基 于 S-CAD 方 法 的 上 海 房 产 税 试 点 改 革 的 政 策 分 析 1 1 2 王 志 锋 康 晓 琳 (1. 中 央 财 经 大 学 管 理 科 学 与 工 程 学 院, 北 京 100081;2. 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院, 北 京, 100084) 摘 要 : 本 文 旨 在 对 我 国 房 地 产 税 在 上 海 试 点 征 收 的 政 策 效 果 的 分 析 与 评 估 文 章 基 于 S-CAD 分 析 方 法, 通 过 确 定 上 海 房 产 税 政 策 的 前 提 / 立 场 目 标 手 段 结 果, 进 行 政 策 的 效 应 效 率 和 可 行 性 分 析 研 究 结 果 表 明, 该 政 策 的 一 致 性 较 好, 必 要 性 较 高, 但 手 段 对 目 标 实 现 的 充 分 性 不 足, 而 导 致 政 策 效 果 不 够 理 想 因 此, 政 府 可 以 考 虑 正 对 完 善 征 税 对 象 计 税 依 据 组 织 机 制 等 手 段 有 效 地 改 进 政 策 关 键 词 : 上 海 市 房 产 税 政 策 ;S-CAD 方 法 ; 政 策 评 估 Shanghai s Property Tax Pilot Policy Analysis Based on S-CAD Method WANG Zhifeng 1, KANG Xiaolin 2 (1.Department of Urban and Real-estate Management, Central University of Finance and Economics, Beijing, 100081, China; 2.School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing, 100084, China) Abstract: The purpose of this paper is to analyze and evaluate the property tax pilot policy in Shanghai. The S-CAD Evaluation method was employed. The results indicate that, (1) the consistency of the policy is great, (2) the necessity of the property tax is good, but (3) the sufficiency test relating outcomes to strategies is not as good as proposed, which lead to an unsatisfactory effect. It is conclude that right objects of taxation, rational taxation basis and sufficient organization mechanism are the government following works. Key words: property tax pilot policy in Shanghai S-CAD Method policy evaluation 基 金 项 目 : 本 文 受 国 土 资 源 部 软 科 学 研 究 项 目 (201320-2) 国 家 自 然 科 学 基 金 (71373295) 北 京 市 哲 学 社 科 规 划 项 目 (13CSB002) 资 助 第 一 作 者 : 王 志 锋 (1971-), 男, 河 北 邯 郸 人, 教 授, 博 士 生 导 师 主 要 研 究 方 向 为 城 市 经 济 与 公 共 政 策 Email:wangzf@mail.tsinghua.edu.cn 1
一 上 海 市 房 产 税 政 策 概 述 近 年 来, 我 国 城 市 房 价 水 平 出 现 了 非 理 性 的 爆 发 式 上 涨, 这 一 情 况 引 起 了 中 央 政 府 的 高 度 关 注 和 社 会 民 众 的 普 遍 焦 虑 与 不 满 房 地 产 市 场 过 热 既 会 破 坏 金 融 稳 定, 也 会 给 经 济 结 构 带 来 诸 多 不 利 后 果 同 时, 地 方 政 府 过 度 依 赖 新 增 土 地 收 益, 造 成 土 地 利 用 的 不 可 持 续, 财 [1] 政 收 入 也 不 具 有 可 持 续 性 因 此, 如 何 既 能 够 保 证 房 地 产 市 场 健 康 发 展, 缓 解 城 市 房 价 高 增 供 需 矛 盾 紧 张 的 现 状 的 同 时, 又 能 保 证 地 方 财 政 可 持 续 性 来 源, 这 是 中 央 政 府 所 面 临 的 迫 切 问 题 面 对 上 述 情 况, 国 务 院 采 取 了 一 系 列 的 调 控 措 施 首 先, 在 政 策 取 向 上, 由 供 给 管 理 转 向 需 求 管 理 ; 其 次, 在 货 币 政 策 上, 不 断 上 调 存 款 准 备 金 率 ; 同 时, 在 土 地 制 度 上, 更 加 强 调 节 约 用 地 与 房 地 产 限 购 等 尽 管 如 此, 城 市 房 价 仍 旧 居 高 不 下 对 此,2010 年 4 月 17 日 新 国 十 条 公 布 ;5 月, 中 央 关 于 2010 年 深 化 经 济 体 制 改 革 重 点 工 作 意 见 中 明 确 提 出 逐 步 推 进 房 产 税 改 革 从 而, 房 产 税 制 度 改 革 成 为 一 个 新 趋 势, 成 为 政 府 市 场 调 控 的 重 要 手 段 之 一 [2] 上 海 市 作 为 我 国 重 要 的 金 融 经 济 文 化 的 多 中 心 城 市, 房 地 产 市 场 面 临 的 问 题 尤 其 突 [3] 出 对 此, 上 海 市 政 府 采 取 了 一 系 列 房 地 产 市 场 调 控 政 策, 包 括 强 化 保 障 性 住 房 和 商 品 住 房 用 地 等 年 度 供 地 计 划 管 理, 优 化 住 房 用 地 供 应 结 构 ; 进 一 步 完 善 廉 租 住 房 经 济 适 用 住 房 公 共 租 赁 住 房 和 动 迁 安 置 房 四 位 一 体 的 住 房 保 障 体 系 ; 全 额 征 收 个 人 购 买 不 足 5 年 住 房 的 转 手 交 易 营 业 税, 并 严 格 执 行 个 人 转 让 房 地 产 所 得 税 的 征 收 政 策 ; 对 居 民 家 庭 贷 款 购 买 第 二 套 住 房 的, 其 首 付 款 比 例 不 得 低 于 60%, 贷 款 利 率 不 得 低 于 基 准 利 率 的 1.1 倍 ; 本 市 居 民 家 庭 限 购 两 套 住 房 满 两 年 纳 税 或 保 险 证 明 的 非 本 市 居 民 家 庭 限 购 1 套 住 房, 其 他 暂 停 向 其 售 房 的 限 购 令 在 这 一 系 列 的 调 控 背 景 下,2011 年 1 月 28 日, 以 进 一 步 完 善 房 产 税 制 度, 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配, 正 确 引 导 住 房 消 费, 有 效 配 置 房 地 产 资 源 2 为 目 标 的 上 海 房 产 税 试 点 正 式 实 行 该 政 策 以 上 海 市 开 展 对 部 分 个 人 住 房 征 收 房 产 税 试 点 的 暂 行 办 法 为 依 据, 主 要 针 对 本 市 居 民 家 庭 在 本 市 新 购 且 属 于 该 居 民 家 庭 第 二 套 及 以 上 的 住 房 和 非 本 市 居 民 家 庭 在 本 市 新 购 的 住 房, 暂 按 市 场 交 易 价 格 的 70% 征 收 0.6% 的 房 产 税, 并 于 2011 年 1 月 28 日 起 实 施 2 参 见 上 海 市 开 展 对 部 分 个 人 住 房 征 收 房 产 税 试 点 的 暂 行 办 法 2
二 对 上 海 市 房 产 税 政 策 的 S-CAD 分 析 ( 一 ) S-CAD 政 策 分 析 方 法 介 绍 [4] S-CAD 方 法 是 梁 鹤 年 教 授 总 结 的 一 套 系 统 的 政 策 分 析 方 法, 从 某 一 选 定 的 观 点 ( 即 主 导 观 点 ( S-subjectivity )) 出 发, 对 公 共 政 策 进 行 全 方 位 分 析, 包 括 一 致 性 (C-consistency) 充 要 性 (A-adequacy) 可 行 性 (D-dependency) 三 个 方 面, 即 在 确 定 政 策 分 析 观 点 后, 分 别 对 政 策 的 效 应 效 率 实 现 的 可 能 性 分 析 S-CAD 方 法 可 用 于 事 前 的 政 策 规 划 和 事 后 的 政 策 评 估, 它 一 方 面 强 调 不 同 观 点 有 不 同 的 前 提 与 立 场, 另 一 方 面 提 供 一 个 逻 辑 架 构 去 分 析 各 个 不 同 观 点 之 间 的 互 动, 实 现 对 公 共 政 策 进 行 有 效 地 分 析 与 评 估 ( 二 ) 主 导 观 点 分 析 (S-subjectivity) 针 对 上 海 市 房 产 税 政 策, 市 政 府 作 为 政 策 的 制 定 者 和 执 行 者, 是 至 关 重 要 的 主 体 政 府 根 据 自 身 的 前 提 / 立 场 制 定 政 策, 包 括 房 产 税 的 征 收 对 象 税 率 减 免 条 件 等, 并 在 社 会 强 制 实 施, 以 期 达 到 目 标, 因 此, 本 文 选 择 从 上 海 市 政 府 角 度 的 主 导 观 点 同 时, 房 产 税 的 实 施 也 会 影 响 房 地 产 市 场 整 体 运 行, 如 对 开 发 商 住 房 投 资 者 投 机 者 刚 性 需 求 者 的 行 为 产 生 影 响 进 而 影 响 政 策 效 果, 因 此, 这 几 个 主 体 将 作 为 政 策 的 主 要 参 与 者 ( 即 相 关 观 点 ) 以 下 将 先 从 主 导 观 点 出 发, 列 出 各 要 素 1 房 产 税 政 策 的 前 提 / 立 场 (Premises and Stances, 简 称 PS) 即 市 政 府 在 2011 年 1 月 28 日 时 出 台 房 产 税 政 策 的 观 点, 有 三 个 : PS1 维 护 房 地 产 市 场 稳 定 发 展 政 府 作 为 区 域 的 管 理 者 与 服 务 者, 对 社 会 经 济 等 诸 多 方 面 都 有 监 督 管 理 并 维 持 稳 定 的 责 任 该 政 策 出 台 前, 房 地 产 市 场 过 热 房 价 水 平 非 理 性 上 涨, 引 发 尖 锐 的 供 需 矛 盾 和 住 房 结 构 性 冲 突, 因 此, 房 地 产 市 场 的 稳 定 健 康 可 持 续 发 展 尤 为 重 要 PS2 关 注 民 生 改 善 民 生 住 宅 地 产, 是 保 障 居 民 居 住 的 重 要 部 分, 是 广 大 民 众 最 关 心 的, 政 府 为 更 好 地 区 域 治 理 与 服 务, 需 要 从 广 大 民 众 的 角 度 出 发, 关 注 民 生 改 善 民 生 [6] PS3 增 加 可 持 续 性 财 政 收 入 土 地 财 政 大 行 其 道, 但 并 不 具 有 可 持 续 性 房 产 税 改 革 通 过 增 加 地 方 直 接 税 源, 逐 步 减 少 地 方 政 府 对 新 增 土 地 出 让 收 益 的 过 度 依 赖 ; 作 为 持 [7] 续 的 财 政 收 入, 能 保 证 稳 定 的 税 收, 长 期 来 看 促 进 社 会 整 体 健 康 发 展 2 房 产 税 政 策 的 目 标 (Goal, 简 称 G) 暂 行 办 法 中 明 确 了 此 次 房 产 税 政 策 的 目 标, 包 括 改 善 房 产 税 制 度 (G1) 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 (G2) 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3) 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 3
G1 改 善 房 产 税 制 度 现 行 房 地 产 税 收 制 度 问 题 很 多, 而 作 为 持 有 环 节 的 重 要 税 种 的 房 产 税, 一 直 以 来 并 未 受 到 应 有 重 视, 是 今 后 房 产 税 改 革 的 方 向 G2 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 房 地 产 价 格 不 断 上 涨, 居 民 收 入 差 距 扩 大, 很 大 程 度 因 依 赖 财 产 性 收 入, 而 并 存 的 是 低 收 入 者 无 力 买 房 日 益 严 重, 因 此, 合 理 调 节 收 入 分 配 迫 在 眉 睫 [8] G3 正 确 引 导 住 房 消 费 房 地 产 市 场 价 格 的 持 续 上 升, 催 生 炒 房 一 族, 炒 房 行 为 又 迫 使 房 价 上 升, 形 成 恶 性 循 环, 严 重 影 响 房 地 产 市 场 的 秩 序 和 效 率 ; 而 保 障 刚 性 需 求, 抑 制 投 机 需 求, 增 加 市 场 信 心, 引 导 民 众 理 性 住 房 消 费, 形 成 房 产 良 好 的 层 级 流 动, 使 真 正 有 需 要 的 人 能 够 买 到 适 合 自 己 的 住 房, 是 房 产 税 实 施 的 意 义 [9] G4 有 效 配 置 房 地 产 资 源 [10] 针 对 市 场 未 能 发 挥 有 效 配 置 资 源 的 功 效, 以 税 收 行 为 调 节 市 场 所 需 的 量 和 结 构, 体 现 了 政 府 宏 观 调 控 的 职 责 3 房 产 税 政 策 的 手 段 (Strategy, 简 称 S) 此 次 上 海 房 地 产 税 试 点, 政 策 手 段 包 括 五 个 方 面 : 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 适 用 税 率 (S3) 组 织 机 制 (S4) 税 收 用 途 (S5) 4 房 产 税 政 策 的 预 期 结 果 (Result, 简 称 R) 从 政 府 的 前 提 / 立 场 出 发, 政 策 的 预 期 结 果 有 以 下 几 点 : 住 房 市 场 价 格 平 稳 (R1) 房 产 税 收 入 增 加 (R2) 保 障 房 建 设 量 增 加 (R3) R1 与 R2 是 政 策 显 而 易 见 的 目 标 指 向, 又 因 暂 行 办 法 中 注 明 此 次 房 产 税 收 入 主 要 用 于 保 障 房 的 建 设, 房 产 税 收 入 的 增 加 意 味 着 保 障 房 建 设 的 资 金 投 入 增 加, 保 障 房 建 设 量 也 将 相 应 增 加 (R3) 4
前 提 / 立 场 Premises and Stances PS1 维 护 房 地 产 市 场 稳 定 发 展 PS2 关 注 民 生 改 善 民 生 PS3 增 加 可 持 续 性 财 政 收 入 目 的 Goal G1 改 善 房 产 税 制 度 G2 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 G3 正 确 引 导 住 房 消 费 G4 有 效 配 置 房 地 产 资 源 S1 征 收 对 象 S2 计 税 依 据 S3 适 用 税 率 S4 组 织 机 制 S5 税 收 用 途 S1.1 市 民 新 购 二 套 按 周 期 重 估 的 评 S3.1 一 般 情 况 暂 建 立 工 作 机 制 税 收 用 于 保 障 以 上, 免 税 60 估 值, 初 期 暂 以 应 定 为 0.6% 协 同 征 收 管 理 性 住 房 建 设 支 平 方 米 税 住 房 的 市 场 交 S3.2 交 易 价 格 低 实 现 信 息 共 享 出 手 段 Strategy S1.2 非 本 市 但 本 市 居 住 证 满 3 年, 新 购 唯 一 住 房 暂 免 ; 未 满 3 年 先 征 收, 满 后 退 还 S1.3 非 本 市 居 民 新 易 价 格 的 70% 于 上 年 新 建 商 品 住 房 平 均 销 售 价 格 2 倍 ( 含 2 倍 ) 的, 税 率 为 0.4% 购 住 房 征 税 预 期 结 果 Result R1 住 房 市 场 价 格 平 稳 R2 房 产 税 收 入 增 加 R3 保 障 房 建 设 量 增 加 图 1 上 海 市 房 产 税 政 策 S-CAD 分 析 基 本 要 素 5
( 三 ) 逻 辑 分 析 (C-consistency) 逻 辑 分 析 是 对 政 策 效 应 的 检 验, 是 分 析 主 导 观 点 的 前 提 / 立 场 与 政 策 的 目 标 手 段 和 结 果 三 者 之 间 的 逻 辑 关 系 上 海 房 产 税 政 策 的 分 析 中, 主 要 是 分 析 政 府 的 前 提 / 立 场 与 房 产 税 政 策 的 目 标 手 段 和 结 果 间 的 逻 辑 性 和 一 致 性, 即 目 标 是 否 逻 辑 地 代 表 了 前 提 / 立 场, 手 段 是 否 逻 辑 地 追 求 目 标, 结 果 是 否 逻 辑 地 反 映 手 段 的 成 败 具 体 分 析 如 下 : 首 先, 分 析 各 个 目 标 与 每 个 前 提 / 立 场 的 逻 辑 关 系 (1) 通 过 改 善 房 产 税 制 度 (G1), 利 用 合 理 有 效 的 税 收 机 制, 改 变 市 场 过 度 投 资 投 机 现 状, 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3), 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4), 确 有 助 于 维 护 房 地 产 市 场 稳 定 发 展 (PS1), 因 此,G1 G3 G4 是 逻 辑 地 代 表 了 PS1 (2) 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 (G2), 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4), 减 轻 两 极 分 化 现 象, 改 善 居 民 生 活, 同 时 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3), 确 有 助 于 控 制 投 资 投 机, 保 护 刚 性 需 求, 关 注 居 民 真 正 的 居 住 需 要 (PS2), 因 此,G2 G3 G4 是 逻 辑 地 代 表 PS2 (3) 改 善 房 产 税 制 度 (G1), 将 增 加 对 个 人 非 经 营 类 住 房 征 税, 加 大 住 房 保 有 环 节 的 征 收 力 度, 确 有 助 增 加 可 持 续 性 财 政 收 入 (PS3), 因 此,G1 逻 辑 地 代 表 了 PS3 其 次, 分 析 各 个 手 段 与 每 一 目 标 的 逻 辑 关 系 (1) 征 收 对 象 (S1) 明 确 了 税 收 影 响 群 体, 与 计 税 依 据 (S2) 和 适 用 税 率 (S3) 共 同 追 求 实 现 改 善 房 产 税 制 度 (G1), 因 此,S1 S2 S3 同 时 都 是 逻 辑 地 追 求 G1 (2) 除 了 通 过 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 适 用 税 率 (S3) 明 确 税 收 细 节 外, 税 收 用 途 (S5) 对 于 明 确 税 收 用 于 保 障 性 住 房 建 设 支 出, 保 障 房 建 设 实 现 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 (G2), 也 是 非 常 重 要 的 手 段, 因 此,S1 S2 S3 S5 追 求 G2 (3) 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 和 适 用 税 率 (S3) 是 实 现 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3) 的 手 段, 通 过 明 确 税 收 对 象, 对 不 同 对 象 征 收 不 同 税 额, 利 用 税 收 杠 杆 引 导 住 房 消 费, 因 此, S1 S2 S3 是 逻 辑 地 追 求 G3 (4) 通 过 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 适 用 税 率 (S3) 明 确 税 收 细 节, 建 立 税 收 的 组 织 机 制 (S4) 作 为 保 障, 再 将 税 收 用 途 (S5) 确 定 为 保 障 性 住 房 建 设 专 项 支 出, 经 再 分 配, 有 助 于 完 成 房 地 产 资 源 有 效 配 置 (G4), 因 此,S1 S2 S3 S4 S5 同 时 是 逻 辑 地 追 求 G4 最 后, 分 析 各 个 结 果 与 每 种 手 段 的 逻 辑 关 系 a. 住 房 市 场 价 格 平 稳 (R1) 和 房 产 税 收 入 增 加 (R2) 均 是 征 收 房 产 税 产 生 的 结 果, 即 税 收 细 节 的 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 和 适 用 税 率 (S3) 实 施 后 的 结 果, 因 此,R1 和 R2 逻 辑 地 反 映 了 S1 S2 和 S3 b. 保 障 房 建 设 6
量 增 加 (R3) 是 税 收 用 途 (S5) 税 收 用 于 保 障 房 建 设 支 出 而 产 生 的, 因 此,R3 是 S5 逻 辑 的 反 映 通 过 上 述 分 析 不 难 发 现 组 织 机 制 (S4) 并 没 有 与 之 直 接 对 应 的 结 果 实 际 上, 先 建 立 组 织 机 制 是 我 国 政 策 实 施 的 行 政 特 点, 是 政 策 实 施 的 背 景, 然 而, 组 织 架 构 本 身 只 是 作 为 房 产 税 政 策 实 施 的 环 境 载 体, 无 法 直 接 对 应 政 策 某 一 结 果, 遂 组 织 机 构 (S4) 与 预 期 结 果 无 连 接 PS1 G1 G3 G4 S1 S2 S3 S4 S5 R1 R2 R3 图 2 PS1 系 统 Charpter 7
PS2 G2 G3 G4 S1 S2 S3 S4 S5 R1 R2 R3 图 3 PS2 系 统 PS3 G1 S1 S2 S3 R1 图 4 PS3 系 统 8
PS1 PS2 PS3 G1 G2 G3 G4 S1 S2 S3 S4 S5 R1 R2 R3 图 5 总 结 构 图 综 上 可 知, 上 海 市 房 产 税 政 策 的 逻 辑 性 较 高, 征 收 房 产 税 的 思 路 清 晰 ( 图 2- 图 5), 而 政 策 实 施 的 成 功 与 否 很 大 程 度 上 还 依 赖 于 政 策 的 充 要 性 与 可 行 性 分 析, 下 面 将 进 行 经 济 分 析 ( 四 ) 经 济 分 析 (A-adequacy) 在 S-CAD 分 析 方 法 中, 经 济 分 析 是 用 来 分 析 政 策 的 效 率 每 个 政 策 的 实 施 都 要 动 员 物 质 人 力 政 治 信 息 时 间 等 资 源, 经 济 分 析 所 考 虑 的 是 为 实 现 主 导 观 点 的 前 提 / 立 场 所 采 用 的 具 有 必 要 性 和 充 分 性 的 措 施, 因 此, 经 济 分 析 将 从 这 两 个 方 面 的 定 性 分 析 入 手 首 先, 关 于 目 标 对 前 提 / 立 场 的 必 要 性 和 充 分 性 为 实 现 维 护 房 地 产 市 场 稳 定 发 展 (PS1) 的 前 提 / 立 场, 引 入 改 善 房 产 税 制 度 (G1) 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3) 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 的 具 体 目 标, 必 要 性 很 高 但 充 分 性 或 有 不 足, 因 为 缺 乏 对 住 房 市 场 中 供 应 量 的 考 虑 但 参 考 住 房 市 场 供 应 相 关 的 数 据,2009 年 至 2012 年 住 宅 市 场 供 应 稳 中 有 增, 对 为 维 护 房 地 产 市 场 稳 定 发 展 (PS1) 起 到 了 一 定 作 用,G1 G2 G4 对 PS1 必 要 且 充 分 同 时, 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 (G2) 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3) 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 的 具 体 目 标 对 于 关 注 民 生 改 善 民 生 (PS2) 也 是 必 要 且 充 分 的 改 善 房 产 税 制 度 (G1) 对 于 增 加 可 持 续 性 财 政 收 入 (PS3) 是 必 要 的, 因 房 地 产 税 具 有 税 源 稳 定 易 征 管 等 特 点, 一 般 占 地 方 财 政 收 9
入 的 50%-80%, 一 旦 我 国 全 面 征 收 房 产 税 后, 对 于 改 善 房 产 税 制 度 (G1) 增 加 地 方 可 持 续 性 财 政 收 入 (PS3) 也 将 是 充 分 的 其 次, 关 于 手 段 对 实 现 目 标 的 必 要 性 和 充 分 性 对 于 改 善 房 产 税 制 度 (G1), 确 定 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 和 适 用 税 率 (S3) 是 必 要 的, 并 且 这 三 方 面 的 手 段 可 以 促 进 税 制 合 理 性 税 收 用 途 (S5) 对 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 (G2), 以 及 税 收 用 途 (S5) 对 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 也 是 充 分 和 必 要 的 然 而, 建 立 组 织 机 制 (S4) 对 于 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 的 充 分 性 和 必 要 性 略 显 不 足, 因 作 为 房 产 税 征 收 试 点, 只 是 探 索 性 实 施, 实 际 税 收 收 入 (2012 年 92.6 亿 元 ) 占 全 市 财 政 收 入 (2012 年 3743.71 亿 元 ) 还 不 足 3%, 地 方 政 府 的 征 收 热 情 不 高, 在 行 政 成 本 和 收 益 不 匹 配 下 较 难 激 发 地 方 政 府 组 织 相 关 部 门 开 展 协 调 行 动, 一 旦 全 面 开 征, 组 织 机 制 S4 势 必 不 足 ; 另 外,S4 中 的 信 息 共 享 机 制 对 于 政 府 工 作 的 公 开 透 明 和 计 税 便 捷 可 能 会 有 正 面 作 用, 但 对 于 能 否 高 效 征 收 房 产 税 有 效 配 置 住 房 资 源 S4 却 并 非 必 要 之 举, 这 是 由 于 征 税 效 率 和 住 房 配 置 效 率 的 影 响 因 素 众 多, 信 息 共 享 机 制 并 非 决 定 性 因 素, 采 取 其 他 方 式 同 样 能 保 证 实 现 G4, 因 此, 组 织 机 制 (S4) 对 实 现 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 的 充 分 性 与 必 要 性 均 不 足 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 和 适 用 税 率 (S3) 对 于 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 (G2) 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3) 和 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 是 必 要 的, 但 充 分 性 不 足, 其 原 因 :1 税 基 较 窄 此 次 房 产 税 政 策 仅 针 对 增 量 房, 大 量 的 存 量 房 并 未 被 纳 入 征 收 范 围, 一 方 面 税 源 少, 另 一 方 面 也 造 成 政 策 前 后 购 买 住 房 税 收 负 担 的 不 平 等 ;2 税 率 偏 低 上 海 市 房 产 税 是 按 应 税 住 房 市 场 交 易 价 格 的 70% 上 的 0.6%, 实 际 上 有 效 税 率 仅 为 0.42%, 远 低 于 国 际 平 均 水 平 1% 3 ;3 免 税 面 积 过 大 上 海 市 实 行 60 平 方 米 的 免 税 面 积, 即 一 个 3 口 之 家 的 免 税 面 积 为 180 平 米, 而 在 房 价 高 居 住 密 度 高 的 特 大 城 市 上 海, 税 收 实 际 所 能 覆 盖 的 范 围 并 不 多 ;4 计 税 依 据 采 取 交 易 价 格 而 非 评 估 价 格 由 于 目 前 实 行 中 暂 以 市 场 交 易 价 格 的 70% 进 行 替 代, 房 产 税 每 年 按 成 交 价 格 征 收, 显 然 不 合 理 最 后, 关 于 预 期 结 果 对 手 段 的 必 要 性 和 充 分 性 为 了 实 现 住 房 市 场 价 格 稳 定 (R1) 和 房 产 税 收 入 增 加 (R2), 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 和 适 用 税 率 (S3) 均 是 必 要 的, 适 当 的 税 率 和 计 税 依 据 是 税 收 增 加 (R2) 调 节 房 价 (R1) 的 充 分 保 证, 但 是, 从 后 文 的 数 据 来 看,0.6% 的 税 率 水 平 和 按 房 产 成 交 价 计 税, 虽 然 基 本 做 到 了 稳 定 房 价, 但 对 抑 制 房 价 上 涨 不 够 明 显, 下 文 将 继 续 讨 论 为 实 现 保 障 房 建 设 量 增 加 (R3), 税 收 用 途 (S5) 将 收 入 用 于 保 障 性 住 房 支 出 也 是 必 要 且 充 分 的 综 上, 房 产 税 政 策 的 实 施 是 必 要 的, 但 其 具 体 手 段 能 否 实 现 目 标, 可 能 存 在 征 收 对 象 (S1) 计 税 依 据 (S2) 和 适 用 税 率 (S3) 对 于 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配 (G2) 正 确 引 导 住 房 3 保 有 环 节 房 产 税 税 率 的 国 际 平 均 水 平 是 依 照 地 方 政 府 财 政 支 出 而 设 定 的, 我 国 则 按 政 策 目 标 而 设 定, 因 此, 税 率 大 小 不 具 可 比 性, 只 可 作 为 参 考 10
消 费 (G3) 和 有 效 配 置 房 地 产 资 源 (G4) 的 充 分 性 不 足, 这 将 导 致 政 策 实 施 后 的 结 果 与 理 论 预 期 的 偏 差 ( 五 ) 可 行 性 分 析 (D-dependency) 可 行 性 分 析 主 要 是 对 政 策 的 认 同 度 和 实 践 性 的 分 析 在 整 个 政 策 的 实 行 过 程 中, 不 仅 有 主 导 观 点 的 参 与, 还 存 在 众 多 相 关 观 点 的 广 泛 参 与 政 策 的 认 同 度 实 践 性 更 大 程 度 上 取 决 于 政 策 是 否 符 合 相 关 观 点 的 前 提 / 立 场 在 可 行 性 分 析 中, 需 鉴 别 出 关 键 的 赞 同 者 反 对 者 执 行 者 和 受 影 响 者, 从 他 们 的 前 提 / 立 场 出 发 分 析 各 自 赞 同 反 对 执 行 和 受 影 响 的 理 由 和 强 度, 从 而 判 断 政 策 的 认 同 度 和 实 践 性 从 政 府 的 关 键 政 策 前 提 / 立 场 出 发, 找 出 关 键 的 目 标 手 段 和 结 果 链 条 在 政 府 的 前 提 / 立 场 中, 地 方 政 府 最 关 心 增 加 可 持 续 性 财 政 收 入 (PS3) 与 此 同 时, 地 方 受 中 央 政 府 管 控, 维 护 房 地 产 市 场 稳 定 发 展 (PS1) 是 两 者 共 同 追 求 的 前 提 / 立 场, 因 此 较 PS3 更 重 要 而 维 护 房 地 产 市 场 稳 定 发 展 (PS1), 归 根 结 底 是 追 求 关 注 民 生 改 善 民 生 (PS2) 的 前 提 / 立 场 因 此, 最 重 要 的 政 策 前 提 / 立 场 应 为 PS2( 见 图 3) 在 实 现 关 注 民 生 改 善 民 生 (PS2) 的 三 个 具 体 目 标 中, 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3) 是 从 住 房 供 求 源 头 从 消 费 者 角 度 出 发, 最 能 体 现 PS2, 是 最 关 键 和 必 要 的 目 标 ; 征 收 对 象 (S1) 决 定 了 哪 些 群 体 受 到 影 响, 哪 些 群 体 利 益 受 到 保 护, 依 据 各 手 段 中 对 关 键 目 标 (G3) 影 响 最 强 最 重 要 而 定 ;S1 相 对 应 的 关 键 结 果 是 住 房 市 场 价 格 稳 定 (R1) 综 上, 关 注 民 生 改 善 民 生 (PS2) 正 确 引 导 住 房 消 费 (G3) 征 收 对 象 (S1) 住 房 市 场 价 格 稳 定 (R1) 构 成 了 关 键 链 条 上 海 市 房 产 税 政 策 影 响 到 的 主 要 有 : 房 地 产 开 发 商 居 民 投 资 者 投 机 者 和 刚 性 需 求 者 其 中 与 关 键 链 条 最 紧 密 的 是 居 民 投 资 者 投 机 者 和 刚 性 需 求 者, 他 们 对 政 策 的 可 行 性 关 系 重 大 因 此, 他 们 对 政 策 关 键 链 条 的 看 法 和 反 应 会 决 定 政 策 的 成 败 要 明 白 他 们 的 观 点 ( 即 相 关 观 点 ) 就 要 分 析 他 们 的 前 提 / 立 场 住 房 市 场 中 存 在 很 多 投 资 者, 他 们 买 房 的 目 的 是 将 房 子 作 为 商 业 性 社 会 保 险 尤 其 在 2008 年 金 融 危 机 后, 国 人 更 愿 意 购 买 稳 定 增 值 的 房 产, 这 也 是 推 高 房 价 的 一 个 重 要 原 因 对 居 民 投 资 者 来 说, 由 于 此 次 征 收 只 涉 及 增 量 房, 居 民 投 资 者 已 购 买 的 商 品 房 并 不 受 影 响 房 产 税 推 出 后, 居 民 投 资 者 可 以 选 择 将 房 屋 出 租, 这 样 不 仅 能 够 减 少 其 税 收 负 担, 还 将 增 加 租 房 市 场 的 供 给 可 见, 居 民 投 资 者 能 够 找 到 适 应 政 策 的 方 法, 并 非 房 产 税 政 策 的 强 力 反 对 群 体 实 际 上, 受 房 产 税 政 策 影 响 最 大 的 当 属 投 机 者 投 机 者 一 般 拥 有 多 套 住 房, 借 着 近 年 来 11
不 断 被 推 高 房 价, 低 价 买 进 待 价 而 沽 房 产 税 政 策 正 是 对 投 机 者 的 控 制, 尤 其 是 从 政 策 的 征 收 对 象 (S1) 可 知, 其 保 护 了 自 住 需 求 群 体 而 拥 有 大 量 资 金 投 机 房 产 的 居 民 数 量 相 对 有 限, 且 违 背 了 房 屋 的 根 本 功 能 和 大 众 利 益, 因 此, 即 使 反 对 力 度 大, 其 效 果 也 不 会 持 续, 政 府 还 可 借 此 机 会 引 导 居 民 的 消 费 观 从 而, 面 对 征 收 房 产 税, 投 机 者 将 减 少 购 入 房 产, 不 仅 因 限 购 令, 也 会 因 新 购 的 房 产 将 增 加 房 产 税 负 担 同 时, 此 次 房 产 税 的 实 施 是 房 产 税 改 革 的 信 号, 投 机 者 将 逐 渐 放 弃 房 地 产 的 投 资 惯 性, 因 考 虑 到 风 险 而 减 少 炒 房 规 模 刚 性 需 求 者 是 大 多 数 居 民 所 处 的 角 色, 房 产 税 政 策 的 出 台 是 为 了 保 护 刚 性 需 求 者 的 利 益, 该 群 体 将 是 房 产 税 政 策 的 最 大 支 持 者 房 产 税 政 策 通 过 征 税 的 方 式 引 导 居 民 消 费 模 式 合 理 调 节 居 民 收 入 分 配, 挤 出 投 资 和 投 机 者 的 购 房 需 求, 保 护 刚 性 需 求 者 有 趣 的 是, 对 于 新 购 的 第 一 套 住 房, 刚 性 需 求 者 更 偏 好 买 面 积 较 大 的 住 房, 这 是 因 为 房 产 税 的 免 税 面 积 是 人 均 60 平 方 米, 对 于 本 市 居 民 二 套 房 才 开 始 征 税, 首 套 房 不 征 税, 居 民 考 虑 未 来 需 求 希 望 能 够 一 次 到 位, 降 低 税 负 尽 管 这 可 能 会 增 加 买 房 的 资 金 压 力, 但 相 比 从 房 产 税 中 得 到 的 实 惠, 刚 性 需 求 者 仍 会 支 持 该 政 策 上 述 分 析 显 示, 在 政 府 的 关 键 链 条 PS2 系 统 中, 关 键 的 相 关 利 益 群 体 是 居 民 投 资 者 投 机 者 和 刚 性 需 求 者 通 过 从 他 们 的 观 点 分 析, 最 大 的 反 对 将 来 自 投 机 者 居 民 投 资 者 和 刚 性 需 求 者 会 对 政 策 适 度 的 支 持 因 此, 在 政 府 的 强 制 推 行 下, 上 海 市 政 策 试 点 的 认 同 度 和 实 践 性 都 是 比 较 高 的, 这 也 是 实 施 以 来 政 策 能 够 顺 利 进 行 的 原 因 三 对 上 海 房 产 税 政 策 S-CAD 结 论 总 结 ( 一 ) 预 期 结 果 与 实 际 结 果 的 对 比 前 文 是 S-CAD 政 策 分 析 的 全 过 程, 需 要 强 调 的 是, 上 述 分 析 所 采 用 的 结 果 均 是 政 策 的 预 期 结 果, 接 着 本 文 将 对 政 策 的 预 期 结 果 与 实 际 结 果 进 行 对 比, 找 出 差 距 与 不 同, 分 析 其 原 因, 进 而 评 价 该 政 策 1 住 房 市 场 价 格 政 策 的 预 期 结 果 之 一 是 市 场 价 格 的 稳 定, 实 际 的 结 果 ( 见 图 6) 基 本 符 合 预 期 走 势, 价 格 增 速 降 低 并 保 持 稳 定 征 收 房 产 税 使 房 价 上 扬 曲 线 的 斜 率 降 低, 趋 势 更 加 平 稳, 减 少 了 对 社 会 生 活 造 成 的 负 面 冲 击 虽 然 这 些 相 对 价 格 下 降 中 也 有 受 限 购 令 住 房 信 贷 政 策 收 缩 [11] 等 同 时 期 房 价 调 控 政 策 的 影 响, 但 可 以 说 房 产 税 功 不 可 没, 因 其 在 很 大 程 度 上 动 摇 了 投 机 商 品 房 的 稳 定 预 期, 投 机 者 对 政 策 的 不 确 定 性 [12], 将 引 导 他 们 发 掘 其 他 渠 道, 逐 渐 离 开 房 地 产 领 域, 因 而 房 产 税 政 策 的 效 果 较 为 理 想 12
数 据 来 源 : 国 家 统 计 局 图 6 上 海 市 住 宅 销 售 价 格 指 数 ( 环 比 ) 2 房 产 税 收 入 据 上 海 市 税 务 局 公 布 数 据,2011 年 和 2012 年, 全 市 共 认 定 约 5 万 余 套 住 房 需 要 缴 纳 房 产 税, 其 中 2011 年 认 定 2 万 余 套,2012 年 约 3.7 万 套 在 完 成 认 定 的 住 房 中, 应 税 住 房 比 例 约 占 20%, 其 中 80% 以 上 的 购 房 家 庭 是 本 地 户 籍,90% 的 应 缴 税 住 房 适 用 0.4% 的 税 率, 主 要 集 中 在 非 中 心 城 区 表 1 是 上 海 市 全 市 和 市 本 级 的 房 产 税 收 入, 这 里 的 房 产 税 收 入 是 包 括 原 本 经 营 类 等 房 屋 的 房 产 税 收 入 和 此 次 房 产 税 政 策 征 收 的 房 产 税 收 入, 可 以 估 算 出 此 次 房 产 税 政 策 征 收 的 税 款 总 额 较 少 表 1 上 海 市 房 产 税 收 入 年 份 全 市 房 产 税 收 入 ( 亿 元 ) 市 本 级 房 产 税 收 入 ( 亿 元 ) 2009 62.9-2010 62.3-2011 73.7 22.1 2012 92.6 24.6 注 : - 表 示 未 找 到 相 应 数 据 ; 全 市 收 入 等 于 市 本 级 收 入 加 管 辖 下 的 各 区 和 县 的 县 级 收 入 之 和 数 据 来 源 : 上 海 市 地 方 税 务 局 预 期 结 果 是 房 产 税 收 入 增 加, 实 际 情 况 房 产 税 较 往 年 也 确 有 增 加, 但 这 其 中 因 部 分 企 业 生 产 经 营 性 用 房 增 加 所 致, 以 及 本 市 加 强 房 产 税 征 管 导 致 的 经 营 类 住 房 房 产 税 的 增 加, 而 因 开 征 房 产 税 增 加 的 相 对 较 少 其 原 因 : 一 是 由 于 此 次 房 产 税 政 策 征 收 范 围 小, 仅 对 增 量 房 征 收, 且 有 较 宽 松 的 减 免 政 策, 税 源 少 且 税 率 较 低 ( 大 部 分 实 行 税 率 0.4%); 二 是 履 行 纳 税 义 务 有 时 间 差, 即 使 是 新 签 订 购 房 合 同 的 应 税 房, 如 果 第 二 年 才 收 房 办 证, 当 年 也 不 会 缴 纳 而 随 着 征 收 时 间 的 推 移, 房 产 税 收 入 长 期 将 增 加 据 测 算, 即 使 在 全 国 范 围 内 针 对 所 有 住 宅 13
开 征 房 产 税 (2010 年 底 城 镇 住 宅 总 价 约 50 万 亿 元, 税 率 为 1%, 税 率 超 出 目 前 水 平 且 不 考 虑 减 免 ), 预 计 每 年 征 收 房 产 税 的 规 模 约 为 5000 亿 元, 远 低 于 2010 年 土 地 出 让 金 2.7 万 亿 元 因 此, 不 应 将 开 征 房 产 税 与 降 低 土 地 出 让 金 结 合 起 来, 政 府 应 借 助 开 征 房 产 税 的 时 机, 推 进 房 产 税 收 体 制 改 革, 优 化 税 收 结 构, 降 低 住 房 整 体 税 负 3 保 障 房 建 设 预 期 保 障 房 建 设 量 会 因 房 产 税 收 入 增 加 而 有 所 增 加, 但 实 际 上,2009 年 (800 万 平 方 米 ) 到 2011 年 (1700 万 平 方 米 ) 保 障 性 住 房 建 设 量 是 逐 年 大 幅 增 加 的, 但 2012 年 (1292 万 平 方 米 4 ) 却 减 少, 基 本 和 2010 年 水 平 持 平 其 原 因, 考 虑 我 国 保 障 性 住 房 的 政 策 背 景,2010 年 政 府 开 始 加 大 保 障 房 建 设 ;2011 年 国 家 发 改 委 曾 表 示 未 来 五 年 全 国 将 大 规 模 建 设 保 障 性 安 居 工 程 而 上 海 市 2012 年 建 设 量 降 低 的 众 多 原 因 中, 最 主 要 的 是 保 障 性 住 房 土 地 出 让 量 的 减 少 ( 较 2011 年 同 比 减 少 46.85%) 和 保 障 性 住 房 建 设 的 资 金 支 持 薄 弱, 即 地 方 政 府 用 于 保 障 房 建 设 的 资 金 投 入 不 足 所 致 此 次 征 收 的 房 产 税 收 入, 倘 若 能 将 房 产 税 作 为 地 方 保 障 房 建 设 的 主 要 资 金 来 源, 势 必 激 励 地 方 政 府 在 房 地 产 税 制 上 的 进 一 步 作 为, 如 对 存 量 房 征 房 产 税 提 高 征 税 税 率 改 善 征 税 依 据 等, 既 能 改 善 税 制 增 加 收 入, 也 能 使 保 障 房 建 设 的 投 入 有 保 障 ( 二 ) 结 论 与 建 议 可 见, 上 海 市 房 产 税 政 策 的 S-CAD 分 析 表 明 : 政 策 的 一 致 性 较 好, 必 要 性 较 高, 充 分 性 可 改 善, 认 同 度 与 实 践 性 较 佳 实 际 结 果 与 预 期 结 果 对 比 分 析 : 政 策 较 理 想 地 达 到 了 稳 定 住 房 价 格 的 目 的, 但 税 收 效 果 不 明 显, 对 保 障 房 建 设 的 促 进 作 用 不 足 原 因 主 要 是 经 济 分 析 中 的 充 分 性 或 有 不 足, 政 策 手 段 还 需 完 善 对 此, 政 府 可 以 考 虑 逐 步 有 针 对 性 地 政 策 改 进 : 征 收 对 象 从 增 量 到 存 量 [13] 除 对 新 购 房 征 收 房 产 税 外, 还 可 考 虑 对 居 民 的 多 套 存 量 房 征 税, 扩 大 征 收 范 围 ; 税 收 减 免 体 现 政 策 差 异 性, 使 财 富 与 资 源 的 分 配 更 加 公 平 合 理 ; [14] 适 用 税 率 差 别 税 率 和 累 计 税 率 针 对 各 地 经 济 发 展 的 不 平 衡, 可 由 中 央 设 置 幅 度 税 率, 地 方 结 合 自 身 情 况, 制 定 适 合 当 地 的 税 率 水 平, 同 时 可 以 考 虑 累 进 税 率 ; [15] 计 税 依 据 从 市 场 交 易 价 格 到 评 估 价 值 考 虑 以 房 产 评 估 价 值 为 计 税 依 据, 并 配 以 一 套 合 理 的 受 到 严 格 监 督 的 价 值 评 估 程 序, 定 期 评 估, 保 证 税 基 的 真 实 性, 并 能 减 缓 房 价 上 升 的 趋 势 ; 组 织 机 制 完 善 行 政 服 务 手 段 以 不 动 产 统 一 登 记 为 契 机, 完 善 组 织 机 制 建 设, 为 房 地 产 税 全 面 开 征 提 供 行 政 服 务 功 能 4 数 据 来 源 : 由 中 国 指 数 研 究 院 和 上 海 市 住 房 保 障 和 房 屋 管 理 局 网 站 综 合 整 理 14
但 鉴 于 上 海 市 房 产 税 政 策 处 于 试 点 初 期, 力 度 小 措 施 温 和 是 为 减 少 社 会 阻 力, 减 轻 政 策, 同 时 调 节 市 场 并 引 导 居 民 合 理 的 住 房 消 费, 因 此, 政 策 暂 时 性 的 充 分 性 不 足 是 可 接 受 的 但 政 府 应 随 着 政 策 时 机 的 逐 渐 成 熟, 不 断 对 房 产 税 政 策 加 以 完 善, 从 而 更 好 地 维 护 房 地 产 市 场 的 稳 定 健 康 发 展 参 考 文 献 [1] 梁 鹤 年. 政 策 分 析 [J]. 城 市 规 划,2004,28(11): 78-85 [2] 陈 多 长. 房 地 产 税 收 论 [M]. 北 京 : 中 国 市 场 出 版 社.2005 [3] 石 坚. 中 国 房 地 产 税 制 : 改 革 方 向 与 政 策 分 析 [M]. 北 京 : 中 国 税 务 出 版 社,2008 [4] 谢 伏 瞻. 中 国 不 动 产 税 制 设 计 [M]. 北 京 : 中 国 发 展 出 版 社,2006 [5] 石 坚. 房 地 产 税 制 的 国 际 比 较 [M]. 北 京 : 中 国 财 政 经 济 出 版 社,2011 [6] 于 方 舟, 基 于 S-CAD 方 法 对 上 海 市 房 产 税 政 策 的 评 估 研 究 [D]. 北 京 : 中 央 财 经 大 学,2014 [7] 牛 欢 欢. 沪 渝 房 产 税 改 革 及 其 经 济 效 应 分 析 [D]. 济 南 : 山 东 大 学,2013 [8] 贾 慧 捷, 敬 春 菊. 开 征 房 产 税 对 住 房 价 格 的 影 响 基 于 沪 渝 的 房 产 税 改 革 试 点 区 [J]. 物 流 工 程 与 管 理,2013,35(8): 115-116 [9] 王 芮. 房 产 税 试 行 效 果 评 析 从 微 观 经 济 学 角 度 看 沪 渝 房 产 税 试 行 效 果 [J]. 时 代 金 融,2012,5:61 [10] 王 宗 涛, 熊 伟. 我 国 房 产 税 试 点 改 革 问 题 : 政 策 的 适 用 性 分 析 [J]. 河 南 社 会 科 学,2013,21(3):61-67 [11] 米 旭 明, 黄 黎 明. 房 产 税 减 免 改 革 方 案 的 国 际 比 较 研 究 [J]. 会 计 之 友,2013,5:83-85 [12] 郭 玲, 刘 悦. 房 产 税 改 革 对 我 国 地 方 财 政 的 影 响 以 沪 渝 房 产 税 改 革 试 点 方 案 为 样 本 [J]. 税 务 研 究, 2011,319:38-40 15