公務人員考選制度的變革與未來展望 公務人員考選制度的變革與 * 未來展望 彭錦鵬** 摘要 考選制度主要的核心精神 就是透過具有信度和效度的考試科目和考試方法 遴選 出適當的人才 我國目前的公務人員考選制度幾乎全部依賴專業科目的遴選功能 忽略 公務人員應該擁有的邏輯思考能力 作為能力 人際關係等工作職能 造成公務體系出 現僵硬的依法行政 被動拖延 力求自保 因循苟且 缺乏願景 缺乏勇氣與魄力等 負面形象 就考選制度的變革而言 本文提出五項建議 第一 以 工作職能 為核心 改善公務人員的篩選機制 設計合理的對應考試方法 第二 重新建立分試考試 提高 初步篩選比率 優化閱卷品質 第三 高考三級以上考生及格人員絕大部分具有大專學 歷 目前國家考試的教育門檻僅具形式意義 應對公務體系的職等制度進行重新檢視 減少考試層級 第四 有鑑於透過專業考試科目取材之鑑別能力低落 應研究簡化考試 類科 第五 相較於國內外公私部門之普遍採用口試 我國應逐步 加速 全面地採用 效度較高的口試測驗 關鍵字 文官制度 公務人員 考試 工作職能 分試制度 口試 * 本論文曾發表於 98 年 12 月 18 日考選部主辦之 98 年度考選制度研討會系列三 考選制度回顧與前瞻 研討會 感謝主持人蔡良文考試委員 與談人孫本初教授 黃錦堂教授 吳聰成次長 李嵩賢副主 任委員 以及在場公務同仁的討論與指正 ** 中央研究院歐美研究所副研究員 國立臺灣大學政治學系合聘專任副教授 Associate Research Fellow, Institute of European and American Studies, Academia Sinica and Associate Professor, Department of Political Scienice, National Taiwan University 17
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 Civil Service Examination System Reforms and Future Outlook Chin-Peng Peng Abstract The screening and selection of qualified personnel through valid and reliable examination subjects and methods lies at the core of the examination and selection system. The Republic of China s current civil service examination system relies nearly entirely on selection via examination of professional subjects, overlooking the reasoning and critical thinking capacities, behavioral capacities and social skills required of civil servants. This has resulted in a stilted civil service system tarnished by such negative images as administration by the book, passivity and delays, self-preservation, adherence to set ways, lack of vision, and insufficient courage and fortitude. This paper proposes five recommendations for reforms to the examination and selection system: 1) improve civil servant screening mechanisms and design reasonable testing methods with work capacity at the core. 2) Establish new multi-stage examinations, raise the initial screening rate, and optimize examination grading quality. 3) The vast majority of qualifiers in Senior Civil Service Examinations at Level 3 and above are college or university graduates. The threshold of entry into Taiwan s colleges and university s is merely a formality at present, thus a reassessment of the position grading system for civil servants should be undertaken to reduce the number of examination levels. 4) In view of the decline in capacity for discernment of professional examination subjects, simplification of examination categories should be investigated. 5) Given the widespread use of oral examinations in public and private organizations in Taiwan and abroad, Taiwan should accelerate adoption across the board of generally more valid oral examinations. Keywords: C ivil service system, civil servants, examinations, occupational capacities, multi-stage examinations, oral examinations 18
公務人員考選制度的變革與未來展望 壹 前言 1980 年代以來經濟合作發展組織 Organization for Economic Co-operation and Development, OECD 各國不斷進行 七 文官來源朝向職位公開 開放競爭 八 薪資制度朝向彈性 績效管理 九 文官考選朝向部會分權 文官制度的改革 終身僱用的文官制度逐 單單就英美兩國的文官考選制度而 漸被契約制所取代 以強化公務人員的績 言 呈現以下幾種趨勢 彭錦鵬 2005: 效表現與課責 就算文官保持永任制 其 52; 施能傑等 2009: 32 在特定職位的任期也不再受到保障 特別 一 文官考選的標準朝向以 職能 為重 是高級文官職位尤其明顯 OECD, 2004: 點 遴選方法和內容必須具備充分的 6 1990 年代開始 OECD 國家中有 13 個 工作關聯性 國家更改其文官的地位 整體趨勢是朝向 二 考選過程採用部會分權化 用人機關 精簡員額 契約任用 定期任用 依勞工 主導初任人員的遴選 或至少能夠實 法任用 開放等方向改變 其中最激烈的 質參與遴選過程 例子是瑞典 該國 95 的公務人員之終 三 文官考選的方式朝向電子化考選與試 身僱用改以永任契約制取代 而瑞士則自 務處理 2002 年開始 所有公務人員均不再是文 如果進一步加入法國 日本 中國大 官 成為一般性職員 OECD, 2004: 7 陸文官考試的方法和內容來加以觀察 這 這種趨勢無疑對 20 世紀傳統的文官體制 些國家的考選過程呈現以下的綜合趨勢 帶來重大衝擊 在此潮流的大趨勢下 文 官制度呈現了以下的關鍵性趨勢 OECD, 2004 彭錦鵬 2009: 55 一 以 職位 為核心的國家考試制度 是由各部會分權彈性管理 一 文官體系人員的精簡 二 口試 是必要的考試流程 二 文官體系的名稱改變 成為公務體 三 大規模的考試需要有 高度篩選 的 系 三 文官制度不斷的進行變革 四 文官體系管理由中央集權朝向部會分 權 五 文官終身僱用制度逐漸解體 而由定 期契約取代 六 高級文官的管理朝向中央統一管理 機制和篩選的 階段 四 專業能力 在考選層級的比重因為 考試的類別而不同 但是 專業能 力 並非考選用人的最重要依據 五 專業能力的測驗並非依靠眾多的考試 科目和冗長的考試時間 19
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 貳 我國考選制度主要的問題 考選制度最主要的核心精神 就是 初期階段而言 政治上屬於一黨優勢 權 如何取得適當的人才 而採用具有信度 威決策的政治環境 公共治理事項相對單 和效度的考試方法和考試科目 我國公務 純 公務人員只要依法行政 甚至於依照 人員考試自從民國 39 年舉辦以來 累積 長官命令行政 保守任事 大致上亦能符 報考人數已經超過 1,200 萬人 考選部承 合社會的期望 然而 我國從民國 70 年 辦公務人員考試之經驗在歷經六十年各 代開始朝向民主開放而發展之後 人民對 種考試的考驗之後 對於舉辦 公平 於政府的服務需求大幅提升 民主的主張 公正 公開 的國家考試目標 已經 對於政府的回應力形成強烈的挑戰 政府 受到全國民眾和考生的信賴 過去有關國 政策的規劃能力 執行能力因而必須面對 家公務人員的考試弊案 已經將近絕跡 即時性的要求和強烈的質疑 民國 80 年 然而 公務人員初任考試的制度和考試運 代以來 全球化的風潮和資訊科技的高速 作 是否符合遴選人才過程的信度和效 成長 日益普及 甚至於網路時代的來 度 則仍然受到相當的質疑 臨 更強化了對於政府體系效率與效能的 我國公務人員考試除了少數考試類科 20 莫大壓力 需要進行口試以外 基本上是以專業科目 面對公共治理環境的重大改變 21 的考試為核心 只要通過專業科目的考 世紀的公務員是否能夠具備足夠的專業知 試 就可以取得公務人員任用的資格 現 識 作為能力 人際關係 因而就成為政 代的公務人員在將近四十年的服務生涯 府是否具有國際競爭力的最關鍵因素 我 中 專業能力固然重要 但是處在公部門 國的考選政策是公務人力水準把關的第一 內外環境劇烈變化 組織業務經常需要調 個門檻 如果能夠因應時勢的需要 快速 整 政府組織應該擁有彈性 多元調整的 改革 以遴選出新一代傑出的公務人員 空間等時代特性中 公務員的邏輯推理能 確立工作職能導向的考選方法與內容 並 力 人際關係技巧 主動積極的個人特質 從而影響到高等教育體系重新思考如何培 等等工作職能的重要性 絕對是不容忽 養新一代的就業人力 則其所發揮的正面 視的 然而 我國過去六十年來所強調 影響力 將是無可限量的 的 公平 公正 公開 考選政策價值 針對考選政策的優缺點 一般論者 卻長期忽略用人機關對於新進人員的選擇 甚至於包括考試委員 通常指出在我國公 權利 對於用人考試的效度缺乏客觀 精 務人員考試之錄取率普遍都在百分之十以 細的研究和改進政策 就我國經濟發展的 下 因此不論考選方法如何 能夠考試及
公務人員考選制度的變革與未來展望 格的應考人都是相當優秀的 而優秀的應 方法的效度要求偏低並無任何關聯 從考 屆考生也都能夠在任何考選方法中勝出 選部的調查問卷中 由政府機關和公務人 從統計學上而言 對絕大部分的及格人 員表達希望公務員擁有的工作職能也可以 員 這種說法是具有理論基礎的 然而 清楚驗證 用人機關所想要遴選錄用的公 考選方法和過程的規定 必然引導教學 務人才能力 和目前考選實務所使用的篩 在我國各級教育體系的實務經驗中 已經 選效標 專業科目所表達的專業能力 明白呈現 同樣的道理 我國目前的公務 大相逕庭 考選部 2005 人員考選政策由於幾乎全部集中精力於專 有鑑於我國目前考選實務在考試效度 業科目的遴選功能 忽略公務人員應該擁 上的缺陷 本文將分別探討以下幾個主 有的作為能力 人際關係 造成公務人員 題 論述未來應該採取何種考選政策的變 服務在政府部門 呈現依法行政 被動拖 革 以提高考試的效度 這些考選政策的 延 力求自保 因循苟且 缺乏願景 缺 背景變革方向 其邏輯關係將如圖一所 乏勇氣與魄力等等負面形象 難謂和考選 示 參 以工作職能為核心 增加具有考試效度的考試科目 針對考試的信度而言 最大的質疑來 也採用口試為考試的方法 然而口試的方 自於同一個專業考試科目的閱卷委員 可 法和執行 採用口試方法的類科 國家考 能採用的評分標準呈現懸殊的差別 因 試及格人員接受口試篩選的比率等等議 而影響到閱卷委員之間的評分信度 此類 題 都值得深入加以探討 本文也將提出 評分信度的問題 透過閱卷委員評閱同一 初步的研究分析 類科應考人考卷 閱卷委員評閱單一題目 就考試效度而言 公務人員的篩選機 的方式 大致上已經加以解決 目前在我 制應該以 工作職能 為核心 設計合理 國考選運作上的問題 主要在於考試的效 的對應考試方法和考試內容 有關我國公 度 亦即 採用目前以專業科目為唯一篩 務人員應該具有何種工作職能 以下分別 選人才的機制 是否能夠考選到最適合的 從三個方向來加以討論 第一是考選部對 公務人員 而考試及格的應考人是否具有 公務人員所進行的調查 第二是由廣受重 充分的工作職能和人格特質 成為政府實 視且效度最受肯定的評量中心法 Assess- 務界和公共行政學界所共同關心的議題 ment Center Method 所考量的職能 第三 雖然 我國公務人員初任考試的某些類科 是先進國家考選公務員的科目和內容 21
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 第一階段筆試科目 採用測驗題 主要集中在邏輯推理能力 綜合判斷 人格特質 以及 1-2 科專業科目 1. 主要測驗專業科目以外的工作職能和個人特性 2. 採用測驗題 進行電腦閱卷 大幅減少人力投 入 第一試錄取 20% 到 30% 1. 各類科及格人數約在 10% 以下 在兼顧考試效度情形 下 第一試錄取人數應在 20% 到 30% 之間 2. 進入第二試人數減少 將減少閱卷 口試人力需求 使閱卷 口試人力集中在真正需要仔細篩選的應考人 上 第二階段進行專業科目考試 口試 錄取名額 1.5 倍參加口試 簡化考試類科 1. 進行口試的考試類科逐漸增加 不必一次同時全部實 施 2. 參加口試的名額為錄取名額的 1.5 倍 以確保較高的淘 汰率和甄選效度 圖1 考選政策改革的邏輯架構 資料來源 作者自行整理 一 考選部調查問卷分析報告 22 是以傳統專業知識記憶為挑選人才的唯一 考選部曾經於 94 年 1 月完成 公務人 標準 雖然此項調查報告特別針對簡任官 員升官等考試應試科目如何配合建立簡 等和薦任官等工作職能而進行調查 但是 任及薦任官等核心能力而調整調查問卷 基於薦任官等職位為我國公務人員職位體 分析報告 所謂以核心工作職能 core 系的核心 而此項調查對象廣泛 調查選 competency 為取才的核心 主要在於強 項開放 就我國公務體系的工作職能之需 調能夠達成工作目標的能力和潛力 而不 求 其效度就我國公務現狀而言 參考價
公務人員考選制度的變革與未來展望 題解決 982 人 54.95% 公文寫作能 值不容忽視 該項分析報告參考行政院人事行政 力 955 人 53.44% 具公務倫理 868 人 局及公務人員保障暨培訓委員會之研 48.57% 其餘未列入者 包括歸納推 究 問卷調查 3,080 人 有效問卷 1,787 理 口語溝通 具有親和力 衝突管理 人 調查顯示 就核心能力建立而言 良好體能 具有果斷力 人際關係圓融 受訪者被問到可調整考試方式或應試科 有耐心及毅力 有強烈企圖心 服從性 目時 在不分簡任官等及薦任官等所 高 時間管理 良好環境適應能力 外國 需具備之共通能力中 共列出 26 個選 語文能力 經驗分享能力 顧客服務技巧 項 得複選 10 項 按人數多寡依序為 等 另選其他能力者 則填寫包括行政中 表 1 工作熱誠 1,262 人 70.62% 立 危機處理 情緒管理 品德操守 開 法 規 知 能 1, 2 4 5 人 6 9. 6 6 % 資 訊 文 闊胸襟 思慮周密等 書 處 理 1, 1 8 9 人 6 6. 4 % 注 重 團 隊 以入選之 10 項簡任官等及薦任官等 合 作 1, 1 5 5 人 6 4. 6 3 % 不 斷 自 我 學 所應具備之共通能力 較多屬於人格特 習 1,026 人 57.41% 誠實正直 994 人 質及工作態度者 如工作熱誠 注重團隊 55.62% 整合協調 983 人 55% 問 合作 不斷自我學習 誠實正直 整合協 表1 公務人員應有核心工作職能 工作職能 人數 百分比 % 1. 工作熱誠 1,262 70.62 2. 法規知能 1,245 69.66 3. 資訊文書處理 1,189 66.40 4. 注重團隊合作 1,155 64.63 5. 不斷自我學習 1,026 57.41 6. 誠實正直 994 55.62 7. 整合協調 983 55.00 8. 問題解決 982 54.95 9. 公文寫作能力 955 53.44 10. 具公務倫理 868 48.57 說明 其餘未列入者 包括歸納推理 口語溝通 具有親和力 衝突管理 良好體能 具有果斷力 人際關係 圓融 有耐心及毅力 有強烈企圖心 服從性高 時間管理 良好環境適應能力 外國語文能力 經驗 分享能力 顧客服務技巧等 資料來源 考選部 2005 23
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 調 問題解決等 都是公務人員在工作生 的考試制度僅能篩選應考人的專業科目能 涯中 最為重要的工作職能特質 但是我 力 但是應考人是否具有分析 決策 解 國考選制度實施六十年來 並未對於這一 決問題 邏輯推理的能力 卻未曾加以考 些屬於人格特質的工作職能給予應有之重 量 而對於公務人員執行業務中 業務績 視 基本上是相當大的缺失 這些工作職 效關鍵因素中的個人特質 包括是否具有 能項目受到現有公務員之高度重視 但在 企圖心 主動積極 負責 誠信 人際關 目前以專業科目 筆試為主要考試方法的 係等等 也未進行任何的篩選程序 而這 情形下 顯然無法進行篩選 如果要強化 些人格特質的重要性 就初任公務人員而 對這些人格特質和工作態度的要求 在考 言 將會是四十年公務生涯中不可或缺的 試過程中就必須考慮增加其他非專業科目 核心工作職能項目 如何運用關鍵性的考 之筆試科目 以及透過包括口試在內的其 試方法進行篩選 顯然是迫切需要的 我 他方法來進行篩選 國公務人員初任考試的報考人數眾多 民 至於其他非屬專業科目考試範圍的工 國 97 年達到 38 萬 6 千人 如果採用成本 作職能項目 考選部根據此項調查的結果 昂貴 只能夠適用在人數一 二十人的評 認為 比較可以轉化成應試科目者 有法 量中心測驗方法 顯然不太實際 而且採 規知能 資訊文書處理 公文寫作能力 用的可行性就短中期而言 尚屬偏低 因 公務倫理等工作職能 不過 就公務人員 此如何在考選成本與考選效度的權衡中 的專業能力 工作歷練和訓練發展角度而 儘量改善公務人員初任考試的方法和考試 言 包括法規知能等工作職能項目 並不 科目 借鏡其他國家的考選制度 是必要 需要透過考選科目來加以要求 而可以在 的 職務上加以歷練培養 例如公務倫理就需 要有公務經驗然後才能逐漸學習培養 而 無法透過考選科目來加以鑑別 三 各國考試科目及內容 從英國 法國 日本 中國大陸等國 的公務人員考選制度加以觀察 專業科目 二 評量中心法 24 的考試並非唯一考選的重點 綜合衡量而 評量中心法是人才考選方法中 歷史 言 專業科目在成績計算的比重上 大致 相當悠久 受到公私部門一致採用的考選 上也不到總成績的一半 其他多面向的綜 方法 評量中心法透過多元的考選方式 合知識 人格特質考察 反而是考選過程 包括角色扮演 籃內測驗 演說 分析問 中更重要的考量因素 題 性向測驗 智力測驗等 以便篩選出 法國國家行政學院考試為法國高級文 應考人的專業能力和技術 行政能力 個 官的搖籃 考生通過資格審查委員會的審 人特質和人際技巧 相對而言 我國目前 查後 考試分為兩階段 第一階段考試包
fast streamer, 2004 25,000 qualifying test 2004 8,600 2004 507 2 25
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 表2 英 法 日 中國公務人員考試階段和方法 第一階段 第二階段 筆 試 測 驗 分析 數理 口試 人際關係 英國一般 文官 部會分權 三至五人進行申請表之評量 英國快速 升遷人員 線上申請 線上考試 語文能力 數字推理 法國國家 行政學院 考試 公法 經濟學 歐盟 外文 社會科學 文化 體能測驗 知識 日本第一 種考試 教 養 測 驗 新 聞 文 章 理 解 判 斷 與 數 的 推 專 業 科 目 綜 理 資料解釋 自然 人文 社會科學 專業 合 判 斷 思 考 人格特質口試 20% 科目 50% 應用申論題 中國公務 員考試 行政職業能力測驗 言語理解與表達 數量關係 判斷推理 圖 申 專業考試 型推理 定義判斷 類比推理 邏輯判 論 斷 常識判斷 和資料分析 使用電腦的認 評量中心測驗 知測驗 口試 包括財政學 國際問題 歐盟 外 語 人格特質 口試 資料來源 彭錦鵬 2009: 56 言 如何在初步篩選階段 採用針對公務 的篩選科目 有待考選當局研議採行 人員應該具有的工作職能 實施心智能力 肆 重新舉辦分試考試 26 我國公務人員高等考試 普通考試之 勢 高等考試報考人數 43,428 人 普通考 報考人數在民國 60 年以前 都在一 兩 試 49,827 人 初等考試 53,337 人 特種考 萬人以下 需要辦理分試考試的迫切性不 試 239,214 人 就整體國家公務人員初任 高 但是民國 60 年以後報考人數大幅增 考試而言 報考人數已經高達 38 萬 6 千 加 高等考試報名人數在民國 83 年達到 人 385,806 人 在各種考試及其考試類 75,864 人 普通考試報名人數也達到最高 科大致的錄取率分布在 1% 到 10% 的情形 的 96,135 人 其後人數逐年減少 不過 下 透過分試考試先行大幅度的篩選考 民國 97 年的報考人數已經恢復成長的趨 試 再進行第二階段的細緻考選 顯然是
12 87 94 77 2008: 266 87 50% 50% 27
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 二 普通考試第一試包括 綜合知識測 二 拔擢專業與通識兼具之公務人員 驗 與 專業知識測驗 綜合知識 第一試綜合知識測驗可測出應考人對 測驗的比重為 50% 應試科目包括中 於通識性知識的廣度 長遠來說 可補專 華民國憲法概要 法學緒論 本國歷 業領域的不足 史 數的推理 地球科學等五科 專 業知識測驗的比重同樣為 50% 各科 三 持續提昇閱卷品質 別均列考專業科目一科 在普通考試 公務人員高等考試三級考試暨普通考 第二試方面 各科別均列考專業科目 試報考人數雖有減少之趨勢 然仍屬考選 四科及國文 其中專業科目一科為第 部最大規模之考試 第二試申論試卷數量 一試列考之科目 專業知識測驗的分 維持在合理之範圍內 閱卷品質能維持一 數以各應試科目成績平均計算 不採 定水準 符合考試之公平性原則 計第一試成績 至於分試考試下高考三級以及普通考 如果再進一步分析 分試制度可以達 成的效果其實包含以下各項 試的錄取標準 第一試是按各科別全程到 一 大幅度篩選第一試應考人資格 參 考人數百分之五十擇優錄取 第一試錄取 加第二試考試的應考人 人數只有 資格僅取得當年度同一考試 等級 科別 第一試報考人數的三成 第二試考試資格 不保留至其他年度 另 民國 87 年第一次辦理分試考試 高 外 第二試則是按各科別需用名額決定正 考三級考試報名人數 45,441 人 到考人 額錄取人數 並得視考試成績酌增錄取名 數 34,220 第二考試應考人數 17,333 人 額 到考人數 14,493 人 因此實際參加第二試 分試考試實施七年之後 考選部於 考試的應考人人數只有第一試報考人數的 94 年 1 月 14 日提出的 公務人員高等考 32% 最後一次舉辦分試考試在民國 94 試三級考試暨普通考試分試制度檢討報 年 當年參加第二試考試的應考人人數只 告 指出分試制度的優點包括以下各 有第一試報考人數的 30.6% 可見透過分 項 試制度 真正需要用到閱卷人力的應考人 人數 只有最初報名人數的三成 就此而 一 維持考試之信度與效度 28 言 確實可減少閱卷人力的七成 但是相 第一試以一般性科目廣泛測驗應考人 對的 在未實施分試考試情況下 到考人 之基本知能 篩選出合理人數後再參加第 數通常是報名人數的六成五到八成五 因 二試專業知識考試 較之一試底定之考 此從歷年考試資料相較之下 實施分試考 試 更能提昇考試之信度與效度 試制度前後所需要的閱卷人力實際上明顯 可以減少三成五到五成五之間
6 83 171,999 87 98,881 92 63,399 93 69,164 93 12 25% 13 6 6 10 5 4 8 6 29
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 負擔及考試時往返二次考場之奔波 務人員取才之效度考慮並不相干 所謂報 四 縮短試務流程 名人數減少 因而不需舉行分試考試 亦 恢復為一試可縮短試務流程 職缺控 管之時間及節省人力 物力 減輕辦理考 試之典試及試務作業壓力 使考試資源運 用更有效率 並非事實 以下分述四項理由 說明分試 考試對我國考選制度的重要性 第一 如表 3 所示 民國 87 年舉辦 第一次分試考試 高等考試報考人數為 然而以上各項理由中 除了縮短試務 99,876 人 民國 95 年停辦分試考試的報 流程之行政性成本以外 都和國家考試公 考人數減少為 69,921 人 但是民國 97 年 表3 公務人員考試報考人數 民國83年至98年 30 高等考試 普通考試 初等考試 特種考試 總計 83 年 75,864 96,135 74,991 246,990 84 年 71,294 86,862 145,745 303,901 85 年 63,168 76,945 239,130 379,243 86 年 59,621 71,648 105,663 236,932 87 年 46,436 53,440 87,438 75,370 262,684 88 年 42,116 47,342 112,141 118,206 319,805 89 年 38,312 53,033 71,028 162,373 90 年 42,984 56,646 101,260 93,675 294,565 91 年 36,547 51,668 67,988 137,936 294,139 92 年 31,960 32,781 44,906 133,446 243,093 93 年 34,132 36,050 46,593 101,742 218,517 94 年 38,050 37,023 43,531 155,603 274,207 95 年 34,704 34,917 49,087 155,096 273,804 96 年 39,816 42,633 46,117 174,925 303,491 97 年 43,428 49,827 53,337 239,214 385,806 98 年 59,632 66,540 93,239 157,678* 377,089 總計 758,064 826,950 652,398 2,021,770 資料來源 考選部 2009: 28 說明 *98年特種考試報考人數僅包括以下考試項目 司法人員 軍法官 外交領事人員及國際新聞人員 調 查人員 國安情報人員 警察人員 交通事業鐵路人員 民航人員 身心障礙人員 基層警察 稅務人 員 退除役轉任公務人員 海岸巡防人員 關務 國軍上校以上軍官轉任公務人員
93,255 98 3,575 56,057 66,540 126,172 87 1.26 95 1.81 87 262,684 95 273,804 97 385,806 87 1.47 95 1.4 40 94 938,099 4 2,097 518 265,643 97 2,615 1,203,742 1 1 65 55 50 31
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 表4 民國97年國家公務人員考試聘請之閱卷委員人數及閱卷份數 序號 考試名稱 1. 初等考試 54 39201 2. 高普考試 661 363406 3. 高等考試一 二級 78 11155 4. 公務人員特種考試第一次司法人員考試 公務人員特種考試基層警察人員考試 國軍上校以上軍官轉任 公務人員考試 公務人員特種考試國防部文職人員考試 公務 人員特種考試海岸巡防人員考試 82 41,837 5. 特種考試交通事業鐵路人員考試 特種考試交通事業公路人員 考試 176 58,622 6. 公務人員特種考試警察人員考試 公務人員特種考試關務人員 考試 133 66,815 7. 公務人員特種考試第二次司法人員考試 179 131,396 8. 公務人員特種考試民航人員考試 公務人員特種考試法務部調 查局調查人員考試 44 12,424 9. 公務人員特種考試外交領事人員考試 公務人員特種考試國際 經濟商務人員考試 公務人員特種考試國家安全局國家安全情 報人員考試 64 9,631 10. 公務人員特種考試身心障礙人員考試 144 7,882 11. 公務人員特種考試原住民族考試 96 8,079 12. 特種考試地方政府公務人員考試 1-12 項小計 386 187,651 2,097 938,099 25 7,612 9 747 13. 第一次專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員 ( 不含牙 醫師 助產師 職能治療師 ) 中醫師 心理師 營養師 獸醫 佐考試暨醫師考試分試考試 14. 中醫師檢定考試 ( 補考 ) 15. 第一次專門職業及技術人員高等暨普通考試消防設備人員考 試 普通考試不動產經紀人考試 專責報關人員 保險從業人 員考試 專門職業及技術人員特種考試中醫師 驗船師考試 70 48,119 16. 第二次專門職業及技術人員高等暨普通考試醫事人員 ( 不含牙 醫師 助產師 職能治療師 ) 中醫師 心理師 營養師 獸醫 佐考試暨醫師考試分試考試 專門職業及技術人員高等考試法 醫師考試 31 11,789 17. 專門職業及技術人員高等考試律師 會計師 社會工作師 不 動產估價師 專利師考試暨普通考試地政士考試 126 112,876 18. 專門職業及技術人員高等考試建築師 技師考試暨普通考試記 帳士考試 第二次高等暨普通考試消防設備人員考試 普通考 試不動產經紀人考試 257 84,500 518 265,643 13-18 項小計 1-18 項總計 32 閱卷委員人數 閱卷份數 資料來源 考選部提供 作者自行整理 2,615 1,203,742
公務人員考選制度的變革與未來展望 考選過程更為細緻 更具有效度 舉例 實施 民國 78 年考選部曾經研議針對法 而言 97 年報考高考三級考試一般行政 官 檢察官試辦分階段考試 然而卻因 類科的應考人大約 3,000 人 如果到考率 為當時的考試院決議 應擬就通則性之規 為八成 則必須批閱的考卷份數就達到 則 而長期擱置分階段考試 同樣的 當 2,400 份 如果實施分試考試而且按照以 民國 94 年考試院討論分試考試制度時 往第一試錄取率為 50% 的規定計算 以 認為多數類科報名人數均在 300 人以下 應第二試人數為報考人數的三成左右 則 並無必要與報考人數眾多之少數類科共同 一個科目必須批閱的考卷份數就立刻降低 實施分試考試 因而決議將所有分試考試 到 900 份 如果第一試的錄取率再降低到 予以停止 過猶不及 或追求全面一致的 30% 左右仍然具有高度篩選效度的標準 規定 是我國行政實務上經常發生的行政 則必須批閱的考卷份數還可以進一步降低 病態和偏差 因此 未來在重新啟動分試 到 540 份 2 在此情形下 不但閱卷委員 考試時 也應該實際考察考試類科的報考 的負擔減少 因為人力需求降低 評閱試 人數和及格人數的差異和比率 一般而 卷的信度和效度也將從而提高 而評閱試 言 公務人員各種考試中屬於技術類的 卷的效度提高 對於我國公務員額必須持 報考人數和及格人數相對較少 可以考慮 續精簡 不容再有思慮不清 邏輯推理無 不必舉行分試考試 根據筆者多年之學術 能 平庸之材擔任公務人員的情況下 分 及實務經驗建議 如果某種考試類科報考 試考試的重大價值將會更加顯現出來 人數少於兩百人 則不必舉行分試考試 第四 分試考試可以針對類科之報考 人數和及格人數 分別訂定是否需要舉行 並進行按年動態調整 將可避免僵化固定 而不切實際的情況 的條件與辦法 而並不一定要全面一致性 伍 簡化考試等級 我國在過去六十年來 各級學校教育 量巨幅增加 高等教育全面普及化 因 普遍發展 近年來更因人口減少 大學數 此全體國民的教育程度逐漸提高到大學階 2 考選部 94 年的調查報告指出 分試考試按各科別全程到考人數 50% 擇優錄取 從 90 年至 92 年第二試 錄取人員其第一試成績排名分布狀況來看 第一試成績在前 25% 排名者 第二試錄取率在 83% 以上 在前 33% 排名者 第二試錄取率均在 90% 以上 在前 50% 排名者 第二試錄取率排名均在 99% 以上 33
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 段 雖然我國公務人員考試制度基本上是 科以上 就民國 97 年各類考試及格人數 以教育程度為應考資格之基礎 然而事實 比例而言 只有司法特考 基層警察特 上 就考試及格人員而言 除了少數考試 考 身心障礙特考 原住民特考 鐵路特 類科因為性質比較特殊 尚有比較明顯的 考等考試 高中以下學歷比率在百分之五 高中學歷人員 學歷資格絕大部分都在專 以上 參見表 5 表5 民國97年考試及格人數 按教育程度分 項目 高考三級考試 總計 博士 2459 普通考試 1628 地方公務人員特考 ( 三 四 五等 ) 2168 初等考試 581 司法特考 1762 警察特考 2525 基層警察特考 1455 34 碩士 學士 專科 高中以下 14 962 1399 81 (0.57%) (39.69%) (96.58%) (99.87%) 2 545 957 72 (0.16%) (33.6%) (92.38%) (96.80%) 3 592 1378 133 (0.14%) (27.44%) (91.00%) (97.13%) 41 480 38 (7.05%) (89.67%) (96.21%) 146 1383 113 (8.29%) (86.78%) (93.19%) 65 1218 1230 (2.57%) (50.81%) (99.52%) 17 889 360 (1.17%) (62.27%) (87.01%) 調查特考 97 34 63 外交特考 30 14 14 新聞特考 6 6 外交行政特考 5 1 國防部文職特考 23 23 情報特考 20 10 10 軍法官特考 35 5 30 國際商務特考 18 12 6 4 3 52 62 22 120 12 189
公務人員考選制度的變革與未來展望 表5 民國97年考試及格人數 按教育程度分 續 項目 民航特考 關務特考 ( 三 四 五等 ) 總計 50 博士 碩士 1 90 156 22 (32.97%) (90.11%) (98.17%) 10 31 18 (16.67%) (68.33%) (98.33%) 1 27 230 75 (0.26%) (7.22%) (66.49%) (85.82%) 11 106 28 (6.43%) (68.42%) (84.80%) 114 562 224 (11.64%) (69.05%) (91.93%) 54 251 31 (15.30%) (86.40%) (95.18%) 273 60 388 原住民特考 171 鐵路特考 979 公路特考 高中以下 33 身心障礙特考 專科 16 海巡特考 ( 三 四等 ) 學士 353 5 1 55 26 79 17 資料來源 作者整理自考選部 (2009: 76, 118, 128, 198-235) 以 97 年國家考試而言 高考三級考 及格人員中 百分之九十七以上都具有專 試及格人員中 具有碩士以上學歷資格 科以上學歷 從這一些數據看來 目前國 者 佔了將近四成 39.69% 普通考試 家考試及格人員幾幾乎全部擁有專科以上 及格人員中 碩士以上學歷資格者 也 學歷 而絕大部分的特種考試 除了以上 佔了三成三 33.6% 所有地方公務人員 明文列舉高中學歷及格人員較多的特種考 特考 包括三等 四等 五等 及格人員 試以外 幾乎全部都具有大學以上的教育 中 碩士以上學歷資格者 也佔了二成七 資格 一 二十年以前考選行政上經常提 27.44% 到的 高資低考 情形 尚引起相當大的 再就學士學歷以上的比例而言 感慨 然而目前的情況已經變成為 不論 高考三級考試是 96.58% 普通考試是 考試的層級如何 大學資格是公務人員考 92.39% 地方公務人員特考是 91% 如果 試及格的必要條件 既便不需具有教育 往下延伸到專科學歷 則這三大類考試的 資格條件的初等考試 及格人員具有專科 35
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 以上學歷的 也高達九成六 96.21% 歷而言 此種考試分級制度已經不切實 所有以上的數據顯示 我國自民國 際 而需要對於公務體系的職等制度進行 75 年實施新人事制度以來 公務人員初 重新檢視 減少考試層級 並研究考選制 任考試的五種層級分類 雖然教育資格門 度如何和任用制度進行更具有彈性和考試 檻仍有形式上的意義 但從及格人員的學 效度的制度性調整 陸 簡化考試類科 目前高普考試和地方政府特考的專業 36 鵬,2009 科目考試 對於應考資格 在行政類科方 第二類是其它的行政類科 公職社會 面並無畢業科系的限制 但是在技術類科 工作師畢業於相關科系的比率是 94.3% 方面 則幾乎都有限制 公務人員考試對 教育行政 91.3% 地政 70% 勞工行政 於畢業科系的開放和限制 基本上隱含著 64% 法律政風 57.6% 社會行政 55% 行政人員不需要有學校的專業科系之專業 新聞 50% 財經政風 39% 一般行政人員 訓練背景 而技術人員則需要相當的學校 33% 一般民政 10% 從這一系列的統計 專業訓練背景之邏輯 數字中可以看出 公職社會工作師 教育 在正額錄取人數超過 20 人的行政類 行政 地政 勞工行政 法律 社會行 科中 大致上可以分成兩類來加以敘述 政 新聞等科系對於畢業學生參加公務人 第一類是和商業 管理相關的考試類科 員考試 在透過專業科目考試的篩選下 第二類是其它的行政類科 第一類和商 的確佔有比較大的優勢 相對的 一般行 業 管理相關的考試類科包括 財稅行 政 一般民政 人事行政等行政類科的及 政 經建行政 統計 審計 會計 金融 格人員則可能來自大學的任何科系 公共 保險等行政類科及格人員畢業的學校科 行政學系和政治學系的畢業學生則並未享 系 廣泛來自於會計 企業管理 財務金 有任何的考試優勢 融 統計 經濟等相關科系 其中會計和 根據民國 97 年高考三級考試及格人 審計兩個行政類科的畢業科系集中在會計 員之教育背景分析 某些行政類科及格 系 147/194=75.7% 統計類科集中在統 人員和學校專業科系之間的關係在各類科 計系 15/42=35.7% 除此以外 比較難 之間 相關度非常薄弱 以人事行政類科 以看出那些商業 管理方面的畢業科系和 為例 正額錄取及格人員畢業的科系和人 國家考試的類科具有密切的關係 彭錦 事行政工作具有比較密切關係的 僅佔
15% 107 16 91 97 124 21 58 37
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 柒 逐步 加速 全面實施口試 根據美國人事專家長達八十五年的 就遴選效度而言 工作經驗和口試以下 研究結果發現 各種選才工具的效度由 的 項 目 包 括 教 育 水 準 9 1 % 履 歷 高而低依次為工作樣本測驗 work sample 表 89% 經歷查驗 77% 大學主修 tests, 0.54 結構式面試 structured in- 62% 個人推薦信 59% 學校成績 terviews, 0.51 心理能力測驗 mental 47% 筆試 36% 大學排名 23% ability tests, 0.51 訓練和經驗 行為一 MSPB, 2005: 9 致性 0.45 非結構式面試 unstructured 上述美國公私部門對於考選方法的效 interviews, 0.38 傳記資料量尺 bio- 度 包括在私部門已經含括了將近百年的 graphical data measures, 0.35 推薦書 研究經驗 以及在公部門則來自 300 位以 查核 reference checks, 0.26 訓練和經 上聯邦主管的用人經驗 一致指出工作 驗 工作年資 0.18 Schmidt & Hunter, 經驗和口試是最具有效度的篩選工具 基 1998: 265 在這些考試方法中並未列出 於這兩項研究結果 足見口試在用人考試 專業科目能力的考試效度 因此 如僅以 中應該扮演重要的角色和不可或缺性 是 專業科目做為專業知識的量尺 而無法測 無庸置疑的 同時 從前文對於英國 法 驗出評量中心法所能測出之行政能力 溝 國 日本 中國大陸公務人員考選過程的 通技能 分析技能 決策技能 解決問 分析 也呈現將口試列為考選項目的一致 題技能 或個人特質的企圖心 機智 主 性現象 因此 如何逐步 加速 全面實 動 忠誠 負責等等人際關係技能 甚至 施公務人員考選流程中的口試項目 已經 連基本的應對談吐都無法透過考試過程而 不是應否辦理的問題 而是如何落實的問 測出 則其暴露的選才效度問題 顯然需 題 要儘速加以正視和改進 38 本文針對民國 97 年所舉行的各項公 這項研究的結果和美國聯邦政府功 務人員初任考試舉行口試的情形加以統 績制保護委員會 Merit Systems Protection 計分析 就需要口試的考試類科而言 Board, MSPB 在 2000 年所做的全國性調 97 年舉辦的考試類科共為 876 種 但是其 查基本上是相當類似的 功績制保護委 中僅僅有 284 種需要舉辦口試 換言之 員會的調查中 311 位在當時曾有僱用人 僅有 32.42% 的考試類科採行口試 需要 員經驗的聯邦主管認為 在各項遴選人員 舉辦口試的考試類科包括 司法特考 外 的方法中 工作經驗是最具有預測能力的 交特考 國際經濟商務人員特考 調查人 95.7% 其次則是僱用口試 92.6% 員特考 國安情報人員特考 海巡人員特
97 27,930 330,523 8.45% 97 17,364 209,554 7.65% 97 500 89 7 7 5,150 1,344 896 769 566 530 501 27,194 19,070 8% 39
6-1 No. National Elite 本期專題 國家考試政策及法制 參考文獻 U. S. Merit Systems Protection Board (MSPB). (2005). Building a high-quality workforce: 江明修 陳定銘 陳秋政 2009 公務人 The federal career intern program. Washing- 員考試口試評量方法改進研究 考選部 ton, D. C.: U. S. Merit Systems Protection 委託專案研究報告 Board. 考選部 2005 公務人員高等考試三級考 Schmidt, F. L., & Hunter, J. E. (1998). The va- 試暨普通考試分試制度檢討報告 台 lidity and utility of selection methods in 北 考選部 personnel psychology: Practical and theo- 考選部 2009 中華民國 97 年考選統計 台北 考選部 彭錦鵬 2005 從英美等國文官制度發展 探討我國考試制度改進方向 國家菁 英季刊 1, 3: 35-61 findings. Psychological Bulletin, 24, 2: 262274. OECD. (2004). Trends in human resources management policies in OECD countries: An 彭錦鵬 2009 考選制度的觀念革新 以 analysis of the results of the OECD survey 簡併考試類科及考試及格人員地方歷練 on strategic human resources management. 為例 國家菁英季刊 5, 1: 49-67 Paris, France: OECD. 施能傑 曹瑞泰 蔡秀涓 2009 美國 英國和日本中央政府初任文官的甄補制 度介紹 國家菁英季刊 5, 1: 13-34 蔡良文 2008 人事行政學 論現行考銓制 度 台北 五南圖書出版公司 40 retical implications of 85 years of research