面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 詹 火 生 台 灣 大 學 社 會 工 作 學 系 兼 任 教 授 綱 要 壹 台 灣 人 口 高 齡 化 的 趨 勢 一 出 生 率 死 亡 率 雙 雙 下 降 二 扶 養 比 上 升 貳 高 齡 化 人 口 的 社 會 與 經 濟 需 求 一 經 濟 需 求 二 醫 療 需 求 三 居 家 照 顧 需 求 四 社 會 生 活 需 求 參 政 策 回 應 需 求 一 經 濟 需 求 : 年 金 制 度 二 醫 療 需 求 : 全 民 健 康 保 險 三 居 家 照 顧 需 求 : 規 劃 長 照 保 險 制 度 四 社 會 生 活 需 求 : 高 齡 社 會 服 務 肆 台 灣 的 經 驗 與 借 鏡 一 政 府 家 庭 企 業 的 角 色 和 分 工 二 財 政 的 籌 措 與 規 劃 21
2010 年 兩 岸 社 會 福 利 學 術 研 討 會 壹 台 灣 人 口 高 齡 化 的 趨 勢 台 灣 高 齡 人 口 數 自 1990 年 以 來 快 速 增 加,1993 年 9 月 達 到 總 人 口 數 7.1% 的 高 齡 化 社 會 (ageing society), 於 2006 年 時 接 近 總 人 口 數 的 10%,2009 年 高 齡 人 口 數 已 超 過 230 萬 人 ( 占 總 人 口 的 10.6%), 意 即 未 來 每 十 人 中 將 有 一 位 老 人 依 據 行 政 院 經 建 會 2008 年 人 口 推 計 資 料, 預 估 至 2025 年 時 高 齡 人 口 將 超 過 20%, 2040 年 達 到 30%,2056 年 時 將 高 達 37.5%( 表 一 及 表 五 ); 而 且 高 齡 人 口 於 2017 年 時 將 首 度 超 過 幼 齡 人 口 (15 歲 以 下 ) 所 佔 的 比 例 (12.72%), 預 估 至 2056 年 時, 高 齡 人 口 高 達 幼 齡 人 口 的 3.7 倍 ( 行 政 院 經 建 會,2008) 依 據 人 口 成 長 推 估, 台 灣 從 7% 的 高 齡 人 口 增 加 到 14%, 所 需 時 間 約 僅 24 年, 而 一 般 歐 美 國 家 邁 向 高 齡 社 會 (aged society) 約 需 50~100 年 時 間 達 成 顯 見 台 灣 人 口 高 齡 化 人 過 口 於 數 快 速, 勢 必 對 社 年 會 齡 與 結 經 構 濟 (%) 帶 來 不 小 的 衝 擊 人 口 急 速 高 齡 化 的 趨 勢 具 有 三 種 意 涵 :1. 勞 動 人 口 扶 養 負 擔 ;2. 高 齡 人 口 照 護 需 求 ;3. 高 齡 人 口 服 務 的 性 別 差 異 ( 詹 火 生 李 安 妮 戴 肇 洋 等 人,2006) 1973 年 別 總 ( 百 人 萬 口 ) 總 加 ( ) 率 增 增 自 ( ) 加 然 率 增 社 ( ) 加 會 率 0~14 歲 15~64 歲 65 以 上 歲 例 =100) 性 ( 比 女 扶 (%) 養 比 扶 幼 比 扶 老 比 老 化 198315.6 18.8 17.9 14.8 37.1 表 一 : 台 灣 30.8 59.7 指 (%) 數 1973~2056 64.5 3.2 年 4.7 68 62.1 5.4 人 口 結 構 與 推 55 計 1993 2003 200421.0 9.3 4.3-0.6 19.8 25.1 67.8 70.9 7.1 9.2 103.84 48 28.0 47.8 37.1 10.5 13.0 7.3 2005 200622.69 22.773.73 3.583.59 2.92 0.14 0.6519.34 18.7071.19 71.569.48 9.74103.53 103.1640.48 39.7427.16 26.1413.31 13.6046.58 200722.884.653.01 1.6418.1271.8810.00102.7239.1225.2113.9149.02 200822.963.572.76 0.8117.5672.2410.21102.2838.4324.3014.1352.05 200923.043.422.40 1.0216.9572.6210.43101.8937.7023.3414.3655.17 201023.123.592.07 1.5216.3473.0310.63101.3436.9322.3814.5658.13 2019 3.50 15.9 73.4 10.8 21.7 14.761.51 202623.7 23.8 1.85 0.13 12.9 12.4 71.7 66.8 15.4 20.9 40 50 18.0 18.5 21.5 31.365.05 註 :1. 205620.3-9.50 10.2 52.3 37.5 91 19.4 71.8 2. 3. 本 表 1973~2009 年 為 年 底 統 計 實 際 值,2010~2056 年 係 人 口 推 計 值 4. 出 自 性 扶 人 然 比 養 口 增 例 比 加 =(0~14 ) 率 男 年 =( 性 中 出 生 人 數 口 1,000; / 數 女 +65 - 性 死 人 亡 總 歲 口 人 增 數 以 數 加 ) 100 上 率 ) = 年 自 中 )/(15~64 然 人 增 口 加 數 率 1,000; 歲 + 人 社 口 會 社 增 ) 100; 加 會 率 增 加 扶 率 幼 =( 比 遷 =(0~14 入 人 口 數 歲 - 人 遷 資 料 來 源 :1. 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會,2008 2. 內 政 部 統 計 處,2010 5. 老 口 化 )/(15~64 指 數 =(65 歲 人 歲 口 以 ) 100; 上 人 口 扶 )/(0~14 老 比 =(65 歲 人 歲 口 以 ) 100 上 人 口 )/(15~64 歲 人 口 ) 100 22
面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 一 出 生 率 死 亡 率 雙 雙 下 降, 但 未 來 死 亡 率 將 大 幅 上 升 現 代 社 會 平 均 餘 命 延 長, 人 口 自 然 出 生 率 下 降, 高 齡 人 口 占 總 人 口 比 重 遞 增, 主 要 國 家 平 均 餘 命 已 有 逐 年 緩 增 趨 勢, 平 均 約 有 77 歲 以 上, 而 女 性 又 高 於 男 性 約 4~6 歲 表 二 顯 示 台 灣 近 十 年 粗 死 亡 率 與 粗 出 生 率 均 逐 年 下 降 且 差 距 縮 小 ; 而 人 口 增 加 率 下 降 係 因 粗 出 生 率 急 遽 遞 減,2009 年 粗 出 生 率 尚 有 8.3, 依 中 推 計 預 估 逐 年 下 降 至 2051 年 的 4.61 ( 表 三 ), 人 口 零 成 長 將 出 現 於 2018 年, 出 生 人 數 與 死 亡 1995 年 別 人 數 趨 於 台 灣 新 加 坡 南 韓 中 國 大 陸 日 本 英 國 德 國 單 位 美 國 接 近 17.5 萬 人, 亦 即 粗 人 口 自 然 增 加 率 將 由 2009 年 的 2.1 正 成 長, 於 十 年 後 (2017~2021 年 之 間 ) 轉 為 負 成 長 1997 15.59.95.6 9.52.17.4 14.65.98.7 表 二 : 人 口 的 自 然 增 加 率 (1995~2009 年 ) : 1999 15.19.55.6 --- --- --- 9.52.27.3 --- --- 14.25.7 7.2 8.3 8.0 8.2 1.1-0.9 5.68.5 2001 12.95.95.712.87.54.5 13.26.55.2 14.67.06.5 9.41.67.811.91.10.8 9.4-1.110.314.25.68.6 2003 11.74.35.711.86.04.4 11.65.15.1 13.46.06.4 9.30.97.711.31.4 10.28.9-1.7 10.014.15.78.5 2005 10.12.95.810.55.84.5 10.24.05.1 12.45.96.4 8.9-0.28.011.72.3 10.38.6-1.8 10.314.05.88.4 2007 9.12.86.110.25.94.4 9.05.15.0 12.45.26.5 8.4-0.18.612.03.39.7 8.3-1.8 10.114.06.38.2 2009 出 增 自 加 然 率 8.92.16.210.3 4.510.15.0 12.16.9 8.68.812.7 9.48.310.114.3 8.0 註 生 死 亡 8.36.2 3. 1. 2. 本 自 表 然 增 死 加 出 亡 率 生 : 代 指 表 一 國 粗 或 粗 死 一 出 亡 地 率 生 : 區 率 在 : 指 一 某 指 年 當 中 人 年 自 口 出 死 然 生 亡 增 之 數 加 活 與 對 產 該 數 年 中 年 與 人 中 年 口 人 中 數 口 人 比 總 口 率 數 總 之 數 比 率 資 料 來 源 : 內 政 部 戶 政 司,2010 年 2 月 23
2010 年 兩 岸 社 會 福 利 學 術 研 討 會 年 2010 2011 別 出 生 數 千 人 粗 出 生 率 死 亡 數 千 人 粗 死 亡 2012 199 8.66 152 6.60 2013 196 8.53 154 6.70 表 三 : 台 灣 未 來 粗 出 生 率 及 粗 率 中 推 計 2014 193 191 188 8.38 8.26 157 6.79 ( ) 8.13 160 6.90 ( ) 162 ( ) 2015 2021 185 8.00 165 7.01 2026 169 7.27 184 7.12 2031 152 6.61 206 7.95 2041 131 101 5.78 4.81 237 307 10.46 14.57 8.92 2051 86 4.61 348 18.60 資 料 來 源 : 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會,2008 率 ( ) 二 2009 年 每 6.9 人 扶 養 一 位 老 人 台 灣 1950 年 至 1970 年 間 高 齡 人 口 的 依 賴 比 (old-age dependency ratio) 約 在 5% 左 右, 意 即 約 每 20 位 工 作 年 齡 人 口 須 扶 養 1 位 老 人 ; 迄 2009 年 已 攀 升 至 每 6.9 人 扶 養 1 位 老 人, 高 齡 人 口 的 依 賴 比 達 14.6%; 依 中 推 計 預 估 2026 年 時, 由 於 戰 後 嬰 兒 潮 時 期 出 生 的 人 口 逐 漸 邁 入 高 齡, 將 出 現 每 3.3 人 必 須 扶 養 1 位 老 人, 而 至 2056 年 時, 將 僅 有 1.4 個 工 作 人 口 來 扶 養 1 位 老 人 加 上 家 庭 結 構 轉 變 為 核 心 家 庭 為 主, 以 往 農 村 家 庭 或 三 代 同 堂 的 養 育 照 護 功 能 不 再, 生 育 率 也 逐 年 降 低, 每 對 夫 妻 平 均 生 育 子 女 數 由 1973 年 的 3.21 人, 下 降 至 2003 年 的 1.23 人,2009 年 的 育 齡 婦 女 總 生 育 數 ( 率 ) 已 降 為 1.0 人, 創 下 歷 史 新 低, 相 較 已 開 發 社 會 ( 平 均 1.5 人 ) 及 開 發 中 社 會 ( 平 均 3.1 人 ) 還 低 顯 示, 在 台 灣, 家 庭 內 資 源 移 轉 能 力 將 愈 來 愈 薄 弱, 社 會 對 於 老 人 扶 養 能 力 逐 漸 衰 退, 高 齡 人 口 依 賴 比 卻 不 斷 升 高, 顯 示 高 齡 人 口 對 工 作 人 口 所 帶 來 的 經 濟 需 求 及 安 療 養 負 擔 將 越 來 越 加 沉 重 人 口 高 齡 化 與 出 生 率 下 降, 致 使 高 齡 人 口 與 幼 齡 人 口 的 扶 養 比 近 年 來 雖 緩 降, 但 在 高 齡 人 口 比 重 有 增 無 減 的 趨 勢 下, 未 來 扶 養 比 推 估 將 愈 來 愈 高, 意 即 未 來 青 壯 ( 勞 動 ) 人 口 須 承 擔 更 多 扶 養 責 任 以 下 是 十 年 來 主 要 國 家 高 齡 人 口 的 依 賴 比 與 扶 養 比 逐 年 變 化 的 情 形 ( 表 四 ), 德 國 日 本 平 均 每 一 青 壯 人 口 負 擔 從 1995 年 的 1/5 上 升 為 2007 年 的 約 1/3, 而 美 國 加 拿 大 瑞 典 等 國 持 平 ; 而 台 灣 自 1995 年 的 1/10 逐 年 增 加 為 2007 年 的 約 1/7 24
面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 台 灣 新 加 坡 南 韓 中 國 大 陸 日 本 英 國 德 國 單 位 美 :% 國 1995 依 賴 比 扶 養 比 依 賴 比 扶 養 比 依 賴 比 扶 養 比 依 賴 比 扶 養 比 依 賴 比 扶 養 比 依 賴 比 扶 養 比 依 賴 比 扶 養 比 依 賴 比 扶 199711.1 11.6 10.8 10.0 8.3 表 四 : 8.9 10.1 養 比 高 齡 人 口 10.4 20.9 24.3 22.6 19.3 賴 (1995~2009 22.7 年 24.2 ) 1999 2001 200312.0 12.542.6 42.18.3 9.841.2 41.010.5 9.639.5 11.2 10.148.1 46.624.4 26.546.0 47.823.9 53.3 53.123.6 24.9 23.046.7 47.718.8 18.7 19.2 200513.041.0 10.740.211.6 39.610.643.8 28.549.424.3 52.226.848.7 51.4 200713.639.7 11.439.212.6 39.410.740.8 30.351.0 51.428.950.1 18.550.6 200914.1 14.638.4 36.911.837.9 13.838.811.0 39.533.153.9 24.250.730.4 51.118.749.9 49.2 48.7 資 料 來 源 : 行 政 院 主 計 處 內 政 國 際 指 標,2010 註 1. 高 齡 人 口 依 賴 比 : 指 65 歲 以 上 人 口 占 15~64 歲 人 口 比 率 2. 扶 養 比 :0~14 歲 人 口 與 65 歲 以 上 人 口 占 15~64 歲 人 口 比 率 3. 台 灣 德 國 為 年 終 人 口, 美 國 年 中 人 口, 日 本 為 10 月 1 日 人 口 統 計 無 論 在 已 開 發 社 會 或 開 發 中 社 會, 高 齡 化 現 象 始 終 是 一 個 重 要 課 題 多 數 的 高 齡 人 口 生 活 在 開 發 中 社 會, 到 2030 年 時, 其 比 例 將 超 過 70%, 其 中 有 半 數 的 老 人 都 在 亞 洲 地 區 ; 聯 合 國 2001 年 曾 預 估, 已 開 發 社 會 高 齡 人 口 占 全 球 人 口 數 (2004 年 約 64 億 )15% 的 比 例, 至 2030 年 時 將 接 近 25%,2050 年 時 約 占 30%, 其 中 日 本 及 若 干 歐 洲 地 區 的 高 齡 人 口 將 超 過 35%, 意 即 21 世 紀 中 期, 高 齡 人 口 與 年 輕 人 口 將 分 占 全 球 人 口 的 半 數 台 灣 高 齡 化 7% 到 達 的 速 度, 10% 65 歲 以 上 從 表 五 可 14% 人 口 比 率 看 出 高 齡 20% 之 年 次 人 口 從 10% 30% 成 長 7% 14% 倍 化 期 間 到 20% 僅 需 10% 20% ( 年 數 ) 年, 與 亞 洲 地 區 南 韓 日 本 及 大 陸 相 當, 而 35 年 即 達 到 的 高 齡 比 重 ; 英 美 法 等 國 卻 需 要 60~80 年 的 時 間 中 台 新 南 國 加 大 灣 韓 坡 陸 1993 2000 2001 2005 2010 2007 2016 2016 2017 2025 2023 2034 24 16 13 表 五 : 高 2026 2026 2040 17 19 齡 化 社 會 2036 所 需 時 間 日 英 德 本 1970 1929 1985 1946 1994 1975 2005 2026 2024 25 24 46 美 1932 1952 1972 2009 2036 40 20 法 1942 1972 2015 2034 73 80 瑞 國 1864 1943 1979 2020 115 57 義 大 典 利 1887 1927 1948 1966 1972 1988 2015 2007 2036-85 61 62 77 67 41 資 料 來 源 :1.United Nations, World Population Prospects: The 2006 Revision. 2. 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 人 力 規 劃 處,2008 3. 行 政 院 主 計 處,2010 25
2010 年 兩 岸 社 會 福 利 學 術 研 討 會 尤 其 是 老 年 依 賴 比 在 多 數 已 開 發 地 區 成 倍 數 增 加, 開 發 中 地 區 已 是 三 倍 的 成 長, 不 僅 代 表 工 作 人 口 扶 養 高 齡 依 賴 人 口 的 負 擔 更 加 沈 重, 其 所 造 成 的 危 機, 除 了 醫 療 及 照 護 需 求 急 遽 增 加 之 外, 還 包 括 平 均 餘 命 的 不 斷 延 長 新 的 生 活 方 式 與 家 庭 關 係 的 重 組, 以 及 工 作 與 休 閒 時 間 均 衡 協 調 等 社 會 與 經 濟 問 題 高 齡 化 現 象 的 確 挑 戰 了 現 有 社 會 安 全 制 度 的 有 效 性 與 適 當 性, 諸 如 對 抗 老 年 貧 窮 失 業 與 年 金 制 度 經 濟 如 何 持 續 發 展 等 挑 戰 誠 如 美 國 學 者 Richard Jackson(2002) 在 其 全 球 退 休 危 機 (The Global Retirement Crisis) 一 文 中 所 預 言 的, 未 來 數 十 年 以 後, 歐 洲 日 本 與 北 美 的 人 口 快 速 老 化 現 象, 勢 將 嚴 重 衝 擊 整 個 世 界 經 濟 體 制 亦 即 高 齡 化 社 會 或 退 休 危 機 未 來 將 不 僅 影 響 到 現 有 的 社 會 福 利 制 度, 並 且 對 於 政 府 財 政 與 世 界 經 濟 都 將 造 成 危 機 倘 若 適 時 提 出 有 效 的 改 革 措 施, 則 仍 能 避 免 財 政 與 經 濟 上 的 危 機 他 特 別 強 調 提 高 生 產 力 延 長 勞 動 期 間 以 及 隨 收 隨 付 年 金 制 改 採 提 存 準 備 制 (developing funded alternatives to pay-as-you-go pension system) 等 改 革 措 施 的 重 要 性 貳 高 齡 化 人 口 的 社 會 與 經 濟 需 求 為 瞭 解 台 灣 人 口 結 構 變 遷 衍 生 的 就 業 安 養 與 經 濟 等 需 求, 行 政 院 主 計 處 2008 年 10 月 針 對 45 歲 以 上 之 中 高 齡 及 老 人 的 中 老 年 狀 況 調 查, 迄 2008 年 10 月 止, 45 歲 以 上 中 高 齡 者 815.3 萬 人, 占 15 歲 以 上 民 間 人 口 43.62%, 其 中 就 業 者 362.1 萬 人, 占 全 體 就 業 者 34.73%; 失 業 者 9.8 萬 人, 占 全 體 失 業 者 20.67%; 而 非 勞 動 力 443.4 萬 人, 佔 全 體 非 勞 動 力 的 56.93% 而 45 歲 以 上 想 繼 續 工 作 會 擔 心 失 業 者 占 31.69%, 最 主 要 擔 心 工 作 場 所 可 能 緊 縮 業 務 或 歇 業 ; 而 失 業 者 認 為 沒 有 信 心 找 到 合 適 工 作 者 占 84.97%, 最 主 要 原 因 為 年 齡 因 素 一 經 濟 需 求 台 灣 於 2008 年 10 月 開 辦 國 民 年 金 制 度, 可 以 照 顧 弱 勢 高 齡 人 口 的 經 濟 生 活, 以 往 勞 工 保 險 老 年 退 休 給 付 的 一 次 給 付 也 於 2009 年 元 月 改 革 為 年 金 給 付, 只 是 目 前 給 付 水 準 初 期 仍 然 有 限, 恐 有 年 金 貧 窮 (pension poverty) 之 虞 ; 現 階 段 年 滿 65 歲 的 國 民 每 月 領 取 3 千 元 老 年 基 本 保 證 年 金 及 年 資 不 足 2 年 的 老 年 年 金, 尚 不 足 以 維 持 生 活 所 需, 與 當 初 年 金 設 計 的 所 得 替 代 差 距 仍 有 一 段 距 離 ( 全 額 年 金 依 目 前 投 保 金 額 計 算 約 台 幣 8,986 元 ) 因 此, 包 括 年 金 或 津 貼 的 經 濟 補 助 財 產 信 託 服 務 或 就 業 輔 導 等 仍 是 重 要 需 求 項 目 在 調 查 中,45 歲 以 上 目 前 最 主 要 經 濟 來 源 以 工 作 收 入 (39.14%) 與 家 人 26
面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 支 持 (36.03%) 為 主, 其 次 為 儲 蓄 利 息 ;65 歲 以 上 者 則 由 家 人 支 持 占 48.83% 居 多, 資 遣 費 退 休 金 儲 蓄 利 息 與 政 府 救 助 ( 津 貼 ) 亦 約 分 占 15% 而 45 歲 以 上 需 負 擔 親 屬 生 活 費 者 計 290.3 萬 人 ( 占 35.60%), 並 以 需 負 擔 子 女 生 活 費 及 ( 配 偶 ) 父 母 生 活 費 居 多 可 見 協 助 中 高 齡 者 在 工 作 年 齡 或 延 後 退 休 時, 擁 有 穩 定 工 作 機 會 與 收 入, 有 助 未 來 經 濟 生 活 的 獨 立 自 主 二 醫 療 需 求 參 考 一 項 主 要 國 家 因 應 人 口 老 化 社 會 福 利 政 策 之 研 究, 目 前 城 鄉 醫 療 預 防 保 健 資 源 分 配 不 均, 對 於 失 智 老 人 照 顧 資 源 供 給 不 足, 尤 其 偏 遠 高 山 離 島 地 區 並 不 易 接 近 先 進 醫 療 設 施 與 照 顧 品 質, 加 上 長 期 照 護 資 源 尚 未 完 善 整 合 ( 詹 火 生 李 安 妮 戴 肇 洋 等 人,2006) 高 齡 人 口 的 生 理 及 心 理 隨 著 年 齡 增 加 逐 漸 退 化, 如 長 期 罹 患 慢 性 疾 病, 加 上 所 需 的 機 構 照 顧 與 衍 生 的 醫 療 支 出, 儘 管 其 中 大 部 分 可 透 過 全 民 健 保 醫 療 保 險 來 給 付, 但 如 遇 上 健 保 未 給 付 或 長 期 需 照 護 時, 亟 需 要 相 關 的 醫 療 補 助 或 長 照 保 險 的 協 助 三 居 家 照 顧 需 求 高 齡 人 口 福 利 在 地 化 社 區 化 已 是 許 多 高 齡 化 福 利 國 家 的 趨 勢, 包 括 : 居 家 照 顧 服 務 送 餐 服 務 日 間 託 老 等 需 求 與 日 增 加, 但 由 於 人 口 結 構 與 經 濟 型 態 的 改 變, 家 庭 照 顧 人 力 明 顯 不 足, 台 灣 65 歲 以 上 有 長 照 需 求 者 估 計 約 有 17.2 萬 人, 占 全 體 高 齡 人 口 的 9.1%, 這 些 具 有 多 項 生 活 功 能 障 礙 者, 約 8 成 住 在 自 己 家 中, 由 親 人 或 僱 外 籍 看 護 照 顧, 而 目 前 所 提 供 社 區 照 顧 屬 起 步 階 段 服 務 範 圍 仍 顯 不 足, 仍 多 依 賴 家 庭 形 成 負 擔 在 調 查 中,45 歲 以 上 健 康 良 好 者 計 573 萬 人 ( 占 70.27%), 由 ( 孫 ) 子 女 (30.63%) 及 配 偶 (25.41%) 照 顧 居 多 ; 而 65 歲 以 上 健 康 良 好 者 占 41.34%, 無 自 顧 能 力 需 人 照 顧 者 占 10.41%, 由 ( 孫 ) 子 女 (35.10%) 及 外 籍 看 護 工 (26.58%) 照 顧 居 多 至 於 需 照 顧 親 屬 者 計 276.7 萬 人 ( 占 33.94%), 其 中 以 照 顧 子 女 ( 占 61.08%) 居 多 照 顧 ( 配 偶 ) 父 母 ( 占 40.39%) 次 之 需 照 顧 15 歲 以 下 ( 外 ) 孫 子 女 ( 占 17.50%) 統 計 顯 示 55 歲 以 上 勞 動 者 普 遍 需 要 照 顧 父 母 及 15 歲 以 下 孫 子 女 者 的 比 率 仍 多 而 65 歲 以 上 高 齡 者 目 前 居 住 方 式 以 與 晚 輩 同 住 ( 占 56.94%) 居 多, 獨 居 者 占 12.27%; 各 區 域 ( 北 中 南 部 ) 均 以 與 晚 輩 同 住 比 率 高, 東 部 區 域 因 外 流 人 口 較 多, 其 獨 居 比 率 占 19.02%, 遠 較 其 他 區 域 高 至 於 所 認 為 最 理 想 的 居 住 方 式, 則 以 希 望 與 晚 輩 同 住 者 ( 占 54.74%) 居 多, 較 實 際 比 率 56.94% 為 低, 其 次 為 僅 與 配 偶 ( 同 居 人 ) 同 住 (32.59%), 希 望 獨 居 者 占 7.91% 27
2010 年 兩 岸 社 會 福 利 學 術 研 討 會 四 社 會 生 活 需 求 依 據 2002 2005 年 老 人 狀 況 調 查,50~64 歲 及 65 歲 以 上 二 組 人 口 參 與 社 會 活 動 隨 年 增 加, 而 以 宗 教 活 動 最 多, 其 次 為 休 閒 娛 樂 團 體 活 動 2008 年 的 中 老 年 狀 況 調 查 結 果,45 歲 以 上 未 來 想 停 止 工 作 者 有 266.9 萬 人 (64.0%), 其 準 備 不 再 工 作 之 平 均 年 齡 為 62.25 歲, 而 想 繼 續 工 作 者 有 150.1 萬 人 (36.0%) 未 來 養 老 規 劃 則 以 調 養 身 體 (43.42%) 居 多, 其 次 為 旅 遊 休 閒 料 理 家 務 參 政 策 回 應 需 求 人 口 結 構 老 化 代 表 未 來 家 庭 養 老 資 源 削 減, 原 可 依 賴 的 傳 統 家 庭 責 任 與 功 能 喪 失, 加 上 平 均 餘 命 的 增 長, 對 於 生 活 安 排 與 品 質 的 重 視, 皆 是 未 來 高 齡 人 口 經 濟 安 全 或 是 安 養 照 護 政 策 的 挑 戰 依 前 述 相 關 調 查 結 果 顯 示, 高 齡 人 口 生 活 保 障 已 深 受 人 口 結 構 變 遷 影 響, 愈 晚 進 入 退 休 年 齡 的 人 口, 其 生 育 的 子 女 數 愈 少, 在 老 年 退 休 時 所 能 依 賴 的 家 庭 相 關 資 源 愈 少, 此 時 社 會 移 轉 與 生 命 週 期 移 轉 也 愈 形 重 要 幾 個 主 要 國 家 因 應 人 口 高 齡 化 社 會 福 利 政 策 有 些 共 同 趨 勢 : 在 經 濟 安 全 方 面, 多 元 多 重 年 金 - 除 透 過 繳 納 保 險 或 稅 收 方 式 實 施 國 民 年 金, 及 鼓 勵 商 業 年 金 保 險 外, 還 有 延 長 退 休 年 齡 與 增 加 中 高 齡 部 分 工 時 機 會 ; 在 健 康 醫 療 方 面, 實 行 國 民 健 康 保 險 制 度 ; 居 家 安 養 方 面, 則 發 展 長 期 照 護 制 度 ; 然 各 國 財 源 不 一, 所 採 取 的 方 式 各 有 不 同 至 於 社 會 參 與 方 面, 則 多 數 強 調 終 身 學 習 及 鼓 勵 志 願 服 務 ( 詹 火 生 李 安 妮 戴 肇 洋 等,2006) 台 灣 在 面 臨 高 齡 化 社 會 的 挑 戰, 於 2008 年 及 2009 年 陸 續 完 成 雙 年 金 - 國 民 年 金 及 勞 工 保 險 年 金 制 度, 以 保 障 老 年 經 濟 生 活 ; 並 積 極 規 劃 長 期 照 護 保 險, 預 計 於 2~3 年 內 實 施, 而 全 民 健 康 保 險 亦 在 考 量 財 務 與 公 平 性 進 行 改 革 計 畫 中 ; 以 下 分 別 就 當 前 幾 項 重 要 制 度 概 要 說 明 : 一 經 濟 需 求 : 年 金 制 度 國 民 年 金 保 險 歷 經 十 餘 年 的 規 劃, 自 2008 年 10 月 1 日 起 開 辦, 以 確 保 未 能 於 相 關 社 會 保 險 獲 得 適 足 保 障 的 國 民 於 老 年 及 發 生 身 心 障 礙 時 的 基 本 經 濟 安 全, 並 安 定 其 遺 屬 之 生 活 相 較 過 去 立 基 於 職 業 勞 動 所 建 構 的 保 險 制 度, 國 民 年 金 的 推 動, 確 有 其 追 求 實 質 正 義 的 正 當 性 但 是, 這 套 制 度 必 須 在 國 民 的 需 求 與 負 擔 間 取 得 平 衡, 尤 其 為 了 減 少 實 施 初 期 的 阻 力 及 可 長 可 久 的 社 會 安 全 網, 能 做 到 基 本 保 障 的 目 的 即 是 好 的 開 始 28
面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 因 此, 為 了 確 保 年 金 制 度 在 四 十 年 後 能 夠 發 揮 預 防 老 年 貧 窮 的 功 能, 在 這 段 期 間, 需 要 一 些 配 套 制 度 或 措 施, 例 如 鼓 勵 企 業 或 民 眾 購 買 商 業 年 金 保 險 的 減 稅 優 惠 或 是 透 過 彈 性 勞 動 市 場 機 制 ( 例 如 職 涯 訓 練 就 業 服 務 退 休 年 金 制 度 改 革 等 ) 保 障 勞 動 者 在 工 作 年 齡 或 延 後 退 休 時, 能 擁 有 穩 定 工 作 機 會 與 收 入 的 經 濟 自 主 權 國 民 年 金 自 2008 年 10 月 1 日 開 辦, 截 至 2010 年 5 月 底 止, 依 法 需 納 保 人 數 約 405 萬 人, 約 占 25~64 歲 人 口 的 3 成, 其 中 女 性 占 52.5%, 具 身 心 障 礙 或 低 所 得 身 份 者 占 11.6%, 被 保 險 人 平 均 齡 為 44.2 歲 再 以 2010 年 3 月 的 保 險 核 付 情 形 總 計 總 計 老 金 年 給 年 付 保 老 證 年 年 基 金 本 原 給 住 付 民 年 身 金 心 給 障 付 礙 保 身 證 心 年 障 金 礙 喪 給 單 位 葬 付 : 千 金 遺 人 給 屬 歲 付 年 分 析 - 表 六 : 國 民 年 金 核 付 人 數 - 按 給 付 種 類 年 齡 及 性 別 分 (2010 年 3 月 ) 1,048.8 132.4 855.6 25.3 1.4 22.4 1.3 10.4 399.7 59.6 309.3 10.1 0.9 11.3 0.9 7.6 649.1 72.8 546.3 15.2 0.6 11.1 0.4 2.8 25-54 歲 計 21.3 - - - 0.6 14.8 0.7 5.2 12.6 - - - 0.4 8.0 0.5 3.8 8.7 - - - 0.2 6.8 0.2 1.4 55-64 38.0 - - 25.3 0.7 6.6 0.6 4.7 17.4 - - 10.1 0.4 2.8 0.4 3.5 20.6 - - 15.2 0.3 3.8 0.2 1.2 平 65-69 均 歲 年 397.2 132.4 263.3-0.1 1.0-0.4 男 169.9 59.6 109.5-0.4-0.3 227.3 72.8 153.8-0.6-0.1 70 ~ 592.3-592.3 - - - - - 199.8-199.8 - - - - - 說 明 :1. 女 392.5-392.5 - - - - - 65.34 73.82 58.94 53.06 46.54 51.77 51.81 2. 人 其 喪 死 餘 葬 亡 各 給 日 項 付 期 70.07 給 及 計 付 遺 算 之 屬 65.34 年 金 齡 給 別 付, 72.81 均 係 依 核 被 付 保 58.94 日 險 期 人 計 為 算 對 52.82 象 統 計, 其 年 齡 別 依 被 保 險 45.04 51.42 52.12 72.43 65.33 74.39 58.93 53.40 48.06 52.59 50.96 資 料 來 源 : 行 政 院 勞 工 委 員 會 勞 工 保 險 局,2010 由 於 國 民 年 金 目 前 所 提 供 的 保 障 仍 不 足 以 維 持 老 年 民 眾 生 活 所 需, 加 上 許 多 民 齡 計 71.53 眾 雖 有 自 用 住 宅 卻 沒 有 足 夠 收 入 以 支 應 基 本 生 活 開 銷 遂 有 學 者 提 出 老 人 分 期 賣 屋 養 老 的 建 議, 即 歐 美 國 家 實 施 多 年 的 反 向 抵 押 貸 款 (reverse mortgage), 以 提 供 老 年 民 眾 籌 措 退 休 生 活 費 用 時 的 另 一 種 選 擇 雖 初 步 獲 得 輿 論 及 民 眾 的 迴 響, 29
2010 年 兩 岸 社 會 福 利 學 術 研 討 會 但 在 實 際 執 行 層 面 仍 有 待 相 關 的 配 套 或 監 督 措 施, 須 事 先 防 範 可 能 產 生 繼 承 撫 養 等 家 庭 或 社 會 問 題 二 醫 療 需 求 : 全 民 健 康 保 險 台 灣 全 民 健 保 自 1995 年 開 辦 以 來, 以 自 助 互 助 及 風 險 分 攤 方 式 讓 全 體 民 眾 獲 得 門 診 住 院 居 家 照 護 及 社 區 復 健 的 醫 療 照 顧, 減 輕 就 醫 時 龐 大 的 經 濟 負 擔 然 而 隨 著 人 口 結 構 的 加 速 老 化,65 歲 以 上 人 口 1995 年 ~2000 年 增 加 17 萬 人, 健 保 支 出 增 加 313 億 台 幣, 老 人 醫 療 支 出 不 但 占 去 家 庭 醫 療 總 支 出 的 20%, 也 耗 費 3 成 以 上 的 全 民 健 保 醫 療 資 源, 一 方 面 是 財 務 形 成 逆 差 原 因 之 一, 另 方 面 凸 顯 保 健 疾 病 預 防 的 健 康 維 護 需 求 的 增 加 與 重 要 性 在 整 體 健 保 醫 療 費 用 支 出 成 長 遠 高 於 保 險 費 收 入, 逐 漸 入 不 敷 出 收 支 赤 字 持 續 沈 重,2009 年 的 財 務 缺 口 已 達 280 億 台 幣, 亟 需 在 開 源 與 節 流 方 面 加 緊 改 革 : 開 源 是 增 加 保 費 收 入, 包 括 調 整 費 率 擴 大 費 基 提 高 保 費 收 繳 率 等 ; 而 節 流 則 可 從 醫 療 不 當 浪 費 藥 價 黑 洞 部 分 負 擔 與 合 理 支 付 制 度 著 手 ( 林 建 甫 周 信 佑, 2010) 一 代 健 保 確 保 醫 療 的 可 近 性, 使 全 民 有 保 就 醫 無 礙 ; 二 代 健 保 則 朝 醫 療 的 可 靠 性, 提 昇 品 質 公 平 與 效 率 努 力, 例 如 以 家 戶 總 所 得 計 收 保 費, 擴 大 計 費 基 礎, 低 所 得 者 可 依 現 行 制 度 保 障, 所 得 較 高 者, 負 擔 多 一 點 保 險 費, 而 相 同 所 得 的 家 戶, 負 擔 相 同 的 保 險 費 三 居 家 照 顧 需 求 : 規 劃 長 照 保 險 制 度 高 齡 人 口 在 地 老 化 與 去 機 構 化 的 照 護 措 施, 已 是 各 主 要 國 家 發 展 照 護 服 務 政 策 最 主 要 的 目 標, 也 最 能 符 合 民 眾 的 期 待 台 灣 目 前 長 照 資 源 機 構 分 布 不 均, 尤 其 偏 遠 地 區 與 農 業 縣 市, 醫 療 資 源 不 足 人 口 老 化 也 比 較 嚴 重, 有 賴 一 個 新 的 長 期 照 護 制 度 建 立 ; 長 照 制 度 是 基 本 醫 療 服 務 與 在 地 老 化 的 銜 接 體 制, 能 系 統 化 整 合 資 源 及 發 展 長 期 照 護 相 關 產 業, 更 需 要 開 辦 長 期 照 護 保 險 來 滿 足 高 齡 化 社 會 的 需 求 長 照 保 險 現 階 段 規 劃 方 向 採 單 一 被 保 險 人 方 式 單 獨 開 辦, 鑒 於 須 有 固 定 財 源, 保 險 對 象 規 劃 為 全 民 納 保, 一 方 面 不 分 年 齡 的 失 智 或 失 能 者 均 可 受 到 保 障, 另 方 面 可 達 到 全 民 分 擔 風 險 減 輕 家 庭 照 顧 的 負 擔 保 險 給 付 則 以 居 家 照 護 社 區 照 顧 及 機 構 照 護 等 福 利 服 務 給 付 為 主 發 放 照 顧 津 貼 現 金 給 付 為 輔 未 來 開 辦 後, 須 先 盡 繳 費 義 務, 發 生 失 能 事 故 時, 透 過 照 顧 管 理 與 需 求 評 估 機 制, 依 其 失 能 程 度 給 予 不 同 給 付, 而 民 眾 亦 必 須 自 付 部 分 費 用 惟 面 對 目 前 經 濟 剛 復 甦, 油 電 可 能 漲 價 帶 動 其 他 物 價 上 漲 的 時 刻, 如 何 順 利 開 辦 長 期 照 護 保 險 而 又 不 增 加 民 眾 過 多 的 負 擔, 將 是 一 項 嚴 格 的 挑 戰 30
面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 四 社 會 生 活 需 求 : 高 齡 社 會 服 務 隨 著 高 齡 人 口 社 會 參 與 程 度 的 增 加, 相 關 的 權 益 與 社 會 福 利 團 體 的 角 色 日 益 重 要, 包 括 鼓 勵 參 與 終 身 教 育 或 社 區 公 共 服 務 建 立 新 的 社 會 支 援 網 絡 開 發 新 的 休 閒 設 施, 改 善 生 活 品 質 也 減 少 社 會 隔 離 許 多 健 康 高 齡 人 口 有 極 高 意 願 透 過 志 工 管 道 參 與 社 會 服 務, 但 目 前 銀 髮 志 工 服 務 內 容 設 計 仍 不 足, 網 絡 也 欠 缺, 影 響 參 與 意 願 肆 台 灣 的 經 驗 與 借 鏡 因 應 人 口 快 速 老 化, 台 灣 亟 需 完 善 的 基 礎 年 金 制 度 與 長 期 照 護 制 度, 並 及 早 開 辦 長 期 照 護 保 險, 包 括 結 合 民 間 部 門 與 社 區 發 展 或 提 供 多 元 化 的 照 護 服 務 產 業 具 體 建 議 主 要 分 為 二 方 面 : 一 政 府 家 庭 企 業 的 角 色 和 分 工 各 不 同 社 會 在 高 齡 人 口 經 濟 安 全 制 度 上 多 以 年 金 保 險 制 度 做 為 風 險 的 分 攤 因 應, 對 於 保 險 費 的 費 率 與 負 擔 責 任 也 有 不 同 的 設 計 理 念, 保 費 負 擔 應 兼 顧 保 障 目 的 與 適 當 性, 例 如 德 國 日 本 健 康 保 險 並 無 政 府 的 補 助, 而 台 灣 及 南 韓 則 強 調 雇 主 與 國 家 在 保 險 制 度 中 扮 演 的 角 色 而 福 利 服 務 供 給 上 亦 應 思 考 所 應 扮 演 的 角 色 和 相 關 資 源 的 整 合 ( 一 ) 在 年 金 保 險 方 面 政 府 的 財 政 壓 力 會 隨 著 老 年 人 口 的 不 斷 增 加 而 越 來 越 沈 重, 公 共 年 金 結 合 私 人 年 金 方 式, 即 政 府 提 供 強 制 基 礎 保 險, 透 過 私 人 或 企 業 方 式 提 供 額 外 保 障, 減 輕 政 府 照 顧 責 任 與 財 政 支 出, 而 家 庭 或 個 人 則 依 市 場 供 需 機 制 及 個 人 負 擔 能 力 補 充 所 需 的 保 障 ( 二 ) 加 強 宣 導 自 助 互 助 的 精 神 建 議 加 強 宣 導 長 期 照 護 保 險 自 助 互 助 的 社 會 連 帶 責 任 精 神, 減 少 民 眾 排 斥 繳 費 的 阻 力 依 照 德 國 荷 蘭 發 展 長 期 照 護 保 險 的 經 驗 來 看, 長 期 照 護 不 僅 是 政 府 的 責 任, 更 是 家 庭 的 責 任, 如 果 沒 有 健 全 的 財 務 機 制, 則 無 法 建 立 可 長 可 久 的 長 期 照 護 制 度 ( 三 ) 鼓 勵 民 間 參 與 提 供 照 顧 服 務 建 議 評 估 現 有 照 護 服 務 市 場 的 質 與 量, 協 助 社 會 福 利 團 體 發 展 長 期 照 護 服 務, 並 鼓 勵 民 間 一 同 參 與 發 展 照 護 服 務 產 業, 提 供 民 眾 更 多 元 的 選 擇, 不 但 有 助 於 增 加 就 業 機 會, 更 能 提 升 服 務 的 品 質 滿 足 高 齡 者 的 照 顧 需 求 31
2010 年 兩 岸 社 會 福 利 學 術 研 討 會 二 政 府 的 籌 措 與 規 劃 景 氣 已 逐 漸 復 甦, 建 議 應 及 早 透 過 社 會 保 險 的 方 式 來 籌 措 高 齡 化 社 會 所 需 長 期 照 護 費 用, 而 非 僅 依 賴 政 府 提 供 服 務 及 資 源 ( 一 ) 推 動 國 民 基 礎 年 金 為 防 範 國 民 年 金 受 限 於 保 險 對 象, 無 法 產 生 垂 直 重 分 配 功 能, 使 社 會 保 險 淪 為 社 會 救 助 而 財 務 堪 慮, 也 避 免 台 灣 未 來 步 上 英 國 年 金 貧 窮 的 後 塵, 建 議 即 早 推 動 國 民 基 礎 年 金 的 規 劃, 讓 國 民 年 金 成 為 全 體 國 民 的 第 一 層 保 障, 並 回 歸 社 會 保 險 的 本 質, 達 到 社 會 互 助 的 理 想 ( 二 ) 及 早 開 辦 長 期 照 護 保 險 隨 著 高 齡 與 身 心 障 礙 人 口 的 增 加, 民 眾 對 於 長 期 照 護 的 需 求 亦 將 日 益 增 高, 為 避 免 財 政 負 擔 過 於 沈 重, 進 而 影 響 民 眾 的 醫 療 與 安 養 權 益, 建 議 及 早 透 過 社 會 保 險 的 方 式 來 籌 措 財 源, 並 儘 速 開 辦 長 期 照 護 保 險, 提 供 民 眾 更 健 全 的 保 障 參 考 文 獻 內 政 部 (2009) 內 政 統 計 通 報 第 41 週 內 政 部 統 計 處,2009 年 內 政 部 (2010) 內 政 統 計 通 報 第 4 週 內 政 部 統 計 處,2010 年 行 政 院 主 計 處 (2008) 2008 年 中 老 年 狀 況 調 查 統 計 結 果 綜 合 分 析 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 (2008) 台 灣 97 年 至 145 年 人 口 推 計 經 建 會 人 力 處, 2008 年 8 月 林 建 甫 周 信 佑 (2010) < 健 保 費 率 調 整 及 配 套 措 施 >, 刊 於 國 家 政 策 論 壇, 財 金 ( 析 )099-016 號 詹 火 生 林 建 成 (2005) 台 灣 人 口 高 齡 化 的 困 境 與 政 策 挑 戰 台 北 : 國 家 政 策 研 究 基 金 會 詹 火 生 李 安 妮 戴 肇 洋 等 (2006) 主 要 國 家 因 應 人 口 老 化 社 會 福 利 政 策 之 研 究, 財 團 法 人 台 灣 綜 合 研 究 院 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 委 託 研 究 詹 火 生 林 建 成 (2008) < 高 齡 化 與 社 會 福 利 > 刊 於 國 家 政 策 論 壇, 社 會 ( 研 )097-020 號 國 家 政 策 研 究 基 金 會,2008 年 9 月 19 日 詹 火 生 林 建 成 (2009)< 從 老 人 分 期 賣 屋 養 老 看 我 國 老 年 經 濟 安 全 保 障 政 策 >, 刊 於 國 家 政 策 論 壇, 社 會 ( 評 )098-075 號 Richard Jackson(2002), The Global Retirement Crisis, in The Geneva Papers on Risk and Insurance, Vol.27, No.4, p486-511, Oxford. 32
作 者 簡 介 面 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 與 對 策 因 應 : 台 灣 的 經 驗 和 借 鏡 詹 火 生 現 職 : 財 團 法 人 國 家 政 策 研 究 基 金 會 社 會 安 全 組 召 集 人 台 灣 大 學 社 會 工 作 學 系 兼 任 教 授 暨 南 國 際 大 學 社 會 政 策 與 社 會 工 作 學 系 兼 任 教 授 學 歷 : 英 國 威 爾 斯 大 學 社 會 福 利 博 士 經 歷 : 台 灣 大 學 社 會 學 系 暨 研 究 所 教 授 中 正 大 學 社 會 福 利 研 究 所 教 授 兼 所 長 行 政 院 勞 工 委 員 會 副 主 任 委 員 行 政 院 政 務 委 員 行 政 院 勞 工 委 員 會 主 任 委 員 33