城 市 化 城 市 社 会 管 理 多 元 共 治 最 好 的 政 府 Multiple Balance and Inaction Governance of Urban Social Management in China 我 国 城 市 社 会 管 理 的 多 元 平 衡 与 无 为 而 治 文 \ 魏 风 劲 \ Wei Fengjin \ 北 京 大 学 政 府 管 理 学 院 副 教 授, 博 士 导 读 : 中 国 社 会 的 急 剧 转 型 与 城 市 化 的 快 速 推 进, 对 中 国 城 市 社 会 管 理 提 出 了 诸 多 的 挑 战 传 统 的 社 会 管 理 模 式 与 经 济 社 会 发 展 的 现 实 之 间 呈 现 出 不 相 适 应 的 张 力 共 同 治 理 是 回 应 复 杂 性 与 碎 片 化 等 挑 战 的 一 种 有 益 的 治 理 新 思 路 寻 求 有 为 与 无 为 之 间 的 精 妙 平 衡, 是 实 现 中 国 城 市 社 会 管 理 中 政 府 市 场 公 民 与 社 会 组 织 等 多 元 共 治 的 可 行 之 道 中 国 政 府 在 社 会 组 织 管 理 去 行 政 化 等 方 面 的 突 破, 使 多 元 共 治 从 理 念 逐 渐 转 为 实 践, 也 必 将 伴 随 着 一 系 列 机 制 理 念 的 变 革, 趋 近 管 得 最 合 适 的 政 府 是 最 好 的 政 府 的 理 想 境 界 DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.006 诚 如 美 国 著 名 公 共 行 政 学 家 全 钟 燮 (Jong S. Jun) 教 授 所 言, 自 20 世 纪 90 年 代 以 来, 我 们 已 经 看 到, 传 统 行 政 管 理 实 践 已 经 不 能 够 满 足 当 前 或 者 未 来 挑 战 的 需 要, 这 是 因 为, 在 国 家 和 全 球 范 围 内, 我 们 要 时 刻 应 对 政 治 和 行 政 的 复 杂 性 和 碎 片 化 1 传 统 行 政 管 理 模 式 和 经 验 对 经 济 社 会 发 展 新 形 势 的 不 适 应, 影 响 了 公 共 行 政 的 绩 效, 也 进 而 引 致 了 对 更 为 有 效 的 新 型 公 共 行 政 模 式 的 迫 切 需 求 城 市 社 会 管 理 作 为 一 种 主 要 的 公 共 行 政 方 式, 也 面 临 着 同 样 的 挑 战, 其 中 比 较 突 出 的 问 题 包 括 : 不 同 文 化 背 景 不 同 宗 教 信 仰 不 同 收 入 水 平 人 群 在 城 市 中 混 合 居 住 的 社 会 管 理, 新 旧 移 民 社 会 集 团 在 城 市 空 间 和 心 态 上 的 分 离 (s e g r e g a t i o n) 与 防 治, 新 移 民 的 同 化 (assimilation) 与 管 理, 等 等 对 于 正 处 在 社 会 急 剧 转 型 城 市 化 快 速 推 进 过 程 之 中 的 中 国 而 言, 其 城 市 社 会 管 理 模 式 变 革 的 需 求 则 尤 为 强 烈 一 新 问 题 与 旧 方 法 : 中 国 城 市 化 发 展 的 现 实 与 传 统 社 会 管 理 模 式 之 间 的 张 力 进 入 21 世 纪 以 来, 中 国 的 城 市 基 础 设 施 建 设 明 显 加 强, 对 外 开 放 度 大 幅 提 高, 城 市 规 模 不 断 扩 大, 城 市 人 口 持 续 增 加, 城 市 化 推 进 速 度 进 一 步 加 快 2007 年, 中 国 城 市 化 率 达 到 44.9%, 2 2010 年 达 到 49.68%, 3 2011 年 更 是 首 次 突 破 50%, 达 到 51.27% 4 城 市 经 济 在 我 国 国 民 经 济 中 显 示 出 其 越 来 越 重 要 的 地 位 和 作 用 2007 年 我 国 地 级 及 以 上 城 市 ( 不 包 括 市 辖 县 ) 地 区 生 产 总 值 157011 亿 元, 占 全 国 G D P 的 比 重 由 1990 年 的 36% 上 升 到 63% 2007 年 我 国 地 级 及 以 上 城 市 ( 不 包 括 市 辖 县 ) 地 方 财 政 预 算 内 收 入 14066 亿 元, 是 1978 年 的 23 倍, 占 全 国 地 方 财 政 收 入 的 比 重 由 1978 年 的 52% 提 高 到 59.8% 5 城 市 化 建 设 已 成 为 推 动 我 国 经 济 增 长 社 会 进 步 的 重 要 手 段 我 国 城 市 化 建 设 在 取 得 突 出 成 就 的 同 时, 也 引 发 了 诸 多 的 新 情 况 新 问 题, 带 来 了 相 应 的 社 会 风 险 和 社 会 危 机, 城 市 社 会 管 理 面 临 着 诸 多 挑 战 而 我 国 传 统 的 城 市 社 会 管 理 模 式 在 应 对 这 些 问 题 与 危 机 的 时 候, 暴 露 出 了 相 当 多 的 不 足 和 不 适 应, 旧 方 法 遇 到 了 新 问 题, 中 国 城 市 化 发 展 的 现 实 与 传 统 社 会 管 理 模 式 之 间 呈 现 出 不 合 理 的 张 力 ( 一 ) 难 以 有 效 调 和 群 体 性 社 会 矛 盾 各 国 现 代 化 的 经 验 表 明, 高 速 经 济 增 长 通 常 伴 随 着 收 入 差 距 扩 大 在 中 国, 这 个 问 题 同 样 显 著 收 入 差 距 扩 大 在 当 前 的 中 国 还 有 一 个 新 特 点 : 贫 困 人 口 向 城 镇 集 中 城 镇 本 身 已 经 存 在 一 个 贫 困 人 口 群 体 随 着 人 口 流 动 和 城 市 化, 大 量 农 民 工 等 群 体 进 入 城 镇, 原 本 就 比 较 严 重 的 城 乡 差 距, 也 就 移 植 到 城 市 内 部 在 珠 三 角 和 长 三 角 的 许 多 城 镇 化 农 村, 出 现 了 本 地 人 与 外 来 人 口 倒 挂 的 现 象, 而 且 情 况 十 分 严 重 广 州 增 城 的 新 塘 镇 与 大 敦 村, 就 是 人 口 倒 挂 的 典 型 代 表 在 新 塘 镇, 外 来 人 口 与 本 地 人 口 比 是 2:1(50 万 :22 万 ), 在 大 敦 村, 这 一 比 例 更 是 高 达 11:1(8 万 :7 千 ) 6 贫 富 分 化 严 重 威 胁 着 社 会 秩 序 的 稳 定, 造 成 了 人 际 关 系 的 广 泛 紧 张 对 立, 主 要 表 现 为 官 民 对 立 和 精 英 大 众 对 立 在 我 国 沿 海 发 达 地 区, 还 表 现 为 外 来 人 口 遭 到 本 地 政 府 和 本 地 居 民 的 排 斥 社 会 的 信 任 与 团 结 由 此 大 为 削 弱, 社 会 共 识 难 以 形 成, 社 会 隔 膜 逐 渐 加 深, 甚 至 演 化 为 严 重 的 社 会 事 件, 既 有 的 城 市 社 会 管 理 模 式 难 以 有 效 调 和 因 收 入 差 距 扩 大 等 问 题 导 致 的 社 会 性 群 体 矛 盾 2005 年, 一 位 北 京 市 政 协 委 员 曾 提 出 一 份 有 关 设 立 人 口 特 别 策 划 24
准 入 制 度 的 议 案, 一 时 间 成 了 广 大 网 民 攻 击 的 对 象 这 是 对 外 地 人 的 歧 视 对 外 地 人 不 公 平 通 过 行 政 手 段 限 制 人 口 流 动 违 反 宪 法, 是 制 度 的 倒 退 反 对 的 声 音, 远 高 于 赞 同 的 声 音 户 籍 绝 不 是 把 本 地 人 与 外 地 人 区 分 开 来 的 唯 一 因 素, 但 毫 无 疑 问 是 一 切 不 平 等 的 基 础 没 有 本 地 户 口, 则 难 以 享 受 到 户 口 带 来 的 一 切 福 利, 如 住 房 教 育 医 疗 社 保 等 各 方 面 受 到 区 别 对 待, 还 要 缴 纳 暂 住 费 暂 住 人 口 管 理 费 等 本 地 人 不 需 要 的 生 活 成 本 这 一 系 列 的 不 平 等, 导 致 了 本 地 人 与 外 地 人 之 间 累 积 了 多 种 矛 盾, 一 触 即 发 2011 年 的 潮 州 打 砸 烧 事 件 和 6 11 增 城 大 敦 村 聚 众 滋 事 事 件, 就 是 外 地 人 与 本 地 人 矛 盾 激 发 的 典 型 事 件 这 些 事 件 中 所 展 现 出 来 的 很 多 摩 擦 冲 突, 往 往 是 无 直 接 利 益, 参 与 冲 突 者, 跟 受 害 当 事 人 毫 无 关 系 有 些 人 甚 至 明 确 表 示, 出 来 闹 事 就 是 想 泄 愤, 至 于 以 什 么 为 借 口 已 经 无 所 谓 了 显 然, 引 起 冲 突 的, 是 更 深 层 次 更 基 本 的 矛 盾 这 也 表 明, 传 统 的 单 纯 依 靠 行 政 手 段 管 控 城 市 人 口 调 解 社 会 矛 盾 的 思 维 已 然 落 伍 于 现 实 的 需 要 政 府 部 门 长 期 以 来 轻 视 外 来 务 工 人 员 的 就 业 服 务 与 社 会 保 障, 存 在 着 诸 多 不 讲 究 文 明 执 法 等 施 政 短 板, 这 是 既 有 的 城 市 社 会 管 理 模 式 难 以 有 效 调 和 群 体 矛 盾 的 重 要 成 因 ( 二 ) 寻 求 自 保 手 段 转 型 期 伴 生 问 题 尽 管 我 国 的 经 济 发 展 独 树 一 帜, 城 市 的 物 质 生 活 日 益 丰 富, 然 而 普 通 人 的 幸 福 感 并 没 有 显 著 改 善 2011 年 盖 洛 普 的 一 项 调 查 显 示, 仅 有 12% 的 中 国 人 认 为 自 己 生 活 美 满 7 广 大 的 公 众 面 临 着 社 会 公 共 道 德 滑 坡 等 诸 多 社 会 转 型 期 伴 生 问 题 的 困 扰 : 名 牌 牛 奶 中 出 现 致 癌 物 ; 地 沟 油 上 餐 桌 ; 有 农 民 把 瘦 肉 精 猪 卖 给 全 国 最 大 的 屠 户, 端 上 家 家 户 户 的 餐 桌 ; 一 些 医 生 推 销 检 查 手 术 和 高 价 药 ; 医 患 矛 盾 频 发, 有 病 人 挥 刀 砍 向 救 治 自 己 的 女 医 生 ; 彭 宇 案 之 后, 类 似 事 件 接 连 不 断 ; 小 悦 悦 事 件 成 为 2011 年 十 大 公 民 社 会 事 件 之 一 一 系 列 扶 不 起 病 不 起 和 吃 什 么 的 沉 重 话 题, 让 不 少 人 悲 叹 焦 虑, 乃 至 愤 怒 人 们 免 不 了 追 问 : 为 什 么 有 如 此 之 多 的 行 业 和 人 员 丧 失 了 道 德 底 线? 为 什 么 诚 信 缺 失 问 题 如 此 严 重? 那 个 温 暖 善 良 合 作 共 生 的 世 道 去 了 哪 里? 公 众 助 人 为 乐 热 情 的 下 降 撞 伤 不 如 撞 死 等 思 想 的 产 生 则 应 更 多 地 归 因 于 相 应 制 度 保 障 的 缺 失 美 国 有 两 部 要 求 和 鼓 励 人 们 助 人 为 乐 的 法 律 : 救 援 责 任 法 和 善 行 法 案, 并 设 有 一 部 专 门 的 好 撒 玛 利 亚 人 法 (Good Samaritan Laws), 为 好 人 做 好 事 量 身 定 造, 避 免 其 惹 麻 烦 上 身 法 国 刑 法 典 第 223 条 第 6 款 规 定, 见 死 不 救 处 7.5 万 欧 元 罚 金 加 拿 大 见 义 勇 为 法 等 法 规 规 定, 无 论 习 惯 法 如 何 规 定, 自 愿 且 不 求 奖 励 报 酬 的 个 人, 不 必 为 施 救 过 程 中 因 疏 忽 或 不 作 为 所 造 成 的 伤 害 承 担 责 任 由 此 可 见, 道 德 是 由 一 系 列 法 律 和 细 节 技 术 来 加 以 保 证 的 而 我 国 在 相 应 法 规 保 险 制 度 等 方 面 的 缺 失, 无 疑 加 重 了 公 众 施 以 援 手 和 处 理 事 故 的 成 本 因 此, 在 缺 乏 制 度 救 济 的 前 提 下, 公 民 个 体 作 为 理 性 人, 更 多 地 只 能 选 择 回 避 漠 视 乃 至 痛 下 杀 手 等 寻 求 自 保 的 手 段, 既 有 的 城 市 社 会 管 理 模 式 无 法 圆 满 解 决 公 共 道 德 滑 坡 等 转 型 期 的 伴 生 问 题 ( 三 ) 权 利 需 求 错 位 控 制 性 治 理 失 调 20 世 纪 80 年 代 以 后, 在 工 业 领 域, 国 有 部 门 缩 小, 非 公 部 门 不 断 扩 张 就 业 于 非 公 部 门 的 人 员 越 来 越 多, 其 流 动 性 增 强 农 民 也 可 以 在 城 乡 之 间 相 对 自 由 地 流 动 这 样, 大 量 人 口 游 离 于 原 有 的 集 中 控 制 架 构 之 外 社 会 与 政 府 之 间 逐 渐 出 现 分 野, 形 成 分 立 在 政 府 之 外 的 社 会 中, 最 为 重 要 的 群 体 是 中 产 阶 层 这 个 群 体 普 遍 接 受 过 高 等 教 育, 对 自 己 的 权 利 和 利 益 较 为 敏 感, 具 有 一 定 的 政 治 参 与 意 识, 尤 其 是 其 中 的 精 英 阶 层 另 一 方 面, 大 量 农 民 流 出 农 村, 进 入 城 镇, 形 成 了 一 个 规 模 庞 大 的 新 兴 产 业 工 人 阶 层, 特 别 是 随 着 二 代 乃 至 三 代 农 民 工 的 出 现, 其 权 利 意 识 和 群 体 意 识 更 为 强 烈 城 镇 中 产 阶 层 和 新 产 业 工 人 阶 层 等 新 兴 群 体 的 形 成, 极 大 地 改 变 了 中 国 的 社 会 结 构 而 政 府 的 管 理 手 段 依 然 比 较 陈 旧, 习 惯 于 传 统 的 自 上 而 下 的 控 制, 新 兴 群 体 参 与 公 共 事 务 享 受 公 共 服 务 等 方 面 的 权 利 需 求 未 能 得 到 积 极 而 有 效 的 保 障, 造 成 这 两 个 最 为 活 跃 的 阶 层 并 未 被 社 会 管 理 体 制 有 效 覆 盖 社 会 结 构 与 政 府 结 构 的 错 位, 致 使 当 代 中 国 社 会 治 理 的 严 重 失 调, 既 有 的 城 市 社 会 管 理 模 式 未 能 积 极 回 应 城 市 新 兴 群 体 等 公 众 的 权 利 需 求 如 2010 年 发 生 的 北 京 家 长 搭 帐 篷, 连 夜 排 队 争 抢 幼 儿 园 预 录 名 额 的 公 众 事 件, 就 生 动 地 反 映 了 大 城 市 白 领 阶 层 生 儿 育 女 之 艰 难 处 境 和 相 应 公 共 服 务 的 缺 失 问 题 根 据 岑 颖 8 金 太 军 9 王 国 红 10! 周 晓 丽 等 学 者 的 研 究, 我 国 城 市 公 民 参 与 公 共 事 务 的 现 状 归 纳 起 来 有 以 下 几 个 方 面 的 特 点 : 第 一, 参 与 愿 望 较 强, 但 实 际 参 与 率 不 高 ; 第 二, 参 与 方 式 被 动 多, 主 动 少 ; 第 三, 参 与 管 道 不 畅 ; 第 四, 参 与 广 度 深 度 有 限 ; 第 五, 参 与 缺 乏 连 续 性 和 互 动 性 ; 第 六, 公 民 参 与 的 不 平 衡 性 上 述 中 国 城 市 化 发 展 的 现 实 与 传 统 社 会 管 理 模 式 之 间 的 种 种 不 适, 是 对 城 市 社 会 管 理 问 题 复 杂 性 和 碎 片 化 的 有 力 佐 证, 也 从 另 一 个 侧 面 反 映 了 对 变 革 管 理 模 式 提 升 管 理 绩 效 的 迫 切 需 求 特 别 策 划 25
二 多 元 共 治 : 应 对 城 市 社 会 管 理 复 杂 性 与 碎 片 化 挑 战 的 一 种 新 思 路 基 于 政 府 市 场 社 会 组 织 和 公 民 等 多 元 主 体 各 自 的 优 势 和 缺 陷, 单 一 主 体 已 无 法 独 立 有 效 地 应 对 日 益 复 杂 的 社 会 管 理 问 题 结 合 治 理 理 论 和 利 益 相 关 者 理 论 而 提 出 的 共 同 治 理 (C o-g o v e r n a n c e) 理 念, 正 是 对 复 杂 性 和 碎 片 化 等 挑 战 的 积 极 回 应 共 同 治 理 是 在 一 个 相 互 形 塑 和 相 互 代 理 的 过 程 中, 某 一 群 体 与 其 他 群 体 的 共 同 协 作, @ 其 内 涵 亦 可 理 解 为 决 策 者 群 体 与 其 他 群 体 的 合 作 # 城 市 社 会 管 理 作 为 一 种 主 要 的 公 共 行 政 方 式, 共 同 治 理 也 成 为 了 其 提 升 治 理 绩 效 的 重 要 途 径 选 项 我 国 城 市 居 民 的 构 成 日 趋 广 泛 和 复 杂, 为 此 我 们 应 树 立 广 义 市 民 $ 的 理 念, 相 应 的 立 法 和 制 度 设 计, 亦 必 须 立 足 于 解 决 开 放 城 市 的 管 理 服 务 问 题 没 有 这 样 的 基 本 判 断, 决 策 就 会 失 误 因 此, 扩 大 公 众 的 参 与 度 势 在 必 行 公 共 参 与 渗 透 于 生 活 世 界 的 公 共 领 域 之 中, 不 仅 指 公 民 对 涉 及 自 身 利 益 活 动 的 被 动 参 与, 更 多 的 是 指 对 涉 及 公 共 利 益 的 活 动 的 主 动 参 与 % 开 放 的 体 制 不 仅 有 利 于 边 缘 群 体 融 入 城 市 正 常 社 会, 能 够 以 民 主 法 制 人 权 的 原 则 维 持 主 流 社 会 与 边 缘 群 体 间 至 少 是 最 低 限 度 的 即 公 民 权 利 意 义 上 的 平 等, 有 利 于 在 市 场 准 入 ( 起 码 是 劳 务 市 场 准 入 ) 的 基 础 上 提 供 相 对 更 为 平 等 的 机 会, 还 有 利 于 在 主 流 社 会 与 边 缘 群 体 未 能 融 合 之 前 形 成 化 解 矛 盾 的 缓 冲 机 制 广 泛 发 展 的 社 区 自 治 组 织 与 第 三 部 门 组 织 就 是 这 种 机 制 的 重 要 内 容 有 人 说 过 : 拿 起 一 个 瓷 瓶 远 比 捧 起 一 堆 碎 瓷 片 来 得 容 易 边 缘 群 体 跟 市 民 一 样, 也 需 要 公 共 物 品, 在 主 流 社 会 的 公 共 空 间 尚 无 法 吸 收 他 们 的 情 况 下, 应 当 帮 助 他 们 在 法 治 基 础 上 建 立 自 己 的 公 共 生 活, 否 则 黑 社 会 这 类 组 织 便 会 填 补 这 个 空 缺, 而 这 必 定 导 致 主 流 社 会 对 边 缘 群 体 采 取 歧 视 性 政 策, 那 就 形 成 恶 性 循 环 了 ^ 潮 州 事 件 中 的 某 地 同 乡 会 就 是 这 么 一 个 极 端 化 组 织, 他 们 的 生 存 之 道 就 是 替 老 乡 出 头 讨 要 工 资 与 伤 害 赔 偿 款, 按 讨 要 金 额 的 50% 收 费 这 种 行 径, 已 经 有 了 黑 社 会 化 的 趋 势, 由 此 也 引 发 了 融 入 白 社 会, 还 是 逼 向 黑 社 会 的 追 问 乌 坎 事 件 也 启 示 我 们, 社 会 管 理 得 好 不 好, 不 在 于 是 否 存 在 矛 盾 冲 突, 而 在 于 能 否 很 好 地 容 纳 和 化 解 矛 盾 冲 突 简 言 之, 共 同 治 理 可 以 理 解 为, 增 加 政 治 制 度 的 容 纳 能 力 和 开 放 度, 提 升 各 方 主 体 的 政 治 参 与 度, 力 争 在 最 大 限 度 内, 经 过 博 弈 后 达 成 共 同 利 益, 形 成 共 识, 汇 聚 合 力 共 同 治 理 之 要 义 则 在 于 各 治 理 主 体 找 准 自 身 的 定 位, 形 成 紧 密 的 配 合, 这 才 是 有 效 解 决 具 有 关 联 度 高 牵 涉 面 广 等 特 征 的 城 市 社 会 管 理 问 题 的 必 由 之 途 三 有 为 与 无 为 : 实 现 城 市 社 会 管 理 多 元 共 治 的 可 行 之 道 无 为 而 治 是 道 家 的 基 本 思 想, 其 核 心 要 旨 在 于 道 以 自 然 为 本, 对 待 事 物 应 该 顺 其 自 然, 无 为 而 治, 让 事 物 按 照 自 身 的 必 然 性 自 由 发 展, 使 其 处 于 符 合 道 的 自 然 状 态, 不 对 它 横 加 干 涉, 不 以 刻 意 的 有 为 去 影 响 事 物 的 自 然 进 程 上 古 之 时, 洪 水 肆 虐 鲧 筑 坝 修 堰 围 堵 治 水, 费 时 九 年 最 终 失 败 大 禹 总 结 教 训, 采 用 堵 疏 结 合 之 法, 填 平 洪 渊, 疏 通 河 道, 使 四 方 之 水 汇 入 海 洋, 有 为 与 无 为 相 济 相 容, 治 水 成 功 同 理, 要 有 效 地 实 现 城 市 社 会 管 理 中 的 多 元 共 治, 就 应 当 顺 应 事 物 的 规 律, 有 所 为, 有 所 不 为, 政 府 的 归 政 府, 市 场 的 归 市 场, 社 会 的 归 社 会, 在 协 商 合 作 的 过 程 之 中 逐 渐 找 准 各 自 的 定 位, 构 建 有 为 与 无 为 之 间 的 精 妙 平 衡 可 以 设 想 如 下 的 平 衡 状 态 : 政 府 除 提 供 基 本 的 公 共 服 务 之 外, 更 多 的 是 担 负 监 管 规 制 和 协 调 之 责 ; 市 场 则 顺 应 社 会 之 需, 循 相 应 的 法 规 制 度, 尽 力 尽 量 地 提 供 更 多 的 合 格 产 品 ; 非 政 府 组 织 和 社 区 组 织 则 发 挥 自 身 的 灵 活 性 回 应 性 较 强 的 优 势, 提 供 个 性 化 服 务 与 此 同 时, 各 主 体 相 互 监 督 相 互 协 调 相 互 促 进 ; 信 息 交 流 更 为 公 开 便 捷, 因 为 透 明 是 信 任 之 基 而 在 现 时 我 国 城 市 管 理 的 实 践 当 中, 亦 呈 现 了 此 类 精 妙 平 衡 的 雏 形 和 萌 芽, 河 南 微 公 益 招 募 温 暖 寒 冬 主 题 活 动 和 北 京 市 蓝 立 方 项 目 的 实 施 就 是 很 好 的 实 例 公 益 事 业 常 常 遇 到 这 样 的 难 题 : 一 边 是 熟 悉 困 难 群 体 分 布 的 志 愿 者 组 织, 想 做 公 益 却 缺 乏 资 金 ; 一 边 是 爱 心 捐 款 后 却 未 指 定 受 助 对 象 两 者 该 如 何 对 接? 河 南 微 公 益 招 募 温 暖 寒 冬 主 题 活 动 给 出 了 答 案 2011 年 12 月 23 日, 河 南 省 希 望 办 公 室 通 过 官 方 微 博 发 出 了 微 公 益 招 募 消 息, 针 对 网 络 自 组 织 志 愿 者 组 织 展 开 了 微 公 益 招 募 大 行 动 : 鼓 励 人 们 能 够 围 绕 温 暖 冬 天 希 望 工 程 爱 心 大 动 员 策 划 一 项 公 益 爱 心 活 动, 并 提 供 两 万 元 经 费 消 息 发 布 后, 郑 州 驴 友 等 许 多 民 间 自 组 织 争 相 报 名 参 加, 并 将 爱 心 满 载 于 帽 子 围 巾 手 套 等 保 暖 物 品 中, 及 时 送 给 了 需 要 的 孩 子 们 的 手 中 在 温 暖 寒 冬 的 同 时, 他 们 也 都 无 一 例 外 地 在 网 上 晒 出 了 账 本, 全 裸 了 自 身, 接 受 公 开 监 督 2011 年 起, 北 京 团 市 委 和 有 关 部 门 合 作, 在 全 市 各 区 县 特 别 策 划 26
试 点 设 立 社 区 蓝 立 方, 充 分 利 用 志 愿 者 的 业 务 知 识, 以 便 为 社 区 居 民 提 供 更 好 的 服 务 丰 台 南 苑 和 义 街 道 办 事 处 所 启 用 的 蓝 立 方 是 北 京 市 第 一 个 社 区 蓝 立 方 作 为 首 个 启 动 的 社 区 城 市 志 愿 者 站 点, 和 义 街 道 蓝 立 方 整 合 了 街 道 所 有 志 愿 服 务 项 目, 成 为 社 区 志 愿 服 务 平 台, 提 供 常 规 的 法 律 医 疗 教 育 科 普 就 业 应 急 扶 助 孤 弱 的 志 愿 服 务 此 外, 蓝 立 方 还 整 合 了 自 行 车 租 赁 和 闲 置 物 品 置 换 捐 赠 服 务 闲 置 物 品 置 换 捐 赠 服 务 主 要 涉 及 生 活 小 家 电 和 数 码 产 品 以 及 工 具 类 图 书, 运 作 时 蓝 立 方 先 对 市 民 捐 赠 的 物 品 进 行 公 示, 然 后 低 保 家 庭 和 困 难 居 民 到 这 里 登 记 领 取, 普 通 居 民 则 可 拿 自 己 的 物 品 进 行 置 换 随 着 运 作 的 成 熟, 蓝 立 方 还 提 供 了 许 多 特 色 志 愿 服 务, 如 帮 助 老 人 写 信, 为 老 人 购 买 东 西, 免 费 测 量 血 糖, 陪 老 人 去 医 院 等 & 在 河 南 微 公 益 招 募 温 暖 寒 冬 主 题 活 动 和 北 京 市 蓝 立 方 项 目 案 例 中, 政 府 有 效 地 发 挥 了 桥 梁 纽 带 作 用, 充 分 调 动 了 公 益 组 织 等 多 方 力 量 由 此 可 见, 构 建 有 为 与 无 为 之 间 的 精 妙 平 衡, 其 实 质 就 在 于 : 实 现 政 府 的 外 部 他 律 和 公 民 自 治 的 有 机 契 合, 充 分 发 挥 非 政 府 组 织 在 城 市 管 理 中 的 多 元 缓 释 作 用, 最 终 形 成 以 政 府 与 市 场 非 政 府 组 织 以 及 公 民 的 合 作 伙 伴 关 系 共 治 社 会 的 良 好 局 面 四 理 想 境 界 : 管 得 最 合 适 的 政 府 是 最 好 的 政 府 毋 庸 讳 言, 共 同 治 理 当 中, 政 府 仍 然 是 最 强 大 最 重 要 的 参 与 主 体, 这 是 由 政 府 自 身 的 特 性 和 优 势 所 决 定 的 : 一 是 其 权 威 的 广 泛 性, 即 除 非 遇 到 特 殊 的 障 碍, 其 权 威 一 般 能 够 遍 及 其 管 辖 范 围 内 的 所 有 地 域 和 人 群 ; 二 是 政 府 是 唯 一 的 能 够 合 法 地 使 用 强 制 力 的 组 织 作 为 这 两 个 特 征 的 结 果, 我 们 可 以 看 到 : 第 一, 政 府 能 够 有 效 地 克 服 搭 便 车 现 象 所 造 成 的 负 面 影 响, 这 使 其 行 动 能 够 获 得 足 够 的 资 源 支 持 ; 第 二, 许 多 时 候, 合 法 运 用 强 制 力 的 能 力 也 使 得 政 府 能 够 有 效 地 减 少 个 体 或 群 体 为 了 进 行 集 体 行 动 所 需 付 出 的 协 调 成 本, 从 而 提 高 行 动 的 效 率 ; 第 三, 政 府 权 威 的 广 泛 性 使 得 政 府 行 动 比 其 他 组 织 的 行 动 更 有 可 能 影 响 到 广 泛 的 区 域 和 群 体 * 良 好 的 城 市 治 理 富 有 效 率, 具 备 决 策 透 明 民 主 广 泛 参 与 责 任 明 确 有 效 性 回 应 性 顾 客 满 意 等 特 征, 目 的 是 使 城 市 财 政 管 理 和 运 行 良 好, 资 源 分 配 公 平, 城 市 的 发 展 指 标 得 到 持 续 改 善, 城 市 在 日 益 复 杂 的 环 境 中 得 到 可 持 续 发 展 而 这 一 治 理 目 标 的 实 现 则 在 很 大 程 度 上 有 赖 于 政 府 自 身 的 改 革 及 其 与 其 他 治 理 主 体 关 系 的 调 整 ( 一 ) 通 过 管 理 层 级 精 简 和 重 心 下 移, 提 升 政 府 管 理 的 有 效 性 中 国 城 市 的 管 理 层 次 比 较 多, 一 个 市 就 有 市 区 街 道 社 区 四 级, 市 区 里 布 置 下 来 的 任 务, 街 道 转 手 开 个 会, 再 布 置 给 社 区, 街 道 起 的 只 是 个 二 传 手 的 作 用 由 于 管 理 层 次 比 较 多, 人 财 物 到 街 道 这 个 层 级 基 本 就 下 不 去 了, 大 都 被 截 留 在 街 道 上 了 社 区 没 有 手 段 没 有 服 务 资 源 没 有 财 力, 很 多 工 作 难 以 开 展, 只 能 往 上 反 映, 上 面 重 视 了 就 能 及 时 解 决, 不 重 视 就 可 能 一 拖 再 拖, 到 最 后 不 了 了 之, 由 此 造 成 了 看 得 见 的 管 不 着, 管 得 着 的 看 不 见 的 治 理 怪 相 目 前 我 国 处 于 社 会 矛 盾 凸 显 期, 老 百 姓 诉 求 多 样 化, 让 社 区 强 大 起 来, 把 社 区 的 功 能 和 效 用 发 挥 起 来, 可 以 快 速 地 对 居 民 诉 求 做 出 回 应 和 解 决, 把 矛 盾 化 解 到 基 层 为 此, 2010 年, 安 徽 省 铜 陵 市 主 城 区 铜 官 山 区 率 全 国 之 先, 试 点 撤 销 街 道 办 事 处, 社 区 事 务 实 行 居 民 自 我 管 理 目 前, 整 个 铜 陵 市 已 开 始 推 行 铜 官 山 区 的 改 革 经 验, 在 全 市 全 面 撤 销 街 道 办, 铜 陵 市 也 因 此 成 为 我 国 第 一 个 全 部 撤 销 街 道 的 地 级 市 实 践 表 明, 一 个 城 市 管 理 层 次 越 多, 信 息 失 真 的 可 能 性 就 越 大 铜 陵 减 少 了 一 个 层 次 后, 信 息 上 下 互 动 交 流 更 快 速 了, 对 各 方 面 的 诉 求 可 以 及 时 反 馈, 提 高 社 区 管 理 服 务 的 效 率 ( 二 ) 确 保 相 关 政 策 措 施 正 当, 提 升 政 府 管 理 的 合 法 性 政 府 政 策 措 施 的 出 台 应 经 过 正 当 性 论 证 程 序 正 义 论 证 和 功 利 论 证 这 三 重 论 证 正 当 性 论 证 即 论 证 政 策 措 施 是 否 侵 犯 了 公 民 的 正 当 权 利 或 者 表 现 为 非 正 义 的 特 征 ; 程 序 正 义 论 证 即 论 证 政 策 措 施 出 台 是 否 经 过 了 各 阶 层 充 分 的 博 弈 和 协 商, 各 阶 层 是 否 真 正 参 与 了 博 弈 和 协 商 ; 功 利 性 论 证 即 论 证 该 政 策 措 施 的 成 本 收 益, 带 来 的 是 好 处 多 还 是 坏 处 多, 如 何 通 过 消 除 漏 洞 而 最 大 限 度 地 避 免 坏 结 果 ( 2011 年 的 P M2.5 治 理 事 件 及 其 后 续 的 管 理 成 效 就 是 很 好 的 例 证 在 该 事 件 中, 大 众 相 互 动 员, 不 迷 信 权 威, 焦 点 始 终 执 著 于 修 订 法 规 以 接 纳 民 意 同 时, 政 府 修 正 立 场, 承 认 大 众 立 场 的 合 法 性, 在 修 法 中 及 时 响 应, 权 利 主 张 与 权 力 协 调 诚 实 配 套 目 前, 已 有 北 京 广 州 无 锡 三 城 市 公 布 P M2.5 监 测 数 据, 另 外 有 上 海 郑 州 南 京 沈 阳 广 州 成 都 厦 门 武 汉 合 肥 以 及 杭 甬 绍 嘉 湖 5 城 市 等 14 城 市 已 经 开 始 检 测 这 一 数 据 并 计 划 对 外 公 布 ) ( 三 ) 推 进 社 会 组 织 去 行 政 化, 提 升 其 他 主 体 治 理 积 极 性 2011 年 11 月 召 开 的 广 东 省 全 省 深 化 体 制 改 革 工 作 会 议 上 传 出 消 息, 广 东 省 将 再 次 降 低 社 会 组 织 登 记 门 槛 : 社 会 组 织 可 直 接 向 民 特 别 策 划 27
政 部 门 申 请 成 立, 除 依 据 国 家 法 律 法 规 规 定 需 前 置 行 政 审 批 外, 行 业 协 会 异 地 商 会 公 益 服 务 类 社 会 服 务 类 经 济 类 科 技 类 体 育 类 文 化 类 社 会 组 织 等 可 以 直 接 向 登 记 管 理 机 关 申 请 登 记, 不 再 需 要 挂 靠 主 管 单 位, 同 时 推 行 一 业 多 会, 改 变 一 业 一 会 的 格 局 广 东 还 将 出 台 新 规, 从 行 业 协 会 商 会 入 手, 推 进 社 会 组 织 体 制 改 革, 将 社 会 组 织 的 业 务 主 管 单 位 改 为 业 务 指 导 单 位, 同 时 引 入 竞 争 机 制, 积 极 推 行 一 业 多 会, 这 一 做 法 将 有 望 进 一 步 激 发 民 间 社 会 组 织 的 活 力, 提 升 服 务 质 量 吸 纳 会 员, 承 接 政 府 部 门 转 移 的 职 能 _ 2012 年 1 月 31 日, 北 京 市 召 开 的 2012 年 民 政 工 作 会 议 透 露, 从 今 年 起, 北 京 市 7500 多 家 社 会 组 织 的 12 万 名 专 职 工 作 人 员 将 被 纳 入 到 属 于 自 己 的 编 制 中 据 悉, 目 前 我 国 有 四 大 法 人 体 系 : 行 政 单 位 事 业 单 位 企 业 和 社 会 组 织, 前 3 个 都 有 自 己 的 编 制, 唯 独 社 会 组 织 没 有 如 果 社 会 组 织 的 这 一 独 立 于 公 务 员 编 制 事 业 编 制 企 业 编 制 外 的 编 制 体 系 得 以 完 善 建 立, 那 么 社 会 组 织 专 职 人 员 的 工 资 将 与 社 会 组 织 效 益 项 目 运 行 情 况 等 相 关 联, 并 有 望 翻 番 同 时, 社 会 组 织 的 机 构 建 设 人 员 养 老 保 险 生 育 保 险 等 各 项 社 会 保 障 也 都 将 得 到 完 善 + 总 而 言 之, 我 们 的 政 府 应 该 相 信 群 众 依 靠 群 众 和 更 为 有 效 地 发 动 群 众, 秉 持 更 加 开 放 包 容 的 态 度, 采 取 更 为 自 信 和 自 如 的 应 对, 进 而 实 现 政 府 与 社 会 市 场 等 多 方 的 良 性 互 动 唯 此, 方 能 臻 于 管 得 最 合 适 的 政 府 才 是 最 好 的 政 府 的 理 想 之 境 注 释 : 1( 美 ) 全 钟 燮 (Jong S. Jun): 公 共 行 政 的 社 会 建 构 : 解 释 与 批 判, 中 译 本, 北 京 : 北 京 大 学 出 版 社 2008 年 版, 第 163 页 2 邓 建 胜 : 我 国 城 市 化 率 达 44.9%, 人 民 日 报 2008 年 11 月 17 日, 第 09 版 3 中 华 人 民 共 和 国 国 家 统 计 局 : 2010 年 第 六 次 全 国 人 口 普 查 主 要 数 据 公 报 ( 第 1 号 ), 国 家 统 计 局 网 站 2011 年 4 月 28 日, http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/ qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm 4 2011 年 中 国 十 大 经 济 数 据 总 盘 点, 中 财 网 2012 年 1 月 19 日,http://www.cfi.net. cn/p20120119000987.html 5 中 华 人 民 共 和 国 国 家 统 计 局 改 革 开 放 30 年 报 告 之 七 : 城 市 社 会 经 济 建 设 发 展 成 绩 显 著, 国 家 统 计 局 网 站 2008 年 11 月 4 日,http://www.stats.gov.cn/was40/reldetail. jsp?docid=402514247 6 媒 体 称 增 城 治 保 队 长 期 粗 暴 执 法 敛 财 引 发 矛 盾, 腾 讯 网 2011 年 6 月 20 日,h t t p://v i e w.n e w s.q q.c o m/ a/20110710/000018.htm 7 白 雪 : 2011 公 共 焦 虑 : 为 了 挣 钱 不 讲 良 心?, 中 国 青 年 报 2011 年 12 月 29 日, 第 03 版 8 岑 颖 凌 文 铨 方 俐 洛 : 城 市 居 民 社 区 意 识 调 查, 改 革 与 战 略 2003 年 第 8 期, 第 35-38 页 9 金 太 军 林 莉 : 城 市 公 共 管 理 弱 势 群 体 参 与 冷 漠 的 原 因 及 对 策 分 析, 上 海 城 市 管 理 职 业 技 术 学 院 学 报 2006 年 第 3 期, 第 19 23 页 10 王 国 红 : 公 共 决 策 : 公 众 参 与 的 困 境 及 创 新, 广 西 警 官 高 等 专 科 学 校 学 报 2006 年 第 3 期, 第 32-35 页! 周 晓 丽 : 论 公 共 政 策 中 的 公 民 参 与, 中 共 长 春 市 委 党 校 学 报 2005 年 第 3 期, 第 47-51 页 @Kooiman, J, Governing as Governance (London: Sage Publications, 2005), in Peter Somerville, Nathan Haines, Prospects for Local Co-governance. Local Government Studies, Volume 34,Issue 1,2008,p62. #Peter Somerville, Nathan Haines, Prospects for Local Co-governance. Local Government Studies, Volume 34,Issue 1,2008,p75. $ 广 义 市 民 定 义 为 国 内 外 所 有 选 择 在 中 国 城 市 工 作 生 活 休 闲 的 人, 参 见 金 南 顺 : 城 市 公 共 服 务 的 三 个 基 本 问 题, 城 市 问 题 2005 年 第 6 期, 第 57-58 页 % 戴 烽 : 公 共 参 与 : 场 域 视 野 下 的 观 察, 北 京 : 商 务 印 书 馆 2010 年 版, 第 10 页 ^ 秦 晖 : 化 边 缘 人 群 为 稳 定 因 素, 南 方 周 末 2001 年 2 月 1 日 & 陈 荞 章 华 : 首 个 社 区 蓝 立 方 启 用, 京 华 时 报 2011 年 9 月 5 日, 第 005 版 * 陈 庆 云 : 公 共 政 策 分 析, 北 京 : 北 京 大 学 出 版 社 2006 年 版, 第 48 页 ( 石 勇 : 政 策 出 台 要 三 重 论 证, 南 风 窗 2012 年 第 4 期, 第 10 页 ) 沈 兰 : 中 国 17 城 市 开 始 P M2.5 数 据 监 测 套 上 环 保 紧 箍 咒, 中 国 新 闻 网 2012 年 2 月 22 日,h t t p://w w w. chinanews.com/gn/2012/02-22/3690332.shtml _ 邓 新 建 : 广 东 社 会 组 织 去 行 政 化 放 开 管 理 限 制, 法 制 日 报 2011 年 11 月 28 日, 第 04 版 + 北 京 社 会 组 织 将 建 立 编 制, 南 风 窗 2012 年 第 4 期, 第 22 页 责 任 编 辑 : 张 炜 特 别 策 划 28