项 目 结 题 报 告 英 国 外 交 与 联 邦 事 务 部 反 核 扩 散 项 目 关 于 缩 小 差 距 : 分 析 中 国 出 口 管 制 是 否 符 合 国 际 标 准 作 者 :Chin-Hao Huang 南 加 州 大 学 (USC) 政 治 学 与 国 际 关 系 博 士 课 题 斯 德 哥 尔 摩 国 际 和 平 研 究 所 (SIPRI) 中 国 与 全 球 安 全 项 目 副 研 究 员 huang@sipri.org chinhao.huang@usc.edu 2012 年 4 月 1
I. 中 国 出 口 管 制 背 景 简 介 从 20 世 纪 90 年 代 中 期 到 后 期, 中 国 开 始 采 取 若 干 重 要 举 措 来 管 理 和 限 制 敏 感 的 与 军 事 相 关 的 产 品 化 工 产 品 生 物 制 剂 以 及 导 弹 相 关 技 术 的 出 口 这 与 20 世 纪 80 年 代 初 形 成 了 鲜 明 对 比, 那 时 对 于 敏 感 性 大 规 模 杀 伤 武 器 有 关 商 品 和 技 术 的 出 口 管 制 力 量 薄 弱 且 不 足 持 续 的 国 际 压 力 关 于 控 制 大 规 模 杀 伤 性 武 器 相 关 产 品 非 法 贸 易 的 日 益 规 范 性 共 识 以 及 中 国 日 益 关 注 自 身 的 国 际 声 誉 和 在 国 际 社 会 中 的 地 位, 这 些 都 促 使 了 中 国 政 府 决 定 完 善 其 出 口 管 制 法 规 和 做 法 这 些 措 施 体 现 在 发 布 国 内 法 令 和 法 规 改 进 与 防 扩 散 和 军 备 控 制 有 关 的 行 政 管 理 结 构 以 及 中 国 官 员 日 益 认 识 到 多 边 区 域 以 及 双 边 承 诺 的 重 要 性 同 时, 仍 有 很 多 人 关 注 中 国 当 前 和 长 远 的 政 策 和 重 点, 特 别 是 在 出 口 管 制 领 域, 以 及 他 们 如 何 与 国 际 社 会 的 广 泛 利 益 相 对 比 在 某 些 情 况 下, 尽 管 北 京 决 定 在 国 内 采 取 举 措 以 更 符 合 某 些 国 际 规 范 和 标 准, 但 中 国 仍 游 离 于 这 些 制 度 之 外 例 如 在 2002 年, 中 国 出 台 了 出 口 管 制 法 规, 据 报 道, 这 大 体 相 当 于 导 弹 及 其 技 术 控 制 制 度 (MTCR) 下 的 对 导 弹 相 关 产 品 和 技 术 出 口 的 限 制 ; 它 申 请 加 入 该 制 度, 但 尚 未 获 得 正 式 邀 请 1998 年, 中 国 扩 大 其 化 学 品 控 制 清 单, 就 是 要 表 明 其 承 诺 加 强 对 军 民 两 用 化 工 产 品 的 出 口 管 制, 但 中 国 仍 处 于 澳 大 利 亚 集 团 之 外 同 样, 虽 然 中 国 已 表 示 将 控 制 并 且 更 加 严 格 地 监 管 军 民 两 用 商 品 和 技 术, 但 它 不 属 于 任 何 由 具 有 共 同 意 愿 的 国 家 为 寻 求 限 制 常 规 武 器 销 售 而 组 成 的 任 何 国 际 组 织, 就 像 瓦 森 纳 协 定 这 里 的 关 键 在 于 国 际 社 会 对 于 中 国 出 口 管 制 的 发 展 的 理 解 和 分 析 正 在 扩 大 差 距 对 于 中 国 政 府 与 以 下 这 些 方 面 ( 包 括 : 出 口 管 制 出 口 管 制 清 单 和 法 规 以 及 他 们 如 何 与 像 MTCR 澳 大 利 亚 集 团 以 及 瓦 森 纳 协 定 这 样 的 体 制 作 为 基 准 的 国 际 公 认 标 准 进 行 比 较 ) 有 关 的 复 杂 且 常 常 不 透 明 的 决 策 机 制, 仍 然 缺 乏 最 新 的 综 合 的 评 价 很 多 这 些 出 口 管 制 清 单 和 法 规 仍 是 中 文 文 本, 英 译 文 本 很 有 限 或 是 概 述 的 文 本 为 了 充 分 探 究 中 国 加 入 出 口 管 制 体 制 的 未 来 前 景, 重 要 的 是 更 加 清 晰 地 了 解 和 分 析 中 国 当 前 出 口 管 制 机 制 和 能 力 的 范 围 和 规 模 外 交 部 的 反 扩 散 项 目 安 排 了 一 系 列 重 要 的 近 期 及 长 远 目 标, 强 调 要 减 少 武 器 扩 散 对 全 球 的 威 胁 鉴 于 这 些 重 要 的 利 害 关 系, 本 项 目 力 求 进 一 步 加 强 我 们 对 于 中 国 出 口 管 制 方 法 演 变 的 了 解, 特 别 关 注 如 何 更 有 效 参 与 以 及 争 取 中 国 支 持 并 遵 2
守 出 口 管 制 体 制, 当 前 中 国 仍 处 于 这 一 体 制 (MTCR 澳 大 利 亚 集 团 瓦 森 纳 协 定 ) 之 外, 并 促 使 确 定 未 来 前 景, 在 加 强 中 国 出 口 管 制 承 诺 方 面 实 现 具 体 的 近 期 进 展 3
II. 中 国 出 口 管 制 决 策 过 程 概 述 20 世 纪 90 年 代 开 始, 中 国 逐 步 形 成 了 对 弹 药 军 用 产 品 及 其 它 敏 感 军 民 两 用 商 品 和 技 术 进 行 出 口 管 制 的 法 律 基 础 体 系 这 一 过 程 的 一 个 重 要 部 分 包 括 发 布 国 家 法 规, 这 促 使 了 中 国 的 国 际 多 边 和 双 边 的 防 扩 散 承 诺 向 制 度 化 发 展 在 这 样 做 的 过 程 中, 中 国 官 员 学 习 并 吸 收 了 其 他 国 家 的 出 口 管 制 政 策 采 纳 了 很 多 防 扩 散 出 口 管 制 国 际 标 准, 包 括 : 登 记 和 许 可 制 度, 设 备 材 料 和 技 术 管 制 清 单, 最 终 用 户 和 最 终 用 途 证 明, 全 方 位 原 则, 海 关 监 管, 违 反 出 口 管 制 政 策 和 法 规 的 惩 罚 和 处 罚 重 要 的 是 要 注 意 到 中 国 的 出 口 管 制 政 策 并 非 与 其 他 国 家 ( 包 括 很 多 西 方 工 业 化 国 家 ) 不 同 通 过 限 制 武 器 和 相 关 零 部 件 及 材 料 的 销 售 并 逐 步 扩 大 到 包 括 范 围 更 广 的 军 民 两 用 商 品 和 技 术, 形 成 有 效 的 出 口 管 制 国 家 出 口 管 制 政 策 的 实 际 贯 彻 执 行 通 常 滞 后 于 政 策 的 宣 布 在 制 定 出 口 管 制 政 策 的 过 程 中, 违 反 国 际 标 准 和 制 度 准 则 的 情 况 可 能 很 常 见, 迫 使 扩 散 者 采 纳 和 遵 守 广 泛 认 可 的 国 际 准 则 需 要 时 日 和 不 断 对 话, 因 为 这 样 做 是 其 物 质 力 量 不 能 适 应 的, 或 不 符 合 其 经 济 利 益 中 国 在 这 方 面 的 出 口 管 制 政 策 和 做 法 并 非 独 一 无 二, 但 与 国 际 体 制 中 发 达 成 员 国 的 防 扩 散 政 策 相 比, 处 于 前 期 发 展 阶 段 中 国 出 口 管 制 政 策 的 制 度 化 充 满 曲 折, 历 经 数 十 年 发 展, 但 值 得 注 意 的 是, 这 些 规 定 都 体 现 了 重 要 的 国 际 出 口 管 制 标 准 和 惯 例 中 国 未 来 的 主 要 挑 战 是 确 保 这 些 规 则 法 规 惯 例 和 决 策 标 准 在 全 国 范 围 内 统 一 贯 彻 执 行 更 重 要 的 是, 关 键 是 有 关 政 府 机 构 对 于 与 出 口 管 制 标 准 发 生 偏 差 时, 要 处 罚 违 规 者 中 国 对 于 敏 感 商 品 出 口 管 制 的 法 律 基 础 主 要 是 根 据 1994 年 颁 布 的 对 外 贸 易 法 这 部 法 律 授 予 国 家 管 理 进 出 口 的 明 确 的 权 力, 并 规 定 如 何 管 理, 首 次 使 得 过 程 更 加 透 明 明 晰 例 如, 根 据 对 外 贸 易 法 第 16 条 和 17 条, 国 家 可 以 以 维 护 国 家 安 全 和 社 会 公 共 利 益 的 原 因, 以 及 根 据 由 中 华 人 民 共 和 国 签 署 或 加 入 的 国 际 条 约 或 协 定 来 限 制 或 禁 止 商 品 的 进 出 口 ; 第 18 条 要 求 建 立 管 制 清 单 ; 第 19 条 为 项 目 许 可 机 关 规 定 了 特 殊 要 求 这 些 规 定 和 管 制 清 单 在 以 后 几 年 中 在 后 续 的 法 规 中 得 到 了 细 化 该 法 律 于 2004 年 进 行 了 修 订, 这 些 变 化 对 于 中 国 出 口 管 制 的 运 作 具 有 重 要 影 响 4
海 关 法 的 颁 布 是 与 中 国 出 口 管 制 有 关 的 另 一 项 重 要 进 展 它 为 中 国 进 出 口 贸 易 管 制 海 关 核 查 制 度 确 立 了 法 律 基 础, 并 为 行 政 处 罚 法 和 2001 年 刑 法 修 订 案 等 补 充 规 定 的 制 定 提 供 了 依 据 这 些 补 充 规 定 使 政 府 可 以 为 出 口 管 制 特 别 是 出 口 管 制 的 执 行 提 供 进 一 步 的 法 律 依 据 此 外, 还 有 若 干 法 规 使 得 中 国 出 口 管 制 制 度 进 一 步 规 范 化 和 合 法 化 例 如, 2003 年 12 月, 商 务 部 (MOFCOM) 和 海 关 联 合 发 出 通 知, 对 在 敏 感 商 品 和 技 术 的 清 关 中, 海 关 对 出 口 证 书 的 查 验 程 序 做 了 具 体 说 明, 概 述 了 出 口 商 在 满 足 海 关 检 查 要 求 中 的 义 务 而 且,2004 年 1 月, 商 务 部 发 布 了 敏 感 物 项 和 技 术 出 口 许 可 证 暂 行 管 理 办 法, 规 定 了 公 司 申 请 并 获 得 出 口 敏 感 管 制 商 品 权 力 的 程 序 2004 年, 商 务 部 和 海 关 还 联 合 下 发 了 要 求 办 理 出 口 许 可 证 的 敏 感 商 品 目 录 发 布 这 些 新 的 规 定 和 法 律 文 件 表 明 政 府 要 努 力 为 了 对 敏 感 商 品 和 技 术 实 行 有 效 的 出 口 管 制 管 理 而 建 立 坚 实 的 法 律 基 础 更 全 面 的 出 口 管 制 清 单 以 及 其 他 与 出 口 管 制 相 关 的 法 律 和 法 规 见 附 录 5
III. 中 国 对 导 弹 及 导 弹 相 关 技 术 的 出 口 管 制 及 导 弹 技 术 控 制 制 度 中 国 对 于 军 民 两 用 导 弹 相 关 商 品 和 技 术 的 出 口 管 制 是 出 口 许 可 最 新 发 展 的 领 域 之 一 国 际 社 会 一 直 在 敦 促 中 国 政 府 制 定 更 明 确 的 准 则 和 法 规 以 控 制 导 弹 军 民 两 用 导 弹 产 品 和 技 术 的 出 口 多 年 来 中 国 因 为 某 些 关 联 原 则 不 愿 意 实 施 这 一 步, 最 后 终 于 颁 布 了 导 弹 及 相 关 物 项 和 技 术 出 口 管 制 条 例, 这 是 一 部 正 式 的 导 弹 管 制 法 规,2002 年 8 月 又 颁 布 了 导 弹 及 相 关 物 项 和 技 术 出 口 管 制 清 单 该 条 例 包 括 各 方 面, 规 定 若 出 口 有 核 扩 散 的 风 险, 则 可 被 终 止 并 撤 销 令 人 关 注 的 是 : 条 例 还 规 定, 管 制 清 单 中 未 列 出 的 物 项 可 能 受 到 管 制, 这 与 20 世 纪 90 年 代 初 中 国 首 次 作 出 的 导 弹 防 扩 散 承 诺 相 比 是 一 个 巨 大 进 步 以 下 是 导 弹 和 军 民 两 用 导 弹 相 关 商 品 和 技 术 的 许 可 申 请 和 审 查 程 序 的 汇 总 和 概 括 : 1. 注 册 的 中 国 出 口 商 向 商 务 部 提 交 管 制 物 项 出 口 申 请 申 请 必 须 包 括 一 套 标 准 的 证 书 和 文 件 2. 商 务 部 将 在 45 日 内 对 申 请 进 行 审 查 商 务 部 还 可 会 同 国 务 院 和 中 央 军 事 委 员 会 (CMC) 进 行 审 查 商 务 部 可 根 据 出 口 及 接 收 方 的 性 质 向 外 交 部 (MFA) 和 军 方 进 行 咨 询 3. 若 出 口 对 中 国 的 国 家 安 全 利 益 或 社 会 及 公 共 利 益 有 重 大 影 响, 则 申 请 将 直 接 提 交 至 国 务 院 和 中 央 军 委 进 行 进 一 步 审 查 4. 申 请 获 批 后, 由 商 务 部 颁 发 出 口 许 可 证 商 务 部 在 颁 发 许 可 证 后 还 将 通 知 海 关 5. 出 口 商 向 海 关 提 供 许 可 证 海 关 核 查 后, 可 进 行 出 口 原 申 请 若 有 任 何 变 更, 需 要 通 过 商 务 部 另 行 全 面 审 查 现 行 的 出 口 管 制 政 策 和 程 序 与 中 国 过 去 导 弹 出 口 的 做 法 形 成 了 鲜 明 对 比 例 如 在 20 世 纪 80 年 代, 中 国 曾 研 制 M 级 短 程 弹 道 导 弹 用 于 出 口, 是 一 个 重 要 的 扩 散 国, 一 点 都 不 尊 重 国 际 出 口 管 制 标 准 和 体 制 最 值 得 注 意 的 是, 这 样 的 销 售 包 括 了 向 巴 基 斯 坦 转 让 M-11 导 弹 及 技 术 向 叙 利 亚 转 让 M-9 导 弹 及 技 术 向 沙 特 阿 拉 伯 转 让 DF-3 导 弹 还 有 报 道 称, 中 国 在 过 去 曾 向 伊 朗 伊 拉 克 利 比 亚 和 朝 鲜 提 供 过 敏 感 导 弹 技 术 它 最 初 将 导 弹 技 术 控 制 制 度 看 做 由 发 达 国 家 精 英 集 团 西 方 国 家 建 立 的 歧 视 性 措 施, 这 些 国 家 继 续 销 售 其 他 运 载 系 统, 例 如 战 斗 机, 但 限 制 弹 道 导 弹 的 销 售, 而 这 些 产 品 是 中 国 这 样 的 发 展 中 国 家 投 入 巨 资 的 领 6
域 然 而,20 世 纪 90 年 代, 中 国 对 于 导 弹 防 扩 散 的 观 念 慢 慢 开 始 发 生 变 化 部 分 是 由 于 全 球 日 渐 关 注 导 弹 扩 散 以 及 因 对 中 国 企 业 的 国 际 制 裁 而 带 来 的 越 来 越 大 的 压 力, 中 国 承 诺 遵 守 MTCR 准 则 中 国 于 2000 年 11 月 已 同 意 不 帮 助 他 国 发 展 可 用 于 运 载 核 武 器 的 弹 道 导 弹 规 定 该 类 导 弹 为 能 够 携 带 500 公 斤 的 有 效 载 荷 至 少 300 公 里, 这 些 准 则 体 现 在 MTCR 中 随 后,2002 年 法 规 提 到 上 述 出 现 的 内 容 以 表 明 中 国 遵 守 国 际 规 范 的 意 愿 2002 年 法 规 和 管 制 清 单 相 对 全 面, 在 某 些 领 域 比 MTCR 准 则 更 严 格 这 些 法 规 还 遵 循 MTCR 否 认 推 定 的 方 法, 要 求 对 授 权 最 终 用 户 的 出 口 进 行 具 体 审 批 并 颁 发 出 口 许 可 证 作 为 2002-2003 年 度 MTCR 的 轮 值 主 席, 波 兰 大 使 马 瑞 兹 汉 德 兹 里 克 邀 请 中 国 加 入 该 体 制 继 而 中 国 裁 军 事 务 大 使 胡 小 迪 于 2004 年 向 MTCR 发 出 正 式 信 函, 表 明 中 国 愿 积 极 考 虑 申 请 加 入 该 体 制 MTCR 与 中 国 召 开 了 几 轮 联 合 对 话 来 讨 论 中 国 加 入 该 体 制 的 前 景 然 而, 一 些 MTCR 成 员 国 ( 最 引 人 注 目 的 是 美 国 ), 阻 止 中 国 加 入 核 供 应 国 集 团 某 些 成 员 国 不 愿 让 中 国 加 入 MTCR, 是 因 为 一 直 担 心 中 国 不 愿 意 或 没 有 能 力 全 面 贯 彻 执 行 国 家 出 口 管 制 法 律 普 遍 认 为 中 国 将 继 续 致 力 于 加 入 出 口 管 制 国 际 标 准, 但 MTCR 仍 是 一 个 潜 在 的 障 碍 2004 年 中 国 申 请 遭 到 拒 绝 对 于 双 方 来 说 都 是 一 个 令 人 沮 丧 的 过 程, 特 别 是, 中 国 官 员 讥 讽 到, 北 京 申 请 加 入 该 体 制 的 善 意 姿 态 没 有 得 到 回 应 自 2004 年 以 来, 中 国 出 口 管 制 清 单 也 已 扩 大 到 包 括 并 体 现 国 际 体 制 和 协 定 认 可 的 大 部 分 标 准, 而 且 私 下 中 国 的 政 策 精 英 承 认 法 规 和 出 口 管 制 清 单 的 执 行 问 题 然 而, 看 来 MTCR- 中 国 成 员 资 格 对 话 仍 没 有 进 展 与 此 同 时, 中 国 继 续 研 发 高 精 度 巡 航 导 弹 和 反 舰 弹 道 导 弹 等 新 的 导 弹 技 术, 并 通 过 引 入 具 有 更 长 射 程 更 高 精 确 性 和 更 强 生 存 能 力 的 新 型 导 弹 使 现 有 的 弹 道 导 弹 库 现 代 化 通 过 其 导 弹 技 术 能 力 不 断 提 升, 中 国 政 府 向 外 国 转 让 和 销 售 上 述 技 术 和 材 料 的 兴 趣 日 益 增 加 尽 管 中 国 对 出 口 管 制 的 立 法 已 经 制 度 化 并 符 合 MTCR 准 则, 但 中 国 仍 然 游 离 于 该 体 制 范 围 之 外 而 且, 一 直 令 人 担 忧 的 是 中 国 国 防 企 业 一 直 都 愿 向 包 括 伊 朗 和 巴 基 斯 坦 在 内 的 国 家 扩 散 敏 感 的 导 弹 相 关 技 术 7
IV. 中 国 常 规 军 事 武 器 出 口 和 瓦 森 纳 协 定 中 国 对 常 规 武 器 的 出 口 管 制 机 制 始 于 中 华 人 民 共 和 国 武 器 出 口 管 理 条 例 的 制 订 该 法 规 由 国 务 院 和 中 央 军 事 委 员 会 于 1997 年 10 月 颁 布, 随 后 在 2002 年 修 订 并 颁 布 了 军 品 出 口 管 理 清 单, 根 据 该 法 规 首 次 列 出 了 具 体 军 需 品 管 制 清 单 法 规 涵 盖 了 出 口 管 制 军 品 的 范 围 和 参 数 决 策 结 构 和 管 理 程 序 军 品 出 口 管 制 清 单 包 括 14 类 有 许 可 证 要 求 的 国 防 用 品, 包 括 以 下 内 容 : 1. 轻 武 器 ; 2. 火 炮 及 其 它 发 射 装 置 ; 3. 弹 药 地 雷 鱼 雷 炸 弹 反 坦 克 导 弹 和 其 它 爆 炸 装 置 ; 4. 坦 克 装 甲 车 和 其 它 军 用 车 辆 ; 5. 军 事 工 程 装 备 和 设 施 ; 6. 军 用 船 只 及 其 专 用 设 备 和 设 施 ; 7. 军 用 飞 机 及 其 专 用 设 备 和 设 施 ; 8. 火 箭 导 弹 军 用 卫 星 及 其 附 属 设 施 ; 9. 用 于 军 事 目 的 的 电 子 产 品 和 用 于 射 击 控 制 测 距 光 学 导 航 和 控 制 的 设 备 ; 10. 炸 药 助 推 器 燃 烧 剂 和 相 关 化 合 物 ; 11. 训 练 器 材 ; 12. 针 对 核 武 器 生 物 武 器 和 化 学 武 器 袭 击 的 防 御 设 备 和 设 施 ; 13. 后 勤 装 备 军 事 供 应 和 其 他 附 属 设 备 ; 以 及 14. 其 他 产 品 这 份 常 规 武 器 清 单 比 联 合 国 常 规 武 器 登 记 册 里 的 七 大 类 常 规 武 器 更 为 详 细, 它 也 涵 盖 了 瓦 森 纳 协 定 里 的 军 需 品 清 单 此 外, 为 了 更 好 地 把 军 事 和 军 民 两 用 商 品 的 国 际 标 准 纳 入 中 国 现 有 的 出 口 管 制 立 法, 国 务 院 在 1998 年 11 月 颁 布 了 涵 盖 183 种 军 民 两 用 技 术 的 出 口 管 制 法 规 2002 年 对 法 规 进 行 了 修 订, 包 括 了 瓦 森 纳 协 定 中 军 民 两 用 商 品 和 技 术 的 核 心 清 单 部 分 2009 年, 商 务 部 和 海 关 联 合 下 发 了 军 民 两 用 物 项 和 技 术 进 出 口 许 可 证 管 理 目 录, 于 2010 年 1 月 生 效, 其 涵 盖 了 原 子 能 生 物 化 学 和 导 弹 相 关 军 民 两 用 商 品 中 国 官 员 表 示, 新 的 军 民 两 用 8
商 品 和 技 术 出 口 管 控 清 单 目 前 正 在 制 定, 将 由 商 务 部 在 2012 年 底 发 布 以 下 是 常 规 武 器 和 军 品 出 口 许 可 证 申 请 和 审 查 程 序 汇 总 和 概 述 : 1. 授 权 的 武 器 交 易 公 司 ( 见 下 文 官 方 名 单 ) 向 国 家 国 防 科 技 工 业 局 (SASTIND) 提 交 武 器 出 口 计 划 审 查 申 请 中 国 电 子 进 出 口 公 司 ; 中 国 航 空 技 术 进 出 口 公 司 ; 中 国 北 方 工 业 公 司 (NORINCO); 中 国 船 舶 工 业 贸 易 公 司 ; 中 国 精 密 机 械 进 出 口 公 司 ; 保 利 科 技 公 司 ; 中 国 新 兴 进 出 口 公 司 ; 中 国 京 安 进 出 口 公 司 ; 中 国 电 科 国 际 贸 易 公 司 ; 中 国 船 舶 重 工 国 际 贸 易 公 司 ; 以 及 航 天 长 征 国 际 贸 易 公 司 2. 计 划 由 国 家 国 防 科 技 工 业 局 会 同 中 央 军 委 外 交 部 予 以 审 查 批 准 或 驳 回 此 外, 若 要 出 口 的 物 项 可 能 会 影 响 中 国 自 身 的 军 事 能 力, 则 咨 询 解 放 军 总 装 备 部 (GAD) 以 评 估 对 中 国 国 家 安 全 利 益 和 外 交 政 策 的 影 响 3. 一 旦 计 划 获 批, 则 可 进 行 出 口, 公 司 可 最 终 确 定 销 售 合 同 武 器 出 口 合 同 只 有 经 国 家 国 防 科 技 工 业 局 批 准 后 才 生 效 中 国 公 司 申 请 合 同 时, 必 须 提 供 接 收 国 的 有 效 证 明 文 件, 如 最 终 用 途 证 明 4. 武 器 贸 易 公 司 在 出 口 军 品 前, 在 获 得 武 器 出 口 合 同 批 文 的 基 础 上, 应 向 国 家 国 防 科 技 工 业 局 申 请 武 器 出 口 许 可 证 5. 海 关 应 检 查 许 可 证, 并 进 行 出 口 清 关 6. 近 年 来, 对 于 如 何 最 好 处 理 大 量 重 要 的 有 争 议 的 常 规 武 器 交 易 存 在 很 多 内 部 争 议 当 出 现 这 种 僵 局 时, 案 件 应 逐 级 上 报, 由 国 务 院 和 中 央 军 委 最 终 确 定 令 人 关 注 的 是, 军 队 不 一 定 最 后 会 赢 ; 例 如 2008 年 与 津 巴 布 韦 的 耻 辱 之 船 事 件, 最 终 决 定 撤 销 并 取 消 交 易 总 之, 中 国 对 常 规 武 器 的 出 口 管 制 政 策 大 体 上 符 合 瓦 森 纳 协 定 然 而, 中 9
国 加 入 瓦 森 纳 协 定 存 在 某 些 障 碍 如 前 所 述, 中 国 实 施 的 出 口 管 制 机 制 以 及 出 口 管 制 清 单, 与 瓦 森 纳 协 定 的 军 火 清 单 几 乎 相 同 然 而 更 重 要 的 是, 需 要 商 务 部 管 辖 下 的 军 民 两 用 商 品 和 技 术 出 口 管 制 清 单 需 要 一 份 更 新 更 全 面 的 清 单 涵 盖 瓦 森 纳 协 定 中 军 民 两 用 商 品 和 技 术 的 核 心 清 单 其 次, 中 国 的 政 策 精 英 普 遍 认 为, 如 果 中 国 不 能 获 准 加 入 MTCR, 中 国 签 约 加 入 瓦 森 纳 协 定 的 前 景 都 仍 将 渺 茫 在 私 下, 中 国 官 员 指 出, 其 常 规 武 器 的 出 口 管 制 政 策 都 或 多 或 少 与 现 有 的 国 际 协 定 一 致, 所 以 加 入 瓦 森 纳 协 定 没 什 么 收 获 过 去 未 能 加 入 MTCR 的 经 历 仍 然 是 令 人 感 到 困 扰 和 挫 败 的 原 因, 并 阻 止 中 国 的 决 策 者 进 一 步 考 虑 是 否 申 请 加 入 瓦 森 纳 多 边 出 口 体 制 10
V. 中 国 化 学 武 器 出 口 管 制 以 及 澳 大 利 亚 集 团 中 国 对 化 学 武 器 相 关 的 设 备 材 料 和 技 术 的 管 制 属 于 中 国 政 府 实 施 的 首 批 出 口 管 制 法 规 范 畴 这 些 法 规 是 中 国 为 其 1996 年 为 批 准 禁 止 化 学 武 器 公 约 (CWC) 所 做 筹 备 工 作 的 一 部 分 自 此, 政 府 的 官 僚 作 风 改 变 了, 中 国 增 加 了 其 对 化 学 武 器 相 关 物 项 的 管 制 范 围 这 就 导 致 了 对 化 学 武 器 相 关 物 项 管 制 的 双 层 体 系 的 制 定 第 一 层 包 括 成 立 禁 止 化 学 武 器 公 约 执 行 办 公 室 (CWCIO), 作 为 出 口 禁 止 化 学 武 器 公 约 的 管 制 化 学 品 与 1998 年 补 充 的 十 项 军 民 两 用 化 学 品 的 主 要 联 络 点 第 二 层 是 商 务 部, 作 为 出 口 军 民 两 用 化 学 武 器 相 关 设 备 技 术 化 学 品 以 及 2002 年 中 国 增 加 的 相 关 设 备 的 主 要 联 络 点 因 此, 化 学 武 器 商 品 和 技 术 的 许 可 机 关 本 质 上 是 分 离 的, 但 他 们 彼 此 类 似 这 些 管 制 的 法 律 基 础 是 四 部 法 律 文 件, 包 括 :1995 年 颁 布 的 监 控 化 学 品 管 理 条 例 1997 年 颁 布 的 监 控 化 学 品 管 理 条 例 实 施 细 则 1997 年 关 于 进 一 步 加 强 可 用 于 生 产 化 学 武 器 的 化 工 原 料 进 出 口 管 理 的 通 知 以 及 国 家 石 油 和 化 学 工 业 局 第 一 号 令 : 列 入 第 三 类 监 控 化 学 品 的 新 增 品 种 清 单 以 下 是 化 学 武 器 申 请 和 许 可 审 查 程 序 汇 总 和 概 述 : 1. 注 册 的 中 国 实 体 向 禁 止 化 学 武 器 公 约 执 行 办 公 室 提 交 出 口 禁 止 化 学 武 器 公 约 清 单 或 1998 年 6 月 中 国 监 控 清 单 增 加 的 十 项 化 学 品 中 监 控 化 学 品 的 许 可 证 申 请 出 口 商 必 须 提 交 一 套 标 准 的 所 需 文 件 和 证 书 以 完 成 申 请 2. 由 禁 止 化 学 武 器 公 约 执 行 办 公 室 对 申 请 进 行 审 查 若 申 请 涉 及 禁 止 化 学 武 器 公 约 第 一 类 或 第 二 类 监 控 化 学 品 的 出 口, 则 由 禁 止 化 学 武 器 公 约 执 行 办 公 室 向 国 务 院 转 发 该 申 请 获 得 最 终 批 准 实 际 上, 后 一 步 很 少 出 现 第 一 类 化 学 品 实 际 是 化 学 武 器 禁 止 化 学 武 器 公 约 执 行 办 公 室 更 多 的 是 对 禁 止 化 学 武 器 公 约 中 第 三 类 化 学 品, 即, 军 民 两 用 化 学 品 的 许 可 申 请 进 行 审 查 在 对 申 请 审 查 中, 禁 止 化 学 武 器 公 约 执 行 办 公 室 可 依 据 出 口 的 性 质 以 及 其 产 生 的 问 题 是 否 对 中 国 国 家 安 全 或 外 交 政 策 利 益 产 生 影 响, 向 商 务 部 和 外 交 部 咨 询 在 禁 止 化 学 武 器 公 约 执 行 办 公 室 和 商 务 部 之 间 建 立 了 局 域 网, 以 便 对 该 类 申 请 进 行 联 合 审 查 3. 若 获 批, 由 商 务 部 的 许 可 局 颁 发 许 可 证, 批 准 通 知 送 至 海 关 11
4. 许 可 证 交 给 海 关 核 查 后, 海 关 允 许 出 口 原 申 请 若 有 任 何 变 化, 则 需 要 另 行 全 面 审 查 尽 管 对 化 学 武 器 实 行 出 口 管 制 政 策, 中 国 仍 非 澳 大 利 亚 集 团 (AG) 的 成 员 国, 国 际 出 口 管 制 体 制 重 点 仍 在 于 化 学 和 生 物 武 器 然 而, 中 国 官 员 报 告 称, 自 2006 以 来, 中 国 政 府 与 澳 大 利 亚 集 团 举 行 定 期 磋 商, 中 国 化 学 武 器 相 关 出 口 管 制 符 合 澳 大 利 亚 集 团 管 制 清 单 中 国 化 学 武 器 出 口 管 制 的 主 要 问 题 是 法 规 的 有 效 监 管 和 执 行 中 国 的 化 工 行 业 庞 大 且 分 散, 是 中 国 整 体 经 济 发 展 的 核 心 产 业 根 据 2008 年 3 月 向 禁 止 化 学 武 器 公 约 第 二 次 审 议 大 会 提 交 的 报 告, 中 国 公 布 的 与 可 核 查 的 工 业 设 施 总 量 分 别 为 1,855 和 1,737, 约 占 所 有 缔 约 国 公 布 的 设 施 总 数 的 三 分 之 一 这 就 使 得 国 内 对 于 出 口 管 制 法 律 的 执 行 更 加 困 难, 从 而 导 致 实 施 不 能 始 终 如 一 12
VI. 贯 彻 和 执 行 的 挑 战 中 国 的 出 口 管 制 可 根 据 贯 彻 和 执 行 的 程 度 进 行 评 估 贯 彻 情 况 包 括 中 国 努 力 在 中 国 政 府 内 部 以 及 政 府 和 国 防 工 业 之 间 实 施 政 府 政 策 另 一 方 面, 执 行 包 括 监 督 政 府 机 构 和 国 防 工 业 的 行 为 确 定 这 些 机 构 和 企 业 的 违 规 行 为 最 重 要 的 是, 使 其 为 违 反 既 有 的 出 口 管 制 政 策 和 法 规 负 责 自 20 世 纪 90 年 代 以 来, 中 国 政 府 已 采 取 若 干 措 施, 以 改 善 其 出 口 管 制 的 实 施, 包 括 国 家 法 律 和 法 规 的 建 立 和 规 范 政 府 已 建 立 正 式 的 机 构 间 协 调 程 序, 审 查 大 规 模 杀 伤 性 武 器 相 关 商 品 和 技 术 的 出 口, 使 得 决 策 程 序 更 加 透 明 而 且, 自 2003 年 底, 政 府 确 定 了 详 细 的 政 策 标 准, 用 于 决 定 是 否 对 敏 感 出 口 发 放 许 可 证 更 确 切 地 说, 提 高 贯 彻 实 施 效 率 的 关 键 一 步 是 对 政 府 官 员 ( 例 如 : 尤 其 是 海 关 国 家 国 防 科 技 工 业 局 和 商 务 部 涉 及 日 常 数 据 处 理 许 可 审 查 出 口 管 制 申 请 的 官 员 领 导 技 术 专 家 ) 和 中 国 国 防 企 业 的 企 业 家 就 出 口 管 制 义 务 和 责 任 进 行 更 好 的 告 知 教 育 和 培 训 执 法 仍 是 中 国 出 口 管 制 中 长 期 存 在 的 弱 项 政 府 检 测 捕 获 调 查 惩 罚 出 口 管 制 违 法 者 的 能 力 明 显 落 后 在 出 口 管 制 执 法 的 很 多 方 面 存 在 着 巨 大 差 距, 尤 其 是 监 督 禁 止 和 处 罚 方 面 中 国 在 调 查 出 口 管 制 违 规 方 面 力 量 一 直 薄 弱, 包 括 国 家 国 防 科 技 工 业 局 商 务 部 和 海 关 在 这 方 面 都 缺 乏 经 验 尤 其 是, 他 们 处 理 该 类 调 查 的 态 度 显 示 了 他 们 调 查 能 力 的 不 足 他 们 的 做 法 往 往 是 被 动 地 依 赖 于 美 国 英 国 和 / 或 欧 盟 提 供 的 情 报 数 据 中 国 官 员 似 乎 也 不 愿 意 对 大 型 且 有 影 响 力 的 中 国 国 有 企 业 进 行 调 查 截 至 2012 年, 对 出 口 管 制 违 规 仅 有 四 到 五 个 公 开 的 政 府 处 罚 案 件 虽 然 中 国 政 府 已 完 善 其 出 口 管 制 体 系, 但 因 为 中 国 当 局 一 直 不 愿 讨 论 出 口 违 规 案 件, 所 以 仍 很 难 全 面 评 估 中 国 执 行 管 制 的 能 力 中 国 当 局 已 公 布 的 数 量 有 限 的 案 件 表 明, 中 国 政 府 对 于 中 小 型 企 业 的 活 动 以 及 国 内 收 集 关 于 可 能 违 规 的 有 用 情 报 方 面 仍 存 在 问 题 中 国 官 员 已 表 示, 他 们 将 加 强 出 口 管 制 执 法, 其 中 包 括 典 型 的 最 新 案 件, 即 13
两 家 中 国 公 司 因 2011 年 参 与 初 步 接 触 与 利 比 亚 政 府 的 军 火 交 易 而 被 处 罚 VII. 政 策 影 响 与 建 议 这 份 报 告 对 中 国 的 出 口 管 制 决 策 程 序 及 其 与 国 际 标 准 和 体 制 ( 尤 其 是 导 弹 及 其 技 术 控 制 制 度 瓦 森 纳 协 定 和 澳 大 利 亚 集 团 ) 的 互 补 / 差 异 做 了 简 要 说 明 和 分 析 展 望 未 来, 深 化 并 保 持 这 一 喜 人 的 态 势, 即 中 国 官 方 使 其 国 家 出 口 管 制 法 规 与 既 有 的 国 际 体 制 准 则 接 轨, 同 时 积 极 缓 和 并 希 望 改 变 中 国 仍 有 的 滞 后 和 谨 慎, 这 些 显 然 符 合 国 际 社 会 特 别 是 这 些 国 际 出 口 管 制 体 制 成 员 国 以 及 民 间 社 会 和 非 政 府 组 织 的 利 益 因 此 需 要 一 个 有 效 的 战 略 去 应 对 中 国 的 崛 起, 要 保 证 区 域 和 全 球 稳 定, 日 益 将 其 纳 入 其 中 成 为 合 作 伙 伴, 或 者 至 少 不 是 局 外 人, 实 现 更 安 全 更 稳 定 的 世 界, 免 遭 大 规 模 杀 伤 性 武 器 非 法 贸 易 的 灾 害 为 坚 持 和 维 护 这 些 重 要 准 则, 并 拥 有 有 效 的 全 球 常 规 武 器 体 制, 国 际 社 会 中 的 主 要 利 益 攸 关 者 应 继 续 加 强 措 施, 鼓 励 中 国 成 为 国 际 事 务 中 更 负 责 任 的 参 与 者 这 样, 外 部 观 察 员 应 认 识 到 这 种 国 际 影 响 力 的 局 限 性, 而 不 能 使 其 成 为 无 所 作 为 的 借 口 有 几 个 关 键 点 值 得 谨 记, 特 别 是 与 中 国 同 行 打 交 道 有 时 出 现 挫 折 时 首 先, 在 特 定 问 题 上 显 然 要 达 成 国 际 共 识 时, 中 国 政 府 已 倾 向 于 对 其 更 加 支 持 或 默 许, 而 非 积 极 反 对 或 阻 挠 总 的 来 看, 中 国 政 府 不 希 望 在 重 要 的 全 球 和 地 区 问 题 上 被 视 作 局 外 人, 它 日 益 关 注 其 形 象 地 位 声 誉 这 些 因 素 有 时 比 物 质 实 力 或 经 济 优 势 重 要 和 关 键 得 多 因 此, 获 取 中 国 的 合 作, 使 其 成 为 MTCR 瓦 森 纳 协 定 澳 大 利 亚 集 团 的 支 持 者 和 成 员 国, 其 中 重 要 一 步 将 来 将 继 续 取 决 于 成 员 国 和 全 球 民 间 团 体 这 样 的 重 要 力 量 去 达 成 更 广 泛 的 国 际 支 持, 从 积 极 的 方 向 引 导 和 影 响 中 国 的 政 策 从 南 部 发 展 中 国 家 其 他 成 员 国 那 里 争 取 获 得 支 持 和 加 盟, 这 样 有 助 于 扩 大 体 制 的 多 样 性 和 代 表 性, 并 有 助 于 让 中 国 相 信 成 员 资 格 不 仅 为 先 进 的 工 业 化 经 济 体 而 保 留 14
同 样, 关 键 的 第 一 步 将 是 继 续 并 保 持 MTCR 与 中 国 的 对 话, 承 认 中 国 在 导 弹 和 导 弹 相 关 技 术 出 口 管 制 政 策 方 面 的 进 步, 并 确 定 方 法, 开 展 能 力 建 设 计 划 性 活 动 和 研 讨 会, 可 有 助 于 对 政 府 官 员 ( 例 如 : 特 别 是 海 关 国 家 国 防 科 技 工 业 局 商 务 部 参 与 日 常 处 理 资 料 许 可 和 出 口 管 制 申 请 审 查 的 官 员 领 导 和 技 术 专 家 ) 以 及 中 国 国 防 企 业 的 企 业 家 在 出 口 管 制 义 务 和 责 任 方 面 进 行 告 知 教 育 和 培 训 其 次, 也 有 必 要 了 解, 中 国 政 府 积 极 采 取 措 施 签 约 正 式 成 员 国 资 格, 这 首 先 是 因 其 自 己 认 识 到 这 样 做 符 合 中 国 的 利 益 因 此, 制 定 有 效 的 战 略 必 须 成 为 一 个 令 人 信 服 的 案 例, 即 中 国 承 诺 成 为 更 负 责 任 的 国 家, 这 不 仅 符 合 国 际 社 会 的 利 益, 同 样 符 合 甚 至 更 符 合 中 国 的 利 益 这 似 乎 是 中 国 的 看 法, 因 为 它 认 识 到 多 边 安 全 和 互 信 机 制 的 价 值, 符 合 区 域 和 全 球 的 规 范, 谨 慎 行 事 以 令 他 人 信 服, 并 标 明 其 相 信 支 持 性 和 建 设 性 的 意 愿 诚 然, 关 于 常 规 武 器 转 让, 军 民 两 用 商 品 和 技 术 导 弹 相 关 零 部 件, 仍 然 任 重 道 远, 要 说 服 中 国 加 入 这 一 全 球 议 程, 最 有 可 能 是 因 为 承 诺 加 入 出 口 管 制 体 制 意 味 着 希 望 中 国 在 某 种 程 度 上 塑 造 或 形 成 支 持 并 促 进 良 政 建 设 和 透 明 度 的 提 升 此 外, 国 内 有 保 守 主 义 和 民 族 主 义 的 呼 声, 与 中 国 的 国 防 工 业 有 紧 密 联 系, 并 要 保 护 中 国 的 国 防 工 业, 对 于 这 种 限 制 性 出 口 管 制 体 制 将 继 续 持 怀 疑 态 度 因 此, 中 国 的 决 策 者 如 何 平 衡 和 协 调 这 些 利 益 冲 突 很 关 键, 值 得 继 续 观 察 并 与 广 泛 的 中 国 政 策 精 英 就 WMD 出 口 管 制 问 题 保 持 接 触 第 三, 对 中 国 能 否 持 续 贯 彻 执 行 国 家 出 口 管 制 法 规 仍 保 持 一 定 程 度 的 谨 慎 乐 观 态 度 这 方 面 的 大 部 分 资 料 可 从 过 去 十 年 半 中 国 内 部 的 决 策 动 态 来 收 集 如 前 所 述, 决 策 结 构 仍 然 是 个 问 题 那 时 更 多 的 情 况 是 中 国 的 决 策 者 是 务 实 的 ; 他 们 知 道 何 时 结 束 有 问 题 的 军 火 交 易, 以 及 何 时 摆 脱 国 际 批 评 因 此, 在 争 论 的 早 期 和 不 确 定 的 阶 段, 决 策 过 程 似 乎 是 逐 个 处 理 军 火 交 易 对 外 部 观 察 者 来 说, 一 定 程 度 上 算 好 消 息 的 是, 发 现 那 些 保 守 和 军 国 主 义 的 决 策 层 并 不 一 定 总 是 最 后 赢, 而 且 中 国 出 口 管 制 在 某 种 程 度 上 并 非 一 成 不 变 因 此, 当 前 国 际 出 口 管 制 体 制 的 成 员 国 应 在 决 策 过 程 中 投 入 时 间 和 资 源, 研 究 了 解 认 识 过 去 整 个 防 扩 散 和 军 控 机 制 ( 例 如 : 核 供 应 国 集 团 桑 戈 委 员 会 ) 方 面, 在 吸 引 中 国 通 过 加 入 MTCR 瓦 森 纳 协 定 和 澳 大 利 亚 集 团 而 使 其 成 为 更 负 责 任 的 国 家 这 些 方 面, 哪 种 方 法 行 之 有 效 哪 种 方 法 不 能 奏 效 以 及 将 来 采 取 哪 种 方 法 能 够 奏 效 就 国 际 社 会 而 言, 无 疑 需 要 更 开 放 地 去 认 识 理 解 ( 若 有 必 要 15
和 可 能 ) 并 进 行 更 能 让 发 展 中 国 家 接 受 且 更 符 合 中 国 的 关 切 和 利 益 的 变 革 16