為符合社會觀念及人民法益, 相當因果關作為責任成立與賠償範圍誠屬必要 29

40 30

41 第三章臺中市公務員及怠於執行職務之區辨 本章以 公務員 及 怠於執行職務 之法理進行論述, 並探究其與臺中市公務員 怠於執行職務之異同 第一節公務員與臺中市公務員之區辨 二十一世紀的政府部門在面臨全球資訊化 政經環境重大變革 國際競爭壓力及知識經濟時代的來臨, 遭受更為複雜 迅速及嚴峻的挑戰, 尤其對於許多內涵不良之政策問題日益浮現, 必須快速回應民眾之需求, 並不斷修正公務運作上所產生之錯置與效率問題, 爰為持續有效推展施政理念 政策願景及增進國家競爭力, 強化政府治理能力更是間不容息, 而其成敗之關鍵則在於有無健全之政府文官人力資源體系 爰以公務員之區辨作為本節論述重點 壹 學理上之公務員概念公務員係國家機器之組成分子, 是為推行國家政務運作之手足延伸, 乃指經國家或地方自治團體任用並與其發生公法上職務關係之人員, 代表國家行使公權力 一般人民與國家機關間的法律關係, 學理上稱為一般法律關係, 而人民依法經國家考試及格並經銓敘合格任用為公務人員後, 即與國家發生特別法律關係, 其身分及權利義務有別於一般人民 公務員之權利義務既係以身分為基礎, 乃法律所賦予之標記, 因身分之具足, 方能享有此身分所賦予之權利, 並相對履行應盡之義務 公務員係經國家選任, 直接或間接代表國家行使公權力, 國家遂成公務員之僱主, 由於公務員執行職務係代表國家執行公務, 因而享有一部之公權力, 動輒得咎, 影響人民生計權益甚深, 因此公務員較一 31

42 般人民需負更多義務, 此即國家與公務員間之公法上職務關係 我國於行政法上承認公務員之特殊身分, 除對公務員之權利加以保障外, 也課其特別之義務對於國家所賦予之職責應盡其所能維護公益 由此關係, 可謂公務員與一般人民有別 貳 法律上之公務員概念過去傳統學理將公務員以最廣義 廣義 狹義及最狹義作為區分, 並援引相關法規佐證, 然我國目前尚無統一的公務人員法典, 僅個別法律分別對於公務員有不同範圍之界定, 茲將公務員定義之於各相關法律規範擇要製表 3-1 表 3-1 公務員定義 法律名稱 條號 定義內容 國家賠償法 ( 最廣義 ) 第 2 條第 1 項 指依法令從事於公務之人員 國家賠償法定義原由刑法而來, 近因刑法修正, 致國賠法規定竟成 最廣義之界定 刑法 第 10 條第 2 項 一 依法令服務於國家 地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限, 以及其他依法令從事於公共事務, 而具有法定職務權限者 二 受國家 地方自治團體所屬機關依法委託, 從事與委託機關權限有關之公共事務者 公務員服務法 第 24 條 受有俸給之文武職公務員, 及其他公營事業機關服務人員 公教人員保險法 第 2 條 一 法定機關編制內之有給專任人員 二 公立學校編制內之有給專任教職員 三 依私立學校法規定, 辦妥財團法人登記, 並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員 公務人員保障法 第 3 條 指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員 不包括政務人員及民 選公職人員 32

43 表 3-1( 續 ) 法律名稱 條號 定義內容 公務人基準法 ( 草案 ) 第 2 條 本法所稱公務人員, 指於各級政府機關 公立學校 公營事業機構 ( 以下簡稱機關 ) 擔任組織法規所定編制內職務支領俸 ( 薪 ) 给之人員 前項規定不包括軍職人員及公立學校教師 第 3 條 公務人員分為政務人員 常務人員 司法審檢人員 公營事業人員及民選地方首長五大類 公務人員陞遷法 第 3 條 各級政府機關及公立學校組織法規中, 除政務人員及機要人員外, 定有職稱及依法律任用 派用之人員為適用對象 公務人員行政中立法 第 2 條 指法定機關依法任用 派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員 公務人員協會法 第 2 條 指於各級政府機關 公立學校 公營事業機構擔任組織法規所定編制內共務支領俸 ( 薪 ) 給之人員 但不包括下列人員 : 政務人員 各級政府機關或公立學校首長及副首長 公立學校教師 各級政府所經營之各類事業機構中對經營政策負有主要決策責任以外之人員 軍職人員 公務人員任用法施行細則 ( 最狹義 ) 第 2 條 指各機關組織法規中, 除政務人員及民選人員外, 定有職稱及官等 職等之人員 資料來源 : 本研究整理 我國現行法律中之公務員定義呈現多樣化, 有關國家賠償法起草之 公務員 定義, 原採刑法第 10 條第 2 項修正前之規定 : 依法令從事公務之人員 為準, 其他如公務員 服務法 公務員考績法 公務員懲戒法等界說較狹義之解釋, 及司法院 34 年院解字第 2903 號解釋認為各機關受有俸給之雇員及受有工餉之警丁, 皆非公務員服務法第 24 條 所稱公務員, 倘是類人力執行職務不法侵害人民的權益, 竟不能請求賠償, 似非國家賠 償法制定之旨意, 故為確保人民權益以採最廣義界說為當 由此觀之, 國家賠償法之公 務員定義係借用刑法第 10 條第 2 項修正前之最廣義公務員定義而來 然民國 94 年刑法修正後, 縮減公務員於刑法上之適用範圍, 該等公務員概念之修 33

44 正, 對於國家賠償法公務員之判斷, 也產生相當程度的漣漪 法務部研擬之國家賠償法修正草案第 3 條說明四 : 本法制定時, 對於公務員之定義係參酌刑法第 10 條第 2 項規定採最廣義之界說 查民國 94 年 2 月 2 日修正之刑法第 10 條第 2 項規定, 對於公務員之定義已有所限縮, 本法所稱公務員之定義並未配合刑法予以修正, 係因刑法規定之公務員, 乃涉及犯罪之成立及科刑, 而本法規定之公務員, 在於使被害人民權利獲得救濟, 故二者立法目的容有不同, 爰未修正, 基於刑法與國家賠償法之立法目的不同, 前者作為確定國家刑罰權之追訴處罰之靜態實體法, 並受罪刑法定原則拘束, 而國家賠償旨在於保障人民權益 貫徹依法行政原則之支配, 並著重於填補被害人之損害與撫平心靈上之慰藉, 似不宜作限縮性之修法, 故未配合刑法修正公務員之定義, 維持即 依法令從事於公務之人員 之最廣義定義, 以廣納受賠償之對象 依國家賠償法規定, 涵括下列三種人員在內 : 一 依法令從事於公務之人員國家賠償法所稱之公務員須具備 依法令 及 從事於公務 二要件, 其著眼點在於是否行使公權力, 故表現行為之功能方為重點 國家賠償法上之公務員, 指係依法令從事公法職務之人均屬之, 而從事於私法行為者, 在所不問, 並且不以行政機關之人員為限 綜觀之, 依法令從事公法上職務之人, 不問其身分究為文官或武官 ; 不問其人之任用方式係經法定任用 派用 聘用或民選而來 ; 亦不問其係正式職位人員或短期僱用人員, 且不問其人為編制內或編制外之人員均屬之, 而行政 立法 司法 考試及監察等機關之人員, 亦包括在內, 故國家賠償法上公務員之認定, 並非以具有公務員身分為必要, 而係以是否為行使公權力之職務行為為要件, 強調其具有依法行使公權力職務之地位 ( 葉百修,2011:98-99) 此外, 被害人於請求國家賠償時, 須舉證其人為公務員為已足, 無須進一步證明該公務員之真實姓名 此乃因國家賠償責任係針對國家性, 依法 職行職務除諭示依法行政原則, 更是貫徹權力分立與憲法委託之制度, 是立憲者曉示擁有國家權力者不得輕舉妄動, 也是近代民主制度起源之濫觴, 破除國家不會犯錯之神話, 職是, 此一針對國 34

45 家性係以避免公務員因故意過失職行職務所產生之損害, 由國家機關代位行為公務員之責任 更有學者認為, 被害人無須就行為人是否具公務員之身分加以說明, 僅需舉證證明加害人係國家機關於行使公權力職權時所使用之人, 意指國家賠償責任僅須建立與賠償義務機關之連結已足 ( 林三欽,2007:34) 二 受委託行使公權力之人國家賠償法第 4 條第 1 項規定 : 受委託行使公權力之團體, 其執行職務之人於行使公權力時, 視同委託機關之公務員 受委託行使公權力之個人, 於執行職務行使公權力時亦同, 故受國家委託行使公權力時, 不論其是否具有公務員之身分, 即為國家賠償法上所指涉之公務員 政府機關行使職權之原則, 乃以該機關及其所屬公務員自己行使之, 惟有須由其他機關 團體或個人代為行使之例外, 此即為 行政委託 行政委託之概念最早源自於德國, 係指由國家機關將 公權力之權限 依法賦予私人 以受託之私人之名義來行使的制度 因現代國家之功能日益擴大, 政府機關為增進服務效能, 在資源不足之情況下, 常將公務委由私人團體或個人代為行使, 例如美術館 博物館 教養院等經營業務, 惟有學者認為所稱公權力之權限應限於 作成行政處分或與之有密切相關的權限, 故前述業務雖具公權力之屬性, 但行政機關若將此業務委由民間辦理, 則非為行政委託之關係 然而, 若委由私人行使某種 行政檢查權 或 許可核發權, 其法律關係則為行政委託 ( 林三欽,2007:34), 例如公路局監理處委託私人公司或修護廠代為檢驗車輛或經濟部標準檢驗局就特定之法人團體代為實施有關檢驗之技術工作等 至於所謂 受委託行使公權力之人, 意指國家機關將部分之公權力委託民間團體或個人, 得以自己名義對外獨立行使公權力, 而完成相當國家任務之私法上團體 私法人或個人而言, 亦為國家賠償法第 4 條第 1 項委託行政下之 擬制公務員 ( 林石猛,1996:28), 故依據國家賠償法第 4 條第 1 項及第 9 條第 1 項之規定, 行使行政委託之機關, 應負國家賠償責任 所稱 擬制, 從法學方法論係不得以反證推翻之事實, 與推定不同 ; 此一規定旨在劃定國家賠償責任之範圍, 並將私人以法規網羅至公法行為之範疇, 創設出國家機關之圖像, 重申國家資源有限性 國家給付行為效果之 35

46 雙面性與依法行政原則 受委託行使公權力之人與 行政助手 (administrative helper) 則有所區別, 行政助手 係指非以自己名義獨立對外行使公權力, 而係指受國家等行政主體之指揮命令, 從事行 政活動, 以協助國家機關完成一定任務者, 即係行政主體執行任務之工具或視為公務員 手臂之延長, 又可稱為行政輔助人, 例如協助警察從事違規車輛拖吊之民間業者 協助 指揮交通之義交等 ( 葉百修,2011: ) 由於行政助手不具獨立之地位, 並非以 自己之責任執行行政任務, 故其行為並非獨立之行政行為, 而應係屬行政機關行為之一 部分, 異言之, 其輔助行為之法律效果並非歸屬於輔助人, 如行政助手協助不力致生損 害時, 其輔助行為之法律效果係歸屬於被輔助之行政機關, 而非歸屬於輔助人, 是故行 政助手不與第三人直接發生法律關係 綜觀前述, 受委託行使公權力之人與行政助手之 最大不同點, 即在於得否以自己名義對外行使公權力為斷 為有效區分 行政委託 及 行政助手 之異同, 茲就相關概念列表 3-2 表 3-2 行政委託與行政助手比較 比較點 行政委託 行政助手 法律地位 非公務員法制之公務人員, 受託行使公權力範圍為公務但為國家賠償法第 2 條第 1 員 ( 刑法第 10 條第 2 項 ) 之公務員 國家賠償法第 4 條, 視為委 行政助手居工具地位應非刑託機關公務員 法之公務員 功能履行公權力事務 ( 具決定臣力非僅參與協助 ) 介入法律關係隱法律直接規定外, 機關以行政處分或行政契約方式, 故為公法關係 委託程序應將委託事項及法規依據公告, 並刊登政府公報或新閱紙 ( 行政程序法第 16 條第 2 項 ) 執行職務之獨立性具有獨立性並直接作成決定, 並非僅交換意見 輔助履行政府公共事務或其他社會服務 若有簽約應為私法上之承攬契約 依契約訂定 縱使行政助手所執行之行為涉及公權力, 但其乃居於 工具 之地位, 聽命行事 參與事務大都為技術性與勞務性 36

47 表 3-2( 續 ) 比較點 行政委託 行政助手 執行名義 以受託私人或團體名義為之 以機關之名義 費用負擔除另有約定外, 由行政機關支付 ( 行政程新法第 16 條第 3 項 ) 責任 受委託機關人員為公務員, 刑法依公務為犯罪成立之罪可適用 國家賠償責任依該法第 4 條 案例 一 陸委會委託海基會辦理海峽兩岸事宜 二 國貿局委託金融構 同業公會或法人辦理 貿易法 第 14 條之事宜 依私法契約約定或為義務無給性質 國家賠償法之公務員 一 拖吊業者在交通警察指揮下拖吊違規車輛 二 義交協助指揮交通交消協助滅火行為 資料來源 : 機關外聘委員法律地位之研究 黃源銘,2010, 頁 75 三 追訴或審判職務之人 國家賠償法第 13 條規定 : 有審判或追訴職務之公務員, 因執行職務侵害人民自由 或權利, 就參與審判或追訴案件犯職務上之罪, 經判決有罪確定者, 適用本法規定, 其立法意旨為 : 有審判或追訴職務之公務員實施審判或追訴, 亦係執行職務行使公權力 之範圍, 其因執行職務所生損害之賠償責任, 亦宜適用本法之規定, 爰明定有審判或追 訴職務之公務員, 因執行職務侵害人民之自由或權利, 就其參與審判或追訴之案件, 犯 有職務上之罪, 經判決有罪確定者, 適用本法之規定, 使人民權利之保護, 益臻周密 此乃國家賠償法針對有追訴或審判職務之人所為之特別規定, 其立法之意為擴大保障人 民之權益 本研究以為, 從國家賠償法第 2 條有關公務員之故意過失與刑法第 124 條枉 法裁判罪及第 125 條濫權追訴罪之體系觀察, 行政乃係處理現在具體事件之國家權力, 而司法主要在回顧過去做一個案具體審判, 同屬國家權力之一環, 看不出有何正當理由 得以豁免於國家賠償責任, 縱令主觀要件略有差異, 人民所受之侵害孰輕孰重? 行政藉 由選舉制度獲有多數民意基礎, 而司法的困境正在於反多數決之逆選擇, 因此, 應有國 家賠償法之適用 至於所謂有追訴或審判職務之公務員, 係指職司民刑事訴訟及行政訴 37

48 訟審判之各級法院法官 行政法院法官 司法院大法官等 由於本研究係以臺中市政府公務員怠於執行職務所生之國家賠償事件做為分析與探討, 其對象係以一般公務員為主, 致此處所指有審判或追訴職務之偵查人員不在本研究之主要探討範圍, 僅做以上扼要之概念敘述 參 公務員與臺中市公務員之區辨一 楔子中臺灣位處苗栗以南 雲林以北, 係數百萬居民的政治 經濟 文化及生活重心, 更是南來北往之交通樞紐及路網中心, 縣市合併升格改制直轄市前, 因政府長期在各項建設及財政上之攲斜, 人才匯集中央而不願下鄉, 致中臺灣長期處於南北雙峰社會的低點 因此, 臺中縣市合併升格改制為直轄市, 可謂區域衡平發展之重要歷程及指標, 衍然成為中部地區領頭羊角色 為成就一個非凡的城市, 除了基本條件外, 也來自於規劃城市者之高識遠見及英明睿智, 然而, 在機遇的背後, 仍佈滿許多荊蕀的挑戰 邇來人民之權利意識高漲, 對政府的期許日深, 且隨著現代社會快速變遷的需求及專業分殊化的發展, 均積極透過各種途徑影響國家公共政策及服務過程, 以致政府必須處理不斷增加的新興事務, 造成政府回應性的困難 而政府各項公共政策與服務之擘劃 形成及推動, 莫不依賴各級之公務人力, 人 可謂組織最重要的資源 然而對於公務員的裁量作為, 屬於弱勢地位的民眾, 常因可用資源不足, 行政機關利用其優勢地位造成資訊來源不對稱且可選擇的替代性方案稀少 官僚服務不周全等, 而成為最大受害者, 以致迭有國家賠償事件發生, 使民眾多無法感受政府良善政策的美意 本研究參考國家賠償法之內涵, 將蒐集之國家賠償責任形成之文獻 期刊案例類別主要區分為兩類, 第一類為 公務員違法行為之國家賠償責任 ( 人之責任 ), 另一類為 公有公共設施瑕疵 ( 物之責任 ) 因本研究係以公務員怠於執行職務案件類型為探悉之重點, 故公有公共設施瑕疵部分在此不予贅論 另有關 公務員違法行為之國家賠償責任 是關乎國家機關本身的行政行為是否適法 得當 合宜及積極主動? 爰依此觀點蒐集之文獻, 又可將國內較常產生國家賠償責任之業務類別慨分為三大類 : 第一類為 38

49 違章建築取締與建築執照核發事宜, 係指有關違章建築取締及建築執照使用執照核發之不作為致生民眾損害等事 ; 第二類為 地政與地權事宜, 係指地政機關公務員審查或登記之過失, 肇致登記錯漏等事 ; 第三類為 其他公務, 此類案件型態多元但案量較少, 包含社福事件審核 學校教師於學校事故不作為責任 社福機構委外經營之國家賠償責任等案件 反觀, 臺中市自縣市合併改制直轄市以來, 最為著名極具代表性質之國家賠償案件係以哈克飲料店 ( 下稱阿拉夜店 ) 火災案屬之 有關本案之始末將於後面章節續述 揆諸我國國家賠償事件案例中, 因違法行為成立國家賠償責任之公務員類型, 較常見者除有參與國家大政方針決策之政務人員外, 亦有公務人員任用法所指機關組織法規中, 定有職稱及官等 職等之最狹義公務人員 ( 除政務人員及民選人員外 ) 等類型 而阿拉夜店火災案尚有按 行政院暨所屬各機關約僱人員僱用辦法 進用之約僱人員身分類型, 係屬國家賠償文獻案例中較為少見之深探對象 由於筆者忝為臺中市政府團隊之一員, 嘗試從臺中市政府暨所屬機關 ( 學校 ) 聘用及約僱人員進用及管理等相關主管事項, 藉由阿拉夜店大火案中行為主體之約僱人員及其職務之關聯, 深入探討臺中市政府聘用及約僱人員執行公權力等相關情形之妥當性提供參考 二 臺中市政府約聘 ( 僱 ) 人員執行業務涉及行使公權力考試院於民國 98 年 6 月提出文官制度興革規劃方案, 確立我國人力運用之方向係朝 政務 常務人員及契約用人 之三元體制發展, 並規劃健全政府契約用人制度 其政策意旨在於 活化政府人力資源, 並增加彈性用人管道, 應以現行聘用及約僱人員為適用對象, 在常任文官制度之外建構一套完整之契約用人制度, 以應臨時性 季節性 特殊性之用人需求 ( 考試院,2009:13-15) 近年來, 聘用及約僱人員 ( 以下合稱約聘僱人員 ) 係為政府部門運用契約人力之主要類型 按契約進用公務人力之範圍, 依其與各該進用機關法律關係之不同, 仍可區分為最廣義 廣義及狹義等三種 茲以此三種說法整理列表

50 表 3-3 契約進用公務人力範圍區分 範圍區分最廣義廣義狹義 契約進用公務人力之定義一 各機關以委託契約方式委託私人或民間團體行使公權力者 二 各級公立學校聘任之教師 三 各學術研究機構 科技 社會教育 文化及訓練等五類機關中以契約聘任之研究及專業人員 四 隨機關首長同進退之機要人員 五 各機關雇員 司機 工友 六 依聘用人員聘用條例進用之聘用人員 七 依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法進用之約僱人員 指機關組織編制內或編制外, 依法令規定以契約方式進用者, 並以機關法定預算支付其薪給從事公共事務之人員 除各機關以委託契約方式委託私人或民間團體行使公權力者除外 一 依聘用人員聘用條例進用之聘用人員 二 依行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法進用之約僱人員 資料來源 : 契約進用公務人力之範圍 甄選 權利及義務之研究 考試院,2010, 頁 7 目前臺中市政府契約進用之公務人力, 其區分範圍係採前表之狹義範圍認定, 均純化以進用規範作為區分類型及定義, 故依 聘用人員聘用條例 進用者, 其職稱定為聘用人員 ; 而依 行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法 進用者, 其職稱則為約僱人員 茲因國家賠償事件係針對國家行為之特性, 故我國國家賠償法之公務員採以最廣義之認定, 指凡依法令從事公法上職務之人, 其身分究為文官或武官 編制內或編制外及其任用程序等均在所不問, 僅強調是否居於依法行使公權力之職務地位, 併行使公權力之職務行為為其構成要件 以契約進用之公務人力, 僅由各用人機關以公開徵才之方式甄選合適之人員擔任, 40

51 與公務人員任用法所指各機關組織法規中, 定有職稱及官等 職等之編制內人員, 需經嚴格國家考試掄才制度兩相逕庭 因二者之考試 任用 薪給等制度均有相當程度之差異, 是否易形成約聘 ( 僱 ) 人員執行公權力之精緻度弱化於一般編制內公務人員, 非謂難矣 本研究茲以其二者之基本法律關係, 整理列表 3-4 表 3-4 公務人員與契約進用人員基本法律關係比較種類一般公務人員契約進用人員考試 ( 甄選 ) 國家 ( 考選部 ) 統一辦理 各用人機關自行辦理甄選程序 國家考試筆試錄取後, 須分發實務無職前訓練之相關規定, 亦未發給訓練機關參與職前訓練 ( 含基礎訓證書 練與實務訓練 ), 期滿成績合格者, 始取得任用資格並發給考試及格證書 考試分級制 ( 例如 : 高考一級 高甄選無等級之分 考二級及高考三級 ) 任用 ( 進用 ) 銓敘部審定合格後任用 一 聘用人員 : 列冊送銓敘部登記備查 ( 起聘 續聘及解聘 ) 二 約僱人員 : 報請上級機關核備 依任用法任用, 身分並受保障 契約進用 任用 ( 進用 ) 須先予試用 無先予試用之規定 得擔任主管職務或機關首長 不得擔任或兼任主管職及機關首 長 一 聘用人員 : 相當薦任以上 任用官等為委任 薦任 簡任 二 約僱人員 : 相當委任第一職等 至第五職等 俸給 ( 薪給 ) 依考試及格等第敘其俸級, 俸給包不適用公務人員俸給法, 薪支報酬含本 ( 年功 ) 俸及加給 ( 專業加給 係以契約書明定 職務加給 地域加給等 ) 考績獎懲 依考績法規定, 年終評定考績 無考績法之適用 41

52 表 3-4( 續 ) 種類 一般公務人員 契約進用人員 升遷得依公務人員陞遷法陞遷, 惟升官得由主管機關訂定內部陞遷機制規等資格需經過升官等訓練或考試範 取得 退休撫卹 有退休年齡之保障 僱用期滿, 應無條件解僱 適用退休法, 得支領退休金 無退休法之適不得支領退休金 適用撫卹法, 得支領撫卹金 無撫卹法之適用但在約聘僱期間死亡者, 得酌給撫慰金 保障 非依法不得免職 契約多以一年一聘僱為原則, 用人機關於聘期屆滿時得決定是否續聘僱 受公務人員保障法之保障, 得為申同左 訴或復審之救濟 權利保障較多, 且多以明文化 保障較少 資料來源 : 契約進用公務人力之範圍 甄選 權利及義務之研究 考試院,2010, 頁 觀諸臺中市政府人力運用主體, 仍以通過國家考試管道之遴選制度, 任用經銓敘部 銓敘審定合格之永業性公務員, 為文官體系之主力 ; 次以契約進用之約聘 ( 僱 ) 人員屬 之 繼民國 99 年 12 月 25 日, 臺中縣市合併改制升格直轄市以來, 臺中市政府共計成 立 28 個一級機關 29 個區公所及 23 個二級機關, 目前一般行政機關 ( 不含警 消 學 校教職員 ) 公務人員編制員額迄今共計 6,516 人, 約聘 ( 僱 ) 預算員額共計 762 人, 其 中意味著原本傳統完全由永業制公務人員擔任之工作逐漸開放由受僱於政府的契約人 力替代, 此種權宜性質之人事彈性正重塑傳統官僚體系, 然而在改變政府效能之際, 亦 有其他風險之產生 為更細微觀察臺中市政府約聘 ( 僱 ) 人員執行業務涉及公權力行使 之比率 茲就本府 28 個一級機關及各區公所約聘 ( 僱 ) 人員行使公權力情形製表如表 1 1 指公務員居國家機關之地位, 行使統治權作用之行為, 包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權力之行為, 以及提供給付 服務 救濟 照顧等方法, 增進公共及社會成員之利益, 以達成國家任務之行為, 最高法院 93 年 2 月 13 日 93 年度台上字第 255 號判決書參照 42

53 3-5 表 3-5 臺中市政府一級機關及區公所約聘僱人員執行業務涉及行使公權力情形 進用機關 執行業務涉及公權進用約聘僱人數執行業務涉及行使力行使之比率 (A) 公權力之總人數 (B) (B)/(A)% 秘書處 7 0 0% 民政局 1 0 0% 財政局 3 0 0% 教育局 % 經濟發展局 % 建設局 % 交通局 % 都市發展局 % 水利局 4 0 0% 農業局 % 觀光旅遊局 % 社會局 % 勞工局 % 警察局 0 0 0% 消防局 % 衛生局 8 0 0% 環境保護局 % 文化局 % 地政局 % 法制局 4 0 0% 新聞局 % 地方稅務局 % 主計處 % 人事處 2 0 0% 政風處 2 0 0% 研究發展考核委員會 7 0 0% 原住民事務委員會 0 0 0% 客家事務委員會 2 0 0% 各區公所 % 總計 % 資料來源 : 本研究整理 43

54 臺中市政府 28 個一級機關及 29 個區公所, 總計進用約聘 ( 僱 ) 人員 635 人, 其中執行業務涉及行使公權力之人數計達 244 人, 執行業務涉及公權力行使之比率達 38%, 其中經濟發展局約聘 ( 僱 ) 人員執行業務涉及公權力行使之比率更高達 93%, 教育局及勞工局亦有高達 80% 以上之比率 觀此統計結果, 約聘 ( 僱 ) 人員於法定位中原係屬廣義之公務員, 立於依法行使公權力之職務地位, 並執行職務涉及行使公權力者, 即成立國家賠償法所涵蓋依法令從事於公務之人員之最廣義公務員認定, 其理自明 我國參與治權之方式, 除了選舉外, 就係以居於政府部門公務員之地位來參與實現, 契約進用公務人力制度設計之目的原在於打破官僚僵化系統, 並有效提升整體公共服務品質 惟我國目前實務中, 約聘 ( 僱 ) 人員雖屬形式上一年一聘之契約進用人員, 然其任用權利易淪為政治酬庸之工具性質, 造成組織法規外增加員額另一途徑 ; 又草擬修改之 聘用人員聘用條例 ( 草案 ) 中, 將契約性質進用之公務人力定位為公法性質, 使得渠等權力與保障部分均準用公務人員相關辦法, 致產生契約進用人力朝第二軌永業化官僚體系發展, 從而, 渠等人員因永業化現象之瀰漫, 致公權力運作弱化及粗糙, 肇致損害人民權益事件時有所聞, 故約聘 ( 僱 ) 人員於政府機關之角色定位與現實, 仍屬值得深思及改變之課題 本研究以為, 從憲法第 85 條公務員選拔及第 86 條依法考銓制度觀察, 立憲者之所以將此一職業屬性提升至憲法層級, 主要在確保人民參與國家治權之地位, 落實主權在民, 寓有提升國家治理機能, 藉此區別其他社會職業屬性 倘若僅僅以擴張契約進用人員方式成為規避責任, 無異於肉桶政治之復辟, 依法行政原則之新解勢將成為 : 政府想做的, 說法律沒限制 ; 政府不想做的, 說法律沒授權 第二節怠於執行職務與公務員怠於執行職務之區辨 在現代福利國家之理念中, 已由消極國家邁向積極國家 法治國家邁向社會國家, 國家為人民提供之服務, 已不再是一種恩給, 而是一種法律上之賦予 易言之, 行政機 關如怠於行使法律賦予其職務之權限, 所侵害者非僅為人民之反射利益, 乃係侵害人民 44

55 之權益, 故行政不作為之責任, 已非僅為政治或道義責任, 更是國家賠償法制之責任, 人民得據以請求之基礎 從而, 現今政府官僚體系絕不能墨守其消極 保守之地位, 更應積極行使其規範權限 提供各項給付及服務, 始能克盡職責免於被訴追 壹 國家賠償法之成立要件釋字第 469 號解釋針對國家賠償法第 2 條之構成要件其理由書認為, 憲法第 24 條規定公務員違法侵害人民之自由或權利, 人民得依法律向國家請求賠償, 係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示, 立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律, 且在法律規範之前提下, 行政機關並得因職能擴大, 為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害, 以及科技設施所引發之危險, 而採取危險防止或危險管理之措施, 以增進國民生活之安全保障 倘國家責任成立之要件, 從法律規定中已堪認定, 則適用法律時不應限縮解釋, 以免人民依法應享有之權利無從實現 因此, 凡公務員職務上之行為符合行使公權力 有故意或過失 行為違法 特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件, 而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者, 被害人即得分就積極作為或消極不作為, 依國家賠償法第 2 條前段或後段請求國家賠償, 該條規定之意旨甚為明顯, 並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在, 經請求其執行而怠於執行為必要 惟法律之種類繁多, 其規範之目的亦各有不同, 有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者, 亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者, 對於上述各類法律之規定, 該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為, 或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害, 或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題, 既未達違法之程度, 亦無在個別事件中因各種情況之考量, 例如 : 斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度 公務員對於損害之發生是否可得預見 侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素, 已致無可裁量之情事者, 自無成立國家賠償之餘地 倘法律規範之目的係為保障人民生命 身體及財產等法益, 且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確, 該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間, 猶因故意或過失怠於執行職 45

56 務或拒不為職務上應為之行為, 致特定人之自由或權利遭受損害, 被害人自得向國家請求損害賠償 至前開法律規範保障目的之探求, 應就具體個案而定, 如法律明確規定特定人得享有權利, 或對符合法定條件而可得特定之人, 授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者, 其規範目的在於保障個人權益, 固無疑義 ; 如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定, 但就法律之整體結構 適用對象 所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷, 可得知亦有保障特定人之意旨時, 則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者, 即應許其依法請求救濟 釋字第 469 號不同意見書關於裁量權之行使問題, 除法律對主管機關應執行職務 行使公權力之事項, 定有明確規定外, 並應斟酌人民自由或權利, 因行政不作為所受侵害之危險程度 因行政作為得防止侵害權益之可能性 公務員對於損害之發生是否可得預見 侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的等因素, 於公務員就作為或不作為已無裁量餘地時, 因其故意或過失而不作為, 不法侵害人民之自由或權利致生損害, 則國家即應依上開規定負賠償責任 類此情形, 與公務員以作為加害人民之權益者, 應由國家負賠償責任, 並無二致 至於國家賠償法第 2 條第 2 項後段規定 : 公務員怠於執行職務, 致人民自由或權利遭受損害者, 亦同 其立法意旨係指依法律明確規定, 第三人對於公務員為特定職務行為, 有公法上請求權存在, 經請求其執行而怠於執行, 致該請求權因不能實現或因遲延執行, 自由或權利遭受損害之情形而言 關此公法上請求權之行使, 自行政訴訟法修正實施後, 權利人得依同法第 5 條及第 8 條規定請求國家機關給付, 是與公務員對於規制權限之不作為, 具有裁量餘地者, 性質有異 ; 與國家賠償法第二條第二項前段規定, 人民之自由或權利因公務員積極作為或消極不作為之侵權行為而發生之損害, 由國家負賠償責任者, 亦屬不同 若公務員對於職務之執行, 雖可使一般人民享有反射利益, 人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者, 縱公務員怠於執行該職務, 人民尚無公法上請求權可資行使, 以資保護其利益, 自不得依上開規定請求國家賠償損害 係專就國家賠償法第 2 條第 2 項後段之規定而為闡釋, 並未增加法律所無之限制, 與憲法第 24 條規定並無違背 多 46

57 數意見通過之解釋文初則謂公務員依法律規定對可得特定之人所負之作為義務已無不作為之裁量餘地, 猶因故意或過失怠於執行職務, 致特定人之自由或權利遭受損害, 被害人得依國家賠償法第 2 條第 2 項後段向國家請求賠償 ; 繼則謂最高法院 72 年台上字第 704 號判例意旨與首開意旨不符部分係對人民請求國家賠償增列法律所無之限制云云, 認有違憲法保障人民權利之意旨 惟查公務員依法有作為義務者, 既云須因 故意或過失 怠於執行職務, 致人民之自由或權利遭受損害, 國家始應負損害賠償責任 其立論基礎亦係以國家賠償法第二條第二項前段規定之要件為衡酌之依據 蓋若適用同條項後段規定, 則公務員有怠於執行職務, 致人民之自由或權利遭受損害之情形, 被害人即得請求國家賠償 如果國家抗辯公務員所以怠於執行職務係因不可歸責之事由所致, 則應由其負舉證責任 可見適用同條項前段或後段之規定, 其構成要件及法律上效果, 仍屬有別 本件解釋以前段規定之要件適用於後段規定之公務員侵權行為, 混淆二者之構成要件 對照依國家賠償法第 5 條規定 : 國家損害賠償, 除依本法規定外, 適用民法規定 故公務員為執行職務 行使公權力而以積極之作為, 故意或過失不法侵害人民之自由或權利者, 例如公務員對人民施暴之情形, 被害人得依民法第 195 條第 1 項規定請求給付慰撫金, 以賠償非財產上損害 公務員若出於消極之不作為, 以侵害人民之自由或權利, 例如執勤之警察目睹加害人施暴力於被害人, 竟袖手旁觀而未加制止 ( 社會秩序維護法第 42 條 第 87 條規定參照 ), 苟具備故意或過失之要件, 且按其情節警察已無不作為之裁量餘地, 被害人就其所受身體上損害, 亦非不得請求國家給付慰撫金 是公務員於執行職務 行使公權力時, 不論其行為係作為或不作為, 苟因故意或過失不法侵害人民之自由或權利, 國家應負損害賠償責任之內容並無二致 由此觀之, 公務員之侵權行為類型, 以上兩者應屬相同 次就國家賠償法第 2 條第 2 項後段規定以言, 最高法院 72 年台上字第 704 號判例闡述其立法意旨, 係指依法律明確規定, 被害人對於公務員為特定職務行為, 有公法上請求權存在, 經請求其執行而怠於執行, 致自由或權利遭受損害之情形而言 顧人民之此項請求權有基於財產權, 亦有本於人格權性質者, 縱因公務員怠於執行職務, 致受侵害, 47

58 按其情節, 被害人尚無請求賠償非財產上損害之餘地 例如請求地政機關辦理不動產物權之登記事項, 經公務員違法駁回登記之申請者, 被害人不得請求給付慰撫金, 以賠償非財產上之損害 ( 依民法第 18 條第 2 項規定, 人格權受侵害時, 以法律有特別規定者, 始得請求給付慰撫金 ; 如因登記錯誤 遺漏或虛偽致受損害者, 依土地法第 68 條規定, 地政機關應負損害賠償責任 ) 又如人民請求戶政機關辦理戶籍登記而遭拒絕者, 就公務員因遲延執行職務所受財產上損害, 固得請求國家賠償, 至於被害人因此所受精神上痛苦, 法律並無特別規定得請求賠償 再就主觀的責任原因言, 國家如抗辯公務員之怠於執行職務係因不可歸責於公務員之事由所致, 即應就此負舉證責任, 已如前述 與適用同條項前段時, 被害人對於公務員之行為 ( 作為或不作為 ) 係因故意或過失所致者, 應負舉證責任, 尚屬有間 此外, 公務員若因可歸責於己之事由, 致遲延執行職務, 則依民法第 231 條第 2 項前段規定, 國家對於被害人因不可抗力而生之損害, 仍應負責 是與適用同條項前段規定時, 國家應就公務員所為故意或過失之行為 ( 作為或不作為 ) 負責者, 又有不同 綜上以觀, 國家賠償法第 2 條第 2 項前段與後段所定國家損害賠償責任之規範內容各有所指, 公務員侵害人民自由或權利之違法行為, 國家賠償法第 2 條前後段之規定適用之類型, 迥不相同 最高法院上開判例係專就後段規定之情形而為闡釋, 與前段之規定無涉 貳 怠於執行職務 - 規範客觀化一 意涵 不作為 之概念最早係源自於刑法, 在刑法學領域中, 行為可區分為作為與不作為等二種不同之型態, 因而成立作為犯與不作為犯 不作為犯係指構成要件該當結果之發生負有防止義務者, 竟違背作為義務, 不為其應為之防止行為 ( 林山田,2008: ) 參酌 24 年上字第 1511 號判例認為, 消極犯罪, 必以行為人在 法律上 具有積極的作為義務為前提, 此種作為義務, 雖不限於明文規定, 要必就法律上之精神觀察有此義務時, 始能另負犯罪責任 此一概念由是引用至行政法學領域, 做為解釋 行政 48

59 不作為 之意涵, 係指行政法上之義務未被適切履行而言, 意即行政主體及公務員負有某種作為之法定作為義務, 並且應履行而未履行甚或拖延履行其法定職責之行政行為而言 二 違法性之概念法律之違法性係源於義務之違反, 可謂無義務則無違法性 ; 無違法自無責任, 自不論其責任 在法制上, 因公務員違反之義務密度各異, 其違法性評價即有不同, 例如公務員之不作為, 其違法性有刑事責任上之違法 國家賠償法之違法 行政訴訟法之違法 司法懲戒責任之違法 行政懲處責任之違法及監察責任之違法, 於前揭違法之各項領域內, 則產生不同之評價及程序方法 ( 李惠宗,2000:15); 換言之, 在我國權力分立的評價上, 各有其歸責 故法律所課予行政機關之作為義務, 而其怠於行使相關職務者, 即屬行政不作為 行政義務之範圍原則上包括形式意義及實質意義, 由中央機關主管以外之事務, 有關公益及個人重大法益保護之事項, 係屬形式意義, 而實質行政義務, 係指具有行政特質者而言, 例如考試銓敘行為 公職人員財產申報等 2 有關行政機關職權之行使或不行使之違法性有無國家賠償法之適用, 應以行政機關是否違反職務義務而定 前揭行政機關之職務義務來源, 涵括憲法 經立法院批准之條約與國際慣例 法律及法規命令等明文規定, 亦包含組織性與作用性之行政規則 3, 更及於一般法律原則 ; 換言之, 只要對於行政機關具有拘束力之法規範, 均足為職務義務之法源依據 從相關之行政程序認定概念出發, 行政不作為與行政作為係相對而言, 行政不作為即行政主體及其相關人員負有某種作為之法定義務, 並具有作為之可能性而不為之行為 從而行政機關依法規所賦予之職權, 消極地使人民避免不必要之損害, 積極地使其基本權獲得最大之實現, 至於行政機關如何具體使人民避免不必要之損害及基本權獲得最大之實現, 應以法律之規範目的觀察, 是否賦予行政機關之裁量或判斷餘地 是以, 2 3 釋字第 443 號有關層級化保留體系參照 行政程序法第 159 條第 2 項參照 49

60 行政機關因職務法規賦予其職權之行使而有裁量權, 其本質即為課予行政機關因時因地制宜處理事務之義務 ; 反面而言, 即賦予人民請求權基礎, 得以請求國家機關為特定作為或不作為 容忍之權利, 亦即, 義務之範圍構成權利之基礎 總而言之, 行政機關職權的實質正當性本質上是一種義務, 而非權利 是以, 行政機關懈怠於執行職務, 即屬違反義務, 而非權利之放棄, 故行政機關怠於應執行之職務, 即可推定具有違法性 ( 李惠宗,2000:14) 即從法律效果而言, 行政作為既可能合法亦可能違法, 而行政不作為僅具違法之性質 應按客觀法律規範上所要求之作為義務及兼以國家機關之行為之意思表示及行為形式, 來區劃行政作為與行政不作為, 只要行政主體及其相關人員依據法規應作為而消極的未有意思表示或未實施行政行為, 即可視為行政不作為, 而構成國家賠償法第 2 條第 2 項後段之怠於執行職務 三 行政不作為之類型行政不作為係對於職務義務之違反, 採摘民事法律體系中有關債務不履行體系類型, 其類型分述如下 : ( 一 ) 完全不作為 : 行政機關對於人民依法提出申請應作為之事項擱置不理, 不採取任何相應之措施 ; 或因錯誤之認知, 誤以為並無處理之職權而未執行, 即生作為義務之違反, 如又因此致生人民之損害者, 亦有國家賠償責任之產生 ( 二 ) 無價值作為 : 行政機關依法受理人民申請之案件後, 雖於所定期限內有積極之作為, 然該行為對於該事項顯無價值, 在實質效果上與不作為結果相同, 亦應屬於行政不作為之列 ( 三 ) 不完全作為 : 未適時採取足以達成法定目的之作為, 並構成作為義務之違反 亦即從依法行政原則之角度, 國家機關雖已依法規範而為行政行為, 但未充分實現對於行政法律關係之履行 參 公務員怠於執行職務 - 過失與違法一元化 50

61 按我國國家賠償法第 2 條第 2 項採用區分模式, 以公務員之行為又可區分積極侵害與怠於執行職務 ; 後者作為本節集中討論之重點乃在於其違法行為之認定, 換言之, 公務員怠於執行何種職務始有違法性, 進而產生國家賠償責任? 依法行政原則除具備權力分立之任務外, 是否賦予人民有相對請求之公法上之權利, 以貫徹民主制度及權利保障, 在此, 借用民法請求權體系之思考, 請求權基礎係指義務的範圍構成權利之基礎 換言之, 人民得據以請求國家特定做為或不作為 容忍之法律依據為何? 釋字第 469 號解釋理由書闡述中, 規範保護理論除觀察法律立法目的是否兼及於保護人民之規範意旨外, 更在宣示訴權理論之觀點, 人民所得據以請求國家之公法上權利已從權利與反射利益之二分法 ; 擴張至權利 法律上利益及反射利益之三分法, 透過依法行政原則的反射規範基礎加以探討人民之公法上地位具有 : 其一 憲法平等原則的落實, 並且宣示重複犯錯請求權之禁止 ; 二 促使此一公法權利具備可爭訟性, 因而國家負有建構得以完整實現權利之司法制度, 並糾正了 72 年臺上 704 號判例創設公法上權利必須經請求之法律所無之限制 ; 三 貫徹正當法律程序, 以對應現代風險國家, 避免動輒以緊急狀態規避法律責任 尤其是, 客觀的法規範透過民主制度及程序產生後, 綜合考量基本權利之保障後 整體法規範意旨 國家機關設立目的及社會整體發展情勢判斷, 本研究以為, 國家權力創設了諸多法制度與體系, 做為國家與人民共同依循之界線, 因而開展了人民的生產模式及分工態樣原有樣貌之變更 ; 當一個擁有權力者不斷向人民宣示一個無效的願景, 無法實現的權利 ; 等同於是一種剝削式財富重分配, 此種利用制度化的歧視作用, 進而產出更大幅度的階級 貧富差距 當宰制成為一種順從及理所當然之後, 國家賠償制度中人民之損害能否等同於利益的反面? 可否如同大法官所說的法律上之利益? 怠於執行職務, 簡而言之就是國家行為在職務法規所賦予之權限內, 已無不作為之餘地, 猶因故意或過失不採取風險排除之作為 ; 釋字第 469 號理由書中說明, 係以裁量收縮理論作為人民請求國家介入之請求權基礎, 此一觀點若借用刑法第 15 條規定之不作為犯說明者, 兩者相異之處有一 國家刑罰權的發動受到罪刑法定原則之拘束, 旨在 51

62 建立處罰者與被處罰者間之法律關係, 而國家行政行為除受依法行政原則之拘束外, 行政不法性的判斷, 國家機關違背保護特定人之職務規範時之違法狀態 二者, 刑法係以人民實施犯罪時作為歸責對象 ; 國賠事件則以國家行為作為譴責的對象, 鑒於行政行為具有集體創作之性格, 因此, 在各別公務員有故意或重大過失而無資力時, 國家取得對該管公務員有內部求償權 釋字第 469 號解釋排除單純公益性法規及具有裁量權限內之法規範明確之行政行為 本研究以為, 作為與不作為既然均屬國家行為類型, 立法上區分積極與消極侵害僅有法技術上之意義, 與行政掌握優勢資源及面臨緊急狀態下之風險排除, 從人民請求權之實現而言並無助益 再者, 大法官在維護人民權益的苦心積慮值得贊同, 然而, 透過保護規範理論及裁量收縮理論建構國家賠償制度性保障的同時, 究竟是創設了更難使人民接近的國家賠償制度, 又或者提出了不予賠償的範圍使人民知難而退呢? 在生活場域中, 皆有保證正義能獲得實現之正當程序, 不論是消費市場裡的正義 勞動市場裡的正義 企業競爭裡的正義 文藝世界裡的正義又或是科技環境裡的正義, 都有實現正義之正當程序, 而所要實現之正義無他, 僅是人的價值而已 ( 許玉秀,2013) 然而在國家賠償制度之範疇裡又何獨不然? 之所以學說上採行過失與違法一元化之見解, 旨在於當人民依照保護規範理論取得當事人適格地位時, 尚須於訴訟上證明公務員執行職務時之主觀構成要件 - 故意或過失, 因此, 採用推定模式或一體認定, 作為減輕舉證責任之風險支配 ; 尤有進者, 在機關組織管理疏失或失靈所產生之歸責狀態 當受有損害之人民循徑依國家賠償法制請求時, 卻發現協議先行原則橫阻於實現權利之前, 有如小蝦米與大鯨魚之對抗, 本研究以為, 程序保障不應只在訴訟程序三面關係中落實, 在國家賠償事件中應提前至協議先行程序二面關係中, 否則, 正義僅淪為枉談 52

63 第四章臺中市政府公務員執行職務之國家賠償事件統 計與指標案例分析 為因應民國 99 年臺中縣市合併改制直轄市, 臺中市政府所屬一級單位均改制為一級機關而為國家賠償法上之賠償義務機關, 因此, 臺中市政府為處理府本部及所屬機關之國家賠償事件, 分於民國 101 年 5 月 1 日以府授人企字第 號函訂頒 臺中市政府國家賠償事件處理委員會設置要點 民國 101 年 10 月 12 日以府授法賠字第 號函訂頒 臺中市政府國家賠償事件處理委員會設置要點 民國 102 年 1 月 2 日以中市法諮字第 號函訂頒 臺中市政府法制局協助各機關處理國家賠償事件作業要點 ; 並於民國 102 年 4 月 27 日以府授法賠字第 號函修頒 臺中市政府國家賠償事件處理要點, 以作為臺中市政府處理國家賠償事件之法源依據 本研究以民國 97 年至 102 年間,( 原 ) 臺中市政府於改制前後受理之國家賠償案件為範本, 分就以臺中市改制前與改制後三年期間之國家賠償案件數量 賠償金額是否增減予以分析與探討 第一節改制前後之統計分析 壹 臺中市政府處理國家賠償相關規定一 臺中市政府國家賠償作業要點 ( 民國 102 年 4 月 27 日 ) ( 一 ) 設置國家賠償處理委員會要點第 2 點第 1 項 : 本府設國家賠償事件處理委員會( 以下簡稱本委員會 ) 處理本府及協助各機關辦理國家賠償事件, 其設置要點由本府另定之 ( 二 ) 設置國家賠償事件處理小組 53

64 要點第 2 點第 2 項 : 各機關應指派專人辦理國家賠償業務, 並得視業務需要, 設國家賠償事件處理小組 ( 三 ) 自認非賠償義務機關時之作為要點第 4 點 : 本府及各機關收受國家賠償請求書後, 如依國家賠償法第 9 條第 1 項 第 2 項或其他相關法令規定, 認其非賠償義務機關時, 應依下列規定辦理 :( 一 ) 認本府以外其他機關為賠償義務機關者, 經簽請機關首長同意, 應於收受請求書後 30 日內以書面敘明理由拒絕賠償, 並通知有關機關 ( 二 ) 認本府所屬其他機關為賠償義務機關者, 於 5 日內敘明具體理由及法令依據將請求書函送賠償義務機關辦理, 並副知法制局 ( 三 ) 前款收受移送案件之機關如亦認非賠償義務機關, 應敘明具體理由及法令依據, 送第一次收文機關依第 5 點規定辦理 及要點第 8 點 : 本府及各機關受理國家賠償請求事件, 於調查事實後認無賠償責任者, 應即以書面敘明理由拒絕之, 同時應於說明欄內載明 : 臺端如不服拒絕賠償之決定, 得依國家賠償法第 11 條第 1 項規定向普通法院提起損害賠償之訴, 並請留意國家賠償法第八條有關賠償請求權時效期間之規定 並副知法制局 ( 四 ) 自認有國家賠償責任時之作為要點第 9 點 : 各機關受理國家賠償請求事件, 於調查事實後自認有賠償責任者, 應依下列規定辦理 :( 一 ) 各機關得逕行決定賠償金額之案件 : 由各機關逕行與請求權人協議賠償 ( 二 ) 逾各機關得逕行決定賠償金額之案件 : 應於收受國家賠償請求書之日起 20 日內擬具具體意見檢附相關卷證送法制局提本委員會審議 前項各機關得逕行決定之賠償金額如下 :( 一 ) 本府所屬一級機關 區公所為新臺幣五十萬元 ( 二 ) 二級機關 學校為新臺幣三十萬元 各機關得逕行決定賠償金額之案件, 如請求權人擴張聲明, 經機關預估合理賠償金額超過第二項規定之金額者, 應依第一項第二款規定提本委員會審議 54

65 ( 五 ) 明定拒絕賠償之事項要點第 6 點 : 本府及各機關受理國家賠償事件, 有下列情形之一者, 得經簽請機關首長同意, 逕行拒絕賠償 : ( 一 ) 請求賠償不合法定程式或就請求事項未提出具體事證, 不能補正或經通知補正逾期不補正者 ( 二 ) 同一事件經本府及各機關拒絕賠償或協議賠償後, 重行請求賠償者 ( 三 ) 其他顯無國家賠償責任者 ( 六 ) 委員會議決後之作為要點第 10 點 : 本委員會審議各機關移送之案件, 應就決議結果, 依下列各款規定辦理 :( 一 ) 機關應負賠償責任者 : 法制局函知該機關依本委員會決議賠償之原則及範圍進行協議 ( 二 ) 機關無賠償責任者 : 法制局函知該機關以書面敘明理由拒絕之, 並副知法制局 ( 三 ) 機關非賠償義務機關者 :1. 賠償義務機關為本府或所屬各機關者, 法制局應移送賠償義務機關依程序重新辦理, 並通知請求權人 2. 賠償義務機關為本府以外其他機關者, 由法制局函知本府或所屬各機關以書面敘明理由拒絕之, 並副知有關機關 ( 四 ) 前款第 1 目情形, 賠償義務機關如認有賠償責任, 逾各機關得逕行決定之賠償金額者, 仍應提本委員會審議 及第 11 點 各機關收到本委員會有賠償責任之決議後, 應速定協議日期, 並以書面通知請求權人到場進行協議 如就同一賠償事件有其他機關 個人或團體應負賠償責任時, 並應以書面告知其參加協議或到場陳述意見 第 12 條 本府及各機關協議成立時, 應依規定製作協議書 開始協議之日起逾 60 日協議不成立者, 應依請求權人之申請, 並得依職權發給協議不成立證明書 ( 七 ) 求償權之行使要點第 15 點 : 各機關於支付賠償金或回復原狀後, 如有國家賠償法第 2 條至第 4 條行使求償權事由者, 應於 2 年內行使求償權, 並將求償結果送法制局 如不行使求償權, 亦應副知法制局 55

66 二 臺中市政府國家賠償事件處理委員會設置要點 ( 民國 101 年 5 月 1 日 ) ( 一 ) 明定委員會任務要點第 2 點 : 本委員會任務如下 :( 一 ) 對於本府國家賠償事件之審議及協議 ( 二 ) 對於各機關國家賠償事件之審議 ( 三 ) 對於本府國家賠償事件求償事項之審議 ( 四 ) 其他有關國家賠償事項 ( 二 ) 明定委員會人數要點第 3 點 : 本委員會置召集人及副召集人各 1 人, 委員 7 至 15 人, 均由市長聘 ( 派 ) 熟諳法令人員兼任之 ( 三 ) 明定委員會委員任期要點第 4 點 : 本委員會委員之任期為 2 年, 連聘得連任 但本府或各機關人員兼任者, 應隨其本職進退 本委員會委員於任期內出缺時, 得補行遴聘 ( 派 ) 補聘( 派 ) 委員之任期至原委員任期屆滿之日止 ( 四 ) 明定案件決議出席人數要點第 7 點 : 本委員會視需要召開會議, 會議時應有合計二分之一以上委員出席始得開會, 決議事項應有出席委員過半數之同意行之 委員對會議事項有行政程序法第 32 條所定各款情形之一者應自行迴避, 不得參與討論及表決 ( 五 ) 明定陳述意見程序要點第 8 點 : 本委員會開會時得因請求權人之請求或依職權, 通知請求權人 利害關係人或有關機關派員列席陳述意見, 並得邀請具有專門知識經驗之專家 學者或檢察官提供意見 三 臺中市政府國家賠償求償權行使基準 ( 民國 101 年 10 月 12 日 ) ( 一 ) 明定求償權對象基準第 3 點 : 行使求償權之對象如下:( 一 ) 本府及所屬機關學校公務員 ( 二 ) 本府及所屬機關學校委託行使公權力之團體或個人 ( 三 ) 本府 56

67 及所屬機關學校之公有公共設施, 因設置或管理有欠缺致生國家賠償事件, 就損害原因應負責任之人 本府與所屬機關學校及所屬機關學校相互間, 不行使求償權 ( 二 ) 明定求償權之限制基準第 4 點 : 本府及所屬機關學校對應負責任公務員求償權之行使, 以其有故意或重大過失為限, 求償權行使之範圍, 除本基準另有規定外, 以損害賠償之全部為原則 ( 三 ) 明定求償數額之考量事項基準第 5 點 : 本府及所屬機關學校於審議公務員賠償責任, 決定其求償數額時, 應綜合考量下列事項 :( 一 ) 主觀上之可歸責性為故意或重大過失 ( 二 ) 對於損害之發生是否有預見可能性及防止可能性 ( 三 ) 公務員個人之資力 ( 四 ) 公務員之生活狀況 ( 五 ) 公務員違反義務之程度 ( 六 ) 行為時之動機 目的 ( 七 ) 行為對機關所生之損害及影響 ( 八 ) 公務員之權限是否與責任相當 ( 九 ) 其他重要事項 ( 四 ) 明定行使公權力之求償金額之比例基準第 6 點 : 公務員因執行職務行使公權力, 有重大過失致生國家賠償責任者, 於扣除保險公司理賠金額後, 就該所餘之賠償費用總額, 依下列規定求償, 但以新台幣五百萬元為上限 :( 一 ) 賠償費用總額在新台幣二萬元以下者, 分擔百分之五十 ( 二 ) 賠償費用總額, 超過新臺幣二萬元至五萬元者, 除二萬元部分依前款規定辦理外, 餘額分擔百分之三十 ( 三 ) 賠償費用總額, 超過新臺幣五萬元至二十萬元者, 除五萬元部分依前款規定辦理外, 餘額分擔百分之二十 ( 四 ) 賠償費用總額, 超過新臺幣二十萬元者, 除二十萬元部分依前款規定辦理外, 餘額分擔百分之五 前項求償比例如因個案情節特殊, 經考量第五點各款事項後仍顯失公平者, 得就其分擔額再予酌增或酌減 但增減之額度不得超過原分擔額之二分之一 57

68 ( 五 ) 明定公有公共設施求償金額比例基準第 7 點 : 公務員因公有公共設施設置或管理有欠缺, 致生國家賠償責任者, 如有重大過失, 依下列規定求償, 但以新台幣三百萬元為上限 : ( 一 ) 賠償費用總額在新臺幣二萬元以下者, 分擔百分之四十 ( 二 ) 賠償費用總額, 超過新臺幣二萬元至五萬元者, 除二萬元部分依前款規定辦理外, 餘額分擔百分之二十四 ( 三 ) 賠償費用總額, 超過新臺幣五萬元至二十萬元者, 五萬元部分依前款規定辦理外, 餘額分擔百分之十六 ( 四 ) 賠償費用總額, 超過新臺幣二十萬元至五十萬元者, 除二十萬元部分依前款規定辦理外, 餘額分擔百分之四 ( 五 ) 賠償費用總額, 超過五十萬元者, 除五十萬元部分依前款規定辦理外, 餘額依個案認定之 前項求償比例如因個案情節特殊, 經考量第五點各款事項後仍顯失公平者, 得就其分擔額再予酌增或酌減 但增減之額度不得超過原分擔額之二分之一 貳 臺中市政府國家賠償案件之統計分析本研究係針對臺中市政府改制前後國家賠償責任為實證研究, 分析對象當以與國家賠償責任有關之項目為主 茲參酌臺中市政府法制局之相關統計資料, 區分 改制前 與 改制後 等期間, 分就國家賠償案件之責任類型 拒絕賠償與協議賠償案件 提起損害賠償訴訟案件 賠償件數及金額之比率, 以及是否對公務員行使求償情形等項目製表逐項分析說明如下 :( 相關表格請參閱下列各表 ) 一 臺中市政府改制 前 之國家賠償案件統計 ( 一 ) 國家賠償案件統計臺中市政府於改制前三年 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 期間, 收案總件數 380 件, 拒絕賠償案件 127 件, 賠償件數 67 件, 賠償金額 2268 萬 5802 元, 其中協議成立賠償件數 58 件, 協議成立賠償金額 1466 萬 7556 元, 訴訟件數 61 件, 確定賠償件數 9 件, 確定賠償金額 801 萬 8246 元 ; 另依國賠法第 2 條成立賠償件數 13 件 依國賠法第 3 條成立賠償件數 54 件 ; 另行使 58

69 求償權件數 43 件, 獲償件數 17 件, 獲償金額 82 萬 685 元 行政懲戒件數 僅 99 年 1 件 1 人 ( 見表 4-1) 表 4-1 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償案件統計 統計項目 97 年 98 年 99 年 合計 收案總件數 拒絕賠償件數 賠償件數 ( 協議 + 判決 ) 賠償總金額 ( 元 ) 12,580,888 3,983,931 6,120,983 22,685,802 協議成立賠償件數 協議成立賠償金額 ( 元 ) 7,465,467 3,170,836 4,031,253 14,667,556 訴訟件數 訴訟確定賠償件數 訴訟確定賠償金額 ( 元 ) 依第 2 條賠償件數 ( 協議成立賠償件數 + 訴訟判決賠償件數 ) 依第 3 條賠償件數 ( 協議成立賠償件數 + 訴訟判決賠償件數 ) 5,115, ,095 2,089,730 8,018, 行使求償權總件數 獲償總件數 獲償總金額 ( 元 ) 43, , , ,685 59

70 表 4-1( 續 ) 統計項目 97 年 98 年 99 年 合計 行政懲處 ( 戒 ) 件數 行政懲處 ( 戒 ) 人數 資料來源 : 本研究整理 ( 二 ) 國家賠償案件之責任類型 1. 國家賠償責任之態樣 有關賠償責任之態樣分析, 經參酌臺中市法制局統計格式, 區分為下列三 種 :(1) 公務員之積極不法行為責任 ;(2) 公務員之消極不法行為責任 ; (3) 公有公共設施設置或管理有欠缺責任 就資料顯示, 改制前三年期 間, 因公務員之積極不法行為所致者共 12 件 因公務員之消極不法行為所 致者共 1 件 因公有公共設施設置或管理有欠缺引起者共計 54 件, 合計 67 件 ( 見表 4-2) 表 4-2 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償態樣統計 賠償態樣及原因 賠償態樣及原因 年度 合計 公務員積極不法行 為 公務員執行職務行使公權力 ( 國家賠償法第 2 條第 2 項 ) 公有公共設施設置或管理有欠缺 ( 國家賠償法第 3 條第 1 項 ) 公務員怠於行使公權力 公園路樹 孔蓋 坑洞 路燈號誌 道路排水 其他 合計 資料來源 : 本研究整理 60

71 2. 賠償義務機關之分類有關賠償義務機關之分析, 依臺中市政府改制前之所屬局 處等機關名稱來列記 就資料顯示, 改制前三年之賠償義務機關, 以建設處 62 件最多 (92.54%) 地政處及交通處各 2 件次之 (2.99%) ( 請參閱表 4-3) 表 4-3 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償義務機關統計 賠償義務機關 97 年 98 年 99 年 合計 地政處 (2.99%) 建設處 (92.54%) 交通處 1 1-2(2.99%) 人事處 - 1-1(1.49%) 合計 資料來源 : 本研究整理 3. 拒絕賠償與協議賠償案件國家賠償案件之結案情形不外乎協議賠償 ( 請求有理由 ) 拒絕賠償( 請求無理由 ) 撤回申請或其他( 即移轉管轄或簽結等情形 ), 茲僅就與國家賠償責任有關之拒絕賠償案件與協議賠償案件二者予以分析說明 就資料顯示, 改制前三年總收案 380 件 拒絕賠償 127 件 ( 佔 33.42%) 協議賠償 58 件 ( 佔 15.26%) 協議成立賠償金額 14,667,556 元 佔賠償總金額 64.66% ( 請參閱表 4-4) 61

72 表 4-4 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償類型統計 統計項目 97 年 98 年 99 年合計 拒絕賠償件數 66(45.52%) 34(23.61%) 27(29.67%) 127(33.42%) 協議成立賠償件數 23(15.86%) 18(12.50%) 17(18.68%) 58(15.26%) 協議成立賠償金額 ( 元 ) 7,465,467 3,170,836 4,031,253 14,667,556 協議賠償金額比率 59.34% 79.59% 65.86% 64.66% 資料來源 : 本研究整理 4. 提起損害賠償訴訟案件依國家賠償法第 11 條規定, 賠償義務機關拒絕賠償, 或自提出請求之日起逾 30 日不開始協議, 或自開始協議之日起逾 60 日協議不成立時, 請求權人得提起損害賠償之訴 就資料顯示, 改制前三年收案件總計 380 件 其中提起損害賠償之訴者計 61 件 ( 佔 16.05%), 經判決賠償者計 9 件 ( 佔 2.37%) 判決賠償件數比率為 14.75% 判決賠償總金額計 8,018,246 元 佔總賠償金額比 35.34% ( 見表 4-5) 表 4-5 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償訴訟統計 統計項目 97 年 98 年 99 年 合計 提起訴訟件數 28(19.31%) 16(11.11%) 17(18.68%) 61(16.05%) 判決賠償件數 4(2.76%) 3(2.08%) 2(2.20%) 9(2.37%) 判決賠償件數比 14.29% 18.75% 11.76% 14.75% 判決賠償總金額 ( 元 ) 5,115, ,095 2,089,730 8,018,246 判決賠償金額比 40.66% 20.41% 34.14% 35.34% 資料來源 : 本研究整理 62

73 5. 賠償件數及金額之比率國家賠償案件包含協議賠償案件與訴訟賠償案件兩種, 茲就賠償案件佔受理案件之比率及賠償金額佔預算金額之比率加以分析如下 : (1) 賠償案件比率改制前三年之收案件數 380 件 賠償總件數 67 件, 賠償比率 17.63% ( 見表 4-6) 表 4-6 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償比率訟統計 統計項目 97 年 98 年 99 年 合計 協議成立賠償件數 23(15.86%) 18(12.50%) 17(18.68%) 58(15.26%) 訴訟確定賠償件數 4(2.76%) 3(2.08%) 2(2.20%) 9(2.37%) 賠償件數合計 27(18.62%) 21(14.58%) 19(20.88%) 67(17.63%) 資料來源 : 本研究整理 (2) 賠償金額比率改制前三年之賠償總金額為 22,685,802 元, 總預算金額為 26,000,000 元, 總賠償金額比率為 87.25%, 無追加減預算 ( 見表 4-7) 表 4-7 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償金額比率統計 統計項目 97 年 98 年 99 年 合計 賠償金額 ( 元 ) 12,580,888 3,983,931 6,120,983 22,685,802 預算金額 ( 元 ) 10,000,000 8,000,000 8,000,000 26,000,000 賠償金額比率 % 49.80% 76.51% 87.25% 追加預算金額 資料來源 : 本研究整理 6. 對公務員行使求償情形 63

74 國家對於公務員行使求償權之依據, 明定於國家賠償法第 2 條第 3 項 第 3 條第 2 項及第 4 條第 2 項, 共有下列三種 :(1) 國家賠償責任係因公務員之積極或消極不法行為所致, 而公務員有故意或重大過失者 ;(2) 國家賠償責任係因公有公共設施設置或管理有欠缺所致, 就損害原因為應負責任之人者 ( 依第 2 條立法意旨須有故意或重大過失時始能對之求償 );(3) 國家賠償責任係因受委託行使公權力之團體或個人之故意或重大過失所致者 就資料顯示, 改制前三年總賠償案件 67 件 對公務員行使求償權之案件合計 43 件 (64.18%), 獲償案件計 17 件 (25.37%), 獲償比率 39.53% 總獲償金額合計 820,685 元 ( 見表 4-8) 表 4-8 臺中市政府改制前 ( 民國 97 年 1 月至 99 年 12 月 ) 國家賠償求償比率統計 統計項目 97 年 98 年 99 年 合計 行使求償權總件數 13(48.15%) 19(90.48%) 11(57.89%) 43(64.18%) 獲償總件數 2(7.41%) 4(19.05%) 11(57.89%) 17(25.37%) 獲償比率 15.38% 21.05% % 39.53% 獲償總金額 ( 元 ) 43, , , ,685 資料來源 : 本研究整理二 臺中市政府 改制後 之國家賠償案件統計 ( 一 ) 國家賠償案件統計臺中市政府於改制後三年 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 期間, 收案總件數為 369 件, 拒絕賠償案件 210 件, 賠償件數件 賠償金額 1 億 639 萬 316 元, 其中協議成立賠償件數 81 件, 協議成立賠償金額 9048 萬 5484 元, 訴訟件數 87 件, 確定賠償件數 19 件, 確定賠償金額 1589 萬 4832 元, 64

75 依國賠法第 2 條成立賠償件數 19 件, 依國賠法第 3 條成立賠償件數 81 件, 另行使求償權件數 24 件, 獲償件數 24 件, 獲償金額 580 萬 8212 元 行政 懲戒件數 2 件 2 人 ( 見表 4-9) 表 4-9 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償案件統計 統計項目 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 收案件件數 拒絕賠償件數 賠償件數 賠償總金額 ( 元 ) 75,187,583 27,689,189 3,513, ,390,316 協議成立賠償件數 協議成立賠償金額 ( 元 ) 64,559,870 25,071, ,544 90,485,484 訴訟件數 訴訟確定賠償件數 訴訟確定賠償金額 ( 元 ) 10,627,713 2,608,119 2,659,000 15,894,832 依第 2 條賠償件數 ( 協議成立賠償件數 + 訴訟判決賠償件數 ) 依第 3 條賠償件數 ( 協議成立賠償件數 + 訴訟判決賠償件數 ) 行使求償權總件數 獲償總件數 獲償總金額 ( 元 ) 988,810 2,818,243 2,001,159 5,808,212 65

76 表 4-9 ( 續 ) 統計項目 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 行政懲處 ( 戒 ) 件數 行政懲處 ( 戒 ) 人數 資料來源 : 本研究整理 ( 二 ) 國家賠償案件之責任類型 1. 國家賠償責任之態樣有關賠償責任之態樣, 經參酌臺中市政府法制局統計格式, 區分為以下三種 :(1) 公務員之積極不法行為責任 ;(2) 公務員之消極不法行為責任 ; (3) 公有公共設施設置或管理有欠缺責任 就資料顯示, 改制後三年期間, 因公務員之積極不法行為所致者共 10 件 因公務員之消極不法行為所致者共 9 件 因公有公共設施設置或管理有欠缺引起者共計 81 件, 合計 100 件 ( 見表 4-10) 66

77 表 4-10 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償態樣統計 年度 年 1-6 月 合計 賠償態樣 公務員執行職務 公務員積極不法行 及原因 行使公權力 ( 國家 為 賠償法第 2 條第 2 項 ) 公務員怠於行使公權力 賠償態樣及原因 公有公共設施設置或管理有欠缺 ( 國家賠償法第 3 條第 1 項 ) 公園路樹 孔蓋 坑洞 路燈號誌 道路排水 其他 合計 資料來源 : 本研究整理 2. 賠償義務機關之分類有關賠償義務機關之分析, 依臺中市政府改制後之所屬局 處等機關名稱來列記 就資料顯示, 改制後三年之賠償義務機關, 以建設局 43 件最多 (43%), 各區公所合計 26 件次之 府本部 9 件第三 教育局 8 件第四 交通局 7 件第五 而在各區公所, 又以霧峰區公所和豐原區公所各 6 件最多 烏日區公所 3 件次之 大肚區公所和大里區公所各 2 件第三, 其餘之區公所均 1 件第四 ( 見表 4-11) 67

78 表 4-11 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償義務機關統計 賠償義務機關 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 府本部 (9%) 秘書處 (1%) 法制局 (1%) 消防局 - 2-2(2%) 環保局 - 3-3(3%) 建設局 (43%) 交通局 (7%) 教育局 ( 含國中小 ) (8%) 霧峰區公所 (6%) 豐原區公所 (6%) 烏日區公所 1 2-3(3%) 大肚區公所 (2%) 大里區公所 - 2-2(2%) 太平區公所 - 1-1(1%) 清水區公所 - 1-1(1%) 潭子區公所 (1%) 大雅區公所 - 1-1(1%) 沙鹿區公所 - 1-1(1%) 后里區公所 (1%) 68

79 表 4-11( 續 ) 賠償義務機關 100 年 101 年 102 年 1-6 月合計 大甲區公所 (1%) 合計 資料來源 : 本研究整理 3. 拒絕賠償與協議賠償案件國家賠償案件之結案情形不外乎協議賠償 ( 請求有理由 ) 拒絕賠償( 請求無理由 ) 撤回申請或其他( 即移轉管轄或簽結等情形 ), 茲僅就與國家賠償責任有關之拒絕賠償案件與協議賠償案件二者予以分析說明 就資料顯示, 改制後三年收案 369 件 拒絕賠償 210 件 ( 佔 56.91%) 協議賠償 81 件 ( 占 21.95%) 協議成立賠償金額 90,485,484 元 佔總賠償金額比率 85.05% ( 見表 4-12) 表 4-12 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償類型統計 統計項目 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 拒絕賠償件數 56(46.67%) 115(61.17%) 39(63.93%) 210(56.91%) 協議成立賠償件數 23(19.17%) 39(20.74%) 19(31.15%) 81(21.95%) 協議成立賠償金額 ( 元 ) 64,559,870 25,071, ,544 90,485,484 協議賠償金額比率 85.87% 90.54% 24.32% 85.05% 資料來源 : 本研究整理 4. 提起損害賠償訴訟案件 依國家賠償法第 11 條規定, 賠償義務機關拒絕賠償, 或自提出請求之日起 逾 30 日不開始協議, 或自開始協議之日起逾 60 日協議不成立時, 請求權人 69

80 得提起損害賠償之訴 就資料顯示, 改制後三年收案 369 件 提起損害賠償之訴者 87 件 ( 佔 23.58%), 經判決賠償者計 19 件 ( 佔 5.15%) 判決賠償件數比率為 21.84% 判決賠償總金額計 15,894,832 元 佔總賠償金額比率 14.94% ( 見表 4-13) 表 4-13 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償訴訟統計 統計項目 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 提起訴訟件數 39(32.50%) 32(17.02%) 16(26.23%) 87(23.58%) 判決賠償件數 7(5.83%) 7(3.72%) 5(8.20%) 19(5.15%) 判決賠償件數比率 17.95% 21.88% 31.25% 21.84% 判決賠償總金額 ( 元 ) 10,627,713 2,608,119 2,659,000 15,894,832 判決賠償金額比率 14.13% 9.42% 75.68% 14.94% 資料來源 : 本研究整理 5. 賠償件數及金額之比率國家賠償案件包含協議賠償案件與訴訟賠償案件兩種 茲就賠償案件佔受理案件之比率及賠償金額佔預算金額之比率加以分析如下 : (1) 賠償案件比率改制後三年之收案件數 369 件 賠償件數為 100 件, 賠償比率為 27.10% ( 見表 4-14) 70

81 表 4-14 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償比率訟統計 統計項目 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 新收案件件數 協議成立賠償件數 23(19.17%) 39(20.74%) 19(31.15%) 81(21.95%) 訴訟確定賠償件數 7(5.83%) 7(3.72%) 5(8.20%) 19(5.15%) 賠償件數合計 30(25%) 46(24.47%) 24(39.34%) 100(27.10%) 資料來源 : 本研究整理 (2) 賠償金額比率改制後三年之賠償總金額為 106,390,316 元, 總預算金額為 140,000,000 元, 總賠償金額比率為 75.99%, 年度追加預算總金額為 185,000,000 元 ( 請參閱表 4-15) 表 4-15 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償金額比率統計 統計項目 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 賠償金額 ( 元 ) 75,187,583 27,689,189 3,513, ,390,316 預算金額 ( 元 ) 20,000,000 80,000,000 40,000, ,000,000 賠償金額比率 % 34.61% 8.78% 75.99% 追加預算金額 0 185,000, ,000,000 資料來源 : 本研究整理 6. 對公務員行使求償情形國家對於公務員行使求償權之依據, 明定於國家賠償法第 2 條第 3 項 第 3 條第 2 項及第 4 條第 2 項, 共有下列三種 :(1) 國家賠償責任係因公務員之 71

82 積極或消極不法行為所致, 而公務員有故意或重大過失者 ;(2) 國家賠償責任係因公有公共設施設置或管理有欠缺所致, 就損害原因為應負責任之人者 ( 依第 2 條立法意旨須有故意或重大過失時始能對之求償 );(3) 國家賠償責任係因受委託行使公權力之團體或個人之故意或重大過失所致者 就資料顯示, 改制後三年總賠償案件 81 件 對公務員行使求償權之案件 24 件 ( 24%), 獲償案件 24 件, 獲償比率 100% 總獲償金額合計 5,808,212 元 ( 見表 4-16) 表 4-16 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償求償比率統計 統計項目 100 年 101 年 102 年 1-6 月 合計 行使求償權總件數 8(26.67%) 12(26.09%) 4(16.67%) 24(24.00%) 獲償總件數 獲償比率 87.5% 100% 125% 100% 獲償總金額 ( 元 ) 988,810 元 2,818,243 元 2,001,159 元 5,808,212 元 資料來源 : 本研究整理三 臺中市政府改制前後國家賠償案件之比較分析要瞭解臺中市政府改制前與改制後之國家賠償事件消長現象, 必須從國家賠償實務之統計數據與具體案例加以分析, 始有助研究目的之達成, 茲分析如下 : ( 一 ) 賠償受理與處理之探討臺中市政府於改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 期間, 改制後收案總件數減少 11 件 ( 民國 102 年 7-12 月因尚未加入統計, 故暫時無法比較其增減情形 ), 但有關拒絕賠償案件明顯增加 83 件, 而賠償件數也明顯增加 33 件 賠償總金額更明顯增加 8370 萬 4514 元, 而其中協議成立賠償 72

83 件數也明顯增加 23 件, 協議成立賠償金額明顯增加 7581 萬 7928 元, 提起訴訟件數明顯增加 26 件, 確定賠償件數增加 10 件, 確定賠償總金額增加 787 萬 6586 元, 另依國賠法第 2 條成立賠償件數增加 6 件, 依國賠法第 3 條成立賠償件數增加 27 件, 僅對公務員行使求償權件數明顯減少 19 件, 但獲償件數卻增加 7 件, 獲償金額也增加 498 萬 7527 元 行政懲戒件數則增加 1 件 1 人 ( 見表 4-17) 表 4-17 臺中市政府改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償案件統計差異 項目改制前改制後差異比較 收案件件數 減少 11 件 拒絕賠償件數 增加 83 件 賠償件數 增加 33 件 賠償總金額 ( 元 ) 22,685, ,390,316 增加 83,704,514 元 協議成立賠償件數 增加 23 件 協議成立賠償金額 ( 元 ) 14,667,556 90,485,484 增加 75,817,928 元 訴訟件數 增加 26 件 訴訟確定賠償件數 9 19 增加 10 件 訴訟確定賠償金額 ( 元 ) 8,018,246 15,894,832 增加 7,876,586 元 依第 2 條賠償件數 ( 協議成立賠償件數 + 訴訟判決賠償件數 ) 依第 3 條賠償件數 ( 協議成立賠償件數 + 訴訟判決賠償件數 ) 增加 6 件 增加 27 件 73

84 表 4-17( 續 ) 項目 改制前 改制後 差異比較 行使求償權總件數 減少 19 件 獲償總件數 增加 7 件 獲償總金額 ( 元 ) 820,685 5,808,212 增加 4,987,527 元 行政懲處 ( 戒 ) 件數 1 2 增加 1 件 行政懲處 ( 戒 ) 人數 1 2 增加 1 人 資料來源 : 本研究整理 ( 二 ) 賠償責任態樣之探討現行國家賠償法第 2 條第 2 項及第 4 條第 1 項規定, 係採過失責任主義, 以公務員或受委託行使公權力之團體或個人執行職務有故意或過失為責任成立之要件 ; 而第 3 條第 1 項規定, 係採無過失責任主義, 祇要公有公共設施因設置或管理有欠缺即成立, 不問故意或過失之有無 就臺中市政府於改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 期間之資料分析顯示, 屬公務員之積極不法行為責任類型者, 改制前 12 件, 改制後 10 件, 無明顯下降情形 ; 而屬於公務員之怠於執行職務行為責任類型者, 改制前僅 1 件, 改制後卻增加至 9 件, 案件數有明顯上升的趨勢, 顯示公務員怠於執行職務已成臺中市政府負擔損害賠償責任之主要原因, 究其原因應係 哈克飲料店火災事件 協議國賠案件所導致, 後節將有更深入之案例探討 ; 最後屬公有公共設施因設置或管理有欠缺責任類型者, 改制前 54 件, 改制後 81 件, 也有明顯的增加情形, 顯示改制後因臺中市政府之管轄與幅員擴增, 故導致公有公共設施之設置及管理有欠缺之案件, 亦有明顯增加情形 ( 見表 4-18) 74

85 表 4-18 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償態樣統計 賠償態樣改制前改制後差異比較 公務員積極不法行為 減少 2 件 公務員怠於行使公權力 1 9 增加 8 件 公有公共設施設置或管 理有欠缺 增加 27 件 合計 增加 33 件 資料來源 : 本研究整理 ( 三 ) 賠償義務機關之探討就賠償義務機關而言, 臺中市政府改制前僅有建設處 地政處 交通處 人事處等 4 個機關有受理國家賠償案件, 但改制後則有府本部 各區公所 秘書處 法制局 建設局 ( 原建設處 ) 交通局( 原交通處 ) 地政局( 原地政處 ) 教育局( 含各國中小 ) 環保局 消防局等 10 個機關皆有受理國家賠償案件 ; 探究其增加之原因, 應係該機關本身之業務性質, 較易發生國家賠償案件之可能, 或該機關所屬之公務員及公有公共設施對於執行職務或對公有公共設施之維護與管理責任有所違法或失職所導致 其中又以各區公所 建設局 交通局 地政局 教育局 環保局 消防局最容易有國賠案件之可能 而就發生國家賠償之 14 個機關中, 改制前後期間每年均有受理案件者僅建設局 ( 原建設處 ) 共計 105 件, 顯示建設局除少數案件因公務員不法執行職務外, 多數係因公有公共設施之設置或管理有欠缺所導致, 實有待積極提升工程品質及善盡管理維護公共設施之責任, 以使民眾免受無妄之傷害 另外教育局改制後有 8 件國賠案件, 顯示教育局於改制後因包含轄管各國民中 小學共計 297 所, 故自改制後, 每年均有轄管國民中 小學因公務 75

86 員之不法執行職務或怠於職務, 導致國賠事件發生, 顯示教育局應對轄管各 國民中小學公務員加強國家賠償教育訓練課程, 避免國中小學生受生命 身 體等傷害 ( 見表 4-19) 表 4-19 臺中市政府改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 賠償義務機關統計 賠償義務機關 改制前 改制後 差異比較 建設局 ( 原建設處 ) 62(92.54%) 43(43%) 減少 19 件 各區公所 - 27(27%) 增加 27 件 府本部 - 9(9%) 增加 9 件 教育局 ( 含國中小 ) - 8(8%) 增加 8 件 交通局 ( 原交通處 ) 2(2.99%) 7(7%) 增加 5 件 環保局 - 3(3%) 增加 3 件 消防局 - 2(2%) 增加 2 件 地政局 ( 原地政處 ) 2(2.99%) 2(2%) 無增減 秘書處 - 1(1%) 增加 1 件 法制局 - 1(1%) 增加 1 件 人事處 1(1.49%) - 減少 1 件 合計 增加 33 件 資料來源 : 本研究整理 ( 四 ) 拒絕賠償與協議賠償比率之探討按國家賠償法規定, 有關國家賠償之請求, 係採 協議先行主義, 故依國家賠償法第 10 條規定 : 依本法請求損害賠償時, 應先以書面向賠償義 76

87 務機關請求之 賠償義務機關對於前項請求, 應即與請求權人協議 ; 另依臺中市政府國家賠償事件處理要點第 11 條 : 各機關收到本委員會有賠償責任之決議後, 應速定協議日期, 並以書面通知請求權人到場進行協議 如就同一賠償事件有其他機關 個人或團體應負賠償責任時, 並應以書面告知其參加協議或到場陳述意見 是以, 國家賠償案件之處理, 一般而言, 委員會如認為有賠償責任時, 賠償機關應速定協議日期, 並以書面通知請求權人到場協議, 如協議成立者, 應作成協議書 ; 如各機關受理國家賠償請求事件, 於調查事實後認無賠償責任者, 應即以書面敘明理由拒絕之, 同時應於說明欄內載明 : 臺端如不服拒絕賠償之決定, 得依國家賠償法第 11 條第 1 項規定向普通法院提起損害賠償之訴, 並請留意國家賠償法第八條有關賠償請求權時效期間之規定 因此, 從臺中市政府改制前後之資料分析顯示, 在改制後拒絕賠償案件增加 83 件, 其比率由改制前之 27.97% 提升至改制後之 56.91%; 另在改制後之協議成立賠償件數增加 23 件, 其比率由改制前之 12.78% 提升至改制後之 21.95%, 協議總金額更增加 7581 萬 7928 元, 其比率由改制前之 64.66% 提升至改制後之 85.05%; 此種現象應係臺中市政府改制後之轄管與幅員變大, 公務員不法執行職務或怠於執行職務之情形, 及公有公共設施之管理維護有欠缺等情形均有增加所致, 加以行政首長 國賠委員會與主管機關對於 協議先行 政策之落實, 當賠償義務機關審酌後, 自認有賠償責任時 ; 即主動與請求權人進行協議, 始能避免日後長年之訴訟紛爭與人力 物力之空耗, 或徒增市民對地方政府或首長施政無方之不良觀感 ( 見表 4-20) 77

88 表 4-20 臺中市政府改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償類型統計 統計項目 改制前 改制後 差異比較 拒絕賠償件數 127(27.97%) 210(56.91%) 增加 83 件 協議成立賠償件數 58(12.78%) 81(21.95%) 增加 23 件 協議成立賠償金額 14,667,556 90,485,484 增加 75,817,928 元 ( 元 ) 協議賠償金額比率 64.66% 85.05% - 資料來源 : 本研究整理 ( 五 ) 提起賠償訴訟案件之探討當國家賠償事件經拒絕賠償或協議不成立時, 請求權人得依國家賠償法第 11 條規定, 向管轄法院提起 損害賠償 之訴 就改制前後之資料分析顯示, 改制前提起訴訟案件有 61 件, 改制後則有 87 件, 其比率由改制前之 % 提升至改制後之 23.58%; 而經地方法院 高等法院或最高法院判決確定之賠償案件, 於改制前有 9 件, 改制後增加為 19 件, 其比率由改制前之 1.98% 提升至改制後之 5.15%; 判決賠償比率也從改制前之 14.75% 提升至改制後之 21.84%; 判決賠償總金額則明顯增加 787 萬 6586 元 ; 從上述資料分析顯示, 雖請求權人向法院提起訴訟之案件有明顯之增加, 且獲得判決賠償之案件與比率均有增加, 惟提起訴訟畢竟對請求權人而言耗時費力, 倘臺中市政府國家賠償委員會能對國賠案件依相關之法理見解, 即時協助各賠償義務機關處理, 即能有效縮短處理時間, 或於拒絕賠償時能詳加說明, 或協議不成立時能透過訴訟外之紛爭解決方式, 例如調解 (ADR) 等程序, 讓請求權人有說明或申訴之管道與空間, 即能有效避免予請求權人發動訴訟, 甚至濫訟, 甚至導致訴訟延宕, 即有失國家賠償法之立法本旨與保護人民之旨趣 ( 見表 78

89 4-21) 表 4-21 臺中市政府改制後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償訴訟統計 統計項目 改制前 改制後 差異比較 提起訴訟件數 61(13.44%) 87(23.58%) 增加 26 件 判決賠償件數 9(1.98%) 19(5.15%) 增加 10 件 判決賠償件數比率 14.75% 21.84% - 判決賠償總金額 ( 元 ) 8,018,246 15,894,832 增加 7,876,586 元 判決賠償金額比率 35.34% 14.94% - 資料來源 : 本研究整理 ( 六 ) 賠償案件之探討國家賠償案件可分協議賠償 ( 訴訟前 ) 與訴訟判決確定賠償 ( 訴訟後 ) 兩部分 就改制前後之資料分析顯示, 改制前賠償數 67 件佔總受理件數之 14.76%, 改制後賠償數為 100 件佔總受理件數之 27.10%, 除件數增加 33 件以外, 賠償比率也明顯增加 因此, 就改制後之賠償案件將近總受理件數之三成比率, 顯見請求權人向臺中市政府申請國家賠償或向法院提起損害賠償之訴而獲得理賠救濟的機會增高, 加以目前國家賠償制度之提起, 根本無須請求權人負擔任何費用之情況下, 未來對於臺中市政府所屬各局 處等機關對於有行使公權力之公務員或約聘 ( 僱 ) 人員, 均應定期實施國家賠償相關之專業教育, 以免因公務員之不法行為或怠於執行職務而侵犯人民權利, 導致國賠或興訟 ( 見表 4-22) 79

90 表 4-22 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 國家賠償比率訟統計 統計項目 改制前 改制後 差異比較 協議成立賠償件數 58(12.78%) 81(21.95%) 增加 23 件 訴訟確定賠償件數 9(1.98%) 19(5.15%) 增加 10 件 賠償件數合計 67(14.76%) 100(27.10%) 增加 33 件 資料來源 : 本研究整理 ( 七 ) 對公務員求償之探討對公務員求償權之行使, 依國家賠償法第 2 條第 3 項 第 3 條第 2 項 第 4 條第 2 項以及法務部對於國家賠償法之相關函釋等規定, 對公務員行使求償權, 應以該公務員 有故意或重大過失時, 賠償義務機關始能對其發動求償權 ( 國家賠償法施行細則第 41 條參照 ) 就改制前後之資料分析顯示, 改制前發動之求償數為 43 件, 佔賠償案件之比率為 64.18%, 求償比率頗高, 惟獲償件數僅 17 件, 佔賠償案件之比率為 25.37% 換句話說, 改制前, 賠償義務機關對公務員發動之求償案件中, 其獲償比率僅為 39.53%; 反觀, 改制後之求償案件數雖減少為 24 件, 佔賠償案件之比率僅為 24%, 但其獲償件數亦為 24 件, 獲償比率則為 100% 另有關獲償金額部分, 改制前總獲償金額為 820,685 元, 占總賠償金額之比率為 3.62%; 而改制後總獲償金額為 5,808,212 元, 則佔總賠償金額之比率為 5.46% 顯見, 賠償義務機關對於公務員發動求償之機率微乎其微, 但改制後之發動求償案件雖僅 24 件, 但獲償率達 100 %, 至於其他賠償案件均免予求償 如此偏低之求償率, 雖能保障公務員免受求償進而安心工作之目的, 惟是否會因此造成公務員因循苟且, 無所顧忌的工作心態, 恐值主管機關之擔憂與未來持續觀察 ( 見表 4-23) 80

91 表 4-23 臺中市政府改制後 ( 民國 100 年 1 月至 102 年 6 月 ) 賠償求償比率統計 統計項目 改制前 改制後 差異比較 行使求償權總件數 43(64.18%) 24(24.00%) 減少 19 件 獲償總件數 17(25.37%) 24(24.00%) 增加 7 件 獲償比率 39.53% 100% - 獲償總金額 ( 元 ) 820,685 元 (3.62%) 5,808,212 元 (5.46%) 增加 4,987,527 元 資料來源 : 本研究整理 第二節指標案例解讀 壹 臺中衛爾康餐廳火災案 判決分析一 案例事實民國 84 年 2 月 15 日晚間, 位於臺中市之衛爾康西餐廳, 因一樓吧台瓦斯爐及其管線使用 配置不當, 發生氣爆引起大火, 員工及顧客因無充分之消防 避難工具, 又無逃生門, 造成 64 人死亡,10 餘人輕重傷之慘劇 罹難者家屬以該餐廳於民國 78 年間即未經商業登記而擅自開幕, 又其一 二樓使用易燃材料裝潢, 並分別以磚牆及金屬浪板封死逃生通道, 且無完善之消防設施, 已屬嚴重違規營業之情形, 詎臺中市政府建設局於該餐廳民國 79 年 10 月補行申請營利事業登記時, 竟昧於該餐廳二樓違規營業之事實, 准該餐廳以一樓為其營業範圍作商業登記, 嗣該餐廳更違法擴大營業面積兼營 KTV, 然整棟建物除大門外別無逃生口, 防火 消防設備亦不符法定標準, 臺中市政府工務局 建管課及消防隊顯均長期怠於執行職務, 致釀成本件災害, 爰請求國家賠償, 案經最高法院三審定讞, 臺中市政府應負國家賠償責任 二 歷審訴訟及判決結果製表

92 表 4-24 臺中市衛爾康餐廳火災案歷審訴訟及判決結果 日期法院案號判決結果 臺灣臺中地方法院 86 年度重國字第 3 號 ( 成立國賠 ) 臺灣高等法院臺中分院 89 年重上國字 3 號 ( 成立國賠 ) 最高法院 92 年台上 69 號 臺中市政府應負國賠責任, 核計賠償金額為 2900 萬元 ( 機關上訴 ) 臺中市政府應負國賠責任, 核計賠償金額為 2900 萬元 ( 機關上訴 ) 上訴駁回 ( 本案確定 ) ( 成立國賠 ) 資料來源 : 本研究整理 三 案例爭點 ( 一 ) 消防主管機關對消防安全設備應予定期檢查是否為其法定職務? ( 二 ) 消防主管機關若未依法定期檢查是否屬於國家賠償法第 2 條第 2 項後段所定 怠於執行職務? ( 三 ) 本件火災係餐廳員工使用瓦斯爐火不慎, 故與主管機關未依法定期檢查 執 四 本案司法實務 行取締是否具有因果關係? 4 見解 ( 一 ) 是否為公務員執行職務行使公權力之行為? 本案是否為公務員執行職務行使公權力之行為乙節 : 上開 供公眾使 用之建築物 應定期檢查之有關規定, 稽其立法目的, 乃在於供公眾使用之 建築物, 若有安全檢查方面之疏失, 往往易造成重大傷亡, 其公共安全維護, 相較於非供公眾使用之建築物, 益顯重要, 故在建築物之安全檢查方面應課 4 臺灣臺中地方法院 86 年度重國字第 3 號 臺灣高等法院臺中分院 89 年度重上國字第 3 號 最高法院 92 年台上字第 69 號等裁判書參照 82

93 予相關單位較重之義務 據此, 關於認定其是否為供公眾使用之建築物, 主管機關本應依實際情況作實質判斷, 殊不得僅以使用執照記載之面積為形式之認定 否則如人民於取得相關證照後, 隨即違法變更使用, 而行政機關復以無從得知為理由, 怠於執行其職務者, 上開條文即成為具文, 國家公權力更失其監督之功能, 顯失建築法規有關安全檢查規定之立法原意 又修正前建築法第 90 條, 已明文賦予主管建築機關對於違反建築法第 73 條後段規定擅自變更使用者, 得科處行政秩序罰之權限, 故主管建築機關對於符合法定要件者, 不問其知悉原因究為人民檢舉 其他機關查報或自行探知, 均得逕依該規定裁罰, 不以內政部已訂定 違規使用建築物處理辦法 為必要, 亦與依法是否設有查報人員無涉 不論該地消防責任區之消防隊員為誰, 衛爾康餐廳事實上係屬供公眾使用之建築物已如前述, 上訴人對其消防安全設備應予定期檢查之法定職務即無從解免, 且此項法定職務乃經常性 持續性之職務, 不因上訴人是否已曾檢查, 及檢查結果如何而受影響 ( 二 ) 行為人是否有怠於執行職務之不法行為? 本案就公務員有無怠於執行職務乙節 : 建築法 消防法中有關建築物之公共安全 違規使用及消防安全設備之檢查 取締 執行等規定, 係屬法定 危險防止或危險管理 之行政職務, 用以增進國民生活之安全保障 故由法律規範保障目的以觀, 其雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定, 但就法律之整體結構 適用對象 所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷, 可得知其亦寓有保障建築物使用者之生命 身體及財產安全之意旨, 上開 危險防止或危險管理 之行政職務顯具有 第三者關聯性, 非僅屬賦予行政機關推行公共政策之權限而已, 則該管機關公務員依此規定對可得特定之人即負有作為義務, 其執行該職務與否, 就可得特定之人言, 不能謂僅係反射利益是否受有影響而已 從而, 不論其曾否請求執行, 如有主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者, 仍應許其依法請求國家賠償 又 本件前述建築及消防法規 83

94 中, 就主管機關應對供公眾使用之建築物為公共安全及消防安全設備之檢查等事項規定至為明確, 且係規定 應 定期檢查, 而非 得 定期檢查, 既未賦予主管機關作為或不作為之裁量權限, 上訴人即無選擇檢查或不檢查之裁量餘地 至修正前建築法第 90 條有關建築物違規使用之處罰規定, 雖未明定凡建築物有違規使用之情形者, 主管機關均應一律科處行政秩序罰, 惟法律既賦予行政機關此一權限, 即表示該職務之執行, 對公共利益或保護可得特定之人民, 具有一定之重要性, 且該項職務係屬 危險防止或危險管理 之行政職務已如前述, 如不執行, 將使可得特定之個人或公共利益之危險累積, 一旦發生火災, 即無法阻止危害之擴大, 且此種侵害之防止須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免 本案就公務員有怠於執行職務違法性乙節 : 上訴人所屬工務局經查報結果明知衛爾康餐廳等建築物具 有礙防火避難設施事項 之事實, 難謂對於損害之發生不可預見, 據上所述, 應認其裁量權已收縮至零, 上訴人就衛爾康餐廳之違規使用, 有依修正前之建築法第 90 條未予複查, 亦未依法施以罰鍰 勒令停止使用或強制拆除等處分, 任令該餐廳繼續違規使用, 其怠於執行職務之行為自屬違法 ( 三 ) 行為人是否有故意或過失? 5 本案就公務員有故意或過失乙節 : 行政本具有積極主動處理公共事務, 形成社會生活, 從而實現國家目的之功能, 對於公共事務之處理, 主管機關之人力 預算如不足以因應法定職務所需, 要屬機關內部如何逐步調度 編列之問題, 不能據為對外主張免責之事由 況內政部警政署 81 警署消字第 號函之 對供公眾使用建築物消防安全檢查加強措施, 執行項目中載明 : ( 二 ) 於執行消防安全檢查時發現有左列情形, 應逐級層報速函請各主管機關依法辦 5 同前註 84

95 理 :1. 違規廣告物 2. 防火避難設施不合規定 3. 防火間隔不合規定 4. 違規使用 5. 違規營業, 而臺中市警察局亦曾多次查報衛爾康餐廳有違規情形, 函請上訴人所屬工務局依法查處辦理 參看本院 84 年度上訴字第 3453 號刑事判決謂 : 臺中市警察局亦確多次檢送 違規營業 違規使用 違規廣告物 防火避難設施不合規定 防火隔間不合規定 等場所, 交臺中市工務局依法查處 難謂上訴人有不知衛爾康餐廳違規營業及違規使用之情事, 本應及時調整人力, 採取定期檢查等必要措施, 乃竟遲至民國 84 年 2 月 15 日本件事故發生時, 仍未派員實施檢查, 自不能再以人力有限 預算不足為由, 卸免其責 上訴人復未能舉證證明有何其他不可歸責之事由, 則其所屬公務員就怠於執行職務之行為具有過失, 應堪認定 ( 四 ) 是否有人民之自由或權利受到侵害? 本案就人民之自由或權利是否受到侵害乙節 : 坐落臺中市 路 段 52 號之衛爾康西餐廳, 於民國 84 年 2 月 15 日晚間, 因該餐廳一樓吧台瓦斯爐及其管線使用 配置不當, 發生氣爆引起大火, 造成餐廳員工及顧客 64 人死亡, 10 餘人輕重傷 又 本件被上訴人既各為如原判決附表一所示罹難者之父母 子女 配偶, 依上規定, 自得請求上訴人給付精神慰藉金 而按慰撫金之酌給標準與財產上損害之計算不同, 然非不可斟酌雙方身分 資力與加害程度, 及其他情形核定相當之數額 ( 最高法院 51 年度台上字第 223 號判例要旨參照 ) 而按人命無價, 親人至餐廳用餐遭火災事故, 致逃生無門而喪生, 親情深重者, 莫不哀慟終身, 此於白髮送黑髮人時, 尤為顯然 而其罹難者至該餐廳用餐, 遭所釀火災, 逃生無門以致死亡, 應無過失 ( 五 ) 不法行為與損害之發生是否有相當因果關係? 本案就不法行為與損害之發生是否有相當因果關係乙節 : 火災發生之原因甚多, 有因氣候燥熱而自然產生者, 亦有基於人為疏失或蓄意縱火所致者, 並非建築物已有逃生或消防設備所皆能防止, 是以建築物之安全與消防設備之 85

96 主要功能不在於防止火災之發生, 而在於減低火災發生時損害之擴大, 故不能以上訴人 未執行建築物之安全及消防檢查 與 發生火災 作為兩者間有無相當因果關係之判斷基準, 而應以 未執行建築物之安全及消防檢查 與 損害擴大 為判斷之標的 準此, 本件火災之發生, 固直接肇因於餐廳員工使用瓦斯爐火不慎所致, 惟上訴人違反職務義務, 對衛爾康餐廳未依法為建築物之公共安全及消防設備之定期檢查及執行取締, 放任建築物瑕疵存在之行為, 與火災所造成傷亡人數之增加, 依社會一般通念觀之, 顯有相當因果關係 五 本案分析學者李惠宗 (2000,35-60) 就本件之相當因果關係之判斷, 認為 消防設備之 主要功能 不在防止火災之發生, 而是在發生火災時能有 減低損害 的作用, 故消防設備的安全檢查, 主要也不是要防止火災發生, 故不能以 不執行消防檢查 與 發生火災 作為判斷相當因果關係之 因 與 果 的端點 ; 而應改以 不執行消防檢查 與 損害擴大 作為判斷相當因果關係之 因 與 果 端點, 亦即, 不執行消防檢查 固非導致發生火災之原因, 但卻是導致損害擴大的原因, 是以此種案型反而應以火災發生為判斷之前提 ( 不發生火災, 消防設備就派不上用場 ), 而非以火災為判斷標的 故本案火災雖然係由餐廳員工使用瓦斯爐不慎所引起, 但此一事件僅屬完成可以作為因果關係判斷的前提而已, 而非判斷相當因果關係的標的 本件前述建築及消防法規中, 就主管機關應對供公眾使用之建築物為公共安全及消防安全設備之檢查等事項規定至為明確, 且係規定 應 定期檢查, 而非 得 定期檢查, 既未賦予主管機關作為或不作為之裁量權限, 上訴人即無選擇檢查或不檢查之裁量餘地 至修正前建築法第 90 條有關建築物違規使用之處罰規定, 雖未明定凡建築物有違規使用之情形者, 主管機關均應一律科處行政秩序罰, 惟法律既賦予行政機關此一權限, 即表示該職務之執行, 對公共利益或保護可得特定之人民, 具有一定之重要性, 且該項職務係屬 危險防止或危險管理 之行政職務已如前述, 如不執行, 將使可得特定之個人或公共利益之危險累積, 一旦發生火災, 即無法阻止危害之擴大, 且此種侵害之 86

97 防止, 須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免 綜合上述, 本研究認為消防法規定之定期檢查非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限, 而其目的係為保護人民生命 身體及財產等法益, 且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確, 消防主管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地, 故其不作為即屬怠於執行職務 ; 且消防設備之主要功能不在於防止火災之發生, 而在於減低火災發生時損害之擴大, 故應以 未執行消防檢查 與 損害擴大 為判斷之標的 準此, 本件火災之發生, 固因直接肇因於餐廳員工使用瓦斯爐火不慎所致, 惟消防主管機關違反職務義務及怠於執行職務, 對餐廳未依法為消防設備之定期檢查及執行取締, 放任建築物瑕疵存在之行為, 與造成火災之死傷人數增加, 依社會一般通念觀之, 顯具有相當因果關係 貳 臺中市哈克飲料店 (ALA PUB) 火災事件 一 案例事實 6 緣坐落臺中市住宅區內之西區中興里中興街 4 巷 1 號房屋, 係王 所有, 其建築改良物登記之主要用途為住家用 民國 89 年 9 月間, 王 將之提供予其兄王 獨資開設 哈克飲料店 ( 招牌名稱 ALA PUB, 傑克丹尼 PUB 店 ), 於同年月 7 日辦理營利事業登記, 詎王 竟未依登記之營業項目經營飲料業, 而在該店附設舞臺, 提供表演節目, 違規在住宅區內經營有表演節目之酒吧業, 經臺中市政府於民國 97 年 3 月 6 日執行聯合稽查時, 發現該店有避難層出入口寬度不符及廣告物無使用許可等缺失, 違反建築法第 77 條第 1 項之規定, 由該府依同法第 91 條第 1 項第 2 款之規定, 於民國 97 年 3 月 17 日, 對該業者裁處新臺幣陸萬元罰鍰, 以及建築物應即停止使用並恢復原狀之處分, 嗣經該府於民國 97 年 4 月 16 日再次執行聯合稽查時, 發現該業者仍未恢復原狀, 且繼續違規營業, 該府都發局遂於同年 5 月 8 日簽准執行斷水斷電, 並函各相關單 6 公務員懲戒委員會 101 年度鑑字第 號議決書參照 87

98 位追蹤列管 詎該業者竟又私接水電, 繼續違規營業 嗣經臺中市警察局第一分局於民國 97 年 11 月 5 日 22 時 25 分執行臨檢勤務時發現該店經執行斷水斷電後仍持續營業, 旋於民國 97 年 11 月 7 日, 以中分一行字第 號函請都發局依權責處理 詎都發局使用管理科承辦人即約僱人員吳 竟僅於同年月 17 日於警局之來函簽擬 一 本案已申請辦理建物恢復使用手續, 使管組轄區並於民國 97 年 11 月 13 日辦理現勘 ( 目前停業中 ) 如后附件 二 呈閱後文存, 而疏未依建築法第 94 條之 1 及 加強建築物公共安全檢查及取締執行要點 第 5 點第 3 項等規定, 報請上級單位連續處以罰鍰, 並將業者移送法辦追究刑事責任, 其執行職務顯未力求切實 迨至民國 97 年 11 月 13 日, 業者王 因未遵守臺中市政府所為命其恢復原狀之處分, 如仍以業者之身分, 申請恢復供水供電勢難獲准, 為掩飾其繼續違規營業, 而以其妹即房屋所有人王 之名義, 申請恢復住宅使用及供水供電, 並出具 本屋坐落臺中市西區中興 4 巷 1 號 1 樓, 日後恢復住家用途 之切結聲明, 由當時之承辦人即都發局使用管理科技士林 ( 另案經本會 100 年度鑑字第 號議決撤職並停止任用壹年之懲戒處分 ) 及約僱人員張 會同經發局商業科賴 消防局劉 及王 暨業者所委託之蔡 於民國 97 年 11 月 13 日上午 9 時 ( 非營業時間 ) 至現場會勘, 因 ALA PUB 店內之固定式沙發及 2 樓桌椅未拆除, 酒櫃亦未封閉, 處於隨時可營業之狀態, 林 乃當場表示需將該等器具拆除後始能通過會勘, 賴 卻僅在經發局商業科欄位中記載 現址停業中, 而未載明生財器具未完全拆除, 其執行職務亦未力求切實 然因張 之前接受業者所委託蔡 之關說, 乃在現場私下告知蔡 補現場照片即可通過 張 與林 明知於會勘時, 該店之生財器具尚未拆除, 不符 臺中市建築物恢復使用及供水供電審查作業要點 第 8 點第 1 項第 2 款之規定, 竟由張 於民國 97 年 11 月 20 日上午 11 時 20 分許在其職務上掌管之臺中市建築物恢復使用及供水供電會勘審查表中經發處營業現況記載已歇業, 且原違規營業生財器具已拆除欄位勾 88

99 選符合規定並在審查結果勾選本府審查上述符合建築物恢復使用及供水供電條件, 准予建築物使用 並加註 舊有建物 修正列管紀錄 等文字, 表示 ALA PUB 所在建築物現況已符合規定, 並於同日上午 11 時 45 分許, 擬定簽呈略以 : 二 本案經會簽本市消防局 本市警察局 臺中市政府經濟發展處該場所歷年來紀錄及處理情形相關資料如后 ( 附件 1 2 3) 四 經本府民國 97 年 11 月 13 日辦理現場聯合會勘後, 尚符規定 五 有關本案申請恢復使用及供水供電是否會再違規乙節, 已由申請人王 切結 除依核准建築物使用執照所載用途使用外, 絕不自行或租賃他人為違反原核准用途之營業場所或使用, 倘若違背願受最嚴厲處分, 願負一切法律責任並放棄先訴抗辯權, 另經申請人出具說明未來供 住家 使用 擬辦 : 綜上本案符合規定, 擬同意加註列管紀錄 : 建築物現已無違規情事及供水供電, 奉核后函覆申請人並抄送本市警察局第一分局 消防局 本府經濟發展處等單位, 就主管權責持續追蹤 並由赴現場會勘明知該 ALA PUB 店之生財器具尚未完全拆除, 不符恢復使用及供水供電規定之林 簽署後, 往上呈送逐層批核, 而使不知情被付懲戒人黃 在該簽呈上簽核後, 由不知情之副市長蕭 批示依原核准用途使用准予恢復供水供電 ( 按張 因承辦此項業務, 涉犯貪污治罪條例第 4 條第 1 項第 5 款之對於違背職務之行為收受賄賂罪嫌, 經臺灣臺中地方法院檢察署檢察官提起公訴 -100 年度偵字第 號 ), 都發局使用管理科技士林 及約僱人員張 承辦此項恢復供水供電業務, 未切實審查 而該房屋所有人王 於獲准恢復使用及供水供電後, 並未收回供自住使用, 仍繼續由其兄王 繼續違規經營 ALA PUB 酒吧, 而酒吧所設舞臺鄰近天花板黏貼易燃之泡棉作為隔音設施, 業者於民國 99 年 6 月 3 日, 自請中邦建築物公共安全檢查有限公司公共安全專業檢查人侯, 為建築物安全檢查並向臺中市政府通報, 其報告書綜合意見稱 : 不符規定, 但提具改善計畫及自行改善期限, 請准予備查, 其檢查改善計畫書註明不合格理由為 : 內部裝修材料部分採用易燃建材施作, 由時任都發局使用管理科技士范 代為決行, 並於民國 99 年 7 月 12 日通知業者 准予報備, 列管定期檢 89

100 查, 並於民國 99 年 8 月 10 日前改善, 再行申報, 但該業者並未改善申報, 范 復未依 建築物公共安全檢查簽證及申報辦法 第 8 條第 2 項及建築法第 91 條之規定為後續之處理, 其執行此項職務未力求切實 而消防局自民國 95 年 1 月 8 日至 100 年 2 月 17 日, 對本案營業場所之消防安全設備 檢修申報 防火管理 防焰規制等, 自行檢查共計 21 次, 除民國 99 年 7 月 1 日檢查發現該年度未依規定辦理檢修申報外, 其餘均合格, 業者在斷水斷電期間違法營業時, 該局 2 次辦理例行性消防安檢 ( 民國 97 年 6 月 8 日 97 年 7 月 25 日 ), 檢查結果亦為合格, 及於最近自民國 98 年 1 月 16 日至 100 年 2 月 11 日與都發局 經發局單位執行聯合稽查 5 次, 消防局稽查人員對於該業者以易燃之泡棉作隔音材料黏貼於舞臺鄰近之天花板, 未予督導改善, 任其繼續存在, 而在稽查紀錄載為合格, 另參與執行聯合稽查之都發局 經發局等人員, 歷次執行稽查時, 對於該房屋經獲准復水復電後, 並未由房屋所有人王 收回自住使用, 仍由其兄王 重操舊業, 違法經營 PUB 夜店, 均視若無睹, 而未依法舉發, 致使該業者恃無忌憚, 持續違規營業, 該等參與聯合稽查之人員, 執行職務均未力求切實, 致使該店於民國 100 年 3 月 6 日凌晨 1 時 20 分許, 由朱 在 2 樓鋼管舞臺表演時, 使用長約 30 公分之 LED 棍棒甩動表演後, 再將綁在棍棒尾端之 勝利之花 煙火點燃, 繼續甩動表演, 該等煙火之火花引燃天花板泡棉, 冒出大量濃煙, 經朱 及在場之服務生高 以水杯及礦泉水搶救後, 仍無效果, 因火勢蔓延, 在場之顧客及該店之員工倉惶逃出, 惟釀成 9 死 12 傷重大傷亡慘劇 二 本案協議與相關判決結果 ( 見表 4-25) 90

101 表 4-25 臺中市哈克飲料店火災事件歷審訴訟及判決結果 日期事件處理經過協議與判決結果 哈克飲料店 (ALA pub) 火災事件 臺中市政府召開國家賠償 事件處理委員會, 決議本案符合國家賠償要件 年度偵字第 號 100 年度偵字第 號 受害家屬提起刑事附帶民事訴訟 臺中市政府與請求權人達成國家賠償協議, 協議賠償金額為 6326 萬 1820 元, 雙方並簽署債權讓與同意書, 請求權人同意將對業者及舞者之侵權行為損害賠償請求權讓與臺中市政府 臺中市政府撥付國家賠償款項 本案是否向公務員行使求償權部分, 經臺中市政府國家賠償事件處理委員會決議認本案公務員雖有過失, 但尚未達重大過失之程度, 不符國家賠償法第 2 條第 3 項行使求償權要件, 故不行使求償權 臺灣臺中地方法院 100 年度訴字第 1852 號刑事判決 - - 臺中地檢署檢察官對業者王 舞者朱 約僱人員張 業者邱 蔡 廖 等人提起公訴 業者王 有期徒刑 6 年 舞者朱 有期徒刑 2 年 6 月 水電商邱 有期徒刑 5 月 約僱人員張 有期徒刑 4 年, 褫奪公權 2 年 業者蔡 廖 有期徒刑 4 月 ( 王 張 對刑事一審判決提起上訴 ) 91

102 表 4-25 ( 續 ) 日期 事件處理經過 協議與判決結果 臺灣臺中地方法院 101 年度訴字第 2870 號民事判決 林 之父得請求金額為 352 萬 3057 元 ( 含 300 萬精神撫慰金 ) 臺灣高等法院臺中分院 102 年度上訴字第 81 號刑事判決 王 處徒刑 6 個月部分得易科罰金, 另違反有關維護建築物合法使用與其構造及設備安全規定致人於死, 處有期徒刑 5 年 8 月 張 部分駁回 資料來源 : 本研究整理 三 本案爭點就監察院糾正文, 針對本案釀災之主因係為該夜店 違反土地使用分區 未依登記之營業項目經營 室內裝修材料不符規定 消防 逃生設備無法正常運作, 以及都計 建築及消防等主管機關未積極督導違規場所和依法處理所致, 因此本案是否符合國家賠償法第 2 條第 2 項後段 怠於執行職務 之構成要件 茲將本案爭點整理共計六點 ( 李惠宗,2011:85-89; 林尚卿,2012: ): ( 一 ) 主管機關是否放任業者長期違反都市計畫法設於住宅區內經營 PUB 酒吧, 未積極依法取締拆除? 有無重大違失? ( 二 ) 主管機關是否放任業者長期違反建築法無使用執照卻長期經營 PUB 酒吧, 未積極依法處理? 有無重大違失? ( 三 ) 主管機關是否未落實追蹤業者 建築物防火避難設施與設備安全檢查 申報之後續改善情形? 有無重大違失? ( 四 ) 主管機關是否放任業者於斷水斷電期間仍有營業情事, 未積極依法檢查及取締? 有無重大違失? ( 五 ) 主管機關是否有縱容業者繼續營業, 未積極依法處理? 有無重大違失? ( 六 ) 消防主管機關執行消防安檢之項目是否應以實際營業項目為準? 是否未就應改善消防之作法提出建議, 並督促業者改善? 有無重大違失? 92

103 四 本研究評析 ( 一 ) 公務員怠於執行職務之國家賠償責任之構成要件分析 : 按 公務員於執行職務行使公權力時, 因故意或過失不法侵害人民自由或權利者, 國家應負損害賠償責任 公務員怠於執行職務, 致人民自由或權利遭受損害者亦同 國家賠償法第 2 條第 2 項訂有明文, 即是所謂 公務員之國家賠償責任 依條文之構成要件, 可區分為公務員 積極作為之國家賠償責任 與 消極不作為之國家賠償責任 兩種 故一般認為, 人民如欲依照國家賠償法第 2 條第 2 項條文請求積極作為之國家賠償責任時, 應符合以下要件 : 公務員 執行職務 行使公權力 行為不法 公務員故意過失 人民自由權利損害及因果關係等 7 項要件 至於 消極不作為之國家賠償責任 亦或稱 怠於執行職務 乙節, 按司法院釋字第 469 號解釋文則稱 : 法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限, 而其目的係為保護人民生命 身體及財產等法益, 且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確, 該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地, 猶因故意或過失怠於執行職務, 致特定人之自由或權利遭受損害, 被害人得依國家賠償法第 2 條第 2 項後段, 向國家請求損害賠償, 此一解釋係以 保護規範理論 與 裁量收縮至零 等概念, 修正國家賠償法第 2 條第 2 項後段之構成要件, 期使人民更能主張國家賠償法所規定之相關權利 另國家賠償法修正草案第 3 條對此亦有修正 : 公務員於執行職務行使公權力時, 因故意或過失不法侵害人民自由或權利者, 國家或地方自治團體應負損害賠償責任 公務員因故意或過失怠於執行職務, 致人民自由或權利受損害者, 亦同 ( 第 1 項 ) 本法所稱公務員, 指依法令從事於公務之人員 ( 第 2 項 ) 第一項所稱怠於執行職務, 指公務員就保護特定或可得確定人民權利之法規所定職務, 依該法規已明確規定應執行且無不作為之裁量餘地而 93

104 不執行 ( 第 3 項 ) 公務員不法執行職務行使公權力或怠於執行職務者, 推定為有過失 ( 第 4 項 ) 亦可供參考 惟學者李惠宗教授認為, 司法院釋字第 469 號解釋文, 對於公務員不管是作為或不作為的國家賠償責任, 皆採 過失責任 之主張, 但其認為憲法第 24 條並未明文規定, 以公務員具有故意過失始得為請求國家賠償之要件, 故其主張本案 公務員不做為 或 怠於執行職務 之國家賠償責任構成要件有 : 公務員 怠於執行職務 公務員有故意或過失 怠於執行職務之不法性 造成人民自由權利之損害 相當因果關係等 6 項, 合先敘明 ( 二 ) 本案主管機關公務員是否未善盡職務? 是否有重大違失或不法行為? 究本案事實, 其釀災主要之可能疑為 違反土地使用分區 未依登記之營業項目經營 室內裝修材料不符規定 消防 逃生設備無法正常運作, 以及 都計 建築及消防主管機關未積極督導違規場所 等原因所致, 因此本案主管機關所屬之公務員是否未善盡職務? 茲分述如下 7 : 1. 主管機關是否放任業者長期違反都市計畫法設於住宅區內經營 PUB 酒吧, 未積極依法取締拆除? 有無重大違失? 都市計畫法第 79 條規定 : 違反本法 者, 當地地方政府或鄉 鎮 縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人 使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰, 並勒令拆除 改建 停止使用或恢復原狀 又都市計畫法臺灣省施行細則第 15 條規定 : 住宅區為保護居住環境而劃定, 不得為下列建築物及土地之使用 : 11 舞廳( 場 ) 酒家 酒吧( 廊 ) 特種咖啡茶室 浴室 妓女戶或其他類似之營業場所 準此, 住宅區不得為酒吧 ( 廊 ) 等類似營業場所之使用, 違反規定者得依上開都市計畫法第 條規定處分 7 監察院 100 內正 0018 號 臺中市阿拉夜店 (ALA PUB 哈克飲料店, 傑克丹尼 PUB 店 ) 糾正案文 ; 公務 員懲戒委員會 101 年度鑑字第 號議決書均參照 94

105 次按加強建築物公共安全檢查及取締執行要點第 2 點規定 : 直轄市 縣 ( 市 ) 主管建築機關應集中人力, 優先執行建築物公共安全檢查簽證及申報業務 第 4 點規定 : 各級目的事業主管機關並應就負責稽查取締項目, 確實依照各該主管法規處理 另依同要點附表二明文規範 : 所謂 B-1 類之建築物係指 供娛樂消費, 處封閉或半封閉場所 ( 應清查業別 : PUB ) 並列為第一順序 至於 B-3 類則係指 供不特定人士餐飲, 且直接使用燃具之場所 但餐飲場所營業時間超過正常用餐時間, 且設舞臺或舞池或類似空間, 提供表演節目或歌唱者, 歸屬 B-1 類組 ( 應清查類別 : 酒吧 備註 : 酒吧原列第一順序 ) 據此, 依上開規定無論 PUB 或 酒吧 均屬 B1 類組, 並屬第一順序加強檢查之營業場所, 各縣市政府應依法執行檢查及取締不法 爰此, 本案之 ALA PUB 應歸屬為 B-1 類, 殆無疑義 加以本案業者所提之 建築物防火避難設施與設備安全檢查申報結果書 之現況用途類組均為 B1 組商業類 另 以查定方式課徵娛樂稅 (15 %) 在案, 顯示臺中市政府都市發展局企圖掩飾其未將違規業者究辦之違失, 推諉卸責, 確有不當 揆諸上情, 臺中市政府都市發展局放任業者長期違反都市計畫法設於住宅區內經營 PUB 夜店至為明顯, 該違規之行為本應按都市計畫法第 79 條規定處新臺幣 6 萬元以上 30 萬元以下, 並勒令拆除 改建 停止使用或恢復原狀, 該局竟未依法處置, 致釀災害慘劇, 洵有重大違失 2. 主管機關是否放任業者長期違反建築法無使用執照卻長期經營 PUB 酒吧, 未積極依法處理? 有無重大違失? 按建築法第 72 條規定 : 供公眾使用之建築物, 依第七十條之規定申請使用執照時, 直轄市 縣 ( 市 )( 局 ) 主管建築機關應會同消防主管機關檢查其消防設備, 合格後方得發給使用執照 另所謂供公眾使用之建築物, 依 95

106 同法第 5 條之規定 : 本法所稱供公眾使用之建築物, 為供公眾工作 營業 居住 遊覽 娛樂及其他供公眾使用之建築物 而針對建築法施行前已建成之公眾使用建物, 第 96 條亦要求其所有權人 應申請核發使用執照 又第 77 條第 1 項規定 : 建築物所有權人 使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全 所謂 合法使用 係指 建築物應符合其現況用途之構造與設備標準 次按臺中市建築管理自治條例第 35 條規定 : 60 年 12 月 22 日本法修正公布前已領有建造執照之建築物, 得檢附下列文件, 申請補發使用執照 前項建築物之防火避難設施及消防設備, 應依舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法改善完成 ; 同條例第 37 條規定 : 依第 34 條 第 35 條規定申請補發使用執照之建築物用途, 應符合都市計畫法及有關法令之規定 準此, 本案建築物其現況供作 酒吧 PUB 用途, 屬供公眾使用之建築物, 應依同法第 96 條及第 76 條規定申請核發使用執照並變更使用執照, 否則將構成違法使用, 得依同法第 77 條第 1 項 第 91 條之規定處罰 本案建物 係屬 臺中市建築管理自治條例 第 34 條所稱 : 本法或實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前, 已建築完成之舊有建築物 惟實施建築管理前已建造完成且未領有使用執照之合法建築物, 該建築物雖屬舊有建築物, 無建造執照或使用執照可供研判現況夾層 舞臺使用是否違規, 但依建築法規定, 實施建築管理前已建造完成且未領有使用執照之合法建築物, 如有建築法第 73 條第 2 項所指事項之變更者 應依建築法第 96 條及臺中市建築管理自治條例之規定, 申請核發使用執照後, 辦理變更使用執照 綜上, 本案建築物為 舊有合法建築物, 依法應申請核發使用執照, 辦理變更使用執照 又業者經營 酒吧 PUB 屬供公眾使用建築物之範圍, 96

107 更應依建築法等規定申請核發使用執照, 惟臺中市政府都市發展局應作為而不作為, 未曾有要求業者依法申請改善, 並任由業者違規經營 酒吧 PUB, 未能依上開法令嚴格把關, 核有重大違失 3. 主管機關是否未落實追蹤業者 建築物防火避難設施與設備安全檢查 申報之後續改善情形? 有無重大違失? 本案歷年 ALAPUB 業者委託專業檢查人辦理公共安全檢查申報結果, 僅有民國 年 3 次紀錄, 並無 年之建築物公共安全檢查申報紀錄 都市發展局既明知申報資料有所闕漏, 卻未督促業者申報或主動查知, 顯係對公安申報制度未予重視, 其管理之疏失有待深入檢討 另本案業者王銘哲 民國 99 年度申報之 建築物防火避難設施與設備安全檢查申報書 予該府都市發展局使用管理科 該次檢查計有 內部裝修材料 乙項為不合格, 檢查人候明輝, 並於 專業檢查人綜合意見及簽證 欄位註明 不符合規定, 但提具改善計畫及自行改善期限, 請准予備查 嗣該局收件後, 由計管小組於民國 99 年 7 月 12 日登錄列管 ( 加蓋 違規檔案管理專用章 ), 復於備查結果註明 准予報備, 列管定期檢查, 並於 99 年 8 月 10 日前改善, 再行申報 揆諸上情, 該次檢查報告存有諸多疑點, 惟該業者遲未重行提出申報, 都市發展局亦未追蹤後續改善情形及依建築法第 91 條規定進行裁處, 遂致該建物之天花板採用易燃建材施作之缺失未予改善, 致釀重大傷亡, 對照本案火場鑑定報告書, 該建築物天花板及牆壁使用大量易燃隔音泡棉, 故不慎引燃後迅速延燒並成為本次重大火災事件之起火點等情, 在在顯示臺中市政府都市發展局敷衍塞責, 未能善盡落實追蹤業者安檢申報之後續改善情形, 核有重大違失 4. 主管機關是否放任業者於斷水斷電期間仍有營業情事, 未積極依法檢查及取締? 有無重大違失? 97

108 按建築法第 94 條之 1: 依本法規定停止供水或供電之建築物, 非經直轄市 縣 ( 市 )( 局 ) 主管建築機關審查許可, 不得擅自接水 接電或使用 ; 未經許可擅自接水 接電或使用者, 處一年以下有期徒刑 拘役或科或併科新臺幣三十萬元以下罰金 另依加強建築物公共安全檢查及取締執行要點第 5 點第 3 項 : 經停止供水 供電建築物, 未經許可擅自接水接電或使用者, 除得依建築法第 91 條規定, 連續處以新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰緩外, 並依建築法第 94 條之 1 規定辦理 等規定甚明 本案 ALAPUB 於民國 97 年 3 月 6 日聯合稽查時, 經臺中市政府都市發展局認定涉有 避難層出入口寬度不符 等缺失, 該局遂於民國 97 年 3 月 17 日科予罰緩並命令停止使用, 惟該業者自始未依限改善, 復經該府於民國 97 年 4 月 16 日再次聯合稽查時, 發現該業者仍有違規營業使用之情形, 該局遂於同年 5 月 8 日簽准執行斷水斷電, 並函請各有關機關追蹤列管 嗣經臺中市警察局第一分局於民國 97 年 11 月 5 日 22 時 25 分執行臨檢勤務時發現, 該業者經執行斷水斷電後仍持續營業, 旋 函移請該府都市發展局依權責處理, 並檢送臨檢紀錄表影本 ( 經店家在場負責人簽名確認無訛 ) 該府都市發展局使管科於同年 11 月 10 日接獲警察單位之通報業者擅自接水接電之紀錄後, 竟未有任何積極具體作為, 僅於同年 11 月 17 日之來函簽擬 一 本案已申請辦理建物恢復使用手續, 使管組轄區並於民國 97 年 11 月 13 日辦理現勘 ( 目前停業中 ) 如后附件 二 呈閱後文存, 未依上開建築法第 94 條之 1 及 加強建築物公共安全檢查及取締執行要點 之規定將業者函送法辦追究其刑責, 違失情節重大, 非比尋常 5. 主管機關是否有縱容業者繼續營業, 未積極依法處理? 有無重大違失? 按 臺中市特定目的事業停止供水供電及強制拆除作業要點 第 8 點 : 對於曾經本府停止供水供電之特定目的事業場所, 經申請審查許可恢復建築物使用 供水供電者, 經各主管機關複查後, 仍 繼續營業 或以更換負 98

109 責人方式繼續營業, 並經再次勒令停止使用者, 得由各目的事業法令主管機關簽奉市長核可後, 移由本府都市發展局依法定程序會同相關單位執行停止供水供電及強制拆除處分 等, 對於違規使用建物經斷水斷電後仍繼續營業之相關處置程序與方式, 規定甚明 本案業者於民國 97 年 11 月 10 日申請恢復使用及供水供電時提出 本屋坐落臺中市西區中興 4 巷 1 號 1 樓, 日後恢復住家用途 之說明, 惟該址於民國 97 年 12 月 5 日該府許可復水復電後, 稽查人員於民國 98 年 1 月 16 日前往聯合稽查時, 再度發現業者違規使用建築物且現場備有樂隊演唱臺, 另於民或 99 年 8 月 19 日都市發展局再次前往聯合稽查時, 該業者除 違規使用建築物 外, 亦涉有 未維護建築物構造及設備安全 等違規情事 惟業者自民國 97 年 12 月 5 日獲准復水復電後, 迄民國 100 年 3 月 6 日發生火災達 2 年 4 個月期間, 仍然重操舊業, 經營 PUB 夜店, 並未如其所述供 住家 使用, 該府本應追蹤其實際使用情形, 發現違法則應即撤銷業者復水復電之處分並依法移送法辦, 始為正確 惟臺中市政府明知業者已違規使用, 非但未予撤銷法辦, 且於上開重操舊業期間多次稽查, 均視而不見, 如此縱容業者繼續違規營業, 洵有重大違失 6. 消防主管機關執行消防安檢之項目是否應以實際營業項目為準? 是否未就應改善消防之作法提出建議, 並督促業者改善? 有無重大違失? 臺中市政府消防局針對本案營業場所之消防安全設備 檢修申報 防火管理 防焰規制等,5 年內進行檢查共計 21 次 ( 民國 95 年 1 月 8 日至 100 年 2 月 17 日 ), 除於民國 99 年 7 月 1 日檢查發現 99 上半年度未依規定辦理檢修申報外 ( 於民國 99 年 7 月 16 日複查合格 ), 其餘均合格 另近 3 年配合市府聯合稽查之消防安全檢查及複查共計 9 次, 近 5 年內消防安全設備檢修申報共計 10 次 ( 民國 95 年 2 次 96 年 2 次 97 年 2 次 98 年 2 次 99 年 2 次 ), 另臺中市政府執行斷水斷電期間 ( 民國 97 年 5 月 8 日到 97 年 12 月 5 日 ), 消防局於民 99

110 國 97 年 6 月 8 日 97 年 7 月 25 日等 2 次違法營業期間, 辦理例行性消防安全檢查, 由該局第七大隊中港分隊執行, 現場檢查結果均為合格 果真如此, 該場所豈會陡生大火, 一夜之間奪去 9 條寶貴生命? 安檢草率了事, 異於從未安檢者幾希 故本案場所之消防檢查標準, 據臺中市政府消防局陳稱 : 該場所係依 實際使用用途 以甲類第 1 目之酒吧場所列管, 因該場所面積較小, 現場設有滅火器 標示設備 緊急照明燈 避難器具 ( 緩降機 ) 室內排煙設備等消防安全設備, 故尚符合規定云云, 惟查據歷次消防安全檢查紀錄, 對於 防焰 窗簾 地毯等皆列為檢查項目, 然該店於天花板及牆壁大量使用易燃吸音泡棉, 消防局竟視若無睹, 未本於專業督促該店採用具防焰性質泡棉, 或於泡棉外加裝其他防焰材料, 嚴重欠缺消防意識, 並怠於行使職權, 確有失當 按消防法第 1 條規定 : 為預防火災 搶救災害及緊急救護, 以維護公共安全, 確保人民生命財產, 特制定本法 而所謂 確保人民生命財產, 係指在特定情形下, 可得特定之人其生命財產, 可能因為不符合消防法的安全設施而受到傷害, 故消防安檢的項目, 應當以實際使用的用途做客觀之認定 故同法第 6 條明定 : 本法所定各類場所之管理權人對其實際支配管理之場所, 應設置並維護其消防安全設備 綜上, 本案該夜店雖以 飲料店 申請營業, 但實際上係供 俱樂部 ( 甲類場所使用 ), 消防主管機關仍應按照 實際支配管理場所 之 甲類場所 所應具備有的設備實施檢查, 才符合法律對人民生命財產保護之立法要旨 五 本案是否構成 怠於執行職務 之國家賠償責任? 8 本案是否構成 怠於執行職務 之國家賠償責任之要件? 以及本案是否符合司法院 8 同前註 100

111 釋字第 469 號解釋文之 保護規範理論 及 裁量收縮至零 等要件, 按建築法 消防法等法之立法目的旨在維護公共安全 確保人民生命財產, 可知上述法規除保護公共利益外, 同時保護特定人民進出場所之人身安全, 已然符合釋字第 469 號解釋理由書所稱 : 如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定, 但就法律之整體結構 適用對象 所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷, 可得知亦有保障特定人之意旨時, 則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者, 即應許其依法請求救濟, 而符合保護規範理論之要求 然學者李惠宗 (2011:88-95) 認為, 本案是否需要停止該夜店營業, 依照都計法 建築法 消防法等規定, 均屬主管機關之裁量 例如消防安檢機關於本案中並非完全沒有實施檢查, 惟其檢查之項目卻仍以該夜店 登記 之 飲料店 為基準, 故實際只檢查 滅火器 避難標示 緩降機避難器具及緊急照明設備, 而致發生火災, 傷亡慘重, 此明顯為 怠於執行職務 之行為, 應無疑義 另外有關是否要對本案違失之公務員發動 求償權 乙節, 李惠宗教授認為, 消防安檢機關對於建築物室內裝修是否符合 各類場所消防安全設備設置標準, 透過 行政規則 等規定, 形成各類場所以 登記名義 為準, 則足以形成行政機關的慣例 ; 或者法規不完備, 對於甲類場所也未規定不得使用易燃泡棉作為裝修材料, 故消防安檢機關並未將 泡棉 列入檢查項目, 則此屬制度面執行不夠縝密的問題, 此時亦不得強求於個別執行職務之消防安檢人員, 亦即縱使消防安檢機關應負起國家賠償責任, 但個別安檢人員對於 怠於執行職務 之不法性, 欠缺認知, 並應非故意或重大過失之情事, 因此可以免於被求償 ; 另有關有關該夜店設置於住宅區內乙節, 李惠宗教授認為, 此乃屬違反都市計畫法上土地利用管制的問題, 然都市計畫法並非保護規範, 故縱有違反都市計畫法之土地利用, 實與國家賠償事件無涉 綜上所述, 該夜店雖已經各業管之主管機關多次處罰及限期改善, 但均無法使該夜店之建築 消防等設施合於法定規範, 然主管機關自應以更強烈之合法手段即刻要求業者停業, 並施予以罰鍰制裁或移送法辦, 否則人民之安全實無法維護 換言之, 此處之 101

112 裁量 應已收縮至零, 而使主管機關之公務員已 無不作為之裁量餘地 然卻仍未為之, 自有 怠為執行職務 之違法 綜上, 本案所涉之各主管機關公務員之不作為已符合國家賠償法第 2 條第 2 項後段及司法院釋字第 469 號解釋文之國家賠償責任構成要件, 故本案罹難者家屬當得依法向臺中市政府請求國家賠償, 依法有據 102

113 第五章結論 國家賠償法之立法目的除實踐我國憲政法治之精神外, 亦為表達保障人民自由及權利之決心, 公權力因積極及消極不法行使致生損害之結果, 國家須負賠償責任, 係屬現代化民主國家之表徵 自國家賠償法頒布施行迄今, 已 30 餘年, 無論政府機關之實務執行運作及司法判決之闡釋, 均有相當經驗之積累, 依循本法之軌轍而行, 對於基本人權保障及公共服務品質之提升, 顯係有相當之助益 然而, 在保障人權之基本精神以及兼顧政府實務執行之多層次面向交互影響下, 國家賠償法之執行仍有其檢討與調整之空間 本研究由國家賠償責任之法理基礎延伸探究臺中市政府國家賠償業務之運作情形, 茲將研究發現及建議臚陳如次 第一節研究發現 壹 臺中市改制後有關因公務員怠於執行職務成立國家賠償事件之成因揆諸前揭臺中市政府於改制前後 ( 民國 97 年 1 月至 102 年 6 月 ) 期間之國家賠償案件資料分析顯示, 屬於公務員之怠於執行職務行為責任類型者, 改制前僅 1 件, 改制後卻增加至 9 件 ; 另就改制前案件成立原因與賠償金額分析, 該案係為 臺中市國小教師申請改敘薪級事件, 案經臺中高等法院判決確定, 臺中市政府必須賠償金額為 53 萬 5014 元 9, 惟該案之賠償金額卻僅佔改制前總賠償金額之 2.36%( 或佔訴訟總賠償金額之 6.67%); 但就改制後案件成立原因和賠償金額分析, 均係為 哈克飲料店火災事件 單一事件, 本案係臺中市政府與請求權人達成協議而成立之國賠案件, 合計總賠償 9 臺灣高等法院臺中分院 98 年度上國易字第 1 號及臺灣臺中地方法院 97 年度國字第 13 號判決書均請參 照 103

114 金額為 6326 萬 1820 元, 但該賠償金額卻占改制後總賠償金額之 59.46%( 或占協議總賠償金額之 69.91%), 雖為臺中市政府改制前後, 單一事件總賠償金額最高, 然縱觀時空與社會經濟發展因素, 賠償金額的增加或為填補人民損害的更深一層重視及保障 上述改制前後案件之數量和賠償總金額之快速遽升原因, 雖係 哈克飲料店火災事件 單一事件所導致, 然將 哈克飲料店火災事件 與民國 84 年發生之 臺中衛爾康餐廳火災事件 再作一個比較分析, 可以明顯發現, 雖 臺中衛爾康餐廳火災事件 總賠償金額為 2900 萬元, 遠低於 哈克飲料店火災事件 之 6326 萬 1820 元, 然深究上述案例之肇生主因 成立方式及賠償總金額等節雖均有所不同, 惟本研究略述其異同如下 : 一 均為公務員怠於執行職務類型從改制前後之國家賠償案件統計分析中, 均可發現改制前後均有因公務員怠於執行職務而經判決或協議成立之國賠事件, 雖改制前案件之比例占依國家賠償法第 2 條第 2 項成立國賠總案件量 (13 件 ) 之 7.69%, 而改制後案件之比例卻占依國家賠償法第 2 條第 2 項成立國賠總案件量 (19 件 ) 之 47.37%, 上升近 40%, 且深究改制前後之案件類型及其成立國賠之原因, 均與公務員怠於執行職務具有相當因果關係 二 未向怠於執行職務之公務員行使求償權之原因從改制前後之國賠案件統計分析中, 均可發現對於改制前後因公務員怠於執行職務而經判決或協議成立之國賠事件, 臺中市政府雖未對事件中因怠於執行職務之公務員 ( 含約僱人員 ) 行使求償權, 不論渠等公務員有無涉及刑事犯罪或已經法院判刑確定在案者, 尚未見諸於相關求償權之統計資料 顯見臺中市政府雖於改制後, 對於人民依法請求市府負起國家賠償責任之積極態度, 符合國家代負責任之法理, 然雖消極行使對國賠事件中因怠於執行職務公務員之內部求償權, 其深層因素係為免產生寒蟬效應, 產生多做多錯之防禦性行政行為, 誠係符合現代民主法制下行政之積極性及行政向將來之形成性 臺中市政府頒訂有處理國家賠償等相關辦法或要點, 但在對於國賠事件中因怠於執行職務公務員之求償權行使, 雖上述事件均有經相關之審議會議, 由委員會作成不行 104

115 使求償權之決議, 本研究認為, 應於委員會決議文中區分公務員與約聘 ( 僱 ) 人員部分做出分層負責考核管理及國家賠償法之專業教育之諭知, 以作為提升施政品質及日後改進方向 貳 國家賠償案件類型之消長與臺中市公務員依法行政原則之流動性就改制前後成立之國賠事件中, 屬於公務員怠於執行職務者, 改制前雖僅有 1 件, 其賠償義務機關為人事處, 但就本件有關公務員怠於執行職務乙節, 法院裁判認為 : 按教師法屬法律位階之規定, 而教育部上開函示僅具行政命令釋示效力, 依中央法規標準法第 11 條規定, 命令不得抵觸法律 法律位階高於命令, 命令與法律有所抵觸時, 應以法律規定為準, 行政命令要無凌駕法律規定之效力, 上訴人 ( 臺中市政府 ) 徒以教育部頒佈之公立學校教職員敘薪辦法暨敘薪標準表及教育部上開函示, 拒依教師法第 32 條規定依法行政, 其所屬公務員自屬怠於執行職務 及 查被上訴人申請改敘薪級案, 業經市評會 評議決定確定, 而教師法第 32 條明定申訴案件經評議確定者, 主管教育行政機關應確實執行, 則上訴人所屬公務員於重行審查改核被上訴人薪額時, 即無不作為之裁量權, 應依已確定之評議意旨為適當之處分 惟 上訴人所屬公務員對被上訴人之請求, 未依已確定評議決定改核其薪級, 係屬怠於執行職務 10 ; 顯見法院裁判實務認為 自保護規範理論擴大對人民保障而言, 凡國家制定法律之規範, 不啻授與推行公共政策之權限, 而係為保障人民生命 身體及財產等法益, 且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定, 並未賦予作為或不作為之裁量餘地, 如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力, 復因具有違法性 歸責性及相當因果關係, 致特定人之自由 或權利遭受損害者, 即應負上開消極不作為之國家賠償責任 11, 因此, 改制前本件之 賠償義務機關所屬公務員屬於怠於執行職務 另改制後屬於公務員怠於執行職務者雖有 9 件, 但其賠償義務機關分屬為臺中市政 府各機關, 本件公務員是否有無怠於執行職務乙節, 分就監察院 100 內正字第 0018 號 臺灣高等法院臺中分院 98 年度上國易字第 1 號參照 最高法院 92 年度台上字第 69 號判決意旨參照 105

116 糾正文中評斷 臺中市政府放任轄內業者長期違反都市計畫法, 於住宅區內經營 PUB 酒吧 ; 業者於遭斷水斷電期間內仍有違規營業行為, 竟消極不予查處 ; 復對復水復電申請之審核流程草率, 且嗣後未對准予復水復電之建築物確實追蹤列管, 遂予業者繼續違法重操舊業之空間 ; 又該府長期以來弱化公共安全督導會報, 致該會報流於形式, 未能發揮應有之防災功能, 釀成 9 死 12 傷之慘劇, 核均有重大違失 ; 及公務員懲戒委員會 101 年度鑑字第 號議決書認定 查被付懲戒人黃 朱 於臺中市改制前及改制後, 分任都發局 經發局局長 被付懲戒人吳 於改制前任消防局局長, 改制後任該局副局長, 有關聯合稽查紀錄表之審核, 依臺中市改制前後之分層負責明細表, 固無庸經被付懲戒人等 3 人之審核 惟被付懲戒人等 3 人分別就各該局參與執行聯合稽查業務之人員, 以及都發局對該局承辦本件業者相關違規事項及審查本件復水復電業務人員, 均負有監督之責任, 而依上所述, 各該局之相關人員均有執行職務未力求切實之上述違失, 導致本件火災發生造成重大傷亡事件, 被付懲戒人等自均難辭監督不周之責任, 均已指出本件各業管機關之所屬公務人員均有怠於執行職務之違失, 導致本件火災發生造成重大傷亡事件, 且其單位主管自難辭監督不周之責 經由上述統計分析資料與前開案例研析, 臺中市政府無論於改制前或後, 因公務員怠於執行職務而成立國賠案件之消長情形, 與臺中市公務員依法行政原則之流動性, 茲綜整如下 : 一 現行法令不備之制度面議題存在按監察院 100 內正字第 0018 號糾正文中除明確指陳內政部 對於現已普遍為業界使用之外貼式隔音泡棉等非固著式室內裝修材料, 迄未設有相關耐燃或防焰要求, 殊有未當 就消防機關執行安全檢查發現有重大違規情事所定之處置方式, 竟因與該部消防署所訂定之規範間未盡一致而被弱化甚至架空, 洵有失當 未確實督導各縣市政府落實執行 維護公共安全方案 有關營建管理及消防管理部分, 輕忽人民之生命財產安全 ; 又對於現為業界普遍使用之外貼式隔音泡棉等非固著式室內裝修材料, 該部迄未設有相關耐燃或防焰要求 ; 以及疏未督飭該部消防署熟悉並落實相關消防法規, 致該署訂定之規範竟與內政部所頒行之規則未盡一致, 顯非允當, 應予澈底檢討 外, 更指出 由 106

117 84 年 2 月 15 日晚間 7 時許, 位於臺中市臺中港路上的衛爾康西餐廳發生歷來死傷最嚴重的單一火災事件, 造成 64 人死亡 11 人受傷之重大公安事故, 迄至 100 年 3 月 6 日本件 ALA PUB 火災造成 9 死 12 傷嚴重慘劇觀之, 當初衛爾康大火案後雖引發全國輿論譁然, 檢討究責聲四起, 然政府卻未能記取慘痛教訓, 深切檢討改進缺失, 經過十餘年後, 國內對於建築物高使用強度 高危險性之場所仍然疏於管理, 對於人民生命財產造成莫大威脅, 衡諸上開 2 次重大災害慘劇, 如出一轍, 均未落實各項防範措施所致, 足見上開公共安全方案之執行, 仍須深入檢討, 有效強化各項公共安全, 方符人民期待, 顯見臺中市改制前後, 雖有因公務員怠於執行職務成立之國賠案件, 然案件中有因中央主管機關所訂之現行法規不備等制度面議題存在 ; 反面言之, 即在保護規範之不足, 應予檢討 二 有怠於執行職務及欠缺適格之人員行使公權力違法情節按改制後成立國賠之案件中, 有 局 科承辦人即約僱人員吳 疏未依法 報請上級單位連續處以罰鍰, 並將業者移送法辦追究刑事責任, 其執行職務顯未力求切實 及 局 科約僱人員張 明知於會勘時, 該店 不符 規定, 竟由張 在其職務上掌管之 審查表 勾選符合規定並在審查結果勾選本府審查上述符合建築物恢復使用及供水供電條件, 准予建築物使用 局 科技士林 及約僱人員張 承辦此項恢復供水供電業務, 未切實審查 12, 該管機關違法失職之人員中, 除涉及刑事責任案外, 雖經臺中市政府依法解僱在案, 實應對臺中市政府所屬約聘 ( 僱 ) 人員行使公權力及考管等節, 有詳加探究之必要 參 臺中市行使公權力約聘 ( 僱 ) 人員之考選進用與考核管理, 實為未來國賠案件成立與否之關鍵揆諸前揭臺中市政府於改制前後期間之國家賠償案件資料分析, 發現就賠償義務機關而言, 改制前僅建設處 地政處 交通處 人事處等 4 個機關有成立國賠事件, 但改 12 公務員懲戒委員會 101 年度鑑字第 號議決書參照 107

118 制後卻有府本部 各區公所 秘書處 法制局 建設局 ( 原建設處 ) 交通局( 原交通處 ) 地政局( 原地政處 ) 教育局( 含各國中小 ) 環保局 消防局等 10 個機關皆有國賠事件之成立, 雖均係渠等機關業務性質或該機關所屬之公務員 約聘 ( 僱 ) 人員行使公權力有所違法或失職所導致 然就臺中市政府改制後總共有 28 個一級機關及 29 個區公所, 總進用約聘 ( 僱 ) 人員 635 人, 但其中執行業務涉及行使公權力之人數卻高達 244 人, 比率高達 38%, 其中尤以經濟發展局約聘 ( 僱 ) 人員執行業務涉及公權力行使之比率更高達 93%, 而教育局及勞工局約聘 ( 僱 ) 人員執行業務涉及公權力行使之比率均高於 80% 以上, 其他諸如建設局 都市發展局 消防局約聘 ( 僱 ) 人員執行業務涉及公權力行使之比率也超 70% 以上 ; 雖約聘 ( 僱 ) 人員自始不具行使公權力之權利地位, 然於地方政府人力資源困窘之處境下, 約聘 ( 僱 ) 人員執行公權力之現象已然漫延 由前述數據中顯見改制後之賠償義務機關中, 可以發現經發局 教育局 勞工局 建設局 都發局及消防局之約聘 ( 僱 ) 人員執行業務涉及公權力行使之比率均高於 70%, 渠等約聘 ( 僱 ) 人員之進用與管理, 實為未來臺中市國賠案件成立與否之關鍵 綜此, 應對於臺中市約聘 ( 僱 ) 人員現行之考選進用及考核管理之現況分析如下 : 一 臺中市各機關約聘 ( 僱 ) 人員之考選進用程序明顯欠缺一致性依據行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法第 7 條規定略以, 各機關約僱人員之僱用, 以採公開甄審為原則 ; 聘用人員進用部分亦比照前揭公開甄審方式進行 惟臺中市各機關在進用約聘 ( 僱 ) 人力之程序, 除規定需踐行以公開徵才之形式原則外, 並未明定其實質之選用機制, 部分機關採筆試及面試方式選用, 另亦僅有以面試方式選用者 ; 且部分機關借用公務人員甄審委員會進行資格審議後簽經機關首長選任, 惟亦有考試後逕陳機關首長選任, 而未經任何合議機制評選者, 其進用程序顯係缺乏一致性, 羅致之人才除易生良莠不齊之情, 亦生政治酬庸之憾 二 臺中市各機關約聘 ( 僱 ) 人員之考核管理程序明顯欠缺有效性加以各政府機關自 1991 年起陸續實施公務人員員額精簡制度, 使編制內公務人力 108

119 不足以應付公共服務型態多元化增生之業務, 致政府機關依賴以約聘 ( 僱 ) 人力之進用平衡人力不足之窘境 惟渠等人力朝第二軌永業化官僚體系發展, 並造就許多特權階級, 雖臺中市政府訂頒 臺中市政府及所屬機關學校約聘僱人員考核要點, 其中明定約聘 ( 僱 ) 人員考核淘汰機制, 惟考核涉及許多複雜因素, 公務體系內之究責制度儼然成為一場權力傲慢之競逐 倘此考核制度只能求諸於考核者之良知與道德, 全無外在力量之制衡, 無異使規範形成弱規範, 並創造許多官僚體系裡的煎熬靈魂隱藏於行政一體原則之上命下從關係中, 進而加大民主制度無可救藥之無效率, 致此等特權階級於副作用中獲利 這樣的行政也如史前洪荒的踽踽獨行, 美麗得令人心痛, 自命不凡罷了 綜此觀之, 臺中市約聘 ( 僱 ) 人員於法定位中原係屬廣義之公務員, 立於依法行使公權力之職務地位, 並執行職務涉及行使公權力者, 即成立國家賠償法所涵蓋依法令從事於公務之人員之最廣義公務員認定, 如對渠等行使公權力之約聘 ( 僱 ) 人員未加以訓練或考管, 因其依法行政之公權力行為, 恐將與臺中市未來成立國賠案件之數量具有正相關, 綜合上述, 本研究認為臺中市行使公權力約聘 ( 僱 ) 人員之進用與管理, 實為未來國家賠償案件成立與否之關鍵, 應提請臺中市政府關注 第二節研究建議 國家賠償事件之過程, 對人民而言是一場活生生的權利奮鬥史, 而不僅只是存在於公文書中的隻字片語, 國家賠償制度的探討必然需回歸到國民主權原則 所有國家制度如不能便利人民去主張權利, 那如此之制度設計必然是有所缺陷的 政府機關對其本身之行政專業性尚且無法透徹了解, 又如何強求人民獨自面對一個強而有力的行政決定? 若然, 如此的行政也只是孤芳自賞而已 爰此, 提出本研究之研究建議如下 : 壹 主動訂頒相關自治法規, 彌補現行中央主管機關法規與制度不備之缺漏從改制後重大案例分析中, 可以發現中央主管機關對於部分現行法規漏未規定, 導 109

120 致地方主管機關於行使職務時, 欠缺明確可供參照之標準, 導致諸多憾事發生 ; 因此, 建議臺中市政府應要求各機關, 全面檢討中央主管機關現行訂頒之相關法規命令, 主動透過訂頒相關自治法規之程序, 彌補現行中央主管機關法規與制度等節不備之缺漏, 未來期能有效降低因法規與制度不備所導致之國賠案件肇生, 避免人民生命 身體 財產再受損害 貳 策定約聘 ( 僱 ) 人員考選進用與考核管理辦法, 補足各機關用人缺額臺中市各機關現行對約聘 ( 僱 ) 人員之考選及進用程序, 明顯欠缺一致性, 為補足各機關用人缺額, 應重新檢討訂頒 約聘 ( 僱 ) 人員考選進用與考核管理辦法, 除依法踐行公開甄審原則外, 更應明定其實質之考選與考核 淘汰等機制, 尤應針對約聘 ( 僱 ) 人員之考選進用部分, 就其未來承辦之相關業務, 明定其應考之學科與術科科目, 以及口試要點 ; 另亦應針對未來執行之業務涉及行使公權力之約聘 ( 僱 ) 人員, 除於學科筆試科目中, 加考 國家賠償法 外, 亦應於未來之考核管理方面, 設計 三級三審制度, 始能有效強化約聘 ( 僱 ) 人員之考核與管理, 避免類案再生, 勞民傷財, 損及臺中市政府公務員形象 參 明定行使公權力之公務員 ( 含約聘僱人員 ) 在職訓練時數, 充實國賠專業知識針對現行行使公權力之公務員 ( 含約聘僱人員 ) 在職訓練時數, 應定期舉辦公務人員在職進修及訓練活動, 尤應針對其負責業務範圍有涉及 公權力行使 之公務員及約聘 ( 僱 ) 人員, 例如依各機管屬性自行舉行國家賠償法實務研討會 或實務問題座談會, 亦或是出版國賠實務專書等, 期使行使公權力之公務員 約聘 ( 僱 ) 人員均能落實國賠專業知識, 避免因公務員或約聘 ( 僱 ) 人員國賠專業素養不足, 導致成為未來臺中市成立國家賠償案件之主因 110

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