引 言

委 托 单 位 : 全 国 人 大 教 科 文 卫 委 员 会 教 育 室 承 接 单 位 : 上 海 市 教 育 科 学 研 究 院 民 办 教 育 研 究 所 课 题 组 长 : 陈 桂 生 成 员 : 黄 河 清 徐 冬 青 包 晗 2000 年 10 月

引 言

一 关 于 民 办 教 育 规 范 体 系 中 的 法 律 规 范 的 问 题 一 区 分 法 律 规 范 与 行 政 规 范 二 区 分 民 办 教 育 一 般 法 与 关 于 民 办 教 育 的 有 法 律 效 力 的 政 策 性 文 件 二 民 办 教 育 法 律 名 称 中 主 题 词 的 选 择 一 关 于 社 会 力 量 办 学 问 题 的 性 质 二 关 于 民 办 教 育 民 办 学 校 概 念 三 关 于 私 立 学 校 概 念 三 关 于 民 办 教 育 法 律 口 径 问 题 一 确 定 法 律 口 径 的 依 据 二 民 办 教 育 法 律 口 径 的 抉 择 四 关 于 不 以 营 利 为 目 的 问 题 一 两 种 类 型 的 民 办 学 校 二 学 校 法 人 概 念 五 民 办 学 校 立 案 程 序 问 题 一 已 有 法 规 中 的 问 题 二 民 办 学 校 立 案 程 序 六 原 则 性 的 建 议

一 关 于 民 办 教 育 规 范 体 系 中 的 法 律 规 范 问 题 一 区 分 法 律 规 范 与 行 政 规 范 : 对 民 办 教 育 办 学 行 为 的 规 范, 除 法 律 规 范 外, 还 有 行 政 规 范 ( 法 规 与 规 章 ) 以 及 行 业 自 律 性 的 规 范, 此 外, 中 介 机 构 审 议 性 评 价 性 活 动, 亦 对 民 办 教 育 起 一 定 制 约 作 用 其 中, 在 法 律 上 对 民 办 教 育 办 学 行 为 合 法 性 的 认 可 或 规 范, 是 政 府 行 政 行 为 的 法 律 依 据 由 此 出 发, 可 有 不 同 选 择 : 1 在 已 制 定 学 校 法 ( 小 学 法 中 学 法 ) 或 小 学 规 程 中 学 规 程 ( 法 规 ) 的 情 况 下, 民 办 教 育 法 律 规 范 与 行 政 规 范 都 作 为 配 套 法 律 法 规 大 大 简 化 如 涉 及 学 制 课 程 编 制 等, 只 须 以 依 据 学 校 法 学 校 规 程 一 语 以 尽 之 故 有 人 主 张 先 立 学 校 法, 不 无 道 理 ( 参 见 附 件 一 盐 阜 区 私 立 学 校 暂 行 规 程 附 件 二 苏 中 区 私 立 学 校 暂 行 规 程 ) 2 我 国 已 经 发 布 社 会 力 量 办 学 条 例 ( 法 规 ), 它 近 于 民 办 教 育 规 程 基 于 这 种 事 实, 可 有 三 种 考 虑 :(1) 以 条 例 的 条 款 为 基 础, 制 定 民 办 教 育 ( 或 学 校 ) 一 般 法 ( 基 本 法 );(2) 基 本 上 保 留 条 例 ( 修 改 ), 制 定 一 项 简 化 的 民 办 教 育 ( 学 校 ) 法 ( 参 见 附 件 三 中 华 民 国 小 学 法 附 件 四 陕 甘 宁 边 区 小 学 法 );(3) 基 本 上 保 留 条 例 ( 修 改 ), 制 定 一 项 法 律 文 件 : 振 兴 民 办 教 育 法 其 中 第 一 种 选 择 的 问 题 是 : 我 国 民 办 学 校 办 学 主 体 较 为 复 杂, 民 办 教 育 事 业 在 演 变 过 程 中, 宽 泛 的 规 定 不 起 规 范 作 用, 机 械 的 规 定, 容 易 失 效 ; 第 二 种 选 择 的 问 题 是 行 政 规 范 的 法 律 依 据 不 足 ; 第 三 种 选 择 的 问 题 另 议 二 区 分 民 办 教 育 一 般 法 与 关 于 民 办 教 育 的 有 法 律 效 力 的 政 策 性 文 件 1 我 国 既 无 学 校 法 学 校 规 程, 又 由 于 现 在 的 民 办 学 校 同 我 国 历 史 上 的 那 种 私 立 学 校 民 办 学 校 都 有 显 著 的 区 别, 故 需 要 厘 定 民 办 教 育 一 般 法 ; 问 题 是, 由 于 半 个 多 世 纪 以 来, 主 要 以 政 策 调 节 政 府 行 为 与 办 学 行 为, 故 无 论 是 公 民 中 还 是 公 务 员 中, 法 律 观 念 比 较 淡 漠 惟 其 如 此, 已 经 形 成 的 教 育 法 律 教 育 法 规 中 也 羼 入 不 少 政 策 性 的 规 定, 导 致 法 律 法 规 失 去 其 应 有 的 稳 定 性 与 权 威 这 就 是 说, 严 格 意 义 上 的 法 律 难 以 如 愿 解 决 实 际 问 题 ; 政 策 化 的 法 律 不 啻 是 法 律 本 身 的 自 我 否 定 基 于 这 种 事 实, 可 有 两 种 考 虑 :(1) 制 定 严 格 意 义 上 的 民 办 教 育 ( 学 校 ) 法 律, 保 持 法 律 应 有 的 稳 定 性 与 权 威 ;(2) 干 脆 制 定 一 项 旨 在 促 进 民 办 教 育 事 业 发 展 的 法 律 性 文 件 其 中 第 一 种 选 择, 有 利 于 使 我 国 法 律 本 身 规 范 化, 问 题 是 不 能 解 决 实 际 问 题 ; 第 二

种 选 择 较 适 合 我 国 现 在 的 法 律 环 境, 它 类 似 于 美 国 的 国 防 教 育 法 日 本 的 私 立 学 校 振 兴 援 助 实 施 令 美 国 宪 法 无 教 育 条 款 据 此, 联 邦 政 府 无 权 干 预 教 育 议 会 在 特 殊 情 况 下 开 了 联 邦 政 府 干 预 教 育 的 先 例 这 种 有 法 律 效 力 的 政 策 有 一 定 的 时 间 性, 它 的 失 效 也 无 损 于 法 律 的 权 威 性 2 现 在 有 一 种 提 议, 借 鉴 日 本 私 立 学 校 振 兴 援 助 实 施 令, 制 定 民 办 教 育 促 进 法 立 意 很 好, 用 语 不 当 (1) 把 宾 词 振 兴 援 助 置 于 主 词 私 立 学 校 之 后, 符 合 日 文 语 法, 不 符 合 中 文 语 法 民 办 教 育 促 进 法 读 起 来 不 觉 得 不 顺, 是 由 于 在 把 法 作 为 方 法 理 解 时, 是 勉 强 可 以 通 的, 而 按 中 文 语 法 民 办 教 育 促 进 是 不 通 的 句 子 (2) 振 兴 一 词 比 促 进 含 蓄 些, 也 更 接 近 我 国 如 今 民 办 教 育 立 法 的 意 图 不 管 民 办 教 育 立 法 宗 旨 如 何 表 述, 而 实 际 意 图 不 限 于 促 进 就 连 规 范 政 府 行 为 的 意 识 都 比 较 淡 薄, 优 先 考 虑 的, 往 往 是 规 范 办 学 行 为 (3) 像 美 国 的 国 防 教 育 法 日 本 的 私 立 学 校 振 兴 援 助 实 施 令 实 际 上 是 一 种 拨 款 法, 即 在 授 权 政 府 振 兴 某 种 教 育 的 同 时, 批 准 相 应 的 财 政 预 算, 或 征 收 相 关 的 税 费, 否 则 振 兴 援 助 流 于 空 谈 ; 而 在 中 国 鼓 励 支 持 民 办 教 育 事 业 的 发 展, 恰 恰 是 出 于 财 政 性 教 育 经 费 匮 乏 的 考 虑, 解 决 这 个 问 题 的 办 法 主 要 是 放 宽 政 策, 否 则 就 可 能 使 法 律 成 为 具 文 3 由 于 我 国 各 地 区 经 济 文 化 教 育 发 展 不 平 衡, 即 使 制 定 振 兴 民 办 教 育 ( 学 校 ) 法, 也 还 得 考 虑 法 律 应 有 的 普 遍 适 用 性 我 国 现 行 立 法 体 制, 既 不 属 于 一 级 立 法 体 制, 容 许 地 方 立 法, 又 有 别 于 两 级 立 法 体 制 或 多 级 立 法 体 制 因 为 我 国 的 地 方 立 法 权 不 同 于 分 权 制 国 家 联 邦 制 国 家 的 地 方 立 法 权 尤 其 是 有 法 律 效 力 的 政 策 性 文 件, 更 须 给 地 方 立 法 留 有 较 多 的 余 地 二 民 办 教 育 法 律 名 称 中 主 题 词 的 选 择 法 律 名 称 是 构 成 现 代 成 文 法 的 要 件 之 一 民 办 教 育 法 律 名 称 的 选 择, 主 要 是 主 题 词 的 选 择 问 题, 此 外, 也 同 法 律 口 径 等 问 题 相 关 按 照 国 际 惯 例 及 我 国 民 国 时 期 包 括 革 命 根 据 地 惯 例, 把 非 由 政 府 设 置 的 学 校 非 公 立 学 校, 统 称 为 私 立 学 校 ; 如 今 有 两 种 提 法 : 一 是 民 办 教 育 民 办 学 校, 一 是 社 会 力 量 办 学 这 两 种 提 法 都 已 约 定 俗 成, 但 其 含 义 多 有 变 化, 实 际 上 是 两 个 含 义 不 甚 确 定 的 概 念 一 关 于 社 会 力 量 办 学 问 题 的 性 质

我 国 从 1957 年 开 始, 就 意 识 到 国 家 包 揽 办 学, 不 符 合 穷 国 办 大 教 育 的 国 情, 故 从 那 时 起, 积 极 鼓 励 大 力 支 持 机 关 团 体 集 体 经 济 组 织 集 资 办 学 ; 自 80 年 代 初 期 以 来 更 大 力 提 倡 社 会 力 量 办 学 1 社 会 力 量 办 学 原 属 于 教 育 投 资 体 系 问 题 社 会 力 量 集 资 举 办 的 学 校, 原 先 多 为 公 立 学 校, 属 于 捐 资 助 学, 后 来 为 了 进 一 步 鼓 励 社 会 力 量 办 学, 允 许 并 鼓 励 社 会 力 量 投 资 举 办 民 办 学 校 ; 随 着 民 办 教 育 事 业 的 发 展, 社 会 力 量 办 学 成 为 民 办 学 校 的 同 义 语, 从 而 使 社 会 力 量 办 学 主 要 变 成 办 学 体 制 问 题 属 于 教 育 投 资 体 系 的 社 会 力 量 办 学 与 属 于 办 学 体 制 的 社 会 力 量 办 学 的 区 别 在 于 : 前 者 不 计 社 会 力 量 向 什 么 性 质 的 学 校 捐 资, 不 计 集 资 举 办 的 是 公 立 学 校 还 是 民 办 学 校, 这 样, 对 各 种 社 会 力 量 也 无 区 分 的 必 要 ; 后 者 不 能 不 承 认 作 为 投 资 者 的 社 会 力 量 为 办 学 主 体, 所 举 办 的 学 校 为 作 为 独 立 法 人 的 民 办 学 校 由 于 涉 及 学 校 产 权 问 题, 又 须 对 投 资 来 源 加 以 区 别, 看 其 中 是 否 包 含 财 政 性 教 育 经 费, 是 否 吸 收 国 有 教 育 资 产, 对 作 为 办 学 主 体 的 社 会 力 量 也 须 加 以 区 别 因 为 一 个 独 立 政 党 ( 民 主 党 派 ) 一 个 企 业 同 一 个 人 几 个 人 的 区 别 甚 大 2 1987 年 由 国 家 教 育 委 员 会 发 布 的 关 于 社 会 力 量 办 学 的 若 干 暂 行 规 定, 提 到 : 本 规 定 所 称 社 会 力 量, 是 具 有 法 人 资 格 的 国 家 企 业 事 业 组 织 民 主 党 派 人 民 团 体 集 体 积 极 组 织 社 会 团 体 学 术 团 体, 以 及 经 国 家 批 准 的 私 人 办 学 者 表 明 它 虽 把 社 会 力 量 办 学 作 为 民 办 学 校 的 同 义 语, 而 实 际 上 仍 出 于 教 育 投 资 体 系 的 考 虑, 导 致 政 策 界 限 不 清 ; 1997 年 由 国 务 院 发 布 的 社 会 力 量 办 学 条 例 和 随 后 由 国 家 教 育 委 员 会 发 布 的 关 于 实 施 社 会 力 量 办 学 条 例 若 干 问 题 的 意 见, 同 十 年 前 提 法 的 区 别 在 于 : 不 再 把 企 业 事 业 组 织 局 限 于 国 家 企 业 事 业 单 位, 不 再 提 民 主 党 派 人 民 团 体 及 学 术 团 体, 不 再 包 括 集 体 经 济 组 织, 把 私 人 办 学 者 改 称 公 民 个 人 其 中 最 重 要 的 变 化 在 于 添 加 非 国 家 财 政 性 教 育 经 费 与 面 向 社 会 两 项 规 定 性 这 样, 国 有 企 业 事 业 组 织 及 其 他 社 会 组 织, 不 再 无 条 件 成 为 民 办 学 校 的 办 学 主 体 这 一 切 表 明 是 在 办 学 体 制 意 义 上 理 解 社 会 力 量 办 学 3 根 据 以 上 情 况, 如 果 定 名 社 会 力 量 办 学 法, 问 题 是 : 1 属 于 教 育 投 资 体 系 的 社 会 力 量 办 学, 仍 未 失 去 意 义, 并 且 还 该 提 倡 2 最 堪 称 社 会 力 量 的 群 众 团 体 与 村 民 自 治 组 织, 已 从 作 为 办 学 主 体 的 社 会 力 量 中 抽 去 3 它 代 替 不 了 民 办 教 育 民 办 学 校 私 立 学 校 之 类 的 名 称

二 关 于 民 办 教 育 民 办 学 校 概 念 1 民 办 教 育 民 办 学 校 是 我 国 特 定 历 史 时 期 形 成 的 概 念 整 个 概 念 在 不 同 历 史 阶 段 含 义 不 同 : 在 40-70 年 代, 是 同 公 立 学 校 私 立 学 校 并 列 的 概 念 在 40 年 代 后 期 指 的 是 农 民 集 资 举 办 的 学 校, 实 际 上 是 捐 资 助 学, 在 50-70 年 代 专 指 城 乡 集 体 经 济 组 织 举 办 的 学 校 ; 在 80 年 代, 是 同 公 立 学 校 并 列 的 概 念, 把 私 立 学 校 和 国 营 企 业 事 业 组 织 甚 至 政 府 机 关 军 队 举 办 的 面 向 社 会 的 学 校 也 包 括 在 内 ; 在 90 年 代 后 期, 虽 然 仍 是 同 公 立 学 校 并 列 的 概 念, 但 是 不 仅 把 国 有 企 业 事 业 组 织 群 众 团 体 面 向 社 会 举 办 的 学 校 基 本 上 排 斥 在 民 办 学 校 之 外, 甚 至 也 把 原 先 最 有 资 格 称 为 民 办 学 校 的 村 民 自 治 组 织 举 办 的 学 校 也 排 斥 在 民 办 学 校 之 外 2 民 办 学 校 作 为 同 公 立 学 校 对 举 的 概 念, 也 存 在 问 题 : 1 民 是 同 官 对 举 的 概 念, 公 是 同 私 对 举 的 概 念, 以 民 办 学 校 与 公 立 学 校 对 举, 不 尽 恰 当 2 所 谓 办, 有 举 办 与 经 办 承 办 之 分 前 者 同 学 校 产 权 归 属 相 关, 后 者 属 于 学 校 经 营 - 管 理 问 题 3 学 校 性 质 应 以 产 权 区 分, 故 以 往 一 向 称 为 公 立 学 校 私 立 学 校, 现 在 为 使 公 立 学 校 与 民 办 学 校 对 举, 反 而 把 公 立 学 校 改 称 公 办 学 校 4 民 办 学 校 在 40 年 代 出 现 时, 不 存 在 产 权 问 题, 当 时 称 为 民 办 学 校 并 无 不 可 ; 现 在 既 存 在 产 权 问 题, 又 存 在 所 有 权 与 经 营 - 管 理 权 分 离 问 题, 故 应 分 别 称 为 民 立 学 校 公 立 民 办 学 校 或 公 立 民 营 学 校, 也 就 无 须 把 通 用 已 久 的 公 立 学 校 改 称 公 办 学 校 3 根 据 以 上 情 况, 如 果 定 名 为 民 立 教 育 法, 或 民 立 学 校 法, 虽 较 社 会 力 量 办 学 更 恰 当 些, 问 题 是 : 1 民 办 教 育 民 办 学 校 概 念 的 内 涵 与 外 延 几 经 变 化, 已 经 成 为 多 义 词 2 如 今 排 除 社 会 团 体 工 会 妇 女 联 合 会 共 青 团 等 作 为 民 办 学 校 办 学 主 体, 又 把 村 民 自 治 组 织 举 办 的 学 校 归 入 公 立 学 校, 民 办 学 校 的 民 的 含 义 已 较 为 稀 薄 3 由 于 民 办 学 校 既 不 是 国 际 通 用 的 概 念, 又 只 是 我 国 一 定 历 史 时 期 使 用 的 概 念, 而 且 在 不 同 历 史 阶 段 含 义 又 不 尽 相 同, 使 用 这 个 概 念, 很 难 科 学 地 进 行 有 关 民 办 教 育 的 历 史 的 比 较 的 研 究 4 至 于 民 办 教 育 促 进 法, 实 为 仿 照 日 本 的 私 立 教 育 振 兴 法, 语 言 习 惯 与 中 国

并 不 相 符 而 且, 目 前 所 要 立 的 法, 为 民 办 教 育 的 基 本 法, 属 一 类 法 范 畴, 所 称 的 促 进 法 或 振 兴 法, 属 二 类 法 范 畴, 两 者 不 可 等 同 三 关 于 私 立 学 校 概 念 1 私 立 学 校 不 仅 是 国 际 通 用 的 概 念, 而 且 是 我 国 长 期 使 用 的 概 念 ; 即 使 在 40-60 年 代 仍 未 排 除 这 个 概 念 1956 年 接 管 旧 有 私 立 学 校 后, 在 1957-1963 年 间 仍 不 断 表 示 允 许 并 鼓 励 私 人 办 学 ; 只 是 在 80 年 代 以 后, 才 把 它 纳 入 民 办 学 校 2 80 年 代 不 把 非 政 府 举 办 的 学 校 统 称 为 私 立 学 校, 是 由 于 当 时 的 民 办 教 育 办 学 主 体 中, 尚 包 括 国 有 企 业 事 业 组 织 接 受 财 政 资 助 其 工 作 人 员 列 入 干 部 编 制 的 社 会 团 体, 甚 至 还 包 括 某 些 面 向 社 会 办 学 的 政 府 机 构 ; 如 今 在 这 些 办 学 主 体 被 排 除 以 后, 民 办 教 育 法 律 调 整 对 象, 已 经 接 近 一 般 私 立 学 校 法 调 整 对 象 3 现 行 民 办 教 育 法 规 规 章, 基 本 上 是 参 照 以 往 私 立 学 校 法 律 与 法 规 制 定 的 4 在 加 入 WTO 以 后, 同 国 外 合 作 办 学 的 机 会 将 越 来 越 多, 宜 于 采 用 国 际 通 用 的 私 立 学 校 概 念 三 关 于 民 办 教 育 法 律 口 径 问 题 这 个 问 题 同 民 办 教 育 法 律 名 称 相 关 通 常 有 所 谓 窄 口 径 与 宽 口 径 之 说 窄 口 径 指 的 是 以 民 办 学 校 为 适 用 范 围, 其 调 整 对 象 为 实 施 学 历 教 育 的 民 办 学 校 和 以 补 习 文 化 为 主 的 民 办 教 育 机 构, 宽 口 径 除 此 以 外, 把 短 期 职 业 技 能 培 训 机 构 培 训 中 心 包 括 在 内 ; 这 个 问 题 本 身 属 于 法 律 适 用 范 围 与 调 整 对 象 问 题, 有 关 这 方 面 的 选 择, 又 同 法 律 性 质 立 法 宗 旨 相 关 一 确 定 法 律 口 径 的 依 据 不 管 立 法 宗 旨 如 何 表 述, 它 所 表 达 的 立 法 意 图 实 际 上 有 两 个 : 一 是 授 权 政 府 依 法 管 理 民 办 教 育 机 构 的 办 学 行 为, 一 是 敦 促 政 府 依 法 促 进 民 办 教 育 事 业 的 发 展 这 两 种 意 图 虽 然 并 不 相 悖, 惟 这 两 种 不 同 的 意 图 常 表 现 为 我 国 民 办 教 育 现 状 与 客 观 需 要 的 两 种 不 同 的 价 值 判 断 : 一 是 规 范 民 办 教 育 取 向, 一 是 促 进 民 办 教 育 发 展 取 向 从 现 在 选 择 法 律 口 径 的 理 由 看 来, 窄 口 径 便 于 规 范, 宽 口 径 便 于 促 进 民 办 教 育 事 业 的 发 展 ; 其 实 无 论 是 规 范 还 是 发 展, 关 键 不 在 于 法 律 口 径 的 宽 与 窄, 而 在 于 规 范 或 政 策 本 身 宽 容 的 程 度

二 民 办 教 育 法 律 口 径 的 抉 择 或 以 窄 口 径 的 法 律 宽 口 径 的 法 规 与 专 项 规 章 如 关 于 公 立 转 制 学 校 的 规 章 配 套, 或 以 宽 口 径 的 法 律 性 文 件 与 窄 口 径 的 法 规 配 套 ; 相 比 之 下, 窄 口 径 的 促 进 民 办 教 育 法 不 易 在 规 范 与 发 展 之 间 寻 求 适 当 的 平 衡 四 关 于 不 以 营 利 为 目 的 问 题 一 两 种 类 型 的 民 办 学 校 1 由 于 目 前 的 教 育 体 制 改 革 更 大 程 度 上 属 教 育 筹 资 体 制 改 革 范 畴, 因 而 加 入 这 一 改 革 行 列 的, 既 有 公 有 力 量, 亦 有 民 间 力 量 前 者 不 仅 势 头 正 旺, 且 在 某 些 地 区 颇 有 大 力 发 展 之 势 以 这 两 股 力 量 区 分, 民 办 学 校 大 致 可 分 为 两 类 : 一 类 是 兼 得 公 有 和 民 有 ( 或 私 有 ) 资 源 的 混 合 型 学 校 ; 另 一 类 是 基 本 依 靠 民 间 投 资 或 集 资 的 私 立 学 校 前 者 又 可 分 为 两 种 : 一 种 接 受 政 府 资 助 或 奖 励, 但 办 学 主 体 为 民 间 力 量 ; 另 一 种 则 不 仅 占 据 公 有 教 育 资 源, 而 且 以 国 有 ( 营 ) 单 位 或 组 织 为 办 学 主 体 这 些 主 体 可 以 获 得 国 家 的 财 政 性 拨 款, 人 员 也 算 做 公 家 编 制, 如 地 方 政 府 地 方 教 育 部 门 街 道 国 有 企 事 业 单 位 公 办 学 校 以 及 接 受 国 家 财 政 补 贴 的 民 主 党 派 和 各 类 社 会 团 体 2 如 此 划 分 之 后, 明 显 可 见, 凡 以 国 有 ( 营 ) 单 位 或 组 织 为 办 学 主 体 的 学 校, 必 为 非 营 利 学 校, 否 则 公 有 力 量 的 公 平 性 和 公 益 性 无 从 体 现, 以 权 谋 私, 化 公 为 私 的 现 象 也 可 能 愈 演 愈 烈 至 于 私 立 学 校 和 政 府 资 助 或 奖 励 的 混 合 型 学 校, 则 无 须 规 定 营 利 与 否, 只 要 其 达 到 既 定 的 教 育 标 准, 即 可 自 定 价 格, 接 受 市 场 的 挑 战 3 以 国 有 ( 营 ) 单 位 或 组 织 为 主 体 的 办 学, 在 别 的 地 区 和 国 家 似 乎 很 少 见 到, 其 实 际 操 作 看 来 也 不 太 规 范 此 类 学 校 的 最 大 问 题, 是 公 民 不 分, 以 致 其 他 学 校 颇 有 怨 言 今 后 的 取 向, 是 将 其 中 的 公 有 成 分 逐 步 退 出, 把 学 校 交 给 有 法 人 资 格 的 民 间 力 量 去 举 办 和 管 理 4 自 然, 在 考 虑 可 否 营 利 时, 还 要 区 分 所 举 办 的 学 校 是 否 属 于 义 务 教 育 阶 段 如 是, 则 应 倡 导 举 办 非 营 利 学 校, 以 确 保 教 育 的 平 等 和 公 正 ; 否 则, 可 由 民 间 举 办 者 自 行 选 择 是 否 营 利 二 学 校 法 人 概 念 1 当 前 对 营 利 问 题 的 讨 论, 热 点 之 一 是 如 何 划 分 学 校 资 产 来 源, 并 据 此 确 定 回 报 尺 度 学 校 的 资 产 大 致 由 三 部 分 组 成 : 一 是 国 有 资 产, 二 是 举 办 者 投 入, 三 是 学 校 运 作 过 程 中 的 增

值 部 分 抛 开 回 报 问 题 不 谈, 学 校 对 这 三 类 资 产 应 分 别 建 帐 如 此, 既 可 便 于 物 价 和 审 计 部 门 监 管, 更 重 要 的 是 可 以 分 清 公 民, 防 范 浑 水 摸 鱼 2 为 保 证 学 校 运 转 的 稳 定 性 和 持 续 性, 当 务 之 急 是 确 立 学 校 法 人 观 念 学 校 法 人 不 仅 意 味 着 学 校 因 此 可 以 接 受 社 会 各 界 的 资 助, 必 须 承 担 有 关 的 民 事 责 任, 还 意 味 着 学 校 有 权 依 法 占 有 和 处 置 校 产, 任 何 捐 赠 者 和 出 资 者 都 无 法 撤 出 资 金 和 财 产 换 言 之, 一 切 投 入 学 校 的 资 产, 均 属 学 校 所 有, 由 学 校 董 事 会 全 权 负 责, 不 得 以 任 何 形 式 抽 逃 出 校 3 显 然, 这 样 的 学 校 法 人, 针 对 的 是 非 营 利 学 校 资 产 一 旦 进 入 学 校, 就 与 出 资 人 脱 离 了 干 系 此 类 学 校 关 闭 后 的 剩 余 资 产, 不 应 返 还 给 出 资 人, 而 是 必 须 用 以 发 展 其 他 非 营 利 性 社 会 公 益 事 业 另 一 方 面, 从 我 国 的 实 际 情 况 出 发, 考 虑 到 投 资 者 的 利 益, 凡 回 报 比 例 不 超 过 10% 的, 应 可 视 为 不 以 营 利 为 目 的 当 然, 此 处 的 回 报, 不 把 上 述 国 有 ( 营 ) 单 位 或 组 织 计 算 在 内 此 外, 政 府 对 办 学 成 绩 突 出 的 民 办 学 校 和 办 学 者, 亦 可 给 予 物 质 及 精 神 奖 励 4 至 于 营 利 学 校, 当 不 在 本 法 调 控 范 围 之 内 凡 举 办 这 类 学 校 的, 应 向 工 商 管 理 部 门 登 记 注 册, 接 受 公 司 法 的 调 整 和 规 范 五 民 办 学 校 立 案 程 序 问 题 民 办 学 校 立 案 程 序 是 从 法 律 法 规 或 规 章 上 规 范 民 办 学 校 的 第 一 道 程 序 严 格 而 完 备 的 立 案 程 序, 可 预 先 防 止 申 请 立 案 的 民 办 学 校 不 规 范 行 为 的 发 生, 是 对 公 民 及 其 子 女 受 教 育 权 益 的 保 障 自 然, 民 办 学 校 立 案 程 序 的 具 体 抉 择, 须 从 实 际 情 况 出 发 一 已 有 法 规 中 的 问 题 我 国 1997 年 7 月 发 布 的 社 会 力 量 办 学 条 例, 对 民 办 学 校 的 申 请 举 办 与 审 查 批 转 作 出 了 规 定 其 中 值 得 研 究 的 问 题 是 : 1 没 有 设 置 学 校 法 人 立 案 程 序 : 申 请 者 如 属 依 照 法 律 或 行 政 命 令 成 立 的 企 业 事 业 组 织 社 会 团 体, 那 么 机 构 一 旦 成 立, 即 具 有 法 人 资 格 ; 如 属 个 人 私 人 团 体, 其 法 人 资 格 未 定, 须 经 法 人 立 案 程 序, 才 能 承 认 这 就 意 味 着, 条 例 不 以 法 人 为 立 案 前 提 条 件, 倒 是 通 过 立 案 使 所 申 请 设 立 的 机 构 成 为 法 人, 事 实 上 把 立 案 程 序 本 身 作 为 法 人 设 立 程 序 2 没 有 把 批 准 开 办 同 立 案 作 为 两 道 程 序 加 以 分 开 : 我 国 民 办 学 校 大 都 从 小 到 大 从 非 正 规 教 育 向 正 规 教 育 演 变 ; 自 然 也 有 逆 向 演 变 的 情 况 : 开 始 时, 声 势 浩 大, 后 来 逐

渐 萎 缩, 甚 至 嘎 然 中 止 因 此 申 请 开 办 时 提 供 的 情 况 审 批 时 的 情 况, 不 见 得 都 可 靠 条 例 规 定 的 民 办 学 校 立 案 程 序, 仿 佛 在 电 影 审 查 时, 只 审 查 电 影 剧 本 与 开 机 条 件, 而 不 审 查 影 片 本 身 如 此 审 批 程 序, 容 易 蒙 蔽 受 申 请 者, 不 足 以 防 止 办 学 者 对 求 学 者 的 误 导 3 没 有 把 审 查 与 批 准 两 道 程 序 分 开 : 在 办 学 资 质 审 查 时, 按 规 定 提 付 审 查 的 材 料 较 多 由 于 教 育 行 政 主 管 人 员 有 限, 很 难 对 申 报 材 料 逐 件 核 实 条 例 没 有 明 确 规 定 把 审 查 与 批 准 作 为 两 道 手 续, 即 由 专 家 组 ( 最 好 是 中 介 机 构 ) 负 责 审 查, 而 由 教 育 行 政 主 管 机 构 批 准, 遂 造 成 把 关 不 严 格 值 得 注 意 的 是, 上 海 市 于 1996 年 9 月 发 布 民 办 中 小 学 申 办 审 批 暂 行 规 定, 其 中 设 定 四 道 程 序, 即 :(1) 请 示 和 政 策 咨 询 ;(2) 预 审 和 出 具 批 复 ;(3) 申 请 评 议 和 审 批, 指 在 筹 建 工 作 基 本 完 成 以 后, 申 办 者 向 教 育 行 政 部 门 正 式 提 交 办 学 申 请 书 与 上 海 市 民 办 中 小 学 法 人 登 记 政 策 书, 并 向 指 定 的 评 议 机 构 申 请 资 质 评 议, 由 教 育 行 政 部 门 组 织 的 评 议 小 组, 审 议 后 出 具 评 议 报 告 ;(4) 颁 发 办 学 许 可 证 与 转 呈 备 案 此 项 立 案 程 序 设 计 同 条 例 规 定 的 程 序 相 比, 增 加 了 学 校 法 人 立 案, 但 两 者 都 没 有 规 定 在 一 定 试 行 期 以 后 正 式 立 案 其 中 政 策 咨 询 固 然 必 要, 由 于 政 府 部 门 不 属 咨 询 机 构, 故 宜 由 中 介 机 构 承 担 此 项 服 务 二 民 办 学 校 立 案 程 序 相 比 之 下, 有 些 国 家 以 及 我 国 民 国 时 期 其 中 包 括 20 世 纪 40 年 代 初 若 干 根 据 地 私 立 学 校 立 案 程 序 要 比 我 国 现 行 规 范 完 备 严 格 1 民 国 时 期 私 立 学 校 立 案, 须 经 历 校 董 会 立 案 呈 报 开 办 与 呈 请 立 案 三 道 程 序 40 年 代 初, 我 国 苏 北 盐 阜 地 区 根 据 地 与 苏 中 地 区 根 据 地 私 立 学 校 立 案 程 序 亦 同 上 述 规 定 相 近 如 盐 阜 区 私 立 学 校 暂 行 规 程 规 定 : 私 立 学 校 试 办 期 一 年, 在 试 办 期 内 应 将 课 程 教 材 编 制 训 导 经 费 学 校 组 织 教 职 员 履 历 学 生 数 目 学 校 设 备 及 校 务 教 务 概 况, 详 细 呈 报, 请 求 立 案 立 案 学 校 的 毕 业 生 可 报 考 公 立 学 校, 因 特 殊 情 况, 亦 可 在 统 计 公 立 学 校 借 读 借 考 2 英 国 1944 年 教 育 法 关 于 私 立 学 校 立 案 的 规 定, 值 得 注 意 的 是 : 申 报 开 办, 经 审 查 予 以 注 册 立 案, 属 于 临 时 性 的 注 册, 且 注 册 后, 官 方 的 注 册 员 要 接 受 公 众 的 检 查 ; 尔 后, 经 大 臣 审 查 批 准 向 私 立 学 校 所 有 者 发 出 通 知 确 认 该 校 的 注 册, 才 算 是 正 式 注 册 立 案 3 参 照 这 些 上 述 的 实 践, 我 国 的 民 办 学 校 立 案 程 序, 也 可 分 为 校 董 会 立 案 呈 报 开 办 与 呈 请 立 案 三 道 即 :

1 校 董 会 立 案 : 校 董 会 建 立 后, 向 教 育 行 政 部 门 申 请 校 董 会 立 案 经 教 育 行 政 部 门 按 法 定 校 董 会 设 置 标 准, 对 其 名 称 目 的 事 务 所 所 在 地 校 董 会 章 程 资 产 资 金 或 其 他 详 细 项 目 及 其 确 实 证 明 校 董 身 份 等 加 以 审 查, 经 批 准 后, 予 以 立 案, 校 董 会 才 具 有 申 请 开 办 的 资 格 2 呈 请 开 办 : 校 董 会 向 教 育 行 政 部 门 呈 请 开 办, 并 提 交 呈 请 开 办 所 必 要 的 证 件, 供 教 育 行 政 部 门 审 查, 开 办 费 及 第 一 年 经 常 费 均 须 以 现 款 存 储 银 行 经 批 准 后, 为 试 办 学 校, 可 以 招 生 3 呈 请 立 案 : 学 校 以 及 其 他 教 育 机 构 开 办 一 年 后, 呈 请 立 案, 并 按 立 案 要 求 提 交 证 件, 包 括 开 办 后 的 情 况 经 费 预 算 学 校 规 章 制 度 学 生 一 览 表 等 未 依 法 立 案 的 私 立 学 校 肄 业 毕 业 的 学 生 不 得 与 已 立 案 学 校 的 学 生 享 受 同 等 待 遇 六 原 则 性 的 建 议 1 把 民 办 教 育 立 法 问 题 放 在 法 律 体 系 规 范 体 系 中 考 虑 从 总 体 上 考 虑 : 国 家 立 法 机 关 规 范 什 么, 国 家 行 政 机 关 规 范 什 么, 地 方 立 法 机 关 与 行 政 机 关 规 范 什 么 ; 为 了 保 持 法 律 的 普 遍 适 用 性 与 稳 定 性, 国 家 制 定 的 民 办 教 育 法 律 条 文, 力 求 简 洁 2 我 国 是 世 界 上 唯 一 使 用 民 办 教 育 概 念 的 国 家, 这 个 概 念 在 不 同 时 期 含 义 不 同 其 实 如 今 这 种 含 义 的 民 办 教 育 实 际 使 用 的 时 间 并 不 长 ; 同 时, 在 1949 1963 年 间 私 立 学 校 的 概 念 仍 被 运 用, 即 使 80 90 年 代, 若 干 地 方 法 律 仍 以 私 立 学 校 为 主 题 词 继 续 沿 用 民 办 教 育 一 词, 不 便 于 同 国 际 对 话 同 历 史 对 话, 在 现 实 社 会 中 对 话, 往 往 缺 乏 概 念 应 有 的 同 一 性 ; 从 这 个 词 联 带 把 公 立 学 校 改 称 公 办 学 校, 但 又 未 能 把 私 立 学 校 改 称 私 办 学 校 故 宜 改 称 私 立 学 校, 或 者 像 50 60 年 代 那 样, 兼 用 私 立 学 校 与 民 立 学 校 把 村 民 自 治 组 织 举 办 的 学 校, 称 为 民 立 学 校, 把 转 制 学 校 称 为 公 立 民 办 学 校 3 国 家 民 办 教 育 立 法, 在 宽 口 径 法 律 性 文 件 加 窄 口 径 法 规, 或 者 窄 口 径 法 律 加 宽 口 径 法 规 性 文 件 二 者 之 中 选 择 如 倾 向 于 制 定 民 办 教 育 促 进 法 按 我 们 的 想 法, 提 为 振 兴 私 立 学 校 法 或 振 兴 私 立 教 育 法, 在 别 的 国 家 可 用 增 加 财 政 拨 款 的 办 法 予 以 保 证, 而 在 我 国 只 能 用 放 宽 政 策 的 办 法 予 以 保 证, 否 则 促 进 振 兴 可 能 流 于 空 谈 ; 而 现 行 政 策 如 再 放 宽, 按 照 国 际 惯 例, 明 营 利 性 学 校 与 非 营 利 性 学 校, 不 失 为 一 策