社 会 治 理 篇 Social Governance. 2 关 于 上 海 北 京 广 州 三 地 汽 车 限 购 政 策 的 质 量 评 估 与 优 化 对 策 研 究 广 州 大 学 广 州 发 展 研 究 院 课 题 组 摘 要 : 本 文 对 上 海 北 京 广 州 三 市 的 汽 车 限 购 政 策 进 行 比 较 性 评 估 分 析, 发 现 汽 车 限 购 政 策 虽 然 在 执 行 初 期 效 益 和 效 率 较 高, 但 合 法 性 公 平 性 和 回 应 度 不 足, 而 且 随 着 时 间 的 推 移, 该 政 策 可 能 溢 出 的 社 会 负 面 效 应 会 逐 步 提 升 建 议 尽 快 启 动 对 汽 车 限 购 措 施 的 绩 效 评 估, 完 善 相 关 配 套 政 策 体 系, 并 适 时 废 止 该 政 策 关 键 词 : 汽 车 限 购 公 共 政 策 质 量 评 估 优 化 本 文 系 广 东 省 普 通 高 校 人 文 社 会 科 学 重 点 研 究 基 地 广 州 大 学 广 州 发 展 研 究 院 广 东 省 教 育 厅 广 州 学 协 同 创 新 发 展 中 心 广 州 市 教 育 局 广 州 学 协 同 创 新 重 大 项 目 研 究 成 果 执 笔 人 : 涂 成 林, 广 州 大 学 广 州 发 展 研 究 院 院 长 研 究 员, 博 士 生 导 师, 广 州 市 新 型 城 市 化 发 展 决 策 咨 询 专 家 026
关 于 上 海 北 京 广 州 三 地 汽 车 限 购 政 策 的 质 量 评 估 与 优 化 对 策 研 究 一 关 于 公 共 政 策 质 量 评 估 标 准 构 建 公 共 政 策 质 量 评 估 ( 也 称 公 共 政 策 质 量 评 价 ) 是 公 共 政 策 科 学 化 民 主 化 的 重 要 保 障, 产 生 于 20 世 纪 50 年 代, 现 在 已 成 为 许 多 西 方 国 家 政 府 在 公 共 政 策 决 策 过 程 中 必 不 可 少 的 一 环 公 共 政 策 质 量 评 估 的 内 涵 在 理 论 和 实 践 界 至 今 还 没 有 形 成 一 个 统 一 的 认 识, 笼 统 可 分 为 广 义 和 狭 义 两 种 类 型 广 义 的 概 念 是 公 共 政 策 决 策 和 执 行 的 全 过 程 评 估, 包 括 事 前 决 策 方 案 评 估 事 中 政 策 执 行 评 估 和 事 后 政 策 效 果 评 估 三 个 方 面 狭 义 的 概 念 是 专 指 事 后 效 果 评 估, 而 将 事 前 决 策 方 案 评 估 归 为 政 策 分 析 的 范 畴 目 前, 许 多 西 方 学 者 认 为 公 共 政 策 质 量 评 估 就 是 对 政 策 和 公 共 项 目 是 否 实 现 预 期 目 标 的 客 观 性 系 统 性 经 验 性 检 验 我 们 这 里 所 说 的 公 共 政 策 质 量 评 估 就 是 按 照 一 定 的 标 准 和 程 序, 对 公 共 政 策 价 值 的 合 法 性 实 施 的 效 率 和 效 果 等 进 行 综 合 判 断 和 分 析 的 行 为 其 主 要 目 的 就 是 通 过 全 面 了 解 公 共 政 策 的 主 要 特 征 和 优 劣 所 在 政 策 目 标 实 现 程 度 和 难 度 所 在 等 一 系 列 信 息, 推 动 政 策 系 统 的 修 正 和 完 善, 进 一 步 提 高 公 共 政 策 资 源 的 配 置 效 率, 从 而 保 证 政 策 目 标 的 快 速 实 现 如 何 来 科 学 评 估 一 项 公 共 政 策 的 质 量, 至 今 尚 没 有 一 个 完 全 统 一 的 评 判 标 准 美 国 学 者 萨 茨 曼 就 将 公 共 政 策 评 估 标 准 分 为 效 果 效 果 的 充 分 性 效 率 工 作 量 执 行 过 程 等 五 类 而 另 一 位 美 国 学 者 威 廉 邓 恩 则 将 公 共 政 策 质 量 评 估 标 准 分 为 效 果 效 率 充 足 性 公 平 性 回 应 性 和 适 宜 性 等 六 类 英 国 学 者 杰 弗 里 维 克 斯 将 衡 量 公 共 政 策 质 量 的 标 准 分 为 四 类 : 保 持 动 态 平 衡 的 功 能 优 化 自 我 保 持 功 能 使 资 源 流 动 最 大 化 的 功 能 优 化 功 能 性 绩 效 的 功 能 我 国 台 湾 学 者 林 水 波 张 世 贤 将 公 共 政 策 质 量 评 估 标 准 划 分 为 十 类 : 投 入 工 作 量 绩 效 效 率 充 分 性 公 平 性 妥 当 性 回 应 程 度 过 程 社 会 指 标 等 国 内 学 者 陈 振 明 把 政 策 质 量 评 价 标 准 归 纳 为 五 类 : 生 产 力 标 准 效 益 标 准 效 率 标 准 公 正 标 准 和 政 策 回 应 度 我 们 认 为, 公 共 政 策 质 量 简 单 地 讲 就 是 形 式 的 合 法 性 事 实 的 有 效 性 和 价 值 的 合 理 性, 因 此, 公 共 政 策 质 量 评 估 标 准 应 该 包 含 以 下 五 个 方 面 的 主 要 内 容 第 一, 合 法 化 标 准 公 共 政 策 的 合 法 化 标 准 既 包 括 法 学 意 义 上 的 合 法 化, 027
也 包 括 政 治 学 意 义 上 的 合 法 化 法 学 意 义 上 的 合 法 化 就 是 公 共 政 策 的 决 策 程 序 和 文 本 内 容 必 须 符 合 国 家 法 律 法 规 的 基 本 规 范 政 治 学 意 义 上 的 合 法 化 是 指 公 共 政 策 是 否 真 正 体 现 公 民 意 志, 为 社 会 公 众 所 普 遍 接 受 与 支 持 法 学 层 面 的 合 法 化 是 公 共 政 策 合 法 化 的 基 础, 政 治 学 层 面 的 合 法 性 是 公 共 政 策 合 法 化 的 精 神 内 核, 两 者 相 辅 相 成, 缺 一 不 可 公 共 政 策 的 合 法 化 过 程 其 实 就 是 一 个 社 会 各 种 利 益 群 体 在 国 家 法 律 法 规 框 架 内 进 行 利 益 博 弈 和 妥 协 的 过 程, 只 有 真 正 代 表 社 会 大 多 数 人 利 益 的 公 共 政 策 才 具 有 合 法 性 与 权 威 性, 才 能 够 在 实 施 过 程 中 顺 利 执 行 因 此, 公 共 政 策 质 量 的 合 法 化 标 准 从 根 本 上 讲 还 是 政 治 学 意 义 上 的 合 法 化 第 二, 效 益 标 准 效 益 标 准 主 要 用 于 评 估 公 共 政 策 的 实 施 效 果, 是 否 在 预 定 时 间 内 达 到 了 决 策 者 当 初 所 确 定 的 政 策 目 标 这 是 衡 量 公 共 政 策 质 量 优 劣 的 一 项 重 要 指 标 决 策 主 体 的 有 限 理 性 决 定 了 政 府 在 选 择 公 共 政 策 方 案 的 时 候 只 能 选 择 当 初 认 识 限 制 内 的 比 较 满 意 的 方 案, 而 不 是 真 正 的 最 优 方 案, 这 就 经 常 导 致 一 些 公 共 政 策 在 实 际 执 行 过 程 中 与 预 定 目 标 出 现 偏 差, 实 施 效 果 并 不 理 想 第 三, 效 率 标 准 效 率 标 准 衡 量 的 是 投 入 与 产 出 的 关 系 公 共 政 策 的 效 率 标 准 包 括 两 个 方 面 的 内 容, 即 一 方 面 要 追 求 单 位 成 本 所 能 产 出 的 价 值 的 最 大 化, 另 一 方 面 要 追 求 实 现 既 定 目 标 的 成 本 最 小 化 公 共 政 策 效 率 的 高 低 往 往 反 映 出 政 策 本 身 的 质 量 优 劣 以 及 政 策 执 行 的 实 际 状 况 如 果 一 项 政 策 能 够 用 最 快 的 速 度 和 最 低 的 政 策 成 本 达 到 预 定 的 政 策 目 标, 那 就 表 明 这 项 政 策 本 身 是 有 效 的 高 质 量 的, 政 策 执 行 状 况 良 好 反 之, 如 果 一 项 政 策 耗 费 了 大 量 的 政 策 资 源 却 迟 迟 达 不 到 预 期 的 实 施 效 果, 则 说 明 该 项 政 策 本 身 还 存 在 缺 陷, 没 有 得 到 有 效 执 行 第 四, 回 应 度 标 准 政 府 之 所 以 要 制 定 出 台 某 项 公 共 政 策 就 是 对 社 会 公 众 需 求 的 及 时 反 应, 其 主 要 目 的 就 是 满 足 社 会 公 众 或 特 定 对 象 的 利 益 需 要 公 共 政 策 回 应 度 标 准 是 指 某 项 公 共 政 策 实 施 后 满 足 社 会 公 众 或 特 定 政 策 对 象 现 实 需 求 的 程 度 如 果 政 策 对 象 认 为 该 项 政 策 较 好 地 满 足 了 自 己 的 利 益 要 求, 就 会 对 该 项 政 策 产 生 积 极 的 回 应, 政 策 的 社 会 认 同 较 高, 也 容 易 得 以 顺 利 实 施 而 一 项 缺 乏 公 众 认 同 感 的 公 共 政 策, 回 应 度 就 较 低, 这 样 的 政 策 即 使 有 良 好 的 政 策 028
关 于 上 海 北 京 广 州 三 地 汽 车 限 购 政 策 的 质 量 评 估 与 优 化 对 策 研 究 效 益 和 效 率, 也 不 能 算 是 一 项 高 质 量 的 成 功 的 公 共 政 策 第 五, 公 平 性 标 准 公 共 政 策 是 对 全 社 会 的 价 值 做 权 威 分 配 在 当 今 社 会 复 杂 多 元 的 价 值 取 向 与 利 益 冲 突 中, 公 共 政 策 能 否 做 到 社 会 价 值 的 公 平 公 正 分 配, 是 否 最 大 限 度 地 体 现 和 维 护 最 大 多 数 民 众 的 利 益, 是 否 尽 可 能 地 实 现 帕 累 托 最 优 (Pareto Optimality), 是 衡 量 一 项 公 共 政 策 质 量 优 劣 的 另 一 项 重 要 标 准 公 平 与 效 率 存 在 一 定 的 冲 突, 政 策 的 公 平 性 往 往 会 增 加 政 策 成 本, 降 低 政 策 效 率 但 公 共 政 策 的 公 共 性 决 定 了 公 平 正 义 以 人 为 本 是 公 共 政 策 决 策 的 价 值 基 点 因 此, 公 平 与 效 率 必 须 妥 善 兼 顾, 只 有 建 立 在 公 平 正 义 基 础 之 上 的 效 率 才 是 合 理 有 效 的 政 策 效 率 二 上 海 北 京 广 州 汽 车 限 购 政 策 质 量 评 估 分 析 ( 一 ) 对 上 海 实 施 汽 车 限 购 措 施 的 政 策 质 量 评 估 上 海 是 我 国 最 早 实 施 汽 车 限 购 政 策 的 城 市 1994 年 6 月, 上 海 市 计 委 ( 市 发 改 委 前 身 ) 和 市 公 安 局 联 合 颁 布 上 海 市 私 人 自 备 车 私 人 二 轮 摩 托 车 号 牌 额 度 竞 购 办 法, 决 定 对 中 心 城 区 新 增 私 车 牌 照 实 行 有 底 价 不 公 开 的 拍 卖 政 策 以 实 现 机 动 车 的 总 量 控 制 在 近 20 年 的 执 行 过 程 中, 上 海 市 车 牌 竞 拍 政 策 先 后 进 行 了 多 次 修 正 与 完 善 其 中, 2000 年 1 月 取 消 了 对 非 本 地 产 车 辆 的 歧 视 政 策, 将 机 动 车 牌 照 额 度 从 有 底 价 ( 沪 产 车 2 万 元 外 地 和 进 口 车 10 万 元 人 民 币 ) 统 一 调 整 为 无 底 价 拍 卖 ; 2008 年 1 月, 上 海 市 政 府 为 抑 制 车 牌 成 交 价 格 的 快 速 上 涨, 出 台 了 投 标 过 程 信 息 公 开 和 有 限 制 价 格 修 改 等 车 牌 拍 卖 新 规 则 ; 2012 年 7 月, 上 海 市 政 府 再 次 出 台 抑 制 上 海 车 牌 价 格 过 快 上 涨 的 四 项 新 政 : 保 持 一 定 的 机 动 车 额 度 投 放 量 私 车 过 户 年 限 从 目 前 的 1 年 延 长 至 3 年 二 手 车 额 度 交 易 纳 入 拍 卖 平 台 统 一 管 理 凭 购 车 发 票 购 买 新 增 机 动 车 额 度 标 书 等 从 合 法 化 标 准 来 看, 上 海 市 以 车 牌 竞 拍 为 主 要 内 容 的 汽 车 限 购 政 策 明 显 与 2004 年 颁 布 实 施 的 行 政 许 可 法 等 上 位 法 存 在 着 冲 突, 有 增 设 行 政 许 可 违 法 设 置 行 政 许 可 收 费 事 项 之 嫌 029
从 效 益 标 准 看, 该 政 策 实 施 十 多 年 来, 确 实 有 效 遏 制 了 城 市 机 动 车 的 快 速 增 长, 减 少 了 约 125 万 辆 机 动 车 的 市 场 投 放 2010 年, 上 海 市 机 动 车 密 度 ( 辆 / 公 里 ) 为 103, 明 显 低 于 同 期 北 京 市 (142) 广 州 市 (116) 深 圳 市 (303) 等 城 市 的 水 平 可 见, 上 海 市 通 过 车 牌 竞 拍 实 现 控 制 新 增 机 动 车 总 量 缓 解 城 市 交 通 拥 堵 的 政 策 目 标 但 是, 由 于 近 年 来 车 牌 拍 卖 价 格 持 续 走 高, 为 平 抑 市 民 的 不 满 情 绪, 机 动 车 牌 照 投 放 量 正 在 不 断 扩 大, 已 从 政 策 执 行 之 初 的 每 月 1400 个 上 升 到 现 在 的 9000 个 左 右, 这 必 然 会 导 致 限 购 政 策 效 益 的 不 断 下 降 从 效 率 标 准 看, 在 限 购 政 策 实 施 之 初, 由 于 采 用 行 政 命 令 急 刹 车 的 方 式 强 行 抑 制 了 市 民 的 汽 车 消 费 需 求, 上 海 市 政 府 用 很 少 的 行 政 成 本 投 入 迅 速 达 到 了 控 制 沪 牌 机 动 车 总 量 增 长 的 政 策 目 标, 且 增 加 上 百 亿 财 政 收 入, 该 政 策 的 效 率 是 非 常 高 的 但 随 着 竞 拍 价 格 的 不 断 攀 升, 异 地 上 牌 现 象 泛 滥, 大 大 增 加 了 城 市 行 政 管 理 成 本 和 交 通 安 全 隐 患, 也 导 致 上 海 市 部 分 税 收 的 流 失 同 时, 车 牌 竞 拍 政 策 还 压 制 了 国 产 中 低 档 车 的 消 费, 导 致 了 汽 车 消 费 的 结 构 畸 形 因 此, 随 着 政 策 成 本 的 不 断 提 高 和 政 策 负 效 应 的 不 断 出 现, 目 前 上 海 市 汽 车 限 购 政 策 的 效 率 水 平 已 十 分 低 下 了 从 回 应 度 标 准 看, 上 海 市 车 牌 竞 拍 政 策 实 施 以 来, 就 一 直 争 议 不 断, 尤 其 是 车 牌 拍 卖 价 格 的 持 续 上 涨, 更 引 发 了 民 众 的 广 泛 不 满, 使 得 民 众 对 这 一 政 策 的 接 受 度 持 续 走 低 2013 年 3 月 24 日, 搜 狐 网 首 页 上 的 上 海 车 牌 拍 卖 价 首 破 9 万 元, 被 称 史 上 最 贵 铁 皮 一 文, 当 日 就 有 近 万 人 参 与 评 论, 约 八 成 是 对 该 政 策 的 质 疑 和 批 评 之 声 另 外, 随 着 车 牌 拍 卖 款 越 集 越 多, 而 拍 卖 资 金 收 支 情 况 又 缺 乏 透 明 度, 也 引 发 社 会 对 拍 卖 资 金 去 向 的 广 泛 质 疑 从 公 平 性 标 准 看, 上 海 牌 照 拍 卖 政 策 明 显 增 加 了 民 众 的 用 车 成 本, 剥 夺 了 部 分 市 民 同 等 享 受 汽 车 文 明 的 权 利, 政 策 的 公 平 性 方 面 存 在 着 严 重 的 瑕 疵 ( 二 ) 对 北 京 实 施 汽 车 限 购 措 施 的 政 策 质 量 评 估 2010 年 12 月, 北 京 市 政 府 颁 布 北 京 市 小 客 车 数 量 调 控 暂 行 规 定, 开 始 对 小 客 车 实 施 数 量 调 控 和 配 额 管 理 制 度, 北 京 成 为 我 国 继 上 海 市 之 后 第 二 个 030
关 于 上 海 北 京 广 州 三 地 汽 车 限 购 政 策 的 质 量 评 估 与 优 化 对 策 研 究 实 行 汽 车 限 购 措 施 的 城 市 北 京 汽 车 限 购 的 主 要 特 征 是 以 摇 号 方 式 对 新 增 小 客 车 配 额 进 行 无 偿 的 分 配 从 合 法 化 标 准 来 看, 北 京 市 汽 车 限 购 措 施 不 仅 与 我 国 2004 年 颁 布 的 行 政 许 可 法 等 上 位 法 存 在 一 定 的 冲 突, 而 且 与 2009 年 国 务 院 出 台 的 汽 车 产 业 调 整 和 振 兴 规 划 存 在 着 明 显 的 抵 触 该 规 划 的 执 行 时 间 为 2009 ~ 2011 年, 政 策 措 施 部 分 明 确 要 求 清 理 取 消 限 购 汽 车 的 不 合 理 规 定, 包 括 牌 照 注 册 数 量 车 型 限 制 各 种 区 域 市 场 保 护 措 施 各 类 行 政 事 业 性 收 费 外 地 汽 车 进 城 收 费, 以 及 其 他 直 接 或 间 接 影 响 汽 车 购 置 的 措 施 从 效 益 标 准 看, 在 限 购 政 策 执 行 之 前 的 2010 年, 北 京 市 全 年 新 增 小 客 车 81 万 辆, 而 在 实 施 限 购 措 施 后 的 两 年 时 间 里, 全 市 只 净 增 小 客 车 39 万 辆, 不 到 2010 年 全 年 的 一 半, 机 动 车 数 量 快 速 增 长 的 势 头 得 到 了 有 效 遏 制 2011 年 北 京 市 中 心 城 区 高 峰 时 段 平 均 速 度 比 2010 年 提 高 了 13%, 中 度 和 重 度 拥 堵 的 时 间 从 2010 年 的 每 天 145 分 钟, 缩 短 到 2011 年 的 每 天 70 分 钟 限 购 措 施 的 实 际 效 果 与 实 现 小 客 车 数 量 的 合 理 有 序 增 长, 有 效 缓 解 交 通 拥 堵 状 况, 降 低 能 源 消 耗 和 减 少 环 境 污 染 的 政 策 目 标 基 本 相 符 从 效 率 标 准 来 看, 虽 然 单 项 交 通 政 策 投 入 产 出 比 较 高, 但 对 汽 车 产 业 的 负 效 应 已 经 凸 显, 2011 年 北 京 市 全 年 仅 销 售 新 车 40 多 万 辆, 同 比 下 降 了 56% 中 低 端 国 产 车 受 到 的 冲 击 最 大, 自 主 品 牌 汽 车 在 北 京 所 占 市 场 份 额 由 限 购 政 策 执 行 之 前 的 19. 8% 下 降 至 2011 年 的 11% 因 此, 从 限 购 政 策 的 全 部 成 本 与 总 体 产 出 层 次 上 看, 该 政 策 的 效 率 水 平 并 不 高 从 回 应 度 标 准 看, 2011 年 6 月, 北 京 市 交 通 委 员 会 曾 对 治 堵 新 政 实 施 半 年 成 效 进 行 了 网 上 调 查, 结 果 发 现, 不 足 一 成 受 访 市 民 认 为 通 过 小 客 车 指 标 调 控 并 采 用 摇 号 方 式 实 施 机 动 车 总 量 控 制 对 缓 解 市 区 交 通 拥 堵 最 有 效, 在 所 有 治 堵 政 策 中 市 民 认 同 度 最 低 更 严 重 的 是, 随 着 参 与 购 车 指 标 摇 号 民 众 数 量 不 断 增 多, 个 人 摇 号 中 签 率 持 续 走 低, 已 从 限 购 政 策 执 行 之 初 的 9. 4% 下 降 到 2013 年 第 一 期 的 1. 3%, 而 且 弃 号 率 居 高 不 下, 更 引 发 民 众 对 该 政 策 的 不 满 从 公 平 性 标 准 看, 北 京 市 采 取 的 摇 号 政 策 表 面 上 实 现 了 汽 车 配 额 资 源 的 公 平 分 配, 但 由 于 超 低 的 中 签 率 使 市 民 实 现 消 费 汽 车 的 愿 望 如 同 撞 大 运, 这 031
已 严 重 损 害 了 部 分 市 民 自 由 消 费 汽 车 的 合 法 权 利, 而 且 随 着 申 购 者 数 量 的 增 加, 政 策 的 公 平 性 还 将 进 一 步 下 降 ( 三 ) 对 广 州 实 施 汽 车 限 购 措 施 的 质 量 评 估 2012 年 6 月 30 日, 广 州 市 政 府 发 布 了 试 行 中 小 客 车 总 量 调 控 管 理 的 通 告, 决 定 自 2012 年 7 月 1 日 零 时 起, 对 全 市 中 小 客 车 试 行 总 量 调 控 管 理, 使 广 州 市 成 为 继 上 海 北 京 之 后 国 内 施 行 汽 车 限 购 措 施 的 又 一 个 特 大 城 市 8 月 1 日, 广 州 市 中 小 客 车 总 量 调 控 管 理 试 行 办 法 颁 布 实 施, 试 行 期 一 年, 增 量 配 额 为 12 万 辆 广 州 市 汽 车 限 购 措 施 融 合 了 上 海 的 车 牌 竞 拍 和 北 京 的 摇 号 上 牌 两 种 模 式 的 主 体 思 想, 采 取 环 保 + 摇 号 + 竞 价 的 增 量 指 标 分 配 管 理 模 式, 即 1. 2 万 个 新 能 源 车 增 量 指 标 6 万 个 普 通 车 增 量 指 标 以 摇 号 方 式 配 置, 4. 8 万 个 普 通 车 增 量 指 标 以 竞 价 方 式 配 置 限 牌 试 行 期 结 束 后, 2013 年 7 月 1 日, 广 州 市 中 小 客 车 总 量 调 控 管 理 办 法 开 始 正 式 实 施, 有 效 期 为 5 年 新 办 法 相 比 试 行 办 法, 在 增 量 指 标 和 分 配 管 理 模 式 上 维 持 不 变, 但 在 旧 车 换 购 新 能 源 汽 车 申 领 非 户 籍 居 民 申 请 资 格 设 置 区 域 牌 照 等 21 处 做 出 政 策 调 整, 限 购 门 槛 下 降 从 合 法 化 标 准 看, 广 州 市 的 汽 车 限 购 试 行 政 策 是 以 通 告 的 形 式 紧 急 实 施 的, 通 告 发 布 三 个 小 时 后 就 立 即 生 效, 而 且 在 该 政 策 发 布 一 个 月 后 才 出 台 试 行 办 法, 在 政 策 透 明 度 和 决 策 程 序 上 存 在 着 明 显 的 瑕 疵 但 正 式 办 法 出 台 的 决 策 程 序 十 分 严 谨, 政 策 透 明 度 较 高, 有 效 消 除 了 社 会 舆 论 对 广 州 限 购 政 策 合 法 性 的 质 疑 从 搜 狐 网 对 民 众 进 行 的 广 州 市 限 牌 令 调 查 结 果 来 看, 超 七 成 民 众 认 为 城 市 已 过 于 拥 堵 不 堪 重 负, 是 该 有 所 限 制 了 ; 只 有 一 成 民 众 明 确 表 示 反 对 限 牌 令, 认 为 根 本 问 题 在 于 城 市 规 划, 一 味 限 购 治 标 不 治 本, 这 说 明 该 限 购 政 策 基 本 体 现 了 大 多 数 公 民 的 意 志, 在 政 治 学 层 面 上 具 有 一 定 的 合 法 性 不 过, 与 上 海 市 一 样, 广 州 市 车 牌 竞 拍 措 施 在 法 律 层 面 上 存 在 着 与 行 政 许 可 法 相 抵 触 的 问 题 从 效 益 标 准 看, 广 州 市 出 台 限 牌 令 的 政 策 目 标 是 科 学 配 置 交 通 资 源, 有 效 缓 解 交 通 拥 堵 状 况, 减 少 机 动 车 尾 气 排 放, 改 善 城 市 大 气 环 境 从 政 策 实 施 10 个 月 来 的 效 果 看, 相 比 调 控 前 月 均 2 万 辆 的 增 长 量, 调 控 试 行 期 月 均 增 长 032
关 于 上 海 北 京 广 州 三 地 汽 车 限 购 政 策 的 质 量 评 估 与 优 化 对 策 研 究 为 7200 辆 通 过 试 行 调 控, 调 减 了 约 14. 5 万 辆 中 小 客 车 的 增 长 如 果 加 上 对 非 本 市 籍 载 客 汽 车 错 峰 限 行 措 施 的 同 步 实 施, 广 州 核 心 区 晚 高 峰 主 次 干 道 平 均 车 速 将 略 高 于 上 年 水 平, 达 到 23 公 里 / 小 时, 市 区 交 通 拥 堵 状 况 也 会 有 所 缓 解 PM2. 5 污 染 现 在 也 已 越 过 拐 点 在 持 续 下 降, 这 说 明 该 政 策 产 生 了 一 定 的 作 用 从 效 率 标 准 看, 由 于 强 行 控 制 新 增 机 动 车 数 量 是 一 种 非 市 场 手 段 的 治 堵 政 策, 投 入 较 少 的 行 政 资 源 就 可 以 在 短 期 内 产 生 效 果, 因 此, 广 州 市 单 项 汽 车 限 购 措 施 的 效 率 还 是 比 较 高 的 但 是, 该 措 施 的 实 施 对 广 州 市 的 汽 车 产 业 广 佛 一 体 化 进 程 广 州 市 开 放 性 的 城 市 形 象 等 带 来 了 一 定 的 负 面 效 果 ; 而 且, 随 着 时 间 的 推 移, 该 政 策 可 能 溢 出 的 社 会 负 效 应 将 会 越 来 越 多, 因 此, 该 政 策 的 实 际 效 率 仍 然 比 较 低 从 回 应 度 标 准 看, 广 州 市 汽 车 限 购 政 策 实 施 后, 媒 体 网 络 及 社 会 各 界 对 限 牌 新 政 虽 有 一 些 叫 好 声, 但 总 的 来 看 消 极 评 价 居 多, 民 众 对 该 政 策 的 满 意 度 并 不 高 由 于 广 州 市 推 出 限 购 政 策 的 执 行 时 间 比 较 短, 相 对 上 海 市 北 京 市 而 言, 还 没 有 出 现 史 上 最 贵 铁 皮 和 中 签 率 超 低 的 现 象, 因 此, 广 州 市 汽 车 限 购 政 策 的 回 应 度 水 平 目 前 要 明 显 高 于 上 海 和 北 京 不 过, 随 着 限 购 门 槛 的 下 降, 车 牌 竞 价 逐 步 走 高 已 成 必 然, 如 果 政 策 效 益 迟 迟 达 不 到 出 行 通 畅 环 境 改 善 的 民 众 心 理 预 期, 限 购 政 策 的 回 应 度 将 进 一 步 下 降 从 公 平 性 标 准 来 看, 由 于 广 州 市 汽 车 限 购 政 策 借 鉴 了 上 海 市 北 京 市 的 经 验, 一 方 面 通 过 摇 号 政 策 降 低 了 民 众 的 购 车 成 本, 另 一 方 面 又 以 拍 卖 政 策 作 为 补 充 性 措 施, 为 申 购 者 提 供 了 公 平 获 得 消 费 汽 车 的 机 会, 一 定 程 度 上 提 高 了 申 购 者 的 申 购 成 功 概 率 广 州 市 采 用 两 项 措 施 联 合 实 施 不 仅 可 以 有 效 抑 制 车 牌 拍 卖 价 格 的 不 合 理 增 长, 也 可 以 防 止 出 现 摇 号 中 签 率 过 低 的 现 象, 因 此, 从 目 前 看 来, 广 州 市 汽 车 限 购 政 策 的 公 平 性 比 上 海 市 和 北 京 市 要 高 而 且, 正 式 办 法 降 低 了 外 地 户 籍 居 民 申 购 条 件, 做 出 了 摇 号 中 签 逾 期 不 使 用 2 年 内 不 得 再 次 申 请 的 规 定 市 财 政 部 门 也 专 门 制 定 了 广 州 市 中 小 客 车 总 量 调 控 增 量 指 标 竞 价 收 入 资 金 管 理 试 行 办 法, 明 确 规 定 竞 价 收 入 专 项 用 于 城 市 公 共 交 通 事 业 支 出, 进 一 步 保 证 了 政 策 的 公 平 性 033
三 对 广 州 进 一 步 优 化 汽 车 限 购 措 施 的 几 点 建 议 ( 一 ) 尽 快 启 动 对 汽 车 限 购 措 施 的 绩 效 评 估 汽 车 限 购 措 施 是 一 把 双 刃 剑, 虽 然 可 以 在 短 期 内 达 到 治 堵 道 路 畅 通 的 目 的, 但 从 根 本 上 看 则 是 对 社 会 公 众 汽 车 消 费 诉 求 和 权 利 的 剥 夺 要 让 这 种 带 有 惠 民 特 色 的 措 施 得 到 社 会 公 众 的 认 可, 政 府 有 关 部 门 一 方 面 要 做 足 宣 传 解 释 工 作, 另 一 方 面 要 尽 快 启 动 独 立 的 第 三 方 政 策 绩 效 评 估 根 据 公 众 的 需 求 和 实 施 的 成 效 进 行 完 善 一 是 委 托 社 会 组 织 成 立 独 立 的 评 估 委 员 会, 以 体 现 评 估 的 客 观 性 ; 二 是 按 年 度 进 行 绩 效 评 估, 以 体 现 评 估 的 连 续 性 ; 三 是 要 将 公 众 利 益 与 需 求 作 为 评 估 目 标, 以 民 意 调 研 和 网 络 征 集 为 主 要 手 段, 以 体 现 评 估 的 惠 民 性 ; 四 是 要 依 据 评 价 结 果 对 限 购 措 施 不 断 进 行 修 订 和 完 善, 以 体 现 评 估 的 公 正 性 ( 二 ) 秉 持 公 交 优 先 理 念, 提 高 城 市 公 交 分 担 率 受 土 地 资 源 条 件 等 因 素 的 制 约, 广 州 城 市 道 路 里 程 近 5 年 年 均 增 长 率 约 为 2%, 远 远 低 于 同 期 机 动 车 的 增 长 水 平 ; 已 登 记 停 车 泊 位 与 汽 车 拥 有 量 之 比 为 1 3. 3, 出 现 严 重 短 缺, 使 得 广 州 道 路 交 通 拥 堵 正 在 从 点 到 面 全 方 位 扩 散, 全 市 城 市 道 路 平 均 速 度 小 于 20 公 里 / 小 时 ( 低 于 国 际 交 通 拥 堵 警 戒 线 ) 的 主 干 道 占 29%, 形 势 十 分 严 峻 根 据 国 内 外 先 进 城 市 的 经 验, 要 解 决 特 大 城 市 交 通 拥 堵 问 题, 关 键 是 秉 持 公 交 优 先 理 念, 大 力 发 展 公 共 交 通, 尽 快 提 高 公 交 分 担 率 一 是 稳 步 增 加 公 交 出 行 量, 力 争 在 2017 年 实 现 公 交 分 担 率 达 到 70% 的 发 展 目 标 ; 二 是 快 速 减 少 私 人 汽 车 出 行 量, 在 逐 步 调 整 目 前 实 施 的 限 牌 措 施 的 基 础 上, 通 过 大 规 模 公 交 接 驳 区 域 限 行 及 提 高 市 中 心 停 车 费 等 市 场 措 施, 利 用 价 格 杠 杆 增 加 私 用 车 的 成 本, 为 公 交 发 展 提 供 空 间, 尽 快 实 现 建 设 公 交 都 市 的 目 标 ( 三 ) 少 用 慎 用 适 时 废 止 汽 车 限 购 措 施 通 过 对 北 上 广 三 地 汽 车 限 购 措 施 的 质 量 评 估, 我 们 可 以 发 现 这 些 政 策 都 是 034
关 于 上 海 北 京 广 州 三 地 汽 车 限 购 政 策 的 质 量 评 估 与 优 化 对 策 研 究 政 府 通 过 强 势 的 行 政 手 段 而 不 是 交 通 资 源 合 理 调 配 来 解 决 交 通 拥 堵 问 题, 虽 然 在 执 行 初 期 具 有 成 本 低 见 效 快 的 优 点, 但 随 着 时 间 的 推 移, 会 产 生 许 多 问 题, 增 加 政 策 的 实 施 成 本 同 时, 政 府 实 施 的 汽 车 限 购 措 施, 从 根 本 上 讲 是 以 剥 夺 公 众 自 由 消 费 汽 车 的 权 利 来 达 到 控 制 城 市 汽 车 总 量 的 目 标, 车 牌 竞 拍 措 施 也 推 高 了 民 众 的 购 车 成 本, 因 此, 各 地 推 出 汽 车 限 购 措 施 后 饱 受 争 议 和 质 疑, 降 低 了 此 措 施 的 认 同 度 满 意 度, 既 违 背 政 府 推 出 此 措 施 的 初 衷, 也 影 响 了 政 府 形 象 除 非 作 为 被 迫 采 用 的 权 宜 之 计 和 最 后 手 段, 一 般 情 况 下 要 少 用 慎 用 我 们 认 为, 要 彻 底 解 决 城 市 交 通 拥 堵 难 题, 重 点 还 是 要 完 善 城 市 公 共 交 通 系 统 和 配 套 设 施 的 建 设, 建 立 高 效 的 交 通 管 理 系 统, 培 养 市 民 公 交 出 行 的 习 惯, 以 及 采 用 提 高 市 中 心 繁 华 路 段 的 停 车 费 征 收 交 通 拥 堵 费 市 中 心 征 收 汽 车 进 城 费 等 行 政 和 市 场 手 段 来 限 制 私 家 车 上 路 等 方 面 的 措 施 城 市 政 府 每 年 都 要 对 限 购 政 策 的 执 行 效 果 进 行 即 时 评 估, 一 旦 该 政 策 溢 出 的 负 效 应 超 过 了 城 市 的 承 受 能 力, 单 项 政 策 带 来 城 市 大 范 围 的 政 策 失 衡, 甚 至 导 致 了 政 策 的 效 益 效 率 回 应 度 和 公 平 性 评 价 的 快 速 下 降, 就 应 该 采 取 措 施, 及 时 终 止 该 政 策 ( 四 ) 采 取 措 施 切 实 提 高 汽 车 限 购 政 策 的 质 量 从 上 海 北 京 和 广 州 三 市 实 施 汽 车 限 购 政 策 的 经 验 教 训 来 看, 仅 仅 执 行 单 一 的 限 购 政 策 是 无 效 的, 也 是 危 险 的 因 此, 必 须 充 分 评 估 汽 车 限 购 政 策 可 能 带 来 的 社 会 风 险 和 溢 出 的 负 效 应, 然 后 建 立 与 之 配 套 的 应 对 政 策, 形 成 一 个 完 善 的 政 策 体 系, 提 高 政 策 的 绩 效 水 平 和 公 众 的 满 意 度 与 支 持 度 例 如, 针 对 汽 车 限 购 政 策 容 易 产 生 拍 卖 价 格 过 高 和 中 签 率 过 低 的 问 题, 政 府 应 该 同 时 出 台 车 牌 使 用 年 限 政 策 和 车 牌 自 由 转 让 政 策 ; 针 对 汽 车 限 购 政 策 的 公 平 性 不 足 容 易 引 发 民 众 和 利 益 受 损 行 业 不 满 的 问 题, 应 该 同 时 出 台 车 牌 拍 卖 资 金 专 款 专 用 政 策 ( 可 考 虑 用 竞 拍 资 金 设 立 城 市 公 共 交 通 优 先 发 展 专 项 基 金 ) 和 收 支 情 况 社 会 定 时 通 报 制 度, 高 峰 时 段 公 共 交 通 车 票 优 惠 政 策, 申 购 新 能 源 汽 车 节 能 型 汽 车 和 国 产 小 排 量 汽 车 的 财 政 补 贴 政 策 ( 没 有 激 励 作 用 的 补 贴 政 策 是 无 效 政 策, 补 贴 力 度 必 须 与 城 市 生 活 水 平 相 匹 配, 补 贴 资 金 来 源 可 通 过 财 政 支 出 和 向 汽 车 035
企 业 征 收 碳 排 放 税 来 筹 集 ) 而 且, 这 些 政 策 应 该 作 为 限 购 政 策 的 配 套 政 策 尽 早 同 步 执 行, 做 到 环 环 相 扣, 而 不 是 等 负 效 应 显 现 民 众 不 满 情 绪 高 涨 的 时 候 才 被 迫 实 施 参 考 文 献 赫 伯 特 西 蒙 : 管 理 行 为 管 理 组 织 决 策 过 程 的 研 究, 杨 砾 等 译, 北 京 经 济 学 院 出 版 社, 1988 贠 杰 杨 诚 虎 : 公 共 政 策 评 估 : 理 论 与 方 法, 中 国 社 会 科 学 出 版 社, 2006 威 廉 邓 恩 : 公 共 政 策 分 析 导 论, 谢 明 等 译, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 2010 杰 弗 里 维 克 斯 : 判 断 的 艺 术 政 策 制 定 研 究, 陈 恢 钦 等 译, 中 国 青 年 出 版 社, 2004 林 水 波 张 世 贤 : 公 共 政 策, 台 湾 五 南 图 书 出 版 公 司, 1987 陈 振 明 主 编 政 策 科 学 : 公 共 政 策 分 析 导 论, 中 国 人 民 大 学 出 版 社, 2004 戴 维 伊 斯 顿 : 政 治 体 系 政 治 学 状 况 研 究, 马 清 槐 译, 商 务 印 书 馆, 1993 ( 审 稿 : 张 强 蒋 余 浩 ) 036